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貫徹《信訪條例》構(gòu)建和諧社會

最近，國務(wù)院頒布了新修訂的《信訪條例》，該條例將于××年月日起施行。在傳統(tǒng)的信訪制度面臨尷尬境地、社會輿論尤其是有專家對信訪制度的存廢提出異議的背景下，國務(wù)院及時頒布了新修訂的《信訪條例》，這無疑傳遞了革新信訪制度，重新煥發(fā)信訪制度的生機(jī)活力的信號，同時也從立法上進(jìn)一步肯定了信訪制度在構(gòu)建和諧社會中的積極作用。

這次國務(wù)院對《信訪條例》進(jìn)行修訂，主要突出了以下幾點：一是增加了暢通信訪渠道的內(nèi)容，以更好地加強(qiáng)黨和政府與人民群眾的聯(lián)系、及時了解社情民意并化解社會矛盾。二是增加了創(chuàng)新信訪工作機(jī)制的內(nèi)容，以提高處理信訪事項的效率和效果。三是完善了切實維護(hù)信訪秩序的內(nèi)容，以更好地保護(hù)廣大信訪群眾的合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定。四是增加了強(qiáng)化信訪工作責(zé)任的內(nèi)容，以促進(jìn)群眾反映的合法、合理問題及時得以解決。

總體上講，與年條例相比，新的《信訪條例》賦予了信訪部門交辦權(quán)、督辦權(quán)，使信訪部門從單純的收發(fā)室走出，便于信訪案件的監(jiān)督和相關(guān)部門的及時辦理；由過去的兩級信訪變?yōu)槿壭旁L，加大了對相關(guān)部門的督辦力度。

新修訂的《信訪條例》貫徹了黨的十六大、十六屆四中全會精神，體現(xiàn)了堅持以人為本、構(gòu)建和諧社會的要求。它的頒布實施，對于密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系、保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)各級行政機(jī)關(guān)依法行政，推進(jìn)信訪工作的制度化、規(guī)范化和程序化，規(guī)范信訪秩序，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，將發(fā)揮重要的作用。筆者認(rèn)為，《信訪條例》的頒布將為信訪制度的發(fā)展創(chuàng)造有利的法律條件，信訪工作有望進(jìn)一步加強(qiáng)，信訪制度有望在建構(gòu)和諧社會中發(fā)揮積極作用。

從法律意義上講，作為公民申怨訴苦訴求公權(quán)力救濟(jì)的民間路徑和維權(quán)途徑，信訪其實是申訴、控告、檢舉等法律術(shù)語的俗稱，信訪權(quán)也就是受憲法保障的申訴、控告、檢舉及批評建議權(quán)的總稱。通過信訪向有關(guān)國家機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)反映問題，是憲法和法律賦予公民的權(quán)利。遺憾的是，信訪這種憲法賦予的公民權(quán)利卻長期沒有真正納入法治軌道，而是成為一種官方與民間溝通和博弈的邊緣化的準(zhǔn)制度性安排，因此信訪制度難免處于尷尬的運(yùn)作狀態(tài)。新修訂的《信訪條例》有望結(jié)束信訪制度的這種尷尬。

