導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇道路交通安全法處罰法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

    目前，北京的交通管理對(duì)象已經(jīng)達(dá)到1500萬(wàn)常住人口，而全市交通民警僅6000余人。在警力有限的情況下，交通協(xié)管員已經(jīng)成為參與首都交通管理工作的一支重要力量。記者了解到，北京交通協(xié)管員主要由下崗職工、退伍軍人、保安員構(gòu)成，負(fù)責(zé)協(xié)助交通民警維護(hù)路口非機(jī)動(dòng)車(chē)、行人交通秩序和道路范圍內(nèi)停車(chē)秩序，并對(duì)違法停放車(chē)輛粘貼《違法停車(chē)處理告知單》。2004年，值勤協(xié)管員協(xié)助值勤民警勸阻、糾正非機(jī)動(dòng)車(chē)、行人違法720余萬(wàn)起，亂停車(chē)違法行為170余萬(wàn)起，為維護(hù)北京交通秩序做出了重大貢獻(xiàn)。按照目前北京機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的增長(zhǎng)速度，車(chē)路矛盾和警力不足的問(wèn)題以后會(huì)更加突出，交管局表示協(xié)管員隊(duì)伍今后還將進(jìn)一步擴(kuò)大。

    北京交管局秩序處副處長(zhǎng)張臣軍介紹：“過(guò)去交通協(xié)管員分別由交管局和一些公司單獨(dú)招聘，流動(dòng)性大，直接導(dǎo)致了管理機(jī)制的不完善，以及協(xié)管員素質(zhì)的良莠不齊。這種局面在今年得到了改善，目前，由市財(cái)政出資聘用的3180名交通協(xié)管員已全部納入交管局的管理范圍。我們將參照民警的管理辦法，依法管理協(xié)管員。”

    為了加強(qiáng)交通協(xié)管員隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)，北京交管局先后出臺(tái)20余項(xiàng)制度規(guī)范。特別是近期出臺(tái)的《道路交通安全協(xié)管員管理辦法》，對(duì)協(xié)管員的從業(yè)資質(zhì)、招聘辦法、管理體制、職責(zé)任務(wù)、教育培訓(xùn)、裝備保障包括服裝式樣、標(biāo)志等進(jìn)行了全面規(guī)范。其中7條“鐵規(guī)鐵紀(jì)”，對(duì)利用職務(wù)之便索要財(cái)物、隨意粘貼《違法停車(chē)處理告知單》、挾嫌報(bào)復(fù)而故意粘貼《違法停車(chē)處理告知單》、私自更改違法記錄、違反保密記錄、酒后上崗、打罵當(dāng)事人等嚴(yán)重違紀(jì)行為也做了明確規(guī)定。一旦違反，將堅(jiān)決依法追究責(zé)任并予以辭退。同時(shí)還要追究所在單位有關(guān)管理人員責(zé)任；對(duì)隱瞞不報(bào)、壓案不查、包庇袒護(hù)的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。

    除了出臺(tái)相關(guān)管理法規(guī)，交管局還把提高協(xié)管員素質(zhì)作為管理工作中的重中之重。在崗前培訓(xùn)中強(qiáng)調(diào)要擺正自身位置，規(guī)范行為語(yǔ)言，并根據(jù)法規(guī)及道路路況的實(shí)際變化，實(shí)行2年輪訓(xùn)制。

    張臣軍透露，目前交管局對(duì)協(xié)管員已實(shí)行了計(jì)算機(jī)實(shí)時(shí)信息監(jiān)控，盡管協(xié)管員沒(méi)有編號(hào)，但市民仍可根據(jù)具體時(shí)間及值勤崗位對(duì)違紀(jì)協(xié)管員進(jìn)行投訴，投訴電話可直接撥打“122”，同投訴民警的電話一樣。

篇2

【關(guān)鍵詞】扣分；行政處罰；違法

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2014）07-108-03

某人士駕駛證的記分周期啟示日期為8月8日，其于2013年8月4日在遼寧省某高速上超速駕駛，2014年車(chē)輛年審時(shí)才被告知此事，并在2013.8.8-2014.8.8記分周期內(nèi)被扣除3分，在向深圳市交管局申請(qǐng)復(fù)議時(shí)被告知，根據(jù)公安部《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，扣分不屬于具體行政行為，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。由此事件引發(fā)了以下四個(gè)問(wèn)題思考，第一，扣分是否屬于行政處罰；第二，扣分的合法性；第三，扣分周期的確定；第四，“規(guī)定"56條的“同時(shí)進(jìn)行”的內(nèi)容。

