導語：社區(qū)法律援助組織的發(fā)展思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內容提要]社區(qū)法律援助組織的發(fā)展，我們欣慰地看到雖然它們數(shù)量不多，但卻發(fā)揮了一定的作用，在維護困難群體合法權益方面做出了一定的貢獻。社區(qū)法律援助組織同官方法律援助組織一起，使困難群體沒有因為財力上的困窘而無法實現(xiàn)自己的法定權利，使公民的平等權利得以體現(xiàn)為平等的法律服務和法律保障的權利，從而促進了司法公正。展望社區(qū)法律援助組織的發(fā)展前景，需要指出的是，這絕不是一個簡單的自我完善過程，社區(qū)法律援助組織的發(fā)展有賴于各方面條件的成熟以及各種社會力量的支持。首先，其發(fā)展有賴于全社會公益意識的提高。公眾的公益意識普遍提高后，才會出現(xiàn)更多的公益機構和民間機構，為困難群體提供更好的服務。其次，其發(fā)展有賴于法律和政策的支持。如何對待社區(qū)法律援助組織的建立和發(fā)展，如何引導公眾正確地認識社區(qū)法律援助組織在完善法律制度方面的作用和意義，是一項重要任務。社區(qū)法律援助組織從事的是高尚的、具有重要意義的事業(yè)，同時也是充滿艱辛和需要奉獻的事業(yè)。筆者對于它的前景充滿信心，同時也有許多困難與壓力要去面對。任何新事物的發(fā)展完善都有賴于各方面條件的成熟以及社會的強大支持。社區(qū)法律援助組織的社會保障機制的建立需要一個漫長的、逐步完善的過程，在此過程中，政府采取積極、主動、鼓勵、支持的態(tài)度顯得尤為重要而緊迫。近年來隨著改革步伐加大，社會各方面都有了長足的進步和發(fā)展，這使我們對社區(qū)法律援助組織的生存和發(fā)展前景充滿了信心，本文試圖就越城區(qū)的社區(qū)法律援助組織的發(fā)展作一些思考，以拋磚引玉。

主題詞：社區(qū)法律援助發(fā)展思考

法律援助制度建立以來，很多符合法律援助條件的民眾通過這項制度受益，實現(xiàn)了法律賦予的權益。但也應看到，這項制度還很不完善，民間法律援助組織的法律地位及其重要意義還沒有得到重視，法律援助還沒有真正得到全社會的廣泛關注和支持，法律援助的現(xiàn)有資源遠不能滿足社會的需求，等等。法律援助是世界各國所普遍采用的國家對因經濟困難無力支付法律服務費用的當事人或特殊案件的當事人給予減、免費用提供法律幫助的一項司法救濟制度，是實現(xiàn)“法律面前人人平等”和“公正審判”的一項重要制度。最早起源于英國的法律援助制度，是以國家法制的相對完備和律師制度的存在、發(fā)展為前提的。迄今，該制度在西方國家的發(fā)展已有500多年的歷史，已經逐漸從律師的個人實施的小范圍的道義行為或社會團體的慈善行為，發(fā)展成為國家對公民的責任，成為國家保障公民合法權益得以平等實現(xiàn)的應盡義務，從而成為現(xiàn)代法制國家的一個重要標志。中國法律援助制度不同于西方國家由民間行為到政府行為的發(fā)展特點，中國法律援助制度的建立自始至終主要是在政府的倡導和主持下進行的，具有自上而下的發(fā)展特點。其在建立之初，就確定了以政府法律援助機構為主體，以律師、公證員和基層法律工作者為主力軍的發(fā)展框架。但同時，考慮到社會對法律援助的巨大需求與國家法律援助工作者所能提供的援助的有限性之間的矛盾，國家在積極設立國家法律援助機構，以司法行政系統(tǒng)的法律援助作為主力軍的同時，也在努力調動社會力量，提出應當鼓勵社會開展法律援助工作，積極支持和協(xié)助各級婦聯(lián)、工會、殘疾人聯(lián)合會等社會團體，以及大學的法律院系組建法律援助機構，通過民間法律援助機構的補充來緩解法律援助資金不足、人員短缺等困難，從而形成了以政府法律援助機構為主導，以民間公益組織為補充的中國法律援助模式。在越城區(qū)，社區(qū)法律援助組織正在俏俏興起，繼去年羅門社區(qū)法律咨詢站、偏門社區(qū)法律服務中心成立，今年又相繼成立了越都社區(qū)法律援助站、水溝營社區(qū)法律咨詢站，北海街道所有社區(qū)都建立了法律咨詢站，社區(qū)法律援助組織的俏俏興起不是偶然的，說到底是ngo和法律援助事業(yè)的發(fā)展，沒有一個國家僅僅靠政府能夠完全滿足社會對法律援助的需求，法律援助還需要有一些民間組織的力量參與。

