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腐敗是一種世界性的現(xiàn)象。腐敗對一個國家的公共權(quán)力有著巨大的侵蝕作用，對社會政治經(jīng)濟的良性發(fā)展有著嚴重的危害。在改革開放的進程中，中國雖然對腐敗現(xiàn)象進行了堅決的斗爭，然而，腐敗蔓延的勢頭并沒有得到有效的遏制。如何從源頭上抑制腐敗，成為擺在我們面前的一項歷史性任務(wù)。

一、體制缺陷成為中國腐敗蔓延的重要源頭

目前我國存在的腐敗問題，在一定程度上帶有明顯的體制性腐敗的特征，應(yīng)引起我們的高度重視。

第一，當(dāng)前我國存在的腐敗現(xiàn)象，從某種意義上說已超出了個別單位和個別人的問題，而帶有明顯的泛化趨勢。這種泛化趨勢，與我國所處的社會與體制“雙重轉(zhuǎn)型”的歷史過程緊密地聯(lián)系在一起。

從社會層面看，我國正經(jīng)歷著一個由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會劇烈陣痛的轉(zhuǎn)型期。社會轉(zhuǎn)型期人們急于求富的心態(tài)，以及由此萌發(fā)的強勁的利益驅(qū)動，使社會處于騷動不安的狀態(tài)，部分社會成員行為失范以及犯罪率上升、社會環(huán)境惡化等，都可能誘發(fā)各種掌握政治、經(jīng)濟、社會資源分配權(quán)的意志薄弱者鋌而走險，用手中握有的權(quán)力，為個人或小集團謀取私利。這種當(dāng)年在西方發(fā)達國家曾經(jīng)有過的經(jīng)歷，似乎在我國正有卷土重來之勢。

從體制層面看，我國正經(jīng)歷著由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型過渡期。在雙軌體制并存的條件下，就業(yè)與通貨膨脹壓力的交替出現(xiàn)，以及由此引發(fā)的市場行為的紊亂，市場主體的重組、分化，貧富差距的拉大，法律規(guī)范的欠缺以及法制對社會控制功能的滯后，道德約束功能的下降，也會誘發(fā)一些掌握政治、經(jīng)濟、社會資源分配權(quán)的意志薄弱者鉆體制轉(zhuǎn)換的空子，通過各種途徑，利用種種手段侵吞、占有、攫取國家和集體乃至他人的財富，使腐敗問題更加嚴重。

不僅如此，當(dāng)社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌與我國當(dāng)前的改革開放同處于一個歷史發(fā)展過程的時候，必將使上述問題表現(xiàn)出更加復(fù)雜的情形。也就是說，當(dāng)社會的發(fā)展、現(xiàn)代化的進程迫切需要我們的政府以及社會各種管理主體不斷加強對社會、政治、經(jīng)濟的管理時，而管理層由于腐敗問題的干擾，權(quán)力行使中的某些失控，又顯得力不從心，軟弱無力，甚至出現(xiàn)政府行為扭曲、行業(yè)不正之風(fēng)泛濫以及經(jīng)營管理層中少數(shù)人腐化墮落等大面積的不廉潔行為。

第二，改革開放以來，黨和國家為了遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延，曾采取過一系列重要舉措，如制定有關(guān)黨政干部廉潔自律的規(guī)定等，但實事求是地講，這些政策性的規(guī)范體系，因缺乏體制上的保證與依托，沒能發(fā)揮其應(yīng)有的作用?？陀^地分析，在這樣一個復(fù)雜局面下，似乎也很難收到顯著的效果。常常出現(xiàn)的情況是：當(dāng)我們注意到了這方面的問題，同時又忽視了另一面；這方面的問題堵住了，那方面的問題又出現(xiàn)了。有些腐敗問題如權(quán)錢交易、貪污受賄以及不擇手段地侵吞國家財產(chǎn)等，都有愈演愈烈之勢，不僅犯罪的數(shù)額越來越大，形式也越來越翻新多樣，如窩案、集體犯罪等。上述表明，我國目前的腐敗，表現(xiàn)為權(quán)力行使的非理性腐敗，而實質(zhì)上帶有某種體制性腐敗的特征。要根治這種體制型腐敗，還必須從體制入手，并以此作為突破口，不斷完善中國特色的政治與行政體制。

