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依法行政是落實“依法治國、建設社會主義法治國家”基本方略的重要舉措。圍繞這一舉措落實情況，筆者于近年走訪了湖南十幾個縣級政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，著重調(diào)查了解基層政府依法行政的現(xiàn)狀及存在問題，總體感覺基層政府依法行政的發(fā)展勢頭較好，具體表現(xiàn)為基層政府工作人員的法治觀念和法律意識有所提升，依法行政制度建設逐步加強，行政執(zhí)法監(jiān)督得到強化，行政執(zhí)法水平和效率得到提高。依法辦事、依法行政成為基層政府及其工作人員的基本準則和要求。在行政執(zhí)法方面，基層政府積極探索新思路，開展相對集中行政處罰權(quán)工作，集中辦理和規(guī)范行政許可，執(zhí)法績效得到明顯改善，并逐步得到群眾的廣泛認同。但問題同時存在，表現(xiàn)為基層政府違法行政的現(xiàn)象時有發(fā)生，行政訴訟敗訴率較高，基層政府工作內(nèi)容和對象的廣泛性與法定職權(quán)的有限性矛盾相當突出，特別是基層政府法制機構(gòu)和隊伍建設仍面臨一些困難，離建設法治政府的要求還有較大差距，一些制約基層政府法治建設的深層次問題尚未得到根本解決。

依法行政工作體制不順暢，上下“兩頭”倒掛。我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條賦予縣級政府10項職權(quán)，但縣級政府事實上管理的內(nèi)容和范圍要比上述規(guī)定多得多，在實際工作中往往造成職權(quán)行使的法律依據(jù)缺失。基層政府及其行政機關(guān)想規(guī)范而苦于找不到法律依據(jù)，從而導致對有些公共事務的管理處于不管則失職、欲管又無權(quán)、管了即侵權(quán)的尷尬境地。同時，現(xiàn)行行政法律、法規(guī)、規(guī)章均將許多行政執(zhí)法權(quán)限定在縣級以上人民政府及其主管部門，基層政府事實上在很多方面不具有執(zhí)法主體資格，但在實際工作中，上級政府往往要求基層政府代為執(zhí)法，造成基層政府不具備主體資格卻承擔主要職能，并要承擔主要甚至完全的法律責任和風險，從而使基層政府往往處于矛盾和尷尬狀態(tài)中。特別是垂直管理部門之間的行政執(zhí)法爭議、垂直管理部門與地方之間的行政執(zhí)法爭議，垂直管理部門依法行政工作中存在的問題，基層政府就更難于協(xié)調(diào)和監(jiān)督。例如關(guān)于社會治安綜合治理、信訪問題的處理、安全生產(chǎn)、人口與計劃生育等“一票否決”工作，規(guī)定是實行轄區(qū)負責制，責任都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻不具備執(zhí)法主體資格和缺乏執(zhí)法手段，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法違法。

行政執(zhí)法趨利化部門化，不作為亂作為嚴重。政府的很多職能部門一般都得到一部或幾部法律的執(zhí)法授權(quán)，如林業(yè)部門有林業(yè)法，土地部門有土地法。然而，一些執(zhí)法部門往往利用手中的執(zhí)法權(quán)為部門和自己牟取私利，從而把執(zhí)法變成牟利手段。更為嚴重的是，由于有的法律、法規(guī)不明確，加上機構(gòu)設置過多，致使很多行政機關(guān)管理職能交叉。職能交叉導致行政機關(guān)有利就爭、有責就推，責任不明確，執(zhí)法效率低下。實踐中還存在多種不正常現(xiàn)象，有的部門搞“自費行政”，靠權(quán)力吃“雜糧”，自收自支；有的是重罰輕管，以罰代管；有的是執(zhí)法隨意性大，該辦的久拖不辦，不該辦的出于人情和利益考慮辦了；有的是執(zhí)法不嚴，顯失公正，同樣的違法行為，有的處理了，有的就是不處理，或者處理起來畸輕畸重，造成該作為的不作為，不該作為的作為了。比如，在不少地方，交通部門同交警部門在機動車駕駛員培訓考試管理方面就存在爭議，工商行政管理部門同質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量管理方面存在爭議，國土資源部門同水利部門在地熱水和礦泉水管理方面也存在爭議。再如，一些執(zhí)法單位從部門利益出發(fā)，給執(zhí)法人員下達罰款任務，開展罰款競賽，甚至對于違法行為不是及時制止，而是任其發(fā)展，有的故意設置“圈套”，引誘行政執(zhí)法相對人違法。