一、扣分是否屬于行政處罰

（一）現(xiàn)有觀點(diǎn)

第一，認(rèn)為是中間行政行為。有學(xué)者根據(jù)行為的過(guò)程角度，將行政行為劃分為中間行政行為與最終行政行為。當(dāng)行政主體對(duì)某一事件最終處理完畢時(shí)所實(shí)施的行為，是最終行政行為。而中間行為，是指這種行為僅構(gòu)成對(duì)某事處理過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，并未對(duì)某事作出最終處理。這種行為是為其他行為服務(wù)的一種臨時(shí)性的行為如扣押。

第二，有的學(xué)者認(rèn)為違章扣分實(shí)質(zhì)上是一種行政處罰行為。無(wú)論從立法目的，還是執(zhí)法強(qiáng)度以及給相對(duì)人造成的后果來(lái)看，扣分都應(yīng)該被并入行政處罰的法律范疇?？鄯謱儆陬?lèi)似于行政警告的申誡罰，目的是通過(guò)這一方式來(lái)譴責(zé)駕駛員的違章行為，從而促使他們遵守交通規(guī)則，同時(shí)不會(huì)受到權(quán)利上的很大損害。同時(shí)，當(dāng)周期內(nèi)被記滿分時(shí)還產(chǎn)生了類(lèi)似與行政處罰中的“轉(zhuǎn)罰”，即對(duì)駕駛員強(qiáng)制進(jìn)行考試等處罰手段。因此，扣分已可能損害到駕駛員的實(shí)體權(quán)利，而且它比一般的警告更具有威懾力?？荚囀且环N綜合多種義務(wù)、較為嚴(yán)厲的行政處罰，它是一種等同于吊扣駕駛證的能力罰。這正是記分對(duì)駕駛員發(fā)生震懾力的原因所在。其次，顯而易見(jiàn)，考試必定會(huì)給駕駛員造成金錢(qián)上的損失后果等同于財(cái)產(chǎn)罰。因此，不論是從立法動(dòng)機(jī)，還是造成后果上看，對(duì)違章駕駛員記分和考試是一種完整意義上的行政處罰行為。

第三，有學(xué)者認(rèn)為記分屬于類(lèi)似行政警告的申誡罰。申誡罰是行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過(guò)對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式，但不剝奪或限制管理相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利。警告是申誡罰的一種主要形式。對(duì)交通違法的駕駛?cè)藢?shí)行記分，目的是通過(guò)這一方式來(lái)譴責(zé)駕駛?cè)说倪`法行為，實(shí)質(zhì)上，作為一種周期內(nèi)無(wú)法消除的書(shū)面警告形式，記分顯然屬于申誡罰范疇。同時(shí)，當(dāng)周期內(nèi)記滿12分時(shí)，還產(chǎn)生了類(lèi)似于行政處罰中的“轉(zhuǎn)罰”，即對(duì)駕駛?cè)藦?qiáng)制進(jìn)行考試。因此，記分已可能損害到駕駛?cè)藢?shí)體權(quán)利（即復(fù)考造成的各種實(shí)體權(quán)利損失）和可期待利益（即無(wú)扣分獎(jiǎng)勵(lì)），比警告更具有威懾力和嚴(yán)厲性。

（二）本文觀點(diǎn)

行政處罰的核心在于“制裁”，即通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予處罰，來(lái)維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益?！疤幜P直接指向的目標(biāo)是行政違法行為，要對(duì)違法行為進(jìn)行懲戒，使其蒙受一定的痛苦或損失，所以說(shuō)行政處罰的目的是懲戒性。”

根據(jù)《道路交通安全法》第二十四條第一款，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)累積記分達(dá)到規(guī)定分值的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?，扣留機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證，對(duì)其進(jìn)行道路交通安全法律、法規(guī)教育，重新考試；考試合格的，發(fā)還其機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。第二款，對(duì)遵守道路交通安全法律、法規(guī)，在一年內(nèi)無(wú)累積記分的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)?，可以延長(zhǎng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的審驗(yàn)期。具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)規(guī)定。

