自然資源法是調(diào)整自然資源權(quán)屬關(guān)系、流轉(zhuǎn)關(guān)系、管理關(guān)系和其他關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。自然資源具有經(jīng)濟(jì)性、整體性、綜合性和生態(tài)性的特征,這就要求有綜合性的法律對(duì)其各種關(guān)系加以調(diào)整。人類社會(huì)主要關(guān)注生存環(huán)境、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和自然景觀環(huán)境三個(gè)方面,這三種環(huán)境都與自然資源利用密切相關(guān)。自然資源監(jiān)管的有效性，主要仰仗立法，也倚重執(zhí)法、監(jiān)督和司法，需要多方目標(biāo)一致密切配合。

1自然資源綜合立法是新時(shí)代的新要求

調(diào)整自然資源的法律經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先到經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境并重的立法理念轉(zhuǎn)變。一些學(xué)者呼吁生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，這種呼吁或可成為將來(lái)的立法現(xiàn)實(shí)。當(dāng)下的自然資源立法，主要應(yīng)適宜規(guī)范對(duì)象的綜合性特征，不僅要體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念，要經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益并重，還應(yīng)形成一個(gè)結(jié)構(gòu)科學(xué)合理、內(nèi)容充實(shí)完備、效力層次分明的法制體系，保障人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。1.1綜合立法適應(yīng)體制改革大背景。生態(tài)系統(tǒng)的整體性要求實(shí)行資源綜合管理，但是對(duì)單項(xiàng)資源實(shí)行個(gè)別管理也是十分必要的。各管理部門的管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在不同層次得到全面的協(xié)調(diào)。在基礎(chǔ)管理、權(quán)屬管理、利用管理等各個(gè)方面協(xié)調(diào)各單項(xiàng)資源管理部門的管理活動(dòng)。實(shí)現(xiàn)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效”，是新時(shí)期自然資源管理的目標(biāo)。2018年自然資源部成立，標(biāo)志著中國(guó)的自然資源監(jiān)管由相對(duì)集中走向了全面集中。另外，成立了生態(tài)環(huán)境部，把生態(tài)保護(hù)顯性化，與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌考慮。按照《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，自然資源部具有19項(xiàng)具體職能，設(shè)部長(zhǎng)1名(兼任國(guó)家自然資源總督察)，設(shè)9個(gè)督察局，督察管理，查處案件。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)25個(gè)，包括調(diào)查監(jiān)測(cè)司、確權(quán)登記局、所有者權(quán)益司等。其中自然資源開發(fā)利用司，負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管，節(jié)約集約利用。這表明，新時(shí)期的自然資源管理要講究綜合性，綜合立法、綜合規(guī)劃、綜合調(diào)查、綜合執(zhí)法。改革源于對(duì)以往教訓(xùn)的汲取，對(duì)自然資源特性的順應(yīng)，對(duì)公眾日益增長(zhǎng)的環(huán)境質(zhì)量要求的回應(yīng)，以及對(duì)生態(tài)退化的警醒。自然資源部的角色設(shè)定，是具有所有、管理和監(jiān)督多重職能的部門，資產(chǎn)性管理和資源性管理都需要重視?，F(xiàn)有的法律制度并沒有對(duì)自然資源所有權(quán)的行使方式、權(quán)利內(nèi)容等做出明確的規(guī)定，自然資源部統(tǒng)一行使所有權(quán)和履行監(jiān)管職責(zé)都需要進(jìn)一步的制度規(guī)范[1]，需要盡快進(jìn)行立法規(guī)劃、立法調(diào)研和法規(guī)擬定，增強(qiáng)立法供給。1.2綜合立法反映法制建設(shè)成熟度。一國(guó)法制建設(shè)的軌跡，總是從單項(xiàng)散亂立法向綜合統(tǒng)一立法過渡，我國(guó)自然資源領(lǐng)域已經(jīng)到了綜合立法的歷史階段。我國(guó)自1984年制定第一部自然資源單行法《森林法》以來(lái),各種單行資源法已經(jīng)形成法群形態(tài)的自然資源法律體系框架。但是,法群成員之間存在很多的不協(xié)調(diào)，不能適應(yīng)自然資源開發(fā)利用的嚴(yán)峻形勢(shì)?，F(xiàn)在與各項(xiàng)單行法相配套的行政管理體制已經(jīng)改革，行政職能發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，更是迫切需要進(jìn)行統(tǒng)一綜合立法與體制配套，最終建立使用與保護(hù)并重的綜合立法模式。1.3自然資源領(lǐng)域法律體系內(nèi)部存在沖突亟待完善。目前，我國(guó)的自然資源法體系已經(jīng)形成，它以《憲法》為基礎(chǔ)，以《環(huán)境法》中的相關(guān)資源法為原則，以單項(xiàng)法為主干，以大量行政法規(guī)、地方法規(guī)和行政規(guī)章以及國(guó)際條約為補(bǔ)充。但是，法律體系內(nèi)部存在嚴(yán)重沖突：一是各自然資源單行法之間的沖突，包括概念界定、統(tǒng)計(jì)口徑、污染標(biāo)準(zhǔn)、相互協(xié)調(diào)等諸多方面。比如，法律、條例提出的8種規(guī)劃分別由7個(gè)部門進(jìn)行編制，但編制時(shí)序錯(cuò)亂。8種規(guī)劃應(yīng)有28種協(xié)調(diào)關(guān)系,而3個(gè)法律、條例中只提到10種,遺漏了18種[2]。二是環(huán)境法與資源法之間的沖突，各自本位導(dǎo)致法條抵觸。另外，還存在立法碎片化、目標(biāo)差異化和生態(tài)缺位化等問題。我國(guó)實(shí)行自然資源絕對(duì)公有制，通過《物權(quán)法》設(shè)立自然資源用益物權(quán)來(lái)調(diào)整對(duì)自然資源的占有、使用、收益和處分。但由于民法上的用益物權(quán)僅可設(shè)立于對(duì)物的非消耗性利用之情形,導(dǎo)致了法理邏輯上的矛盾。對(duì)自然資源管理事實(shí)是，國(guó)務(wù)院分級(jí)授權(quán)地方各級(jí)政府行使國(guó)家所有權(quán)，形成了“單一代表，分級(jí)行使”的現(xiàn)實(shí)模式，在綜合監(jiān)管不力的境況下，自然資源國(guó)家所有事實(shí)上成了“地方所有”“部門所有”，甚至某些領(lǐng)導(dǎo)干部所有[3]。此外，自然資源分配領(lǐng)域的不公問題也十分突出，成為政府主要的財(cái)政工具,這也是導(dǎo)致資源過度開發(fā)利用的主要原因。1.4國(guó)外自然資源立法實(shí)踐可供借鑒。世界自然資源立法的發(fā)展演變，經(jīng)歷了從征服主義到可持續(xù)發(fā)展再到生態(tài)保護(hù)的過程。19世紀(jì)以前自然資源的法律內(nèi)容表現(xiàn)為諸法合體的法律中關(guān)于資源物權(quán)的規(guī)定,從屬于民法。19世紀(jì)初到20世紀(jì)50年代是單行法時(shí)期，以行業(yè)管理和資源管理為主要內(nèi)容。20世紀(jì)60年代以后是體系化時(shí)期，生態(tài)科學(xué)和系統(tǒng)論的出現(xiàn)，提升了人類對(duì)自然資源的認(rèn)識(shí)，生態(tài)系統(tǒng)的理念進(jìn)入管理領(lǐng)域，一些先進(jìn)國(guó)家采用了“多門類資源綜合管理”的體制架構(gòu)，管理適度綜合，并結(jié)合資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展理性，進(jìn)行生態(tài)管護(hù)和生態(tài)利用。美國(guó)采用的是綜合立法模式。美國(guó)2008年實(shí)施《綜合自然資源法2008》（CNRA2008，公法110-229），其特點(diǎn)是“點(diǎn)授權(quán)”，即重視對(duì)自然資源合理利用的某類事項(xiàng)的授權(quán)，以點(diǎn)帶面，綜合管理[4]。美國(guó)自然資源立法將市場(chǎng)配置資源產(chǎn)權(quán)作為主要內(nèi)容，堅(jiān)持協(xié)調(diào)和多用途利用，資源管理與生態(tài)管理相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)合理利用、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡。在美國(guó)50個(gè)州中有40個(gè)州采取了相對(duì)綜合的自然資源管理體制。瑞典十分注意不同法律之間的協(xié)調(diào)，幾乎每個(gè)法律都有與其他法律相互適用的條款。同時(shí),還十分注重法律修改與實(shí)施時(shí)的過渡。1987年瑞典國(guó)會(huì)頒布了《自然資源管理法》，這是一部框架式綜合性基本法律。該法律中有兩個(gè)自然資源管理的基本原則：一是一般管理原則，應(yīng)當(dāng)選擇可永續(xù)利用的方式，按照“干擾影響最小”原則盡可能防止顯著改變資源特性；二是特殊管理原則，規(guī)定了在“特殊地區(qū)”(指在整體上具有自然和文化價(jià)值的重要地區(qū))從事活動(dòng),必須對(duì)該區(qū)域的自然和文化價(jià)值無(wú)實(shí)質(zhì)性“損害”[5]。