二、從體制上抑制腐敗必須解決三個核心問題

從體制上抑制腐敗是一個龐大的社會系統(tǒng)工程，需要對現(xiàn)行的政治體制以及行政管理體制等進行必要的改革和調(diào)整。其改革和調(diào)整的整體思路是：一方面要從我國的國情出發(fā)，對現(xiàn)行的政治與行政管理體制中有關(guān)抑制腐敗的各個重要環(huán)節(jié)進行認真的分析和研究，從中發(fā)現(xiàn)最薄弱的環(huán)節(jié)，并提出相應(yīng)的改革措施；另一方面，這種改革和調(diào)整應(yīng)在保持社會政治穩(wěn)定和有利于促進社會經(jīng)濟的發(fā)展以及提高人民行使國家各種權(quán)利、促進社會主義政治民主的前提下進行。在具體實施上，仍應(yīng)采取漸進式的改革策略。

從體制上抑制腐敗，首先要有理論上的指導(dǎo)或支持。如果離開對基本理論的研究，或者我們在一些重大理論問題上不能達成某種共識，無論是政治體制改革和調(diào)整，還是一些重大政策的制定，都會由于缺少必要的基礎(chǔ)而最終難以實施。按照筆者的理解，我國要從源頭上清除腐敗，從體制層面來看，關(guān)鍵要解決以下三個對全局有重要影響的理論問題。

1.要不要構(gòu)筑用權(quán)力制約權(quán)力的體系？

自從法國著名思想家孟德斯鳩提出“不受制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗”的論點以來，用權(quán)力制約權(quán)力的思想被越來越多的人所接受。這種理論的潛在思想基礎(chǔ)是，在權(quán)力的行使和運用上，首先把制度安排放在了最為重要的地位。之所以如此，不是說在權(quán)力行使和運用的實踐中，對權(quán)力行使者個人的覺悟和品格一概地采取不信任的態(tài)度，而是說，對個人的信任必須建立在某種穩(wěn)定的制度約束的基礎(chǔ)之上。如果有了這樣的制度安排，即使一個權(quán)力擁有者或權(quán)力行使者在權(quán)力的運用中，出現(xiàn)了非理性的人格變異，或權(quán)力的濫用，也會有足夠的制度力量加以糾正，以保證公共權(quán)力行使的正確方向。在一些西方國家，雖然權(quán)力制衡的目標是為了維護資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治，其權(quán)力制衡的具體方式，也有許多消極的東西，然而，它在維護資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治、規(guī)范公共權(quán)力的行使和運用方面，仍然發(fā)揮了十分重要的作用。

作為社會主義國家，我國的權(quán)力制約機制和形式，肯定不可能照搬西方國家的模式。我們需要關(guān)注和分析的是，在我國，人們究竟是否真正接受了用權(quán)力制約權(quán)力的思想或理論，或者這種制約究竟在多大程度上發(fā)揮了作用。因為從表面上看，包括我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)者個人在內(nèi)，似乎都認為應(yīng)該建立用權(quán)力制約權(quán)力的機制和制度。在實踐中，至少從形式上我們也能強烈地感受到這種制約制度的存在：如國家立法權(quán)、司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約；廣大人民群眾以及社會其他力量對國家立法權(quán)、司法權(quán)以及行政權(quán)的制約等。但同時，我們還有另一種感受：許多監(jiān)督制約權(quán)力的機制形同虛設(shè)，許多制約權(quán)力的權(quán)力顯得蒼白無力，以至于一些擁有重要權(quán)力的腐敗分子如成克杰、程維高、劉方仁、田鳳山等，在濫用權(quán)力的過程中，幾乎暢通無阻，且官職還在繼續(xù)提升。這就促使我們思考：在對待用權(quán)力制約權(quán)力的問題上，我們究竟是認識上的問題，還是制度上的問題，或者兩者兼有？如果我們的反腐敗，首先不能解決這個帶有根本性的理論問題，或者找出存在上述問題的深層次原因，要想從源頭上清除腐敗，就可能是一種美好的愿望，或者很難在實踐中取得實質(zhì)性成效。因此，從觀念到實踐普遍樹立用權(quán)力制約權(quán)力的理念和制度體系，將是我國從源頭上清除腐敗必須解決的重要問題。只有這樣，才能從根本上改變監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力蒼白無力，甚至在實際上常常缺位的尷尬局面。