俗話講：名正言順，名不正則言不順。正是由于信訪存在的頗為明顯的制度性缺憾，某些政府官員往往有意地對信訪制度進(jìn)行冠冕堂皇的“誤讀”。在某些基層官員眼中，“上訪”就等于“鬧事”，視上訪者為“刁民”，錯誤地將反映問題的上訪者視為“不穩(wěn)定因素”，認(rèn)為上訪從顯性層面上講影響地方政府的形象和當(dāng)?shù)氐纳鐣€(wěn)定，從隱性層面上講影響自己個人的政績和仕途，個別貪官污吏還持有害怕因上訪而使自己的腐敗問題暴露的陰暗心理，對上訪者千方百計地采取阻撓、壓制的方法，非法限制甚至剝奪公民的上訪權(quán)。更有甚者，打著所謂“依法治訪”的旗號，以所謂規(guī)范信訪秩序的名義，動輒將公眾正當(dāng)?shù)纳显L視為非法借機(jī)壓制打擊，個別地方甚至將經(jīng)常上訪的群眾作為“嚴(yán)打”整治的對象。上訪乃是憲法賦予公民向政府有關(guān)部門反映問題、提出批評建議的基本政治權(quán)利，阻撓、壓制、剝奪公民的上訪權(quán)是赤裸裸的違憲。善待信訪群眾應(yīng)當(dāng)是各級政府尤其是基層政府官員的法定義務(wù)。實際上，惟有切實暢通信訪的渠道，及時妥善地解決信訪中反映的問題，才能提升社會秩序的“穩(wěn)定系數(shù)”，才是善待公民信訪權(quán)的明智之舉。對信訪百般壓制、對信訪問題視而不見、充而不聞，無疑會直接影響公眾對政府的信任度，甚至可能顛覆政府為納稅人服務(wù)的公信力。

傳統(tǒng)信訪制度的出路在于制度創(chuàng)新，修訂舊的《信訪條例》只是信訪制度創(chuàng)新的第一步。信訪是關(guān)涉政府公信力的重要制度設(shè)計，信訪這種傳統(tǒng)制度也需要進(jìn)行與時俱進(jìn)式的制度創(chuàng)新。筆者建議將回避制度、評議制度和聽證制度引入信訪，對重大疑難信訪事項可組織評議和聽證。同時，建議將信訪與法律服務(wù)和法律援助有機(jī)結(jié)合起來，動員有社會責(zé)任感的律師參與信訪接待工作，動員律師為政府信訪機(jī)構(gòu)積極提供法律意見，義務(wù)為信訪群眾解答涉法問題，對信訪群眾反映的程序性法律問題引導(dǎo)其向有關(guān)部門投訴，對符合法律援助條件的信訪群眾提供法律援助。實踐表明，律師參與信訪可以為處于弱勢地位的上訪者提供法律服務(wù)，提供知識和道義上的支持，可以有效提升公民信訪的質(zhì)量，增強(qiáng)信訪的法理含量?！耙婪ㄐ旁L”的應(yīng)有之義不止是強(qiáng)調(diào)上訪的公民要自覺遵守有關(guān)上訪的法規(guī)規(guī)章，在法治的軌道內(nèi)上訪，同時也強(qiáng)調(diào)政府有義務(wù)為上訪者提供有效的法律幫助和法律支持。

信訪制度的改革不宜緩行，讓信訪與問責(zé)親密接觸，讓信訪與回避親密接觸，讓律師與信訪親密接觸，讓法官與信訪親密接觸，讓傳統(tǒng)的信訪制度通過制度創(chuàng)新煥發(fā)出新的生機(jī)活力，應(yīng)當(dāng)是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

當(dāng)然，這次《信訪條例》的修訂也存在立法程序上的缺憾，事先沒有舉行專門的立法聽證，沒有通過媒體公布條例草案的全文并征求意見，修訂工作基本上是在封閉狀態(tài)下進(jìn)行，立法程序缺乏公開性，沒有廣泛聽取包括信訪當(dāng)事人在內(nèi)的社會各界的建議和意見。另外，《信訪條例》的修訂還存在立法技術(shù)上的缺憾，如條例明確提出，“對重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證”，但對如何界定重大、復(fù)雜、疑難，沒有作具體的規(guī)定和說明，立法語言過于原則和模糊。筆者希望國務(wù)院信訪主管部門在制定《信訪條例》的實施辦法或細(xì)則時對重大、復(fù)雜、疑難及聽證程序等作出具體的界定。

我們期待新修改的《信訪條例》得到切實執(zhí)行，期待信訪制度為建構(gòu)和諧社會發(fā)揮更大的積極作用。