一、社區(qū)法律援助組織發(fā)展過程中遇到的問題及障礙

雖然社區(qū)法律援助組織采取了許多靈活的方法，使之得以順利發(fā)展并取得一定成效，但其發(fā)展是一個艱難的過程，缺少生存與發(fā)展的社會保障機制和寬松的社會環(huán)境。

1．認識方面的限制。

社會認識，首先是官方認識，對社區(qū)法律援助組織怎么看、怎么對待其發(fā)展。中國文化具有單一而非多元的特點，社會習慣了單一的組織類型和單一的運作方式。在傳統(tǒng)的“一元化”領導模式下形成了這樣根深蒂固的觀點：民間就是非政府，非政府就是無組織、無政府狀態(tài)，是無束縛、自由自在。要改變這種觀念絕非一朝一夕所能做到的。目前民間組織還無法取得社會的充分理解，也難以得到官方的密切配合，因此社區(qū)法律援助組織遇到的首要障礙來自于人們認識上的限制，或者說在思想觀念上還沒有足夠的準備來接納社區(qū)法律援助組織。

2．社會保障方面的限制。

作為非官方組織，社區(qū)法律援助組織缺少相關社會機制的保障。一個組織生存與發(fā)展的前提是國家政策和法律的強有力支持。支持是基于對這些新型民間組織存在的意義和價值的充分肯定，缺少正確的認識，自然就缺少有力的法律保障。社區(qū)法律援助組織的法律地位、職能、作用、管理、資金來源以及對從事公益事業(yè)必要的激勵機制等均需要政策和法律加以明確，這樣才會有得以生存和良性發(fā)展的土壤。社區(qū)法律援助組織在發(fā)展過程中感到來自各方的壓力大，受限制多，運作時有不暢，如組織存在的合法性都得不到解決，沒有一個審批或登記的部門，缺乏強有力的對民間組織的法律保障措施。

3．資金方面的限制。

民間組織普遍存在著資金來源匱乏的困境，社區(qū)法律援助組織也不例外。除相關政策的保障，國家的另一種保障應是資金的支持。但目前中國民間組織還無法從國家獲得必要的物質支持，也難以像國外民間組織一樣從社會上募集資金。這主要是受制于中國比較落后的經濟條件，同時也受制于對民間組織的認識和態(tài)度。資金渠道不暢，因此機構的穩(wěn)定性和長久性缺乏保障。

4．人員方面的限制。

法律援助供求矛盾突出，而資金匱乏導致缺少必要的福利保障，這又必然導致援助工作人員的匱乏與不穩(wěn)定。目前，社區(qū)法律援助組織缺乏法律援助工作人員是普遍問題之一，社區(qū)法律援助工作人員主要依靠法律援助志愿者隊伍，原因是中國社會尚沒有為專業(yè)從事公益事業(yè)的律師、法律工作者提供生活保障（公職律師除外），此種情況再加上使人望而生畏的工作壓力，顯然無法苛求工作人員僅僅靠心理上的獎賞而得到滿足，畢竟在市場經濟條件下，生存是每個個體無法回避的問題。另一個方面的原因關系到當今中國人的精神狀態(tài)，目前中國新的社會變革給人們精神上帶來的沖擊是巨大的，理想與現(xiàn)實、奉獻與索取之間的沖突非常尖銳，公益意識的提高也受到現(xiàn)實狀況的影響。同時法律援助組織也存在不少問題，如資金短缺、缺乏政府資金支持、人員不穩(wěn)定、缺乏相關制度的保障等，因為這些因素的制約，工作還不能充分展開，影響力還遠不夠大。

