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社會保障包括了社會保險、社會救助、社會福利等保障項目。目前我們討論的問題是對現(xiàn)行社會保險籌資方式做出重大變革，即社會保險費改稅。因此，這一稅種在名稱上不能被稱為社會保障稅，只是社會保險稅。本文從分析現(xiàn)行社會保險費征管機(jī)制存在體制性障礙入手，研究開征社會保險稅的可行性，探討費改稅需要解決的問題，闡述開征社會保險稅的必要性，提出社會保險稅稅制設(shè)計的構(gòu)想。

一、現(xiàn)行社會保險費征管機(jī)制存在體制性障礙

（一）社會保險立法層次低。

我國目前社會保險費征管的依據(jù)主要有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，立法層次不高，造成社會保險費的征收籌集缺乏強(qiáng)有力的法律作保障，導(dǎo)致社會保險費征收機(jī)關(guān)遇到拒繳、少繳或故意拖欠社保費時，卻因缺乏明確有力的法律依據(jù)，而難以采取強(qiáng)制措施，影響了征管工作的正常開展。國務(wù)院頒布的行政法規(guī)僅有《社會保險費征繳暫行條例》、《工傷保險條例》和《失業(yè)保險條例》，而在社會保險制度中占重要地位的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險國務(wù)院僅作了一個原則性的框架規(guī)定。

（二）社會保險覆蓋面不到位。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國現(xiàn)行社會保險制度的覆蓋范圍已經(jīng)嚴(yán)重滯后，如《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險的范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工，而對城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)者、進(jìn)城務(wù)工人員及失地農(nóng)民等靈活就業(yè)人員參加社會保險未作統(tǒng)一規(guī)定，致使一些地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和財力來確定參保范圍。從各地情況看，有的地方按照條例的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行，有的地方將行政機(jī)關(guān)、個體工商戶納入范圍，還有的把范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到自由職業(yè)者、進(jìn)城務(wù)工人員甚至失地農(nóng)民。即使對屬于應(yīng)參保范圍內(nèi)的，仍然有大量的單位和人員尚未參加社會保險。這種社會保險覆蓋范圍不統(tǒng)一和參保率低的現(xiàn)狀，不僅損害了應(yīng)參保人員的合法權(quán)益，制約了勞動力的正常合理流動，而且也不利于公平競爭環(huán)境的形成，同時還增加了社會不安定因素。

（三）職能界定不清，制約征收管理。

我國目前規(guī)范社會保險費征繳工作最高法律依據(jù)是國務(wù)院頒發(fā)的“社會保險費征繳暫行條例”（國務(wù)院第259號令，以下簡稱“條例”）。其明確規(guī)定：“社會保險費的征收機(jī)構(gòu)由省、自治區(qū)、直轄省人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收”。即在一個行政區(qū)內(nèi)，社會保險費的征收主體只能有一個，或稅務(wù)機(jī)關(guān)，或社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。行使社會保險費征收職責(zé)的稅務(wù)機(jī)關(guān)是否有對繳費單位應(yīng)繳納的社會保險費行使核定職責(zé)，“條例”中沒有明確。而另一個征收主體的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)則明確有核定權(quán)。沒有核定職能的征收主體不能算一個完整的征收主體，“條例”在稅務(wù)征收主體的職責(zé)上存在明顯的缺失。稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)著征收社會保險費的重要職責(zé)，但卻不具有繳費登記、繳費申報、制定征收計劃、核定繳費基數(shù)、實施處罰等與組織收入相關(guān)的管理權(quán)限，稅務(wù)機(jī)關(guān)只能根據(jù)勞動保障部門提供的應(yīng)征數(shù)據(jù)組織征收，征收工作處于被動地位，無法加強(qiáng)對繳費人的日常管理，不能充分發(fā)揮稅務(wù)機(jī)關(guān)熟悉企業(yè)情況、掌握真實費源的優(yōu)勢。