2自然資源綜合立法創(chuàng)新設(shè)想

講綜合，離不開協(xié)同。綜合不是烏合，不是混合，而是部分之間朝著統(tǒng)一方向的有序協(xié)同。自然資源綜合管理，包括央地協(xié)同、府際協(xié)同、部門協(xié)同、官民協(xié)同等多層次、多向度的協(xié)同機(jī)制。綜合立法，還包含著公法與私法同體的意味，自然資源法發(fā)展至今，已經(jīng)從傳統(tǒng)單一的公法性質(zhì)的管理法演變?yōu)榧婢吖?、私法雙重屬性的規(guī)范。為此，應(yīng)當(dāng)增加從民事角度對(duì)自然資源法律關(guān)系進(jìn)行私法規(guī)制的力度，應(yīng)推動(dòng)以合理利用為原則，權(quán)責(zé)明確、處罰嚴(yán)厲的統(tǒng)一的自然資源法立法。2.1理念原則創(chuàng)新。立法理念形成立法的根本宗旨和基本原則?！叭藗兎灿鲃?dòng)從事某項(xiàng)重大事業(yè)，必先有某種理念形成于腦中。制定和實(shí)施法律是件大事，故預(yù)先必有某種理念，是為立法理念?！盵6]自然資源立法的倫理基礎(chǔ),是從狹隘的人類中心轉(zhuǎn)變?yōu)殚_明的人類中心即弱人類中心。非人類中心論包括生物中心論、生態(tài)中心論和資源中心論，前二者過于理想化，后者實(shí)質(zhì)上與弱人類中心論相同，將生態(tài)論和人本理念融合，較為現(xiàn)實(shí)可用。自然資源系統(tǒng)管理理論包括三個(gè)層面的含義：一是堅(jiān)持資源與生態(tài)環(huán)境為一有機(jī)系統(tǒng)，開發(fā)與保護(hù)是同一問題的兩個(gè)側(cè)面；二是堅(jiān)持各種自然資源為一有機(jī)系統(tǒng)，各類資源相互影響；三是堅(jiān)持中央到地方資源監(jiān)管部門的垂直系統(tǒng)性，必須充分履行國(guó)家及其垂直派出機(jī)構(gòu)對(duì)資源開發(fā)的直接監(jiān)管職責(zé)。自然資源部需要橫向協(xié)調(diào)與生態(tài)環(huán)境部的關(guān)系，在法規(guī)政策、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、工作溝通和執(zhí)法配合諸方面步調(diào)一致。自然資源立法是市場(chǎng)配置與國(guó)家干預(yù)的協(xié)調(diào)補(bǔ)缺。在注重市場(chǎng)配置資源的決定性地位的同時(shí)，法律制度必須能夠有效防止與懲罰違反市場(chǎng)規(guī)則的越軌行為。國(guó)家作為社會(huì)公共利益的代表,應(yīng)在資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間尋找最佳的平衡點(diǎn)。應(yīng)區(qū)分行使所有權(quán)過程中涉及的管理權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)，所有權(quán)人和管理者需相互獨(dú)立。2.2法律體系創(chuàng)新。自然資源法律體系應(yīng)是一個(gè)在自然資源分類基礎(chǔ)上,包含基本法、單行法和各種行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī),以相鄰有關(guān)法律為補(bǔ)充的效力層次分明的有機(jī)系統(tǒng)。首先亟需有一部基本法。學(xué)者付英提出了較為完善的自然資源法律體系和基本制度安排，以及編制自然資源法通則的“分步走”思路，值得重視[4]。自然資源法律體系創(chuàng)新，具體來(lái)說體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是將“可持續(xù)發(fā)展”基本原則入憲?！稇椃ā肥瞧渌傻淖罡邷?zhǔn)則，應(yīng)在憲法中明確可持續(xù)發(fā)展。這樣，自然資源法律體系就有了憲法根據(jù)，符合了立法法的形式要求。在自然資源立法中貫徹生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論，追求遵循自然界的生態(tài)規(guī)律和社會(huì)生活的經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律二者的統(tǒng)一，樹立生態(tài)可持續(xù)的資源觀，就是對(duì)憲法要求的落實(shí)。二是制定自然資源基本法。以自然資源的共性為基礎(chǔ)，采取相對(duì)全面、概括的形式，對(duì)自然資源法的立法理念、立法目的、基本原則、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行一個(gè)綜合性和綱領(lǐng)性的規(guī)定，以統(tǒng)一的治理理念來(lái)統(tǒng)籌自然資源單行法的立法。三是制定農(nóng)業(yè)自然資源綜合管理法。土地等地表資源要素是自然資源的基干，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)自然資源綜合立法，應(yīng)貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、多目標(biāo)開發(fā)和綜合利用的原則，保持自然生態(tài)平衡的原則，防止農(nóng)業(yè)面源污染的原則。當(dāng)前農(nóng)業(yè)資源管理部門資源立法日趨齊全，但在實(shí)施過程中也暴露出法規(guī)自身以及法規(guī)之間的一些問題,主要是缺少綜合性管理法規(guī)。四是制定國(guó)家公園法。兼顧社區(qū)發(fā)展是國(guó)家公園的要義之一。保護(hù)優(yōu)先是必須的，如何兼顧社區(qū)發(fā)展，一園一策、科學(xué)精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，是未來(lái)國(guó)家公園制度探索的重點(diǎn)。2017年中央印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》，提出了分級(jí)統(tǒng)一管理原則，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)，為立法奠定了基調(diào)。五是在《物權(quán)法》中引入資源保護(hù)制度。這是現(xiàn)代物權(quán)法的重要發(fā)展趨勢(shì)。傳統(tǒng)物權(quán)制度以實(shí)現(xiàn)物之經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo),忽視了人與自然界的物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)與信息傳遞關(guān)系，導(dǎo)致因?yàn)槲餀?quán)制度本身的原因而損害自然資源。立法解決資源的生態(tài)價(jià)值保護(hù)問題，須有物權(quán)法對(duì)自然資源生態(tài)價(jià)值的承認(rèn)，須有環(huán)境法與民法的協(xié)調(diào)與溝通。六是制定《國(guó)有資產(chǎn)人大監(jiān)督法》。國(guó)有資產(chǎn)關(guān)涉重大民生問題和國(guó)家財(cái)政充裕度問題，最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督必不可少，而且需要監(jiān)督有效。人大監(jiān)督立法可以規(guī)定，在人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)，專司監(jiān)督職責(zé)。2.3立法模式創(chuàng)新。應(yīng)考慮自然資源是一類完全新型物權(quán)，建構(gòu)自然資源物權(quán)化的二元立法模式,在尊重自然資源原始公有的前提下,以非消耗性利用和消耗性利用劃分為基礎(chǔ),設(shè)立用益物權(quán)和所有權(quán),理順自然資源物權(quán)化的法理關(guān)系[7]。在承認(rèn)國(guó)家或集體原始取得的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)作為交易客體的特定部分自然資源的所有權(quán)移轉(zhuǎn)。對(duì)于憲法上的自然資源公有制，可以解釋為僅限于要求原始公有，而不要求繼受公有。現(xiàn)實(shí)中早已是這樣的局面，理論上回避造成了實(shí)務(wù)的混亂。實(shí)際上，對(duì)于消耗性資源設(shè)立所有權(quán)并沒有后患，所有權(quán)會(huì)因?yàn)槲锏南亩匀粶缡АＭ瑫r(shí)，也可以從外部性角度對(duì)國(guó)有自然資源進(jìn)行劃分，將其分成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)。公益性資產(chǎn)重在保護(hù)，也可分級(jí)適當(dāng)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于公共領(lǐng)域的自然資源，應(yīng)當(dāng)保證公民能夠合理地、平等地使用。這需要因事制宜，進(jìn)行混合型管理[8]。2.4基本制度創(chuàng)新。學(xué)者付英認(rèn)為，自然資源有8項(xiàng)基本制度可以入法：產(chǎn)權(quán)制度，空間規(guī)劃制度，用途管制制度，嚴(yán)格保護(hù)制度，節(jié)約集約利用制度，有償使用制度，生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償制度，執(zhí)法監(jiān)督制度[4]。筆者根據(jù)自己的理解，列舉以下制度項(xiàng)目，與前者有重復(fù)也有區(qū)別。(1)稅收制度補(bǔ)足稅種完善稅率。目前我國(guó)資源稅尚未完全與大宗商品的高利潤(rùn)掛鉤，這造就了一批自然資源業(yè)界的超級(jí)富豪，他們一擲千金的消費(fèi)不僅令國(guó)人乍舌，也讓世界瞠目。2011年國(guó)務(wù)院決定，將原油和天然氣資源稅改為從價(jià)征收，2015年起稀土、鎢、鉬資源稅從價(jià)計(jì)征。但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要進(jìn)一步提高資源稅稅率，并盡快普遍實(shí)行從價(jià)計(jì)征。(2)處罰制度依據(jù)成本核算。懲罰性條款是法律法規(guī)得以執(zhí)行的重要保障，在懲罰力度上應(yīng)當(dāng)使違法者經(jīng)濟(jì)利益在懲罰面前缺乏吸引力。然而,現(xiàn)行自然資源立法中的懲罰性條款規(guī)定存在處罰標(biāo)準(zhǔn)過低、條款缺位等諸多問題，比如：高污染企業(yè)的廢水處理，每噸廢水的治理成本與偷排廢水每日的凈收益相比,差異懸殊，但對(duì)此行為的最高罰款限額毫無(wú)威懾力。防止污染需要高投入,檢測(cè)環(huán)境也需要高科技，守法成本較高，執(zhí)法成本也高。比如,建設(shè)配套的治污排污設(shè)備,少則投入數(shù)十萬(wàn)元,多則需要投入數(shù)百萬(wàn)甚至數(shù)千萬(wàn)元。懲罰力度不夠,造成了企業(yè)寧交罰款也不治污染的惡性循環(huán)。在處罰方式上應(yīng)當(dāng)多樣性，比如,剝奪或限制自然人從事某種職業(yè)的資格、相關(guān)職務(wù)的晉升資格等等。對(duì)于資格限制，應(yīng)有類似競(jìng)業(yè)禁止的規(guī)定，把限制擴(kuò)展到相關(guān)行業(yè)。對(duì)于追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的免職、撤職，應(yīng)該規(guī)定禁止復(fù)出的時(shí)間限制，至少兩年內(nèi)不能擔(dān)任相同級(jí)別的職務(wù)，否則等于未受處罰。(3)規(guī)劃制度一張圖平衡協(xié)調(diào)。中央已經(jīng)要求建立全國(guó)“一張圖”的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌國(guó)土空間保護(hù)和利用格局，尚需配套制度予以落實(shí)。需要注意的是，這個(gè)綜合規(guī)劃既要體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和保護(hù)格局，又要平衡地方發(fā)展訴求。綜合規(guī)劃需要充分考慮各界各地區(qū)訴求，確保發(fā)展與保護(hù)、全局與地區(qū)的平衡，所以，最好由全國(guó)人民代表大會(huì)進(jìn)行審議，把好這一重要關(guān)口，守住源頭。(4)資產(chǎn)核算制度涵蓋多元價(jià)值。自然資源資產(chǎn)核算，是合理利用的重要基礎(chǔ)，也是領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的重要依據(jù)。資產(chǎn)核算以資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，自然資源部應(yīng)與統(tǒng)計(jì)部門充分協(xié)調(diào)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑，探索更全面更合理的價(jià)值量評(píng)估方法。價(jià)值量的評(píng)估應(yīng)當(dāng)涵蓋多元，既包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也包括生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和文化價(jià)值[9]。(5)資產(chǎn)負(fù)債制度如實(shí)反映變量。