缺乏對社區(qū)法律援助工作的激勵機制和法律制度的保障。作為本無根基的社區(qū)法律援助組織，其地位、職能、社會支持系統(tǒng)等都需要國家法律和政策給予保障，否則會使這項艱難的事業(yè)更加艱難。法律援助工作發(fā)展過程中遇到的人力、資金等方面的困難，都與國家缺乏法律制度保障有關。

二、社區(qū)法律援助組織的發(fā)展前景

（一）什么是ngo

ngo是英文non-governmentalorganization的簡稱，字面意思是“非政府組織”，也就是民間組織。根據(jù)美國約翰-霍普金斯大學lesterm.salamon教授主持的研究項目“cnp”這是一個在全球范圍內對非政府公共部門開展比較研究的大型國際合作項目。1990～1994年，他們在美國、英國、法國、意大利、德國、匈牙利、埃及、日本、泰國、印度、巴西、加納登12個國家進行了大規(guī)模的調查；1995～1999年cnp在總結和充實的基礎上，進一步將調查范圍擴大到41個國家。cnp第一階段的成果主要反映在salamon和helmutk.anheier主編的《崛起的部門》（1994）一書中，第二階段的成果主要反映在salamon、anheier和其他四人共同主編的《全球公民社會》（1999）一書中。的成果，我們得知，在世界上幾乎所有的國家，都存在一個由npo或ngo組成的龐大的非政府公共部門，這個部門的平均規(guī)模大約是：占各國gdp的46%，占非農就業(yè)人口的5%，占服務業(yè)就業(yè)人口的10%，相當于政府公共部門就業(yè)人口的27%。當然，非政府公共部門在不同國家間的發(fā)展是不平衡的，在這個部門中各個不同領域的發(fā)展也是不平衡的。

gnp項目所給出的關于非政府公共部門的界定包括7個基本屬性，根據(jù)塞拉蒙教授的定義，這個界定在后來的項目實施中形成了更為確定的內涵，它被認為是關于ngo的權威性定義，據(jù)稱聯(lián)合國將探討在統(tǒng)計體系中采納cnp項目提供的關于ngo的定義、分類及其體系。這里所列的7個屬性及其定義為該項目在第一次調查（1990～1994年）中使用。參見salamon1994。一般將具有如下7個屬性的組織稱為ngo或npo（salamonon1994/1996:20-25）。這7個屬性分別是：

1．組織性，指有正式的組織機構，有成文的章程、制度，有固定的工作人員等；

2．民間性，又稱非政府性，不是政府及其附屬機構，也不隸屬于政府或受其支配；

3．非營利性，指不以營利為目的，不進行分紅或利潤分配；

4．自治性，指有獨立的決策和行使能力，能夠進行自我管理；

5．志愿性，指成員的參加特別是資源的集中不是強制性的，而是完全自愿的，組織活動中有一定比例的志愿者參加；

6．非政治性，指不是政黨組織，不參加競選等政治活動；

7．非宗教性，指不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動。

社區(qū)法律援助組織基本符合上述7大屬性，應該屬于ngo組織。

塞拉蒙教授認為：非政府公共部門在世界各國的發(fā)展表明，一個由npo或ngo所發(fā)動的全球性的“社會團體革命”（globalrevolution）方興未艾，它對即將到來的21世紀將具有重要意義，正如民族國家的興起對于20世紀所具有的意義一樣重大（1994∶4-5）。整個國際社會的ngo都在蓬勃發(fā)展，中國的ngo也在悄悄興起，這是社區(qū)法律援助組織發(fā)展的有利外在環(huán)境。

（二）ngo為什么會蓬勃興起？它能為我們帶來什么

塞拉蒙指出：“四場危機和兩次革命性變革導致了國家地位的衰落，并為有組織的支援行動的發(fā)展開辟了道路?！彼^“四場危機”是指“福利國家制度危機、發(fā)展危機、環(huán)境危機和社會危機”，而“兩次革命性變革”是指“發(fā)生于七八十年代的偉大的通訊革命”和“發(fā)生于六七十年代的由市民革命帶來的全球經濟的發(fā)展”。［美］萊斯特·塞拉蒙著：《第三域的興起》；鄧正來、［英］j.c.亞歷山大編：《國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社1999年版，第14～19頁。