（四）資金安全存在隱患。

目前在社會保險費征收實踐中，主要存在三種繳入財政專戶的方式，分別是直接繳入財政專戶、通過征收專戶繳入財政專戶和先直接繳入國庫再由國庫劃入財政專戶。實行前兩種方式，不僅給征收、核算、對帳等工作帶來了極大不便，而且給滯留、挪用和擠占資金提供了可能，這兩種方式無法從根本上保證資金的安全。

二、開征社會保險稅的可行性

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求盡快完善社會保障制度，而現(xiàn)有的社會保險機(jī)制存在體制性障礙，已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的要求，需要對現(xiàn)行社會保險籌資方式做出重大變革，即社會保險費改稅。開征社會保險稅的可行性主要有以下幾方面：

（一）開征社會保險稅是社會發(fā)展的需要。

隨著建立現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、社會保險制度改革的推進(jìn)和人口老齡化的提前到來，社會成員的風(fēng)險意識普遍增強(qiáng)，越來越多的人在參加商業(yè)保險的同時，迫切希望國家為其提供基本的社會保障。社會保障“費改稅”后，征收具有強(qiáng)制性，管理具有規(guī)范性，稅款具有專項返還性，能夠保證所有納稅人從中受益，易為廣大群眾所接受。當(dāng)前，未形成有效穩(wěn)定的社會保險籌集機(jī)制，資金來源不穩(wěn)定，已經(jīng)成為困擾各級政府的一大難題，因而社會保險“費改稅”不會像其他“費改稅”那樣，受部門既得利益受影響而消極抵制。

（二）開征社會保險稅有經(jīng)濟(jì)實力支撐。

經(jīng)過20年的改革，經(jīng)濟(jì)貨幣化程度不斷加深，我國國民收入有顯著的增長，城鄉(xiāng)人民的收入水平有了大幅度的提高。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計資料表明，**年到20*年，農(nóng)民人均純收入從133.57元上升到3587元，增加了26.4倍；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由500.40上升到11759元，增加了22.4倍。同時，我國城鎮(zhèn)家庭實際儲蓄率水平也有很大提高，征收社會保險稅的潛力相當(dāng)大。2000年城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額6.43萬億元，2006年城鄉(xiāng)居民儲蓄存款16.66萬億元?？梢?，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民收入水平的提高為開征社會保險稅提供了穩(wěn)定可靠的稅源基礎(chǔ)。

（三）開征社會保險稅有利于提高行政效率。

將現(xiàn)行的社會保險費改為社會保險稅，可以利用稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)具備的健全的征收手段和嚴(yán)明的稅收法規(guī)，多渠道籌集資金，保證社會保險基金有穩(wěn)定的來源。由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，還可以使該項收入法制化、公開化、規(guī)范化，節(jié)約了征收成本。目前全國有19個省、市由地稅部門征收社會保險費，為稅務(wù)機(jī)關(guān)開征社會保險稅作了有益的探索。

（四）開征社會保險稅是世界上社會保險基金籌資方式發(fā)展的趨勢。

目前，在世界上建立社會保障制度的150個國家和地區(qū)中，已有90多個國家和地區(qū)開征了社會保障稅或類似稅種，并在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了以社會保險稅代替其他籌資方式的趨勢。社會保險稅在有一些國家中已成為最重要稅種，其占稅收總額的比重不斷上升。社會保險稅的征收及其比重的不斷提高為這些國家?guī)砹诵碌淖兓阂皇鞘惯@些國家的直接稅收比重不斷增大；二是促使這些國家稅收規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大；三是增強(qiáng)了稅收對維護(hù)社會穩(wěn)定、調(diào)節(jié)個人收入分配的作用。從現(xiàn)實情況看，社會保障制度越成熟與完善，就越重視用稅收手段進(jìn)行宏觀調(diào)控與收入調(diào)節(jié)。從開征該稅種的國家來看，無論是他們征稅的依據(jù)，還是稅制設(shè)計和征收與管理的辦法都為我國開征社會保險稅提供了寶貴的經(jīng)驗。