應(yīng)改進(jìn)和完善《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制指南》，突出核算重點(diǎn)，注重質(zhì)量指標(biāo)。應(yīng)通過自然資源資產(chǎn)負(fù)債表如實(shí)反映自然資源的存量水平及核算期內(nèi)變化狀況，動(dòng)態(tài)反映資產(chǎn)數(shù)量，關(guān)注資產(chǎn)質(zhì)量演變，警示由量變到質(zhì)變的數(shù)值節(jié)點(diǎn)。(6)生態(tài)補(bǔ)償制度彰顯整體公平。一是建立區(qū)位生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)稅收損失，對(duì)農(nóng)民以直接經(jīng)濟(jì)損失、未來(lái)可期利益和生態(tài)投資成本等為依據(jù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；二是建立生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，給予農(nóng)村污水處理、農(nóng)村垃圾處理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償和生態(tài)重建價(jià)值補(bǔ)償；三是鼓勵(lì)“造血型”生態(tài)補(bǔ)償模式，幫助生態(tài)保護(hù)區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)的自我發(fā)展能力。(7)損害賠償制度威懾違法行為。2015年12月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》提出，到2020年，力爭(zhēng)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑通暢、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。有賠償才會(huì)少損害，加重賠償才能威懾故意損害。(8)信息公開制度助力公益訴訟。自然資源管理，尤其要重視信息公開和公益訴訟。知情權(quán)是正確進(jìn)行行為選擇的前提。必須保障公民獲知自然資源資產(chǎn)被保護(hù)和使用情況的權(quán)利。管理部門有義務(wù)為公眾提供自然資源資產(chǎn)信息，有義務(wù)支持公益訴訟。(9)執(zhí)法監(jiān)督制度保障監(jiān)管有效。在自然資源管理方面，過去大多是通過行政行為而不是通過法律手段,缺少針對(duì)相對(duì)人的行為規(guī)范和對(duì)執(zhí)法行為的有效監(jiān)督。應(yīng)立法清晰界定相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能和地方政府的使用權(quán)人地位。以統(tǒng)一規(guī)劃為基礎(chǔ)，用途管制為重點(diǎn)，日常監(jiān)測(cè)為手段，注重應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，實(shí)施資產(chǎn)負(fù)債管理和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)等制度，最大限度地提升監(jiān)管有效性。一是立體管控強(qiáng)技術(shù)。制度文明的進(jìn)步在很大程度上仰仗科技的進(jìn)步。自然資源監(jiān)管應(yīng)當(dāng)加快人工智能、大數(shù)據(jù)和航空遙感技術(shù)在資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)和預(yù)警方面的應(yīng)用。應(yīng)整合各相關(guān)單位的技術(shù)手段，盡快建立自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)、遙感（RS）技術(shù)和全球定位（GPS）技術(shù)（簡(jiǎn)稱“3S”技術(shù)），進(jìn)行數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新和對(duì)象的立體管控[10]。二是過程監(jiān)管重落實(shí)。過去的自然資源監(jiān)管，主要手段是行政許可，按照載體使用許可、載體產(chǎn)權(quán)許可、產(chǎn)品生產(chǎn)許可三個(gè)階段展開，對(duì)過程的監(jiān)管較弱。未來(lái)監(jiān)管應(yīng)從單純重準(zhǔn)入向同時(shí)重過程和重結(jié)果轉(zhuǎn)變，打造全流程監(jiān)管制度體系，特別要把過程中的動(dòng)態(tài)監(jiān)管落到實(shí)處。對(duì)監(jiān)管效果的評(píng)價(jià)，應(yīng)從重?cái)?shù)量向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，多設(shè)計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，比如，廢棄礦場(chǎng)再利用比例等。三是審計(jì)監(jiān)督明責(zé)任。審計(jì)是問責(zé)的依據(jù)。根據(jù)中央部署，2018年起領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)由審計(jì)試點(diǎn)進(jìn)入到全面推開階段，有很多配套性的問題需要解決。任期審計(jì)制度尚未規(guī)劃，說明這一領(lǐng)域的審計(jì)監(jiān)督還處于初始階段。審計(jì)監(jiān)督是否有力有效，還取決于最高決策層的重視程度。在積極的方向上，法治和人治是相輔相成的。根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任承擔(dān)包括決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任與監(jiān)管責(zé)任。監(jiān)管責(zé)任具體包括資產(chǎn)開發(fā)監(jiān)督、資產(chǎn)管理和維護(hù)公共利益。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的綜合量化難是離任審計(jì)的一大難點(diǎn)。首先應(yīng)剔除上位法的責(zé)任和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，考量客觀方面產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大背景，這個(gè)需要實(shí)踐探索。其次應(yīng)考量領(lǐng)導(dǎo)在本崗位的責(zé)任，這個(gè)更多地需要技術(shù)介入。審計(jì)監(jiān)督還需要在以下幾個(gè)方面改進(jìn)：一是創(chuàng)新審計(jì)工作模式，環(huán)境審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。二是審計(jì)結(jié)果公告，官網(wǎng)上應(yīng)當(dāng)公布審計(jì)結(jié)果，并應(yīng)高效利用媒體，公示于全社會(huì)。三是提升審計(jì)人員專業(yè)能力，培訓(xùn)自然資源學(xué)、自然地理與資源環(huán)境、自然資源管理、植物學(xué)、生物學(xué)、環(huán)境工程學(xué)等專業(yè)知識(shí)和綜合分析評(píng)定能力。需要建立高質(zhì)量高效率培訓(xùn)制度和寬領(lǐng)域遴選制度，彌補(bǔ)現(xiàn)有人才和能力的差距，同時(shí)可聘請(qǐng)第三方參與。四是地方立法填補(bǔ)漏洞。2017年《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》不盡完善，如缺乏具體定責(zé)指標(biāo)、評(píng)定體系、追責(zé)依據(jù)、資產(chǎn)監(jiān)管范圍、資源損害賠償標(biāo)準(zhǔn)等[11]，可在地方立法層面進(jìn)行補(bǔ)缺。五是建立科學(xué)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。依托自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,建立通暢的數(shù)據(jù)采集渠道。應(yīng)以政策審計(jì)、項(xiàng)目審計(jì)、資金審計(jì)、法規(guī)執(zhí)行審計(jì)、監(jiān)管審計(jì)以及報(bào)表審計(jì)作為基礎(chǔ)。四是人大監(jiān)督需問責(zé)。人大監(jiān)督立法應(yīng)對(duì)聽取專項(xiàng)報(bào)告作進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，明確人大可以自主選取專項(xiàng)報(bào)告的議題，要求政府就關(guān)鍵環(huán)節(jié)，或重大項(xiàng)目等重大問題作專項(xiàng)報(bào)告。應(yīng)規(guī)定人大在聽取報(bào)告中可以采取的處置措施及法律效力[12]。人大監(jiān)督不力通過典型案例可見一斑。比如2009年由國(guó)家海洋局下達(dá)通知肇始的地方圍填海鬧劇。《監(jiān)督法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)人大聽取專項(xiàng)報(bào)告的聽取程序的效力等都缺乏具體規(guī)定，因而實(shí)踐效果差；沒有規(guī)定人大質(zhì)詢的法律后果及人大在質(zhì)詢中可采取的處置措施，質(zhì)詢權(quán)權(quán)威性弱。應(yīng)當(dāng)將政府行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的以下幾個(gè)方面規(guī)定為人大監(jiān)督的重點(diǎn)：第一，規(guī)范性文件的審查和備案。第二，國(guó)有自然資源配置。第三，自然資源有償使用制度的執(zhí)行情況，審查地方政府是否以行政管理代替產(chǎn)權(quán)管理。第四，國(guó)有自然資源收益的部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》不盡完善，如缺乏具體定責(zé)指標(biāo)、評(píng)定體系、追責(zé)依據(jù)、資產(chǎn)監(jiān)管范圍、資源損害賠償標(biāo)準(zhǔn)等[11]，可在地方立法層面進(jìn)行補(bǔ)缺。五是建立科學(xué)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。依托自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,建立通暢的數(shù)據(jù)采集渠道。應(yīng)以政策審計(jì)、項(xiàng)目審計(jì)、資金審計(jì)、法規(guī)執(zhí)行審計(jì)、監(jiān)管審計(jì)以及報(bào)表審計(jì)作為基礎(chǔ)。四是人大監(jiān)督需問責(zé)。人大監(jiān)督立法應(yīng)對(duì)聽取專項(xiàng)報(bào)告作進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，明確人大可以自主選取專項(xiàng)報(bào)告的議題，要求政府就關(guān)鍵環(huán)節(jié)，或重大項(xiàng)目等重大問題作專項(xiàng)報(bào)告。應(yīng)規(guī)定人大在聽取報(bào)告中可以采取的處置措施及法律效力[12]。人大監(jiān)督不力通過典型案例可見一斑。比如2009年由國(guó)家海洋局下達(dá)通知肇始的地方圍填海鬧劇?！侗O(jiān)督法》和《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)人大聽取專項(xiàng)報(bào)告的聽取程序的效力等都缺乏具體規(guī)定，因而實(shí)踐效果差；沒有規(guī)定人大質(zhì)詢的法律后果及人大在質(zhì)詢中可采取的處置措施，質(zhì)詢權(quán)權(quán)威性弱。應(yīng)當(dāng)將政府行使自然資源國(guó)家所有權(quán)的以下幾個(gè)方面規(guī)定為人大監(jiān)督的重點(diǎn)：第一，規(guī)范性文件的審查和備案。第二，國(guó)有自然資源配置。第三，自然資源有償使用制度的執(zhí)行情況，審查地方政府是否以行政管理代替產(chǎn)權(quán)管理。第四，國(guó)有自然資源收益的分配和使用情況。目前分配不公和使用不合理的問題依然十分突出。應(yīng)解決透明性、公平性、全民共享、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)合理性問題。人大監(jiān)督立法應(yīng)重視公共利益的評(píng)判程序，防止政府將國(guó)有自然資源地方化、部門化。五是社會(huì)監(jiān)督重參與。應(yīng)構(gòu)建有多元主體參與的共同治理體系，其主體應(yīng)當(dāng)包含政府、市場(chǎng)和社會(huì)。社會(huì)公眾包括社會(huì)組織，他們是自然資源開發(fā)利用的受益者，更是開發(fā)利用后果的直接承擔(dān)者，因此公眾的參與十分必要。公眾參與的熱情也是法律得到良好實(shí)施的重要保障資源。首先，需要在立法層面對(duì)于社會(huì)組織參與自然資源管理做出明確的授權(quán)，充分發(fā)揮志愿者作用。其次，需要對(duì)公眾的監(jiān)督意見及時(shí)接納，有效反饋，使公眾能夠真正發(fā)揮獨(dú)立第三方的監(jiān)督作用。

