導(dǎo)語(yǔ)：央地關(guān)系的調(diào)整和演變探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:新中國(guó)的央地關(guān)系經(jīng)歷過多次的調(diào)整與變化，大致由四個(gè)階段構(gòu)成，分別是新中國(guó)建立初期、社會(huì)主義道路探索時(shí)期、改革開放時(shí)期，以及社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期。每個(gè)階段的央地關(guān)系較上一階段都有顯著的差異。行政生態(tài)理論將生態(tài)學(xué)引入到公共管理領(lǐng)域，即通過行政系統(tǒng)外部的環(huán)境變化引發(fā)行政管理的變化。本文通過引入行政生態(tài)理論來解釋、說明各個(gè)階段央地關(guān)系產(chǎn)生差異的原因，進(jìn)而梳理央地關(guān)系從新中國(guó)成立以來的歷史演變。將中央與地方的關(guān)系納入行政系統(tǒng)中，觀察各階段行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境的互動(dòng)。并著眼于新時(shí)期，在既有的央地關(guān)系下研究如何優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境，以中央“反腐倡廉”和浙江省“最多跑一次”改革為例，詳細(xì)說明如何優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境，從而為未來的央地關(guān)系乃至行政生態(tài)環(huán)境的走向提供借鑒意義。

關(guān)鍵詞:央地關(guān)系;行政生態(tài);反腐倡廉;“最多跑一次”改革

1行政生態(tài)與央地關(guān)系的內(nèi)涵

1.1行政生態(tài)理論

(1)經(jīng)濟(jì)要素。里格斯的三種不同經(jīng)濟(jì)要素分別為“互惠－重配結(jié)構(gòu)”(農(nóng)業(yè)社會(huì))、“集市－有限市場(chǎng)結(jié)構(gòu)”(過渡社會(huì))以及“市場(chǎng)－企業(yè)結(jié)構(gòu)”(現(xiàn)代工業(yè)社會(huì))。里格斯所反映的經(jīng)濟(jì)要素，以市場(chǎng)的演變?yōu)橹饕饬恐笜?biāo)。作為行政生態(tài)的重要因素之一，市場(chǎng)的變化必然會(huì)影響行政環(huán)境的變化，導(dǎo)致行政管理行為的發(fā)生。(2)社會(huì)環(huán)境要素。在融合型與棱柱型行政行為模式中，以家庭為單位的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)仍占據(jù)主導(dǎo)地位，而在衍射型行政行為模式中，傳統(tǒng)的以家庭為單位遭到破壞，社會(huì)組織發(fā)揮著更為廣泛的作用。社會(huì)上的需求便成為構(gòu)成行政生態(tài)環(huán)境的重要外部因素，也是影響整個(gè)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的重要因素。(3)溝通網(wǎng)絡(luò)，符號(hào)系統(tǒng)，政治架構(gòu)。溝通網(wǎng)絡(luò)是上傳下達(dá)，符號(hào)系統(tǒng)是身份認(rèn)同，而政治架構(gòu)則是總體框架，即在政治架構(gòu)下，通過溝通網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮符號(hào)系統(tǒng)的作用。但行政生態(tài)理論也具有不可忽視的缺點(diǎn)———這五個(gè)角度不能涵蓋所有的行政生態(tài)環(huán)境。并且其堅(jiān)持價(jià)值中立，反而忽視了公共行政中“公共”二字的價(jià)值內(nèi)涵。盡管公共行政理論仍存在一些不足，但作為一個(gè)與生態(tài)學(xué)相結(jié)合的行政理論，它的獨(dú)特之處就在于不僅能夠反映出公共行政領(lǐng)域的開放性，還為我們認(rèn)識(shí)行政行為提供了新思路。