三、社會保險費改稅需要解決的問題

社會保險費與社會保險稅都是隨著社會保險制度不斷發(fā)展的籌資手段?；I資方式的改變，并不僅僅限于籌資方式本身，它受著社會保險制度及其他相關(guān)因素的制約。反過來也影響到社會保險制度及與之相關(guān)的社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。社會保險費和社會保險稅雖然都是社會保險資金的籌集方式，但“費”和“稅”在理論上卻有著不同的原理和機(jī)制。稅收是國家依據(jù)行政權(quán)力，為滿足實現(xiàn)其職能的需要，向納稅人收取的收入，具有強(qiáng)制性、無償性和固定性三個特征。收費是指國家行政、司法機(jī)關(guān)及事業(yè)單位為行使特定的社會管理職能而向被管理者或受處罰者收取的一定數(shù)量的貨幣，具有靈活性、適度強(qiáng)制性和受益性的特征?！岸悺焙汀百M”的主要區(qū)別是：稅收的征收對象具有普遍性，而收費的征收對象是特定的受益者；稅收由國家統(tǒng)籌使用，滿足公共需要，而收費一般與特定的行為掛鉤，基本上具有對等補(bǔ)償性質(zhì)；稅收具有嚴(yán)格的強(qiáng)制性，而收費具有靈活性。我國的收費狀況復(fù)雜而且混亂，因此“費”改“稅”是我國財政體制改革的一項重要內(nèi)容。但不是所有的費都可以改為稅收，社會保險費改稅需要解決以下問題：

（一）社會保險制度模式?jīng)Q定著社會保險籌資模式。

普遍待遇型保障，與稅收的無償性、固定性、公益性和非對稱性特點相適應(yīng)，一般選擇采取征稅方式來籌集資金?，F(xiàn)收現(xiàn)付模式的社會保險制度，既可以采取征費方式也可以采取征稅方式籌集社會保險基金。因此，如果我國要改變社會保險籌資模式，就應(yīng)當(dāng)先研究社會保險制度模式的選擇，確立普遍待遇型與現(xiàn)收現(xiàn)付型社會保險制度。

（二）采用個人強(qiáng)制儲蓄方式來解決個人帳戶問題。

社會保險費個人帳戶的特定受益性是制約社會保險費改稅的瓶頸。我國現(xiàn)行的社會保險制度為統(tǒng)帳結(jié)合方式，即社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合。由于社會保險是政府主導(dǎo)行為，只能從大眾角度出發(fā)，注重保障社會大多數(shù)成員的利益，因此其保障水平比較低，僅滿足人們最基本的生活需求?？梢酝ㄟ^征收社會保險稅來籌集社會統(tǒng)籌資金，滿足人們最基本的生活需求；以個人強(qiáng)制儲蓄方式來代替?zhèn)€人帳戶積累。個人使用身份證統(tǒng)一編碼，每個人在銀行有“強(qiáng)制統(tǒng)籌儲蓄保險賬號”，不論在哪里被雇傭，強(qiáng)制儲蓄保險金被自動地劃入這個賬號之下。被授權(quán)的商業(yè)銀行在國家監(jiān)督和管理下，接受這個強(qiáng)制儲蓄資金管理的業(yè)務(wù)，保障這個資金的安全。國家對個人強(qiáng)制儲蓄不僅不征收任何稅收，而且在通貨膨脹的時候，還要給予保值處理。

（三）國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)制約著社會保險籌資方式

如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩，大批企業(yè)生存十分困難，費改稅不僅不能收到好的效果，反而會損害社會保險制度籌資的強(qiáng)制性與政府的權(quán)威性。社會保險制度的基本目的在于解除職工的后顧之憂、維護(hù)社會穩(wěn)定，如果因社會保險資金強(qiáng)制征收造成大批企業(yè)破產(chǎn)等，國家就需要考慮社會風(fēng)險的承受程度；如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢良好，用征稅的方式能有效地實現(xiàn)資金籌集的目標(biāo)。因此，選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快的時期推行社會保險費改稅，能收到預(yù)期效果。