作者:祁雪瑞 單位:河南省社會(huì)科學(xué)院

摘要:經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則是國(guó)家主權(quán)原則的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)最主要的國(guó)際法基本原則。自然資源關(guān)乎一國(guó)的經(jīng)濟(jì)命脈，是判斷一國(guó)獨(dú)立與否的重要標(biāo)志。自然資源永久主權(quán)原則是否是國(guó)際法的淵源，關(guān)系到WTO解決爭(zhēng)端時(shí)它可否援引作為裁決依據(jù)，本文將就這一問題展開論述。

關(guān)鍵詞:自然資源永久主權(quán)原則;國(guó)際法淵源;一般法律原則

一、自然資源永久主權(quán)原則

(一)界定。自然資源永久主權(quán)原則是指國(guó)家對(duì)本國(guó)的自然資源以及與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的行動(dòng)所擁有的完全的、無(wú)限制的主權(quán)權(quán)利。對(duì)本國(guó)自然資源享有的主權(quán)是該原則的重要內(nèi)容，對(duì)與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的行動(dòng)所擁有的主權(quán)是該原則的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的方式和途徑。(二)背景。在世界近代史上，帝國(guó)主義和殖民主義以其優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)期將亞非拉作為其商品市場(chǎng)和原料供應(yīng)基地，二戰(zhàn)后的許多殖民地國(guó)家只是獲得了形式上的獨(dú)立，經(jīng)濟(jì)政治仍為他國(guó)所控制，他們?yōu)闋?zhēng)取經(jīng)濟(jì)主權(quán)而展開了一系列斗爭(zhēng)，于1952年提出了自然資源永久主權(quán)的問題。1958年的《大陸架公約》和1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》也均確認(rèn)了各國(guó)對(duì)本國(guó)的自然資源享有主權(quán)。1974年4月聯(lián)合國(guó)大會(huì)《關(guān)于建立新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的宣言》確定了自然資源永久主權(quán)原則，同年12月的《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》再次對(duì)自然資源永久主權(quán)原則作出確定，并且強(qiáng)調(diào)各國(guó)對(duì)其境內(nèi)的一切與自然資源相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也享有完整和永久的主權(quán)。

二、國(guó)際法淵源

(一)定義。中外國(guó)際法學(xué)家關(guān)于國(guó)際法淵源的定義長(zhǎng)期以來(lái)存在不同的解釋。關(guān)于該定義歸納總結(jié)主要有以下兩種:一是國(guó)際法形成的方式或者程序，二是國(guó)際法規(guī)范第一次出現(xiàn)的地方。(二)種類。國(guó)際法的淵源有兩種:嚴(yán)格意義上的國(guó)際法淵源以及廣泛歷史意義上的國(guó)際法淵源。嚴(yán)格法律意義上的國(guó)際法淵源包括國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣。而廣泛歷史意義上的國(guó)際條約則還包括一般法律原則和判例、國(guó)際法學(xué)說及重要國(guó)際組織的決議。

1國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀述評(píng)