2.要不要促進權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化和整合？

一種體制具備不具備抑制腐敗的能力，或在多大程度上具備抑制腐敗的能力，關(guān)鍵取決于這種體制中權(quán)力結(jié)構(gòu)的功能分化和運行的整合。在一些政治、行政體制較為完善的國家，由于構(gòu)成憲政體制基本框架的權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化和整合達到了比較理想的程度，因此，憲政秩序本身對權(quán)力的行使和運用，就有較強的糾錯功能，從而可以有效地防范公共權(quán)力的腐敗。這里所說的權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化，是指在國家治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，一般有明確的分工，各權(quán)力主體各司其職，并相互制約，從而使整個國家權(quán)力處于某種平衡的狀態(tài)。這就是說，權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化，主要體現(xiàn)在不同權(quán)力行使機關(guān)的功能的分化，只有這種分化達到比較充分的地步，才能更好地發(fā)揮該組織在權(quán)力行使和運用中的作用。而權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合，則是指國家權(quán)力運行的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。在一個國家，權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化固然重要，但是權(quán)力結(jié)構(gòu)分化的結(jié)果如果造成權(quán)力運行的紊亂，或者不同權(quán)力行使機關(guān)之間難以進行有效的協(xié)調(diào)和合作，同樣會對權(quán)力的行使和運用產(chǎn)生負面影響。這說明，權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合，其目標主要是增強各權(quán)力行使機關(guān)之間的協(xié)同功能，而防止它們之間的相互掣肘和對立。

如果用上述分析框架來觀察當(dāng)代西方國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)的話，我們可以發(fā)現(xiàn)，在普遍實行“三權(quán)分立”的西方國家，其權(quán)力結(jié)構(gòu)的功能分化無疑是相當(dāng)充分的，但權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在整合卻嚴重不足。這種狀況對抑制公共權(quán)力的腐敗，雖然能發(fā)揮一定的作用，但從整個國家治理的角度看，則帶來許多負面影響。這是我們之所以反對這種權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行方式的關(guān)鍵所在。

當(dāng)然，在分析權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化與整合的關(guān)系時，有一點是十分重要的，這就是：國家權(quán)力的整合必須建立在權(quán)力結(jié)構(gòu)充分分化的基礎(chǔ)之上；如果沒有權(quán)力結(jié)構(gòu)功能的充分分化，而一味地去強調(diào)權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合，或權(quán)力運行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就難以建立起有效的權(quán)力監(jiān)督體系，并可能為公共權(quán)力的腐敗提供制度上的空間。我國在社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的歷史過程中，之所以出現(xiàn)某些體制性腐敗的特征，一個重要原因就在于此。