基層政府制定文件不規(guī)范，造成政出多門。目前，一些縣市政府違反法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策隨意決策，造成重大損失的案例屢見不鮮。有的縣市政府制定公布的規(guī)范性文件違反法律、法規(guī)和規(guī)章，損害群眾的合法權(quán)益，引起群眾的不滿，甚至引發(fā)了群體性事件。有些單位起草文件的程序意識淡薄，或不按規(guī)定上報文件制定項目，或不遵守文件制定計劃，或未進行充分調(diào)研論證，僅憑上級的文件或領(lǐng)導講話便制定一個規(guī)范性文件，有的不經(jīng)過政府法制機構(gòu)審核便進入審議程序等等。規(guī)范性文件制定工作的混亂，致使一些不急需的文件可能出來了，而急需的文件卻遲遲出不來，使行政管理和行政執(zhí)法工作陷入被動局面，造成政出多門、相互矛盾、文件“打架”現(xiàn)象。

執(zhí)法力量與行政職能不適應，管理體制有弊端?；鶎右婪ㄐ姓P(guān)系到方方面面，如基層政權(quán)、村民自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟、社會治安、社會保障、移風易俗、計劃生育、小城鎮(zhèn)建設等工作，可以講，“大到政權(quán)，小到生活”。但是基層的執(zhí)法力量卻非常有限，要么執(zhí)法部門“缺胳膊少腿”，要么執(zhí)法隊伍人少力單。如某地級市規(guī)劃、公安、交警、城建等職能全部集中在市直機關(guān)，轄區(qū)內(nèi)的分局幾乎沒有職能，造成轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)法部門“表面上齊全，實際上沒有”。同時，基層執(zhí)法力量也非常薄弱。如縣區(qū)的法制部門，一般是4―6個編制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更不用說了。由此造成基層政府要做到依法行政往往在時效和期限上達不到要求。

相關(guān)配套制度不健全，缺乏有效監(jiān)督機制。目前我國針對行政機關(guān)及其工作人員行政違法追責的法律似乎不缺，行政處罰法、行政許可法和公務員法等法律法規(guī)也有部分條款作出了規(guī)定，但是規(guī)定都不夠，可操作性更差。同時，絕大多數(shù)監(jiān)督主體的監(jiān)督作用沒有得到真正發(fā)揮，力度仍沒達到監(jiān)督工作的實際需要。就是查出違法行政行為，由于受各種因素的影響，往往也是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執(zhí)法者卻很少受到相應懲處，不能從根本上解決問題。在基層，尤其是“三農(nóng)”問題，盡管中央多年來花了很大力氣進行規(guī)范、整治，也取得了一定成效，但無法回避的是，農(nóng)民的根本利益并未得到切實保障。就行政監(jiān)督而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府目前還沒有責權(quán)統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督主體，致使許多行政違法案件無法嚴肅處理。如近年來暴露的城管執(zhí)法問題，該問題由來已久，但一直沒有得到妥善解決。產(chǎn)生這一問題的原因是多方面的，但最根本的在于城管被賦予過大的權(quán)力，原來由不同政府職能部門參與的管理活動變由一家承擔，同時，在權(quán)力被擴張時卻沒有相應的監(jiān)督措施，“一家獨大”的局面最終導致城管執(zhí)法的簡單粗暴。

依法行政意識淡薄，隊伍建設亟待加強?，F(xiàn)實生活中相當多的行政干部抓經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長得心應手，而對依法行政則感到無所適從。特別是一些領(lǐng)導干部對什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣才能依法行政，還存在模糊甚至錯誤的認識和做法。有的把依法行政作為一句時髦口號，卻沒有落實到行動上；有的“長官意志”嚴重，習慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，輕視法律手段重個別處理，輕制度管理重協(xié)調(diào)解決；有的唯上、畏上、唯權(quán)、畏權(quán)，導致行政執(zhí)法水平不高；有的得過且過，不思進取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導致依法行政缺乏具體實際內(nèi)容。與此同時，部分群眾的文化水平偏低，民主法制觀念不強，甚至藐視法律制度，暴力抗法，嚴重影響基層民主法制建設進程?，F(xiàn)在的基層政府對需要解決的突出問題，大多采取“現(xiàn)場協(xié)調(diào)會”或“現(xiàn)場辦公會”形式解決。但某些協(xié)調(diào)會也特別凸顯了“領(lǐng)導意志”，問題上了協(xié)調(diào)會，最后由領(lǐng)導拍板，往往是哪個領(lǐng)導大，哪個領(lǐng)導說了算，不可能顧及方方面面的利益?；鶎訛橥瓿深I(lǐng)導交辦的任務，搶時間、抓進度，而是否依法則較少考慮，從而導致行政違法現(xiàn)象的發(fā)生。

基層政府是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者，是地方經(jīng)濟社會事務的主要管理者。只有切實保證基層政府堅持依法行政，加強基層政府的自身改革和建設，才能增強基層政府的社會管理和公共服務能力，從普遍的基礎層面上推動社會和諧有序發(fā)展.