1．1理論研究成果較為豐富

1．1．1審計(jì)定義研究國(guó)內(nèi)專家學(xué)者對(duì)此問題研究較多，主要從不同視角給自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)下定義，但尚未形成一致定論。①考慮審計(jì)目標(biāo)下定義，蔡春、畢銘悅（2014）提出，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是監(jiān)督、證實(shí)和評(píng)價(jià)受托人在受托期應(yīng)該承擔(dān)的自然資源受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行情況。［3］陶玉俠、謝志華（2014）認(rèn)為：“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)就是通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)自然資源資產(chǎn)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)?！保?］②基于審計(jì)內(nèi)容下定義，董賢磊、余芳沁（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是針對(duì)被審計(jì)者，在任期間受托管理的關(guān)于自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、保護(hù)等行為的真實(shí)性、合法性實(shí)施的審計(jì)。［5］③從審計(jì)工作過程下定義，如湖北省審計(jì)廳課題組（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期內(nèi)所管轄區(qū)域的自然資源資產(chǎn)使用及開發(fā)保護(hù)的審查、鑒證和總體評(píng)價(jià)活動(dòng)。［6］1．1．2審計(jì)目標(biāo)研究專家學(xué)者對(duì)此問題研究頗多，眾說紛紜，觀點(diǎn)不同，主要觀點(diǎn)有責(zé)任觀、國(guó)家治理觀、資源管理觀等。①持責(zé)任觀者認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)是明確被審計(jì)者承擔(dān)的自然資源資產(chǎn)的管理責(zé)任。持此觀點(diǎn)者較多。蔡春、畢銘悅（2014）提出：“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)是促進(jìn)自然資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任的全面有效履行”［3］。謝志華（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)是促進(jìn)受托人履行好對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理責(zé)任，又使全社會(huì)關(guān)注自然資源資產(chǎn)保護(hù)問題。［7］崔振龍（2014）稱，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)是完善責(zé)任體系［7］。林忠華（2014）聲稱，總體上，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)是明確在改善生態(tài)環(huán)境方面領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任不可推卸，促使領(lǐng)導(dǎo)干部建立健全相應(yīng)的制度和保證社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有可持續(xù)性。［8］②持國(guó)家治理觀者稱，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)是為了促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的落實(shí)。黃文靜（2014）提出，從戰(zhàn)略上看，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)貫徹執(zhí)行資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，促使落實(shí)自然資源環(huán)境持續(xù)發(fā)展。［7］姜龍（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)有宏觀目標(biāo)與微觀目標(biāo)之分，宏觀目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家整治生態(tài)損害問題，微觀目標(biāo)是考核政府在自然資源資產(chǎn)管理權(quán)力運(yùn)用的合規(guī)性、結(jié)果的績(jī)效性和報(bào)告是否遵循公允性。［7］③持資源管理觀者提出，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)是促進(jìn)被審計(jì)者加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理。陳獻(xiàn)東（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)直接目標(biāo)是對(duì)受托人關(guān)于自然資源資產(chǎn)使用、管理情況開展檢查和評(píng)價(jià)，促使受托人健全、執(zhí)行相應(yīng)的管理制度。［9］1．1．3審計(jì)范圍研究對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的范圍，專家學(xué)者有2種看法，部分專家學(xué)者持自然資源觀，另一部分專家學(xué)者持資源環(huán)境觀。①持自然資源觀者認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的范圍是自然資源資產(chǎn)本身，這是觀察自然環(huán)境的責(zé)任界定有難度、操作性較差之后得出的結(jié)論。湖北省審計(jì)廳課題組（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)范圍是土地資源、森林資源、礦山資源、水資源等［6］。林忠華、崔振龍均有此種看法。②持資源環(huán)境觀者強(qiáng)調(diào)，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)范圍是資源與環(huán)境，保護(hù)、管理資源與環(huán)境都是各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)的受托責(zé)任，實(shí)施審計(jì)理所應(yīng)當(dāng)。謝志華（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的范圍有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生物資源、海洋資源，以及由被審計(jì)者共同承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。［7］許萍、何暢（2015）提出，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的范圍覆蓋森林、礦山、海洋、水、土地等資源及其環(huán)境。［10］1．1．4審計(jì)對(duì)象研究對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)象，專家學(xué)者看法并不完全一致，主要形成了2種觀點(diǎn)，一種是一般意義的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象，另一種是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的責(zé)任對(duì)象。前者的代表湖北省審計(jì)廳課題組（2014）認(rèn)為：“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)象是指領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所轄區(qū)域的自然資源資產(chǎn)使用及開發(fā)保護(hù)情況”［6］。后者的代表有陳波、卜琦、安徽省審計(jì)廳課題組等，陳波、卜琦（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的責(zé)任對(duì)象是政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人。［11］安徽省審計(jì)廳課題組（2014）提出，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)象是地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部。［12］1．1．5審計(jì)內(nèi)容研究專家學(xué)者從不同的角度對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行了研究，歸納起來(lái)主要集中在以下3方面。①?gòu)膶徲?jì)業(yè)務(wù)性質(zhì)看。蔡春、畢銘悅（2014）指明，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容有財(cái)務(wù)收支審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)、資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、政策審計(jì)。［3］陳波、卜琦（2014）提出，政府領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容是：國(guó)家自然資源重大政策、戰(zhàn)略、規(guī)劃執(zhí)行的結(jié)果，自然資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的狀況，資源資產(chǎn)的保值增值情況和綜合效益。［11］②從審計(jì)項(xiàng)目視角看。這里所說的項(xiàng)目主要有政策、資金、工程建設(shè)等。劉西友（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容主要包括：各項(xiàng)政策措施的落實(shí)情況，目標(biāo)任務(wù)的完成情況，資金的籌集、管理和使用情況，工程建設(shè)項(xiàng)目的管理情況。［13］林忠華（2014）提出，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容，涵蓋相關(guān)自然資源資產(chǎn)的重大決策、法律法規(guī)與政策的執(zhí)行情況和管理情況、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等。［8］許萍、何暢（2015）指出，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容包括：開發(fā)或建設(shè)中投入的資金及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，自然資源管理與保護(hù)狀況，自然資源資產(chǎn)剩余價(jià)值，是否存在違反相關(guān)法律法規(guī)或修復(fù)自然資源的行為。［10］③從審計(jì)環(huán)節(jié)視角看。這里的環(huán)節(jié)涵蓋自然資源資產(chǎn)使用、管理和監(jiān)管。陳獻(xiàn)東（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容包括：自然資源資產(chǎn)使用與管理情況，如自然資源資產(chǎn)管理體制的建立健全、產(chǎn)權(quán)界定、生態(tài)補(bǔ)償情況，國(guó)家自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用政策執(zhí)行情況。自然資源資產(chǎn)監(jiān)管情況，如自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制建立健全、管制、損害責(zé)任追究及其賠償情況。［9］1．1．6審計(jì)理論基礎(chǔ)研究對(duì)此問題，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者研究極少。蔡春、畢銘悅（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是新興的審計(jì)領(lǐng)域，其理論基礎(chǔ)主要是審計(jì)學(xué)理論、會(huì)計(jì)學(xué)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、大循環(huán)成本理論、經(jīng)濟(jì)計(jì)量學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)理論7種。［3］1．1．7審計(jì)方法研究對(duì)此問題，專家學(xué)者主要有2種觀點(diǎn)。①設(shè)立審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)通過構(gòu)建一系列指標(biāo)進(jìn)行審計(jì)。湖北省審計(jì)廳課題組（2014）認(rèn)為，應(yīng)按照審計(jì)重點(diǎn)確定考核指標(biāo)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。［6］曹穎、曹東初步建立了中國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。②自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。即采用審計(jì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表方法開展相應(yīng)審計(jì)工作。謝志華（2014）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是此審計(jì)的依據(jù)，因而應(yīng)先構(gòu)建審計(jì)的微觀基礎(chǔ)，即通過編制補(bǔ)充報(bào)告建立企業(yè)層面資源報(bào)告體系。然后，構(gòu)建宏觀基礎(chǔ)，即根據(jù)企業(yè)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，編制宏觀自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。［7］王立彥、林溢、張穎等也持類似觀點(diǎn)。蔡春、畢銘悅（2014）稱，在現(xiàn)實(shí)尚未編制出價(jià)值量型、實(shí)物量型自然資源資產(chǎn)負(fù)債表之時(shí)，可以先編制能夠反映自然資源資產(chǎn)變動(dòng)的重大事項(xiàng)和存量變化情況的自然資源資產(chǎn)變動(dòng)狀況表，對(duì)此表審計(jì)，簡(jiǎn)單易行，但最終應(yīng)當(dāng)審計(jì)價(jià)值量型自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。［3］林忠華（2014）提出，審計(jì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)該檢查自然資源資產(chǎn)負(fù)債的存量及其變動(dòng)情況，在國(guó)內(nèi)外沒有成熟的編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的方法下，應(yīng)該挑選重點(diǎn)的自然資源資產(chǎn)開展真實(shí)性、合法性審計(jì)試點(diǎn)。［8］綜合以上七個(gè)方面看，我國(guó)相關(guān)專家學(xué)者研究了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)定義、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)理論基礎(chǔ)、審計(jì)方法等，從專家學(xué)者所持的觀點(diǎn)看，基本上，對(duì)每個(gè)理論問題都有2種或2種以上的觀點(diǎn)。從專家學(xué)者研究的廣度看，對(duì)有些理論問題研究較多，對(duì)另外一些理論問題研究很少。從專家學(xué)者研究的深度看，對(duì)有些理論問題研究較深入，對(duì)有些理論問題研究較粗淺。大體上，專家學(xué)者不同程度上研究了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及的多個(gè)方面的理論問題，取得了較為豐富的理論研究成果。