1.2央地關(guān)系

央地關(guān)系，是對(duì)具體的中央與地方間政府相互互動(dòng)的抽象概括，這種關(guān)系或緩和，或緊張甚至是沖突。新中國(guó)的央地關(guān)系大致經(jīng)歷了四個(gè)歷史變化時(shí)期。在某一具體的歷史時(shí)期內(nèi)，中央與地方的關(guān)系一直保持著一定的變化，下面通過四個(gè)重要維度來從整體上把握央地關(guān)系變化趨勢(shì)。(1)立法關(guān)系。在緩和的央地關(guān)系中，地方的立法權(quán)力較大，并會(huì)積極行使該項(xiàng)權(quán)力，而在緊張的央地關(guān)系中，地方立法權(quán)會(huì)受到很大程度上的限制。立法關(guān)系是央地關(guān)系的重要維度之一，也是央地關(guān)系的重要風(fēng)向標(biāo)。(2)財(cái)稅關(guān)系。財(cái)稅關(guān)系，即中央與地方如何分配既有的財(cái)政收入，如何形成財(cái)政支出。在緩和的央地關(guān)系中，地方掌握著較大的財(cái)政征收與使用權(quán)力。而在緊張的央地關(guān)系中，財(cái)稅的大權(quán)往往是由中央政府掌控，地方只能掌握少部分。(3)人事關(guān)系。我國(guó)的人事關(guān)系始終堅(jiān)持“黨管干部”的基本原則。在這一原則下，地方的主要領(lǐng)導(dǎo)全部是由黨來監(jiān)督提名和任命。黨從人事關(guān)系上把握著央地關(guān)系的演變，并保證央地關(guān)系的和諧、有序發(fā)展。(4)事權(quán)關(guān)系。我國(guó)到目前為止，在中央與地方職責(zé)同構(gòu)的基礎(chǔ)上，形成了中央與地方齊抓共管的局面，但對(duì)于具體事權(quán)的劃分并沒有明確的界定，這也使得事權(quán)關(guān)系成為反映央地關(guān)系的重要因素。通過央地關(guān)系的四個(gè)維度把握整體趨勢(shì)后，再圍繞不同時(shí)期的變化趨勢(shì)，利用行政生態(tài)理論來分析不同時(shí)期央地關(guān)系發(fā)生變化的原因，從而更好地把握未來央地關(guān)系的走向。

2不同歷史時(shí)期下的央地關(guān)系

2.1新中國(guó)成立初期———以中央收權(quán)為主線

新中國(guó)成立初期，國(guó)家百?gòu)U待興，此時(shí)的中央政府以收權(quán)為主線。在經(jīng)濟(jì)上，我國(guó)處于崩潰狀態(tài)，在社會(huì)層面，新中國(guó)的政權(quán)還未站穩(wěn)腳跟，政治架構(gòu)上來講，新中國(guó)的制度設(shè)計(jì)雖已初見規(guī)模但未完全成熟，中央政府將權(quán)力收歸中央則避免了行政權(quán)力的無序使用。從行政生態(tài)理論出發(fā)，在新中國(guó)成立初期的特殊歷史時(shí)期，有著特殊的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治架構(gòu)等條件，在這樣特殊的行政條件下中央將權(quán)力逐漸回收并向中央靠攏，證明行政環(huán)境導(dǎo)致了新中國(guó)央地關(guān)系以中央收權(quán)為主。

2.2社會(huì)主義道路探索時(shí)期———央地關(guān)系的曲折發(fā)展

這一時(shí)期央地關(guān)系處于混亂管理階段，出現(xiàn)了所謂“一統(tǒng)就死、一死就放、一放就亂，一亂就收”的奇怪現(xiàn)象。李蘭芝提出:“改革前的收放怪圈與省級(jí)政府的隱性擴(kuò)權(quán)是理解改革期間央地關(guān)系變遷的前提?！睆睦锔袼剐姓鷳B(tài)的五種因素出發(fā)，分析得出此時(shí)的政治生態(tài)更多處于一種混沌無序的狀態(tài)，由此導(dǎo)致了央地關(guān)系處于曲折發(fā)展時(shí)期，并呈現(xiàn)出所謂的“奇怪現(xiàn)象”。這一時(shí)期的央地關(guān)系處在徘徊甚至是停滯的狀態(tài)，迫切需要通過改革來重組中央與地方的關(guān)系。