從上述規(guī)定可以看出，“累積記分制度”設(shè)計(jì)的目的有兩個(gè)，一是制裁，二是鼓勵(lì)。從制裁的層面看，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)巳绻羞`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，公安機(jī)關(guān)交通部門(mén)可以對(duì)其駕駛證進(jìn)行扣分，而扣分累積達(dá)到一定分值時(shí)，須扣留機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。也就是說(shuō)，隨著扣分的增多，駕駛?cè)吮銜?huì)背負(fù)著較大的壓力，來(lái)保證自己不在一定的期限內(nèi)被扣除該上限的分?jǐn)?shù)。因?yàn)橐坏{駛證被扣留，則要重新考試。而考過(guò)駕駛證的人都知道，除了需要花費(fèi)經(jīng)濟(jì)成本外，還有寶貴的時(shí)間成本。從鼓勵(lì)的角度看，在一年內(nèi)沒(méi)有累計(jì)積分的，可以延長(zhǎng)駕駛證的審驗(yàn)期。因此根據(jù)這兩點(diǎn)可以看出，“累積記分制度”側(cè)重于“制裁”，通過(guò)特定的處罰方式對(duì)行政相對(duì)人的行為作出回應(yīng)，以示警戒。情節(jié)嚴(yán)重的，還給予暫扣駕駛證的處罰。

根據(jù)《道路交通安全法》第八十八條，對(duì)道路交通安全違法行為的處罰種類(lèi)包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、拘留。由于“累積積分制度”偏向于“制裁”駕駛?cè)说倪`法行為，嚴(yán)重時(shí)可以暫扣駕駛證。而根據(jù)《行政處罰法》第八條第一款第七項(xiàng)，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

因此，從“扣分”層面上，雖然并沒(méi)有明確規(guī)定“扣分”為行政處罰，但是由于其具有“制裁”性，并且可能導(dǎo)致暫扣駕駛證的行政處罰，再加上《行政處罰法》的規(guī)定，由此可以認(rèn)定，“扣分”屬于行政處罰。

二、扣分的合法性

正如上述指出的《道路交通安全法》第二十四條，“累積記分制度”已在法律層面上被制定，其具體的法律后果也如前述，制裁與鼓勵(lì)。

根據(jù)《立法法》第五十六條第一款，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。第二款，行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。第七十一條第一款，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。第二款，部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。

《行政處罰法》第十條第一款，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。第二款，法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。第十二條第一款，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

因此，《道路交通安全法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”）、《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中的有關(guān)“扣分”制度的制定并不是子虛烏有，它們是在上位法尚無(wú)具體規(guī)定的基礎(chǔ)上做出的，至于其關(guān)于“行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度”的規(guī)定是否合法，筆者在下文將會(huì)論及。

三、扣分周期的確定

在《道路交通安全法》中并沒(méi)有關(guān)于“扣分周期的”明確規(guī)定，只有“一年無(wú)累計(jì)記分的可以延長(zhǎng)審驗(yàn)期”的規(guī)定。

而在《實(shí)施條例》第二十四條第一款，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)嗽谝粋€(gè)記分周期內(nèi)記分未達(dá)到12分，所處罰款已經(jīng)繳納的，記分予以清除；記分雖未達(dá)到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉(zhuǎn)入下一記分周期。

《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第五十五條第一款，道路交通安全違法行為累積記分周期（即記分周期）為12個(gè)月，滿分為12分，從機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證初次領(lǐng)取之日起計(jì)算。

根據(jù)前兩條規(guī)定，在一個(gè)記分周期內(nèi)，如果記分未達(dá)到12分，但有罰款沒(méi)有處理，則記分轉(zhuǎn)入下一個(gè)周期。即如本事件的某人士，其在上一個(gè)記分周期內(nèi)并不知道他有違章駕駛的行為，不可能去特定的系統(tǒng)或者服務(wù)臺(tái)查詢自己的違章駕駛記錄，然而正是因?yàn)檫@種“不知情”導(dǎo)致了他的“分”記在下個(gè)周期內(nèi)，也就是原本下個(gè)周期可以“干干凈凈”的記錄，莫名的被“污染”了，由此損害了他的利益。

如前述，“扣分”實(shí)際上是一種行政處罰，這在《道路交通安全法》上是被隱性的承認(rèn)。而作為一種行政處罰，根據(jù)《行政處罰法》第三十一條和第三十二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。也就是說(shuō)，“扣分”作為一種行政處罰，行政機(jī)關(guān)必須“告知”當(dāng)事人有關(guān)的事實(shí)、理由和依據(jù)，而當(dāng)事人有權(quán)“陳述和申辯”。