1．2應(yīng)用研究不夠成熟

在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐方面，因客觀存在著相關(guān)法規(guī)制度不完善、自然資源資產(chǎn)信息復(fù)雜、分散，審計(jì)方法不足等問題，此審計(jì)實(shí)際工作在艱難推進(jìn)。截至2014年末，內(nèi)蒙古、湖南、陜西、湖北、四川、廣東、福建、山東、云南、江蘇10個(gè)省市進(jìn)行此審計(jì)試點(diǎn)，審計(jì)內(nèi)容只是部分自然資源資產(chǎn)，如土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源資產(chǎn)有償使用保護(hù)制度執(zhí)行情況等。尤其是深圳市寶安區(qū)用7個(gè)月時(shí)間開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的應(yīng)用理論研究，形成一批初步成果，包括《寶安區(qū)自然資源資產(chǎn)核算體系及負(fù)債表》、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度及其編制說明等，其中，自然資源核算體系，設(shè)置了10項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、19項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)；負(fù)債類指標(biāo)是資源治理與保護(hù)的資金投入。通過調(diào)查研究，逐步改進(jìn)這種審計(jì)。目前，參與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的省市在較快增加。［14］1．2．1審計(jì)存在的問題研究對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的問題，專家學(xué)者從自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作開展可能出現(xiàn)的不同問題，持有不盡相同的觀點(diǎn)，主要問題有：①相關(guān)法規(guī)制度不完善。馬志娟、宗新星（2014）認(rèn)為，此審計(jì)存在問題之一是相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章不健全［15］。湖北省審計(jì)廳課題組（2014）提出，一些法律法規(guī)的有關(guān)條款滯后［6］。②自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不明晰。馬志娟、宗新星（2014）認(rèn)為，此審計(jì)存在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不明確問題［15］。黃金曦、鐘浩（2014）提出，此審計(jì)有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)難以界定問題［16］。③自然資源資產(chǎn)責(zé)任難以界定。祝素月、夏晶晶（2014）認(rèn)為，此審計(jì)存在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任難以界定問題［17］。董賢磊、余芳沁（2014）提出，此審計(jì)面臨領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任難以區(qū)分問題。［5］④自然資源資產(chǎn)信息復(fù)雜、分散。祝素月、夏晶晶、黃金曦、鐘浩（2014）都認(rèn)為，此審計(jì)存在自然資源資產(chǎn)信息復(fù)雜、分散問題［17，16］。董賢磊、余芳沁（2014）強(qiáng)調(diào)，此審計(jì)面臨的問題是自然資源資產(chǎn)信息分散［5］。⑤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立和完善。馬志娟、宗新星（2014）提出，中央組織部的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)（試行辦法）》中，內(nèi)容不詳細(xì)，評(píng)價(jià)指標(biāo)不明確，指標(biāo)權(quán)重缺乏。［15］張愛民（2015）認(rèn)為，此審計(jì)沒有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系［18］。湖北省審計(jì)廳課題組（2014）強(qiáng)調(diào)，難以確定合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)［6］。楊斌（2014）認(rèn)為，此審計(jì)存在指標(biāo)體系尚未建立和完善問題［19］。⑥審計(jì)力量不足，審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)。祝素月、夏晶晶（2014）認(rèn)為，此審計(jì)存在現(xiàn)有審計(jì)力量不足、專業(yè)性強(qiáng)問題［17］。黃金曦、鐘浩（2014）也提出了相同的看法。董賢磊、余芳沁（2014）強(qiáng)調(diào)，此審計(jì)面臨的問題是審計(jì)人員有限、專業(yè)能力不足［5］。⑦尚無(wú)統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制方法。馬志娟、宗新星（2014）認(rèn)為，此審計(jì)存在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制方法尚未統(tǒng)一問題［15］。黃金曦、鐘浩（2014）提出，此審計(jì)面臨自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制仍有難度問題［16］。1．2．2完善審計(jì)問題的建議研究①建立健全相關(guān)法規(guī)制度。蔡春、畢銘悅（2014）認(rèn)為，應(yīng)健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，建立自然資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。［3］陳波、卜琦（2014）提出，應(yīng)完善政府官員的目標(biāo)責(zé)任制、崗位責(zé)任制，完善自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)和會(huì)計(jì)核算制度。［11］馬志娟、宗新星（2014）指出，應(yīng)完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，改進(jìn)自然資源資產(chǎn)管理中的監(jiān)督機(jī)制，建立健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等。［15］董賢磊、余芳沁（2014）強(qiáng)調(diào)繼續(xù)完善審計(jì)聯(lián)席會(huì)議制度［5］。黃金曦、鐘浩（2014）聲稱，應(yīng)制定自然資源會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)準(zhǔn)則［16］。湖北省審計(jì)廳課題組（2014）稱，應(yīng)改革自然資源保護(hù)管理體制，建立健全自然資源資產(chǎn)管理體制。［6］②建立自然資源資產(chǎn)信息系統(tǒng)。祝素月、夏晶晶（2014）認(rèn)為，為了審計(jì)人員方便利用復(fù)雜、分散的自然資源資產(chǎn)信息，必須建立起自然資源資產(chǎn)信息系統(tǒng)。［17］董賢磊、余芳沁（2014）提出，應(yīng)根據(jù)分散的自然資源資產(chǎn)信息建立起相關(guān)的資源資產(chǎn)信息系統(tǒng)［5］。黃金曦、鐘浩（2014）強(qiáng)調(diào)，為減少審計(jì)人員的工作量，利于審計(jì)工作開展，應(yīng)該建立一個(gè)自然資源資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)作為共享平臺(tái)。［16］③構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。湖北省審計(jì)廳課題組（2014）認(rèn)為，應(yīng)建立自然資源生態(tài)環(huán)境價(jià)值的資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度，可以按照審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容制訂考核指標(biāo)，建立相應(yīng)的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高生態(tài)環(huán)境指標(biāo)考核權(quán)重。［6］楊斌（2014）認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)上級(jí)政府部門下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)并結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行指標(biāo)分解，建立一套科學(xué)的、可行的指標(biāo)體系。并運(yùn)用這些指標(biāo)考核。［19］④聯(lián)合、協(xié)同審計(jì)。祝素月、夏晶晶（2014）認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)上下級(jí)或者同級(jí)之間相互合作工作，可以減少審計(jì)工作的重復(fù)性，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)論的準(zhǔn)確性；引進(jìn)自然資源專家參與審計(jì)工作，可解決審計(jì)力量不足和知識(shí)結(jié)構(gòu)的缺陷。［17］黃金曦、鐘浩（2014）提出，各政府職能部門掌握著各類自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)，審計(jì)機(jī)關(guān)與其建立合作關(guān)系，利用其工作基礎(chǔ)，可以提高審計(jì)的工作效率和審計(jì)質(zhì)量；委托其自然資源專家參與審計(jì)，可以幫助審計(jì)人員處理審計(jì)工作中遇到的專業(yè)方面的問題。［16］董賢磊、余芳沁（2014）強(qiáng)調(diào)，審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合審計(jì)之后即可達(dá)成共享資源，減少重復(fù)工作，相應(yīng)增加人力；組建以審計(jì)部門為主、相關(guān)職能部門為輔的審計(jì)小組，可以充分發(fā)揮各職能部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。［5］⑤探討編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。馬志娟、宗新星（2014）認(rèn)為，應(yīng)先制定自然資源會(huì)計(jì)準(zhǔn)則；自然資源資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)家財(cái)政財(cái)務(wù)收支資產(chǎn)負(fù)債表的編制方法，先對(duì)各個(gè)地方的自然資源資產(chǎn)分類編制成地方自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，再匯總編制國(guó)家自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。［15］黃金曦、鐘浩（2014）提出，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的“基本方法是先做實(shí)物量核算，再做價(jià)值量核算；先實(shí)行自然資源單項(xiàng)核算，再實(shí)行自然資源綜合核算?！绷斜淼姆绞綉?yīng)該做到數(shù)量、價(jià)值和質(zhì)量并重。［16］綜上所述，專家學(xué)者從宏觀上研究了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)應(yīng)用存在的問題，這些問題既有法規(guī)制度的，也有審計(jì)機(jī)制的，還有審計(jì)隊(duì)伍的，又有審計(jì)方法的；專家學(xué)者對(duì)這些問題提出了有針對(duì)性的意見、建議。事實(shí)上，有的問題容易化解，對(duì)有的問題只是提出一些認(rèn)知，如對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)方法，設(shè)置哪些審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，如何編制有效的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，研究者尚未達(dá)成一致意見，不接地氣，不具備可操作性。

1．3實(shí)證研究較少

國(guó)有自然資源是我國(guó)重要的國(guó)有資產(chǎn)，是全體人民共同的寶貴財(cái)富。探索建立國(guó)有自然資源報(bào)告制度并編制年度報(bào)告，對(duì)鞏固以公有制為主體的中國(guó)特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)以及所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。

國(guó)有自然資源報(bào)告制度建設(shè)的法理考量

所有權(quán)主體地位有待落實(shí)。根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)國(guó)有自然資源的最終所有者是全民，但全民在法律上只是一個(gè)抽象概念，無(wú)法直接行使自然資源所有權(quán)。實(shí)踐中，《物權(quán)法》等法律規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表行使包括國(guó)有自然資源在內(nèi)的國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，國(guó)務(wù)院再將國(guó)有自然資源所有權(quán)分配給各級(jí)政府行使。這種管理模式雖然能實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)有自然資源所有權(quán)行使的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的目標(biāo)和利益會(huì)有所差異，多級(jí)機(jī)制本身也容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱、責(zé)任不對(duì)等、激勵(lì)不兼容等問題，可能導(dǎo)致國(guó)有自然資源所有權(quán)行使部門化或地方化，損害公共利益。因此，必須要加強(qiáng)制度建設(shè)，鞏固和維護(hù)全民作為國(guó)有自然資源所有權(quán)主體的法律地位。人大監(jiān)督職能有待強(qiáng)化。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民當(dāng)家作主的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。全民行使國(guó)有自然資源所有權(quán)，主要是通過各級(jí)人大及其常委會(huì)履行法定職權(quán)（立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)）來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在國(guó)有自然資源所有權(quán)行使制度中，所有權(quán)行使主體是人民政府，全民有權(quán)監(jiān)督政府行使所有權(quán)的行為。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)人大未充分履行國(guó)有自然資源的監(jiān)督權(quán)，全民對(duì)行使國(guó)有自然資源各項(xiàng)權(quán)利缺少監(jiān)督機(jī)制。因此，必須要加快健全相關(guān)制度，強(qiáng)化和落實(shí)人大監(jiān)督職能，為完善自然資源國(guó)家所有權(quán)行使制度、確保實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益提供基本路徑和制度保障。

國(guó)有自然資源報(bào)告制度建設(shè)具備良好基礎(chǔ)