塞拉蒙講的是資本主義世界ngo興起的社會歷史原因，中國有著獨特的國情，似乎沒有那么復雜的危機和革命。然而隨著改革開放和市場經濟的發(fā)展，我們的國家一元的權力模式也悄悄地向著“市民社會——經濟——國家”三元模式轉變。黑格爾的市民社會理論確立了“國家——社會”二元模式，但他的市民社會也分為經濟領域和非經濟領域；哈貝馬斯則把“市民社會”分解為“生活世界”和“經濟”或“公共領域”和“經濟”兩個組成部分，建立起了一種三元模式；柯亨和阿拉托則把經濟領域從“市民社會”中分離出來，建立起“市民社會——經濟——國家”三元模式；塞拉蒙則用“政府部門——盈利部門——非盈利部門”的三元模式來描述當代西方世界特別是美國社會的基本結構，他還深刻地指出市場和政府的內在局限性構成了“第三部門”的存在和發(fā)展的基礎。正如中國學者康曉光指出的那樣，社會結構變遷的實質是“權力多極化”，而“權力多極化”的實質是經濟領域和社會領域從政治領域的統(tǒng)治下逐步獲得“解放”的過程。康曉光著：《權力的轉移——轉型時期中國權力格局的變遷》，浙江人民出版社版，第59頁。中國需要市民社會，需要ngo的蓬勃發(fā)展。這是有深刻的理論依據(jù)和現(xiàn)實意義的。

市民社會的興起可以有效地填補政府功能的空白。例如：

1．證明政府的合法性。哈貝馬斯指出，政府的合法性——這里的合法性是justification而不是legality——不能由它自己單方面宣布，而只能由市民社會賦予，由社會成員認同。［德］哈貝馬斯著：《公共領域的結構轉變》，學林出版社1999年版。

2．制約政府權力。麥迪遜理論之所以未能成功地協(xié)調西方社會兩個相互沖突的目標，即多數(shù)統(tǒng)治原則與保障少數(shù)人的權利以防止受多數(shù)人暴政的侵害的理論，根本原因在于他過于夸大了政府內部分權制衡對于制約政府權力的作用，而忽視了政府之外的市場和市民社會才是制約政府的最強大的力量。社團或者說非政府組織正是市民社會里的這樣一支主力軍。他們對一定范圍內的活動、問題和困難有著共同的態(tài)度，為了共同的志趣走到一起，通過合作活動和壓力活動促使政府重視少數(shù)人的利益，從而有力地制約了政府的權力。甚至有學者將非政府組織活動的頻繁程度和質量高低作為比較國家或地區(qū)現(xiàn)代化程度的標準，s·亨廷頓著：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1998年版，第31頁。這是不無道理的。

3．滿足社會多元化需求。在現(xiàn)代社會，社會成員的價值觀、利益需求日益多元化，眾多的附層和利益集團應運而生了。單一的政府無論如何也無法滿足如此數(shù)量繁多而又彼此沖突的局部性需要，而市民社會則是多元化社會的基礎。廣泛存在的非政府組織滿足了各自所代表的一部分社會成員的利益需求，支持了社會的自由多元化價值。公務員之家版權所有

4．培養(yǎng)公民民主的生活方式。政府除了通過公共教育向公民灌輸民主的理念之外，并不能保證公民按照民主的方式去生活。正如柯亨和阿拉托所指出的那樣，市民社會才是公民學的大學校。它使得民主從一種理念或政治體制走入尋常百姓家，成為一種實實在在的社會生活。