我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化不充分、監(jiān)督體系不到位是一個不爭的事實。而這種現(xiàn)象的存在又嚴重地影響著我國對公共權(quán)力行使和運用的有效監(jiān)督。按照我國的憲政體制，國家權(quán)力分別由行使立法權(quán)的立法機關(guān)、行使司法權(quán)的司法機關(guān)和行使行政權(quán)的行政機關(guān)來行使。這些不同的機關(guān)所擔(dān)負的職責(zé)，憲法都作出了明確的規(guī)定，并要求這些機關(guān)按照憲法規(guī)定的職責(zé)，明確分工，各司其職。這說明，我國憲政體制本身要求國家權(quán)力結(jié)構(gòu)必須充分分化，在此基礎(chǔ)上，才強調(diào)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，如國家的行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督等。但在實踐中，憲政體制所體現(xiàn)出的上述要求，往往被過分的權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合所取代。也就是說，我們常常強調(diào)的是政治體制運行的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，而忽視了權(quán)力結(jié)構(gòu)本身的功能分化。而權(quán)力結(jié)構(gòu)功能不能充分分化，不僅會直接影響各權(quán)力行使機關(guān)權(quán)力的有效行使，而且還會嚴重影響憲政體制本身應(yīng)該具備的糾錯功能。以監(jiān)督為例，在我國的法律條文中，對各級黨政機關(guān)行使的權(quán)力實施監(jiān)督的具體規(guī)定，應(yīng)該說并不算少，有些規(guī)定甚至反復(fù)再三制定，但實施的效果卻難以奏效。這種現(xiàn)象固然有多方面原因，但從體制本身的角度來考察，實質(zhì)上是權(quán)力結(jié)構(gòu)功能分化不充分帶來的必然后果。這從一個側(cè)面告訴我們，如果我們不能從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的功能分化和權(quán)力運行的整合這樣一個帶有根本性的問題上加以解決，體制性腐敗的現(xiàn)象就很難從源頭上得到遏制。

3.要不要建立嚴格的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任機制？

在探討從體制上清除腐敗的問題時，還有一個重要的理論問題，就是有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任機制問題。所謂黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任機制，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在選拔任命的過程中以及擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后最終向誰負責(zé)的問題。這個看起來似乎不是問題的問題，實際上與公共權(quán)力的腐敗有著非常密切的聯(lián)系。

按照我國的憲政體制以及中國共產(chǎn)黨的建黨宗旨，所有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，不管職位高低，都是人民的公仆，都要堅持為人民服務(wù)的宗旨，因為這些領(lǐng)導(dǎo)干部手中所擁有的權(quán)力，說到底是要代表人民群眾利益的，甚至是直接由人民群眾賦予的。因此，對黨和人民的事業(yè)負責(zé)，全心全意為人民服務(wù)，應(yīng)該是每一個領(lǐng)導(dǎo)者必須遵循的準則。這樣的描述，在理論上應(yīng)該說是無懈可擊的，也是我們一種美好的愿望。然而，在現(xiàn)實生活中，這樣一種美好的目標模式，在我們的體制運作中，似乎還沒有形成一套有效的實現(xiàn)機制。換句話說，我們的目的不是簡單地提出一個美好的目標，關(guān)鍵是要解決如何實現(xiàn)這一目標的責(zé)任機制。恰恰在這一點上，我國現(xiàn)行的政治體制和行政體制，似乎都沒能有效地解決這個問題。

體制中缺乏約束領(lǐng)導(dǎo)者對人民利益負責(zé)的實現(xiàn)責(zé)任機制，關(guān)鍵在于人民群眾在很多情況下，無權(quán)選擇領(lǐng)導(dǎo)者，或者只有形式上的選擇權(quán)。其結(jié)果，必然會出現(xiàn)責(zé)任機制的變形和扭曲：即從理論上說，絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者都會把向人民群眾負責(zé)，全心全意為人民服務(wù)之類的口號掛在口頭上，而實際上，他們的真正責(zé)任機制，是千方百計地向直接擁有決定他們職務(wù)高低、去留的上級機關(guān)負責(zé)。這種理論與實際的嚴重脫節(jié)以及領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任機制的嚴重扭曲，不僅助長了少數(shù)腐敗分子濫用權(quán)力的囂張氣焰，而且也是近年來“買官賣官”等丑惡現(xiàn)象屢禁不止的重要根源。這就告訴我們，從體制上改革目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用制度，把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部被扭曲了的責(zé)任機制糾正過來，就成為從體制上清除腐敗的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。