2.3改革開放時(shí)期———探索與發(fā)展

在改革開放時(shí)期，央地關(guān)系由早期的放權(quán)到后來的收權(quán)，經(jīng)歷了不斷地探索與調(diào)整，但央地關(guān)系在這一時(shí)期不同于前一時(shí)期的無序與反復(fù)，反而是得到極大發(fā)展。這一時(shí)期的行政行為———央地關(guān)系的調(diào)整，是對(duì)新的歷史時(shí)期行政生態(tài)環(huán)境改變所做的響應(yīng)。整個(gè)探索與發(fā)展階段，是問題大量涌現(xiàn)但能得到積極響應(yīng)并解決的階段，雖然經(jīng)歷了放權(quán)與收權(quán)，但卻是非主動(dòng)地塑造生態(tài)的主導(dǎo)者;雖然政府一直在適應(yīng)外在環(huán)境的變化，不斷通過輸入與反饋機(jī)制來盡力厘清職責(zé)，但更多的是問題產(chǎn)生后不斷地去解決問題，而并沒有主動(dòng)避免問題，“被動(dòng)的反應(yīng)”成為政府這一階段的主要特征。

2.4社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期———央地關(guān)系的良性互動(dòng)

黨的十八大以來，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)邁入新階段，面對(duì)央地關(guān)系的法治化、規(guī)則化以及事權(quán)分配體系等問題，中央堅(jiān)持民主集中制的原則。在中央領(lǐng)導(dǎo)地方中央集權(quán)體制下賦予地方充分的自主權(quán)，使得中央與地方形成了良性的互動(dòng)，從而提升了國(guó)家的治理能力水平，加快推進(jìn)國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。中國(guó)共產(chǎn)黨在強(qiáng)化“黨管干部”的基本原則上加強(qiáng)對(duì)各地方領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，強(qiáng)力推進(jìn)反腐倡廉打擊貪污腐敗行為實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的監(jiān)督與限制，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。同時(shí)中央派出巡回小組加強(qiáng)對(duì)地方工作的指導(dǎo)，為地方政府合理有序地推進(jìn)各項(xiàng)工作作出方向指引。積極推動(dòng)央地關(guān)系的法治化規(guī)范化，推進(jìn)依法治國(guó)的基本戰(zhàn)略保證“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，使得央地關(guān)系建立在法治規(guī)范的基礎(chǔ)之上。法制化、規(guī)范化為前提積極主動(dòng)推進(jìn)央地關(guān)系的良性發(fā)展。以新冠疫情為例，當(dāng)中央面對(duì)疫情時(shí)，基于良性的央地關(guān)系，中央火速集中各地物資調(diào)往疫情前線，充分展現(xiàn)出中央政府的領(lǐng)導(dǎo)能力與地方政府的配合?！盎鹕裆健薄袄咨裆健钡确脚撫t(yī)院不分晝夜迅速施工，由中央統(tǒng)一指揮，各地積極響應(yīng)的基本模式在抗疫之中發(fā)揮了強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)，這是社會(huì)主義制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是我們黨、我們國(guó)家的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。從中央與地方兩個(gè)角度來看，新時(shí)期的央地關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入到了一種良性互動(dòng)的階段，中央雖然集權(quán)但地方并未喪失活力，地方雖然一直在充分地發(fā)揮著自主性，但從未挑戰(zhàn)過中央的權(quán)威。如此良性的央地關(guān)系不僅打破了上一階段央地關(guān)系的“怪圈”，同時(shí)也成功戰(zhàn)勝了諸多挑戰(zhàn)。

3新時(shí)期央地關(guān)系下的良性政治生態(tài)

對(duì)于新時(shí)期下的良性政治生態(tài)，其主要思考分為兩個(gè)角度:凈化和優(yōu)化兩條主線。兩者之間不存在先后之別，也不存在主次之分。無論是凈化還是優(yōu)化，都是政府積極主動(dòng)改變政治生態(tài)的表現(xiàn)，是政府主動(dòng)對(duì)政治生態(tài)改變做出的回應(yīng)。下面以浙江省“最多跑一次”改革與中央“反腐倡廉”為例，分別討論兩種致力于建立和完善良性生態(tài)系統(tǒng)的基本路徑。