托克維爾曾經以生動的筆觸描繪了美國的公民自治。他說：美國的居民從小就知道必須依靠自己去克服生活的苦難。他們對社會的主管當局投以不信任和懷疑的眼光，只在迫不得已的時候才向它求援。他們從上小學就開始培養(yǎng)這種習慣。孩子們在學校里游戲時要服從自己制定的規(guī)則，處罰由自己制定的犯規(guī)行為。這種精神也重現(xiàn)于社會生活的一切行為。假如公路上發(fā)生故障，車馬行人阻塞不通，附近的人就會自動組織起來研究解決辦法。這時臨時聚集在一起的人，可以選出一個執(zhí)行機構，在沒有人去向主管當局報告事故之前，這個機構就開始排除故障了。假如是事關慶祝活動，則自動組織活動小組，以使節(jié)日增輝和活動有條不紊。而且，還有反對各種道德敗壞行為的組織。比如，把大家組織起來反對酗酒。在美國，為促進公安、商業(yè)、工業(yè)和宗教，也建有組織。人們的愿望一定會通過私人組織的強大集體的自由活動得到滿足。托克維爾著：《論美國的民主》（上卷），商務印書館1991年版，第213～214頁。在自治過程中，“他們在力所能及的有限范圍內，試著去管理社會，使自己習慣于自由賴以實現(xiàn)的組織形式，而沒有這種組織形式，自由只有依靠革命來實現(xiàn)。他們體會到這種組織形式的好處，產生了遵守秩序的志趣，理解了權力和諧的優(yōu)點，并對他們的義務的性質和權利范圍終于形成明確的和切合實際的概念?！蓖锌司S爾著：《論美國的民主》（上卷），商務印書館1991年版，第76頁。

以上是從非政府組織的角度考察社區(qū)法律援助組織發(fā)展的廣闊前景，應該說社區(qū)法律援助組織的發(fā)展對越城區(qū)的法律援助工作的發(fā)展有著深遠的意義，是一項前衛(wèi)的事業(yè)。

（三）、社區(qū)法律援助組織的生存價值和意義

社區(qū)法律援助組織的存在和發(fā)展對于探索越城區(qū)法律援助的發(fā)展模式及法律援助社會參與的多元化具有一定的價值和意義，在政府主導型的法律援助體系中，社區(qū)等社會組織力量的發(fā)揮有著廣闊的天地，社區(qū)法律援助組織的發(fā)展為人們帶來了這樣的思路：

（1）社區(qū)組織參與法律援助工作，不僅必要，而且大有可為。按照中國傳統(tǒng)的認識，法律援助是一種政府行為。但事實上，各國經驗都表明：缺少財政的支持，法律援助這座大廈很難支撐起來。中國國情決定了政府法律援助力量遠不能滿足民間對法律援助的強烈需求，而社區(qū)組織社會性強，有更多的機會和渠道籌集資金，尤其是易于取得慈善團體和其他機構援助的機會；同時其參與能在人力、財力、工作領域、工作方式等方面發(fā)揮一定的作用，彌補政府法律援助力量的不足

（2）社區(qū)法律援助組織的設立具有不可低估的作用。社區(qū)可以發(fā)動一批法律援助志愿者隊伍，熱情、正直、敢做敢為、舍利取義，他們參與到法律援助中，是一支十分活躍的法律援助隊伍，將會從人力資源上有效解決法律援助需求與供給間的巨大矛盾。由于缺乏相應的制度制約和注重對經濟利益的追求，目前社會上自發(fā)自愿從事法律援助的律師很少，法律援助志愿者有著一定的專業(yè)知識和維護法律正義的精神。而且通過社區(qū)法律援助組織的幫助，及時解決案件，能及時化解矛盾，維護社會的安定團結。

三、建立健全社區(qū)法律援助組織的幾點思考

借鑒國外有關經驗和外地經驗，結合越城區(qū)實際，筆者認為建立健全我區(qū)