按照《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）要求，國(guó)有自然資源報(bào)告重點(diǎn)是：自然資源總量，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)重大制度建設(shè)，自然資源保護(hù)與利用等情況。目前，我國(guó)自然資源管理在總量、制度建設(shè)和保護(hù)利用方面已取得了積極進(jìn)展。已基本摸清主要門類自然資源數(shù)量。我國(guó)已經(jīng)建立了主要門類自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度，包括全國(guó)國(guó)土調(diào)查、全國(guó)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查、全國(guó)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、全國(guó)森林資源清查、海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查以及年度《中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《中國(guó)水資源公報(bào)》《海島統(tǒng)計(jì)調(diào)查公報(bào)》等，基本掌握了各類自然資源數(shù)量和部分資源質(zhì)量情況，為開展國(guó)有自然資源報(bào)告編制奠定了基礎(chǔ)。初步形成自然資源管理重大制度體系。國(guó)土空間開發(fā)方面，通過科學(xué)編制實(shí)施各類規(guī)劃，優(yōu)化了國(guó)土空間開發(fā)格局。一是建立國(guó)土規(guī)劃制度，印發(fā)了《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，引導(dǎo)和管控國(guó)土空間開發(fā)、保護(hù)、整治等各類活動(dòng)。二是建立實(shí)施土地利用規(guī)劃制度，形成了全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系，開展了“多規(guī)合一”試點(diǎn)。三是建立實(shí)施海洋功能區(qū)劃制度，優(yōu)化了海洋空間開局。四是建立健全用途管制制度，制定實(shí)施了《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》，構(gòu)建以用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度。生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，通過加強(qiáng)制度建設(shè)和工程實(shí)施，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。一是建立健全地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)治理制度，2017年建立了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金，初步建立起礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。二是推動(dòng)國(guó)土綜合整治，實(shí)施了青海祁連山等11個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，推動(dòng)統(tǒng)一保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)。三是開展綠色礦山建設(shè)，形成了煤炭等九大礦業(yè)行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范，先后批準(zhǔn)了四批共661家國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位，促進(jìn)礦業(yè)行業(yè)的綠色發(fā)展。四是推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，全面建立海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度，將全國(guó)30%的近岸海域和35%的大陸岸線納入紅線管控范圍。生態(tài)文明建設(shè)方面，通過開展重大制度改革，促進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)。一是推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革，建立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，頒布實(shí)施《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等政策標(biāo)準(zhǔn)，形成了自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革文件思路。二是推進(jìn)自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，出臺(tái)《全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》等政策文件，不斷擴(kuò)大有償使用范圍，提高資源市場(chǎng)化配置效率，維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益。全面加強(qiáng)自然資源保護(hù)與合理利用。資源保護(hù)方面，一是貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，構(gòu)建了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局，全國(guó)劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，確保國(guó)家糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是有序推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，截至2017年底，全國(guó)林業(yè)自然保護(hù)區(qū)達(dá)2249處，占國(guó)土面積的13.14%；建立了自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理平臺(tái)，開展多項(xiàng)專項(xiàng)監(jiān)督檢查行動(dòng)。資源節(jié)約集約利用方面，一是實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控管理，推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，提高了土地集約利用水平?！笆濉睍r(shí)期，全國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降24.2%，單位固定資產(chǎn)投資建設(shè)用地下降58.4%。二是不斷推動(dòng)礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用，推進(jìn)40個(gè)示范基地建設(shè)，遴選334項(xiàng)先進(jìn)適用采選技術(shù)，黑色金屬和有色金屬礦產(chǎn)回采率分別提高5.7個(gè)百分點(diǎn)和l個(gè)～2個(gè)百分點(diǎn)。三是確定了水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，形成了用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任和考核等“四項(xiàng)制度”。四是持續(xù)推進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約模范市縣創(chuàng)建活動(dòng)，并選擇部分省份探索開展資源節(jié)約集約示范省建設(shè)。

國(guó)有自然資源報(bào)告制度建設(shè)存在的困難

[摘要]生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是為防止自然資源配置扭曲，通過制度設(shè)計(jì)來(lái)修正發(fā)展平衡的問題。在自然資源物權(quán)人的權(quán)利受到合理限制的情形下，應(yīng)當(dāng)通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)這類權(quán)利人的受損利益進(jìn)行補(bǔ)償，以保證國(guó)家的生態(tài)治理過程順利實(shí)施。

[關(guān)鍵詞]自然資源物權(quán)合理限制生態(tài)補(bǔ)償

一、自然資源物權(quán)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義

（一）自然資源物權(quán)的意義

自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內(nèi)的一切可以被人類利用的物質(zhì)和能量。自然資源物權(quán)是指以自然資源為客體的物權(quán)，即權(quán)利人為滿足其權(quán)益需要，對(duì)自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權(quán)利。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，人們沒有分清對(duì)土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長(zhǎng)于土地之上的林木之間的關(guān)系。實(shí)際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，資源是可以與土地分離或相對(duì)分離的，或者具有獨(dú)立于土地的自身價(jià)值，同時(shí)由于資源本身具有稀缺性、價(jià)值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來(lái)說，資源可以成為物權(quán)的客體。而學(xué)界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡(jiǎn)稱資源的)。相應(yīng)地，自然資源物權(quán)亦可分為土地資源物權(quán)和與其他自然資源物權(quán)。

與一般物權(quán)不同的是，自然資源物權(quán)屬于一個(gè)社會(huì)或國(guó)家的基礎(chǔ)物權(quán)。原因在于對(duì)自然資源的控制和支配，意味著對(duì)人們生產(chǎn)資料和生活資料的自然要素的壟斷或?qū)Ｓ?。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界認(rèn)為，自然資源物權(quán)體系是指由自然資源物權(quán)制度的基本的物權(quán)權(quán)利類型，包括自然資源所有權(quán)和自然資源他項(xiàng)權(quán)利組成的相互聯(lián)系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權(quán)體系又可分為土地資源物權(quán)體系和其他自然資源物權(quán)體系。

1、自然資源資產(chǎn)及其折補(bǔ)內(nèi)涵

1.1資源資產(chǎn)

自然資源資產(chǎn)（下簡(jiǎn)稱資源資產(chǎn)）的概念和內(nèi)涵目前尚未統(tǒng)一，李金昌強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)是在價(jià)值量和所有權(quán)基礎(chǔ)上的自然資源存量[1]；錢闊、陳紹志側(cè)重于資源資產(chǎn)的獲益性[2]；谷樹忠偏重于資源所有屬性和價(jià)值性能[3]。

要準(zhǔn)確地界定資源資產(chǎn)，需要在深入分析資源和資產(chǎn)概念內(nèi)涵的同時(shí)，必須對(duì)資源演變?yōu)橘Y源資產(chǎn)歷史的過程進(jìn)行剖析。作者認(rèn)為，資源資產(chǎn)是具有明確的所有權(quán)、且在一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下能夠給所有者帶來(lái)效益的稀缺自然資源。資源資產(chǎn)并不是自然資源的別稱，自然資源轉(zhuǎn)化為資源資產(chǎn)必須同時(shí)滿足以下三個(gè)條件[4]：（1）稀缺，即相對(duì)于人類的需求而言，自然資源供給不足，這是資源轉(zhuǎn)化為資源資產(chǎn)的重要前提；（2）產(chǎn)生效益，效益是資源轉(zhuǎn)化為資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)要素，他既包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，也包括資源所產(chǎn)生的生態(tài)效益；（3）具有明確的所有者，只有具有明確的所有權(quán)的資源，資源才有可能轉(zhuǎn)化為資源資產(chǎn)，沒有主體的資源，難以轉(zhuǎn)化為資源資產(chǎn)。目前，資源資產(chǎn)研究出現(xiàn)了籠統(tǒng)模糊的傾向，有人主張一切自然資源都是資產(chǎn)，這在理論上不可能的，在實(shí)踐上也不具有可操作性。

因此，資源資產(chǎn)不是全部的自然資源，只是自然資源的一部分。注意的是，有些自然資源從整體上可以劃分為資源資產(chǎn)，但從局部或者時(shí)間上來(lái)看，它是為非資源資產(chǎn)。如水資源，根據(jù)其時(shí)空分布的不同，在缺水地區(qū)可以是資源資產(chǎn)，但不能將洪水包括在內(nèi)，因?yàn)楹樗粌H不能給人類帶來(lái)效益，相反往往伴隨著巨大損失，正確處理自然資源和資源資產(chǎn)的關(guān)系是十分必要的。

1.2資源資產(chǎn)折補(bǔ)

摘要：自然資源機(jī)構(gòu)改革背景下，重塑自然資源管理格局，需要切實(shí)做好信息化建設(shè)工作，構(gòu)建起能夠?qū)崿F(xiàn)全面覆蓋的動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化自然資源信息化管理體系，幫助管理機(jī)構(gòu)完成對(duì)于自然資源的清查工作，明確資源管理績(jī)效，促進(jìn)部門監(jiān)管水平的提高。文章從新時(shí)期自然資源信息化管理的要求出發(fā)，就自然資源信息化建設(shè)的發(fā)展策略進(jìn)行了積極探索。

關(guān)鍵詞：自然資源；信息化建設(shè)；發(fā)展策略

2018年3月，黨的三中全會(huì)通過了政府機(jī)構(gòu)改革方案，自然資源部取代了國(guó)土資源部，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制以及生態(tài)保護(hù)、解決自然資源空間規(guī)劃重疊問題等發(fā)揮著重要作用。在國(guó)土信息資源化建設(shè)的基礎(chǔ)上，完善和創(chuàng)新，以先進(jìn)的信息技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的高效管理。

1自然資源信息化管理的新要求

在政府機(jī)構(gòu)改革前，原國(guó)土資源部對(duì)信息化建設(shè)非常重視，基本完成了國(guó)土資源云的建設(shè)，另外，以“云”為支撐，不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)得以實(shí)現(xiàn)，并實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)縣市的全覆蓋。在新的發(fā)展環(huán)境下，自然資源部對(duì)國(guó)土資源部的取代以及三定方案的實(shí)施，并對(duì)自然資源管理工作的發(fā)展方向進(jìn)行了明確，并強(qiáng)調(diào)在生態(tài)、規(guī)劃、管控、監(jiān)管這四方面加強(qiáng)重視。在政務(wù)方面推出了便民、利民服務(wù)體系，實(shí)行互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)模式，還以信息技術(shù)的高速發(fā)展為支撐，使云計(jì)算、AR、VR以及AI等技術(shù)在自然資源信息化建設(shè)中得到了更好應(yīng)用。隨著新形勢(shì)的發(fā)展，對(duì)自然資源信息化管理提出三方面新要求：（1）政策方面，以“放管服”為前提，搞好互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)建設(shè)，為民眾提供便利，提出了“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”的服務(wù)目標(biāo)；（2）業(yè)務(wù)方面，在自然資源信息化建設(shè)中，應(yīng)重視國(guó)土空間規(guī)劃，做好生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)工作，從原本重審批到重監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；（3）技術(shù)方面，建設(shè)好自然資源信息化統(tǒng)籌，利用大數(shù)據(jù)分析和決策服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的跨部門共享應(yīng)用。

2自然資源信息化建設(shè)發(fā)展新趨勢(shì)