（四）社會保險制度安排影響著社會保險籌資方式。

社會保險稅要求社會保險制度安排一體化，而社會保險費則可以根據(jù)不同的制度安排來征集社會保險資金，對社會保險費對統(tǒng)籌層次的要求也不如社會保險稅。我國目前的客觀情況距離實行一體化的社會保險制度還有一定差距，存在著各項社會保險參保人群不統(tǒng)一，社會保險制度是針對不同群體設(shè)計不同的制度等問題，需要向一體化目標(biāo)努力。此外，要將養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等保險統(tǒng)籌到省級乃至全國的層次，銜接不同地區(qū)的社會保險待遇。

（五）國家的財政調(diào)控能力制約著社會保險籌資方式。

如果國家財政實力雄厚，財政調(diào)控能力強(qiáng)，通過征稅方式將社會保險資金統(tǒng)一納入國家財政范疇則具有可控性；反之，如果國家財政實力薄弱，財政調(diào)控能力弱，一旦將社會保險資金作為稅收并納入財政范疇，則完全可能給國家財政帶來巨大的壓力與沖擊。因此，應(yīng)選擇國家財力積累雄厚，財政調(diào)控能力強(qiáng)的時期，適時推進(jìn)社會保險費改稅。

此外，中央政府與地方政府社會保障職責(zé)的劃分、現(xiàn)有社會保險制度與其他社會保障制度的銜接，以及目前社會保險制度統(tǒng)籌層次低、不同階層的利益分歧大等問題，均是社會保險費改稅需要解決的。

四、開征社會保險稅的必然性

（一）社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求

市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求是所有社會經(jīng)營主體在平等條件下公平競爭,通過公平競爭促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。社會保障制度的建立，則是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的必要條件。為了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，為了保證從業(yè)人員的利益、促進(jìn)從業(yè)人員的合理流動，為了維持社會的穩(wěn)定，它需要國家、生產(chǎn)經(jīng)營主體、職工個人均承擔(dān)一定的社會責(zé)任和義務(wù)。這種責(zé)任和義務(wù)應(yīng)當(dāng)是公平和對等的。但由于目前我國社會保險費征收方式的強(qiáng)制力不足，造成了不同經(jīng)營主體在承擔(dān)社會義務(wù)上的不同。依法參保繳費的企業(yè)和不按規(guī)定參保繳費、甚至完全游離于社會保險之外的企業(yè)相比，經(jīng)營成本和利潤會有很大差別，形成不公平競爭，與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求不符。只有以社會保險費改稅，才能確保所有經(jīng)營主體在同等條件的下公平競爭，促進(jìn)勞動力的合理流動。

（二）構(gòu)建和諧社會的基本前提

構(gòu)建和諧社會的基本前提就是要保證所有社會成員各盡所能，各得其所，安居樂業(yè)。社會保障制度的基本宗旨就是要保證職工群眾的基本生活，并幫助所有參保人員化解因失業(yè)、疾病、傷殘和喪失勞動能力而帶來的各種風(fēng)險，因而它是構(gòu)建和諧社會的基本條件。目前我國社會約有7億多從業(yè)人員，參保離退休人員4621萬人萬離退休人員，未來5—10年每年又將新增就業(yè)人口1000萬人以上，今后十年的城鎮(zhèn)失業(yè)率預(yù)計將達(dá)到10%以上，失業(yè)人口將在2000萬左右。我國的社會保障工作正面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)，稍有不慎，就有可能激化社會成員之間的矛盾，影響社會的穩(wěn)定。目前，征收社會保險費的做法使相當(dāng)一部分從業(yè)人員不能享有社會保障制度所帶來的利益，這是構(gòu)建和諧社會的潛在威脅。只有開征社會保險稅，才能通過稅收的剛性確保廣大從業(yè)人員享受社會保障的權(quán)益，從而保證整個社會的和諧發(fā)展。

（三）增強(qiáng)社會保險基金籌集強(qiáng)制性

以社會保險稅取代社會保險費，由稅務(wù)部門組織征收，將使我國的社會保險基金征收更加具有法律保障。與社會保險費相比，社會保險稅的剛性將會使社?；鸬幕I集力度得到進(jìn)一步增強(qiáng)。從目前全國19個省市地稅機(jī)關(guān)征收社會保險費的實踐看，無論是征管力度還是征收效果都有較大提高因此，開征社會保險稅，能夠發(fā)揮稅務(wù)部門的征管優(yōu)勢，有利于增強(qiáng)社會保險基金的籌集力度，確保收入的持續(xù)穩(wěn)定增長。