社區(qū)法律援助制度可以從以下幾個方面著手：

1、．大力扶持、鼓勵開展社區(qū)法律援助工作。

采取官辦和民辦雙軌共同發(fā)展的辦法。二者應該是同時并存、相輔相成互為補充的關系。官辦法律援助機構對社區(qū)法律援助組織起指導、監(jiān)督、協(xié)調的作用，社區(qū)法律援助組織對前者起拾遺補漏的輔助作用?，F(xiàn)代法律援助本質上是一種“國家行為”，但其不等于國家包辦?！皣倚袨椤钡膽兄x應該是在國家的指導和監(jiān)督下開展法律援助工作，允許多種形式的法律援助方式的存在。這實際上也是由我國具體國情決定的。一個國家建立完善的法律援助制度，需要具備三方面的條件：一是比較發(fā)達的經濟條件，相對較少的貧困人口；二是律師數(shù)量達到一定程度，從事社會公益性法律服務的律師隊伍達到一定的規(guī)模；三是相對完備的法律援助的立法和福利制度。雖然我國近年來律師隊伍逐漸壯大，但還沒有完全具備以上條件，在此情況下只能采取適合國情的法律援助模式。目前各國法律援助模式可以分為兩種：一種是法律援助主要依靠受政府資助的獨立的私人團體來操作，各種私人基金乃至律師個人在這種體制中起著決定性的作用，經濟發(fā)達國家多采用此種模式。另外一種模式是東歐一些福利國家所采取的法律援助體制。此種模式的顯著特點是將法律援助納入國家的福利制度之中，由國家統(tǒng)一實施。這種模式使法律援助的國家責任原則得到充分體現(xiàn)。根據(jù)我國國情，這兩種模式都不合適，無論使法律援助單獨成為一種政府行為或者社會行為都不現(xiàn)實。在此情況下，我國應該采取官方和民間雙軌發(fā)展的模式。

2、政府應采取各種措施促進社區(qū)法律援助組織的發(fā)展。

社區(qū)法律援助組織的發(fā)展對于法律援助事業(yè)在我區(qū)的發(fā)展是具有重大意義的，因為越城區(qū)是以社區(qū)為主的基層組織體系構成的區(qū)域，隨著城中村改造的深入，社區(qū)的面越來越廣，進一步發(fā)揮社區(qū)法律援助組織的作用，除了要完善有關社會保障體系，激勵更多的法律援助志愿者投入到社區(qū)法律援助工作中來，可以考慮采取以下措施：

（1）建立健全社區(qū)法律援助組織的管理制度。應加強越城區(qū)法律援助中心與社區(qū)法律援助組織的協(xié)調。社區(qū)法律援助組織的健康發(fā)展關系到越城區(qū)整個法律援助體系的完善，應當給予充分的重視。政府的法律援助中心應與社區(qū)法律援助組織建立經常性的聯(lián)系，及時就社區(qū)法律援助中的人員、經費、辦案中的困難等問題進行溝通、協(xié)調。為加強對社區(qū)法律援助組織的管理，政府的法律援助中心內應該設置專門的機構分管社區(qū)法律援助機構。隨著法律援助觀念的深入人心，隨著律師隊伍的擴大、社會經濟狀況的改善，社區(qū)法律援助機構必將越來越多。為保證社區(qū)法律援助的質量，有必要在國家法律援助中心建立專門管理機構，建立、健全審批及管理制度，對人員資格、場地、經費等問題確定基本的標準。

（2）建立政府、社會相結合的資金籌集體系。資金問題是制約社區(qū)法律援助組織發(fā)展的一個重要原因。鑒于目前社會融資渠道有限，為充分發(fā)揮社區(qū)法律援助組織在法律援助體系中的補充作用，政府仍然需要給予一定的財政支持。但考慮到我區(qū)目前的財政狀況，為減輕財政負擔，可以考慮充分調動各方面的力量，充分利用社會募集的渠道。從政府角度來講，要體現(xiàn)出鼓勵政策，建立專項“社區(qū)法律援助基金”，對符合審批條件的社區(qū)法律援助組織的建立提供一定比例的資金。同時可考慮建立獎勵制度，對法律援助工作開展得好的、有成效的援助機構，可以獎勵基金的方式增加分配額。此外，應充分利用社區(qū)法律援助組織的社會性特點，積極爭取社會各界的捐助。吸收社會資金最有效的途徑是提高全社會的公益意識，尤其是法律專業(yè)人員的公益意識。政府應該鼓勵律師事務所設立法律援助的項目基金；同時，應該鼓勵企事業(yè)單位及其他社會力量設立基金支持社區(qū)法律援助。目前越城區(qū)一些企業(yè)經濟效益提高后轉而追求社會效益，通過在媒體作一些公益廣告或開展社會公益事業(yè)的現(xiàn)象并不鮮見。但至今企業(yè)投資于法律援助的卻幾乎沒有。原因應該是法律援助的社會影響還沒有達到應有的地步。應該把社區(qū)法律援助制度化，倡議全社會重視法律援助，同時也對資助法律援助事業(yè)的單位和個人通過一定的方式予以表彰，或者對于援助單位和個人減免稅收予以鼓勵，從而建立通暢的社會籌資渠道。