2021年以來(lái)，區(qū)自然資源和規(guī)劃局貫徹新發(fā)展理念，積極推進(jìn)自然資源高效利用，全力助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。現(xiàn)將工作情況總結(jié)如下：

一、上半年工作完成情況

（一）加快推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。啟動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，目前正在編制招標(biāo)方案。啟動(dòng)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作，目前已完成初步方案，待市、區(qū)審查同意后上報(bào)。完成了區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃“兩規(guī)一致性”調(diào)整工作，為空間規(guī)劃編制打下基礎(chǔ)。符鎮(zhèn)實(shí)用型村莊規(guī)劃已完成優(yōu)化，其中村規(guī)劃方案已通過省專家組評(píng)審。

（二）強(qiáng)化耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作，啟動(dòng)“田長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作，進(jìn)一步明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的耕地保護(hù)職責(zé)。完成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2020年度耕地保護(hù)工作考核。推進(jìn)耕地資源質(zhì)量分類土壤條件指標(biāo)數(shù)據(jù)相關(guān)工作。完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，成果已通過省廳審核，已報(bào)自然資源部。完成鎮(zhèn)第一聯(lián)合石料廠、鎮(zhèn)大山口北側(cè)廢棄等礦山生態(tài)治理項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案、土石方利用方案的編制工作。完成《區(qū)“十四五期間”采煤沉陷區(qū)綜合治理實(shí)施方案）》編制工作，共涉及項(xiàng)目9個(gè)，治理面積15002畝（含水面）。

（三）加快土地報(bào)批供應(yīng)工作。上半年，區(qū)局加強(qiáng)項(xiàng)目保護(hù)要素保障力度，在全市率先完成了綠色家居園、市循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園的土地成片開發(fā)方案編制審批工作，共涉及土地935余公頃，為區(qū)域內(nèi)的土地報(bào)批工作掃清障礙。上半年，區(qū)局堅(jiān)持分類施策，想方設(shè)法地推進(jìn)項(xiàng)目用地組卷報(bào)批。截止目前，已獲批復(fù)9個(gè)批次，共1465畝；省、市正在審查8個(gè)批次，面積1234畝。同時(shí)高效推進(jìn)土地出讓工作。上半年完成土地出讓17宗，面積898畝，出讓金額6億元。

（四）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管。上半年，區(qū)局緊緊圍繞耕地保護(hù)工作，嚴(yán)查耕地“非農(nóng)化”和違反規(guī)劃違法行為。啟動(dòng)了“兩違控制”手機(jī)APP系統(tǒng)，建立了覆蓋全區(qū)的區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)管理監(jiān)管網(wǎng)格，努力做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處”。上半年共立案查處規(guī)劃違法案件11宗，拆除違法建筑2649平方米。積極推進(jìn)違法用地整改工作，共整改衛(wèi)片圖斑25宗。同時(shí)積極開展2020年第四季度和2021年上半年圖斑的核查工作。深化“大棚房”專項(xiàng)治理，對(duì)省農(nóng)房辦確認(rèn)的我區(qū)1宗新增違法項(xiàng)目，予以拆除復(fù)耕。

2020年以來(lái)，鎮(zhèn)自然資源及耕地保護(hù)工作在市市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)下，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家關(guān)于自然資源及耕地保護(hù)工作的一系列方針政策，緊緊圍繞保護(hù)資源與保障發(fā)展并重，為建設(shè)“工業(yè)強(qiáng)市、文旅名城、美麗家園”科學(xué)制定工作措施，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，較好地完成了各項(xiàng)工作任務(wù)，現(xiàn)將一年來(lái)的工作情況總結(jié)如下：

一、注重業(yè)務(wù)、法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)

基層自然資源管理工作業(yè)務(wù)性較強(qiáng)，土地變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查，土地“增減掛”地塊的查找及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審批等工作，每年都有新的內(nèi)容，一年以來(lái)，我鎮(zhèn)自然資源工作人員積極參加主管部門組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并開展集中和自學(xué)等不同形式的學(xué)習(xí)，工作之余，擠出時(shí)間進(jìn)一步學(xué)習(xí)《土地管理法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政強(qiáng)制法》《信訪條例》等法律法規(guī)，提高了自己的法律意識(shí)和法制觀念，有效促進(jìn)自己開展各項(xiàng)工作。

二、認(rèn)真履行職責(zé)、積極做好各項(xiàng)工作

1、利用多種形式，認(rèn)真開展自然資源及耕地保護(hù)宣傳教育活動(dòng)。

緊緊圍繞自然資源及耕地管理工作重點(diǎn)，認(rèn)真開展了自然資源法制宣傳教育工作。通過廣播、懸掛橫幅，發(fā)放宣傳材料，開展專題咨詢活動(dòng)等方式，把《土地管理法》、《農(nóng)田基本保護(hù)條例》作為普法的重點(diǎn)，堅(jiān)持廣泛深入地宣傳，確保了普法宣傳工作的扎實(shí)有效推進(jìn)。另外，我們還有重點(diǎn)、有區(qū)別的加強(qiáng)普法宣傳工作，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部加強(qiáng)農(nóng)村集體土地法律知識(shí)普及，對(duì)廣大群眾加強(qiáng)有關(guān)土地資源利用與糧食安全的基本國(guó)情普及，對(duì)企事業(yè)單位加強(qiáng)國(guó)有土地使用法規(guī)的宣傳普及，這種有針對(duì)性的開展宣傳教育活動(dòng)的舉措，受到了群眾的普遍好評(píng)。通過進(jìn)一步開展國(guó)土資源法制宣傳教育工作，提高了全社會(huì)遵守和執(zhí)行自然資源法律法規(guī)的自覺性和資源保護(hù)的意識(shí)，為實(shí)現(xiàn)自然資源管理方式和利用方式的根本性轉(zhuǎn)變營(yíng)造了良好的法制環(huán)境。

摘要：民法中的自然資源國(guó)家所有權(quán)制度，是貫徹憲法自然資源“國(guó)家所有，即全民所有”的基礎(chǔ)法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制。自然資源國(guó)家所有權(quán)純粹公權(quán)說與純粹私權(quán)說均未能在法體系上整體闡明自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)。將自然資源歸屬主權(quán)國(guó)家控制、憲法規(guī)定的自然資源國(guó)家所有與落實(shí)于民法中的自然資源國(guó)家所有權(quán)混為一談不符實(shí)際，將民法中的自然資源國(guó)家所有權(quán)與私人所有權(quán)進(jìn)行對(duì)標(biāo)的主張亦不符合自然資源國(guó)家所有權(quán)的制度目的。應(yīng)準(zhǔn)確理解憲法中社會(huì)主義全民所有制對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)制度的根本價(jià)值指引，充分認(rèn)識(shí)自然資源國(guó)家所有權(quán)的公私交融性質(zhì)，科學(xué)闡釋國(guó)有自然資源財(cái)產(chǎn)屬性、資源屬性與生態(tài)屬性的不同面向，有效保障國(guó)有自然資源利益實(shí)質(zhì)由全民共享，在中國(guó)式現(xiàn)代化道路上推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕和美麗中國(guó)共建共享。

關(guān)鍵詞：自然資源；國(guó)家所有權(quán)；全民所有；公私交融；共同富裕

引言黨的二十大報(bào)告提出，中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。[1]近年以來(lái)，圍繞全民所有自然資源的相關(guān)改革正不斷推進(jìn)。目前，學(xué)界對(duì)民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的理論探討眾說紛紜、莫衷一是，主要有純粹私權(quán)說、純粹公權(quán)說與公私混合性質(zhì)說。純粹私權(quán)說傾向從私權(quán)（利）角度理解自然資源國(guó)家所有權(quán)；純粹公權(quán)說傾向于從公權(quán)（力）角度理解自然資源國(guó)家所有權(quán)；公私混合性質(zhì)說認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)既有公權(quán)（力）的一面也有私權(quán)（利）的一面。①我國(guó)《憲法》規(guī)定自然資源“國(guó)家所有，即全民所有”，②其為民法的自然資源國(guó)家所有權(quán)制度展開提供根本法依據(jù)。但是，就民法中的自然資源國(guó)家所有權(quán)而言，純粹公權(quán)說與純粹私權(quán)說均帶有強(qiáng)烈部門法色彩，未能在法體系上整體闡明自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，在建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體系的背景下，有必要對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)的公私交融性質(zhì)進(jìn)行充分闡釋。

一、對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)純粹公權(quán)說的批判及借鑒

自然資源國(guó)家所有權(quán)純粹公權(quán)說特征鮮明，明確指出自然資源國(guó)家所有權(quán)本質(zhì)為公權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為不僅在民法上存在自然資源國(guó)家所有權(quán)，憲法上和行政法上也存在自然資源國(guó)家所有權(quán)，[2]在此基礎(chǔ)上將后者自然分析為一種公權(quán)。然而，即使我國(guó)民事法律明文規(guī)定自然資源國(guó)家所有權(quán)時(shí)，有學(xué)者仍堅(jiān)持認(rèn)為這是一種公權(quán)，[3]此為自然資源國(guó)家所有權(quán)純粹公權(quán)說所持基本立場(chǎng)。其中，具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)主體的全民性、客體的公共性決定了自然資源國(guó)家所有權(quán)的公權(quán)力屬性，這是一種以公權(quán)力方式行使并受公法約束的所有權(quán)，本質(zhì)上是國(guó)家公權(quán)力。[4]

（一）自然資源國(guó)家所有權(quán)純粹公權(quán)說與當(dāng)前政策精神不符