（四）開征社會保險稅的條件己具備

前文己述，社會保險稅的開征需要一定的社會經(jīng)濟(jì)條件，需要選擇適當(dāng)時機(jī)推進(jìn)社會保險費改稅。從我國目前的情況看，這種經(jīng)濟(jì)條件是基本具備的。改革開放以后，特別是近十年來，我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長連續(xù)多年達(dá)到8%左右，據(jù)國家統(tǒng)計局的核算結(jié)果顯示，按可比價格計算，2006國內(nèi)生產(chǎn)總值209407億元，比上年增長10.7%。2002-2006年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度均超過9%。2001年至2005全國財政收入由16384億元增至31628億元，年均增長超過20%。2006年，全國財政收入39343.62億元比2005年增加7694.33億元，增長24.3%。我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，綜合國力的日益增強(qiáng)，將為社會保險稅的開征提供財力支持。

五、社會保險稅稅制構(gòu)想

納稅人。我國境內(nèi)各類企事業(yè)單位職工、外資企業(yè)的中方人員、自由職業(yè)者包括個體工商戶均為社會保險稅的納稅義務(wù)人?？紤]到我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特點，農(nóng)村收入水平低，負(fù)擔(dān)能力有限，近期內(nèi)，暫不把農(nóng)民列入納稅人行列?？蛇x擇部分收入較高的農(nóng)村地區(qū)作為試點，待時機(jī)成熟，再因地制宜，逐步將其納入社會保險稅的征稅范圍。

征稅對象與計稅依據(jù)。我國社會保險稅應(yīng)以納稅義務(wù)人的工資工薪收入或?qū)嶋H收入以及自謀職業(yè)者純收入為征稅對象。包括企業(yè)支付給職工的工資總額，各類職工的實際現(xiàn)金收入與非現(xiàn)金收入，以及私營業(yè)主、城鎮(zhèn)自由職業(yè)者和個體工商戶的凈收入。對納稅人除工薪收入以外的其他收入如：資本利得、股息利得、利啟、收入均不計人課稅基數(shù)；征稅對象扣除必要的抵扣項目后的余額即為社會保險稅的計稅依據(jù)。鑒于社會保險稅是權(quán)利與義務(wù)對等、?？顚Ｓ玫囊环N特定目的稅，原則上不應(yīng)予以減免稅。

社會保險稅稅目和稅率。參照國際慣例，結(jié)合我國現(xiàn)行社會統(tǒng)籌項目，考慮到目前社會保障的重點，建議在統(tǒng)一的社會保險稅制體系下，分設(shè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險生育、工傷保險等五個項目。社會保險稅稅率的確定既要滿足社會保障支出的需要，又要考慮到目前企業(yè)與個人的負(fù)擔(dān)能力，并且不宜與當(dāng)前各項繳費率水平相差過多，以便于制度轉(zhuǎn)換與銜接。我國作為一個發(fā)展中國家，目前社會保障水平還不宜過高，具體稅率應(yīng)根據(jù)我國現(xiàn)階段居民平均支出水平測算養(yǎng)老金和失業(yè)金等支出的需要，并參照現(xiàn)階段各地區(qū)、部門統(tǒng)籌這幾項社會保險費實際情況，綜合計算確定。建議我國社會保險稅采取分項比例稅率。

社會保險稅征收管理。社會保險稅宜確定為地方稅，實行屬地征收的方法，由地方稅務(wù)局征收管理，稅收收入經(jīng)地方財政按時足額轉(zhuǎn)到社會保障機(jī)構(gòu)，?？顚Ｓ?。采用“申報納稅”和“源泉扣繳”相結(jié)合的征繳辦法。對于各類企事業(yè)單位納稅人可實行自行申報的辦法；對于在職職工可由企業(yè)在支付工資、薪金時實行代扣代繳；而對于自由職業(yè)者則由業(yè)戶通過一些中介組織會計師、律師事務(wù)所等的幫助進(jìn)行申報納稅。