3.1凈化行政環(huán)境———反腐倡廉

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，向人民交出了滿意的答卷。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局問卷調(diào)查顯示，人民群眾對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的滿意度由2012年75%增長(zhǎng)至2016年92.9%。反腐工作取得重大進(jìn)展，讓黨員干部形成“不敢腐不想腐”的思想意識(shí)。在《堅(jiān)決打贏反腐敗這場(chǎng)正義之戰(zhàn)———黨的十八大以來反腐敗斗爭(zhēng)成就述評(píng)》報(bào)告中顯示“查處腐敗大案要案毫不手軟，形成強(qiáng)大震懾效應(yīng)?！秉h的十九大以后，黨中央繼續(xù)加大反腐倡廉力度，就反腐倡廉發(fā)出了八大信號(hào)，全面推進(jìn)反腐工作。而反腐工作中取得的巨大成就，為行政生態(tài)的凈化提供了基礎(chǔ)和保障。行政生態(tài)的凈化不僅肅清了整個(gè)行政生態(tài)環(huán)境，而且為行政環(huán)境的優(yōu)化提供了有利條件。中央重拳出擊，嚴(yán)厲打擊貪污、腐敗行為，就是基于良好的央地關(guān)系基礎(chǔ)之上，在保障中央有能力對(duì)貪污、腐敗行為予以打擊的前提下，各地方積極響應(yīng)，全面配合，使得反貪污、腐敗行為取得歷史性的進(jìn)展。

3.2優(yōu)化行政生態(tài)———“最多跑一次”改革

2016年浙江省政府最初提出的“最多跑一次”改革是對(duì)“一窗受理、集成服務(wù)、一次辦結(jié)”服務(wù)模式的創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)百姓辦事最多只跑一次的目標(biāo)。2018年11月30日，浙江省第十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議第三次全體會(huì)議審議通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，規(guī)定自2019年1月1日起正式施行。該規(guī)定對(duì)“行政服務(wù)中心的法律地位”“重復(fù)提交材料，轉(zhuǎn)嫁責(zé)任證明，辦事時(shí)間長(zhǎng)”“信息孤島”等群眾反映強(qiáng)烈的改革難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題，在立法層面予以破除。同時(shí)還專門設(shè)置了“容錯(cuò)免責(zé)”條款。浙江省“最多跑一次”改革貫徹落實(shí)了以人民為中心的發(fā)展理念，營(yíng)造了良好的政治生態(tài)環(huán)境，為廣大人民群眾的工作生活提供了便利。同時(shí)“最多跑一次”改革堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)的基本思路，推進(jìn)“負(fù)面清單”制度，減少政府的不必要干預(yù)，真正地實(shí)現(xiàn)了將權(quán)力還給人民。解決了企業(yè)與人民辦事“最后一公里”問題，建立了更加健全的行政服務(wù)體系，提升了政府辦事效率和服務(wù)水平。從上而下的中央“反腐倡廉”凈化生態(tài)環(huán)境行動(dòng)與地方政府主動(dòng)出擊的“最多跑一次”優(yōu)化行政環(huán)境的行動(dòng)，共同構(gòu)成了在新時(shí)期良性央地關(guān)系下，致力于營(yíng)造良好行政生態(tài)環(huán)境的有效行動(dòng)，為未來的央地關(guān)系與行政生態(tài)提供了借鑒意義。在此基礎(chǔ)上推動(dòng)政治系統(tǒng)內(nèi)外的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)輸入———反饋———再輸入———再反饋的良性循環(huán)，使得中央在保證集權(quán)的同時(shí)，地方也能保有活力，從而締造良性的政治生態(tài)環(huán)境，為解決央地矛盾提供方案。

作者：田磊 黃泳淇 白小可 陳晨 單位：蘭州大學(xué) 內(nèi)蒙古大學(xué) 天津商業(yè)大學(xué) 內(nèi)蒙古師范大學(xué)