但是在《實(shí)施條例》第二十三條第三款規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)提供記分查詢方式供機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)瞬樵?。在《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第二十條規(guī)定，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為信息錄入道路交通違法信息管理系統(tǒng)后三日內(nèi)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)提供查詢；并可以通過(guò)郵寄、發(fā)送手機(jī)短信、電子郵件等方式通知機(jī)動(dòng)車(chē)所有人或者管理人。這兩條規(guī)定的是在進(jìn)行違法行為處罰的時(shí)候，公安機(jī)關(guān)要提供相關(guān)手段供社會(huì)查詢。至于查詢與否，則由公眾自己決定，即公眾是否知悉，公安機(jī)關(guān)并不管。這與《行政處罰法》的規(guī)定不符，該規(guī)定明確行政機(jī)關(guān)做出行政處罰必須“告知”相對(duì)人，使其知悉，還有保證其“陳述和申辯”的權(quán)利。而上述的規(guī)定則嚴(yán)重違反了法律的規(guī)定。

而在本案中，交管部門(mén)擅自在下一個(gè)周期，即2013.8.8―2014.8.8扣分，并且沒(méi)有告知當(dāng)事人，也就是該處罰本應(yīng)該在2013.8.4―8.8日給予并告知。行政機(jī)關(guān)的這種程序在法理上是違法的，其做出的行政處罰并不成立。此外，由于行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有在違法行為發(fā)生的期限（2013.8.4―2014.8.8）內(nèi)做出，其給予行政處罰的期限已經(jīng)過(guò)去，那么何來(lái)“未處理的記分進(jìn)入下一個(gè)周期”的規(guī)定呢？

經(jīng)過(guò)上述，交管部門(mén)的行為性質(zhì)上屬于“行政強(qiáng)制執(zhí)行”。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條第三款，行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。第十二條，行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式：1.加處罰款或者滯納金；2.劃撥存款、匯款；3.拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；4.排除妨礙、恢復(fù)原狀；5.代履行；6.其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。顯然，代為“扣分”這并不是行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式。

因此，交管部門(mén)對(duì)某人士的做法是違法的，而《實(shí)施條例》、《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定違背了上位法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)不予適用。

而從另一角度看，《道路交通安全法》第二十四條的規(guī)定，“除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度?！边@句話可不可以理解為在給予“處罰”時(shí)才實(shí)行“累積記分制度”呢？筆者認(rèn)為答案應(yīng)是肯定的。那么，本事件中行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有給予該人士處罰，根據(jù)上述解釋，又何來(lái)“累計(jì)積分”呢？

四、“規(guī)定”56條的“同時(shí)進(jìn)行”的內(nèi)容

《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第五十六條，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為，處罰與記分同時(shí)執(zhí)行。此處的“扣分”應(yīng)做一種事實(shí)行為看待，即記分作為一種管理手段，在某些必須給予處罰和記分的違法行為上，兩者要同時(shí)成立，否則，事后不可再給予。

五、目前相關(guān)司法實(shí)踐

在郁祝軍與常州市武進(jìn)區(qū)公安局交通巡邏警察大隊(duì)交通行政處罰糾紛上訴案中，原告郁祝軍對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)其處以200元罰款，記3分的處罰不服，在對(duì)行政復(fù)議的決定不服后向法院提訟。一審法院認(rèn)為交警對(duì)原告的交通違法行為記3分，不屬于單獨(dú)對(duì)交通違法行為處罰的種類(lèi)，而是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)進(jìn)行交通管理的一種技術(shù)手段，記分必須與處罰同時(shí)執(zhí)行。從而做出被告對(duì)原告所作出的公安交通管理簡(jiǎn)易程序行政處罰決定，職權(quán)依據(jù)合法，程序合法，事實(shí)確鑿，適用法律、法規(guī)正確的結(jié)論。

在門(mén)a訴上海市公安局閔行分局A支隊(duì)處罰及行政賠償案中，原告認(rèn)為被告對(duì)原告所作的行政處罰沒(méi)有依據(jù)，故訴請(qǐng)要求撤銷(xiāo)被告所作的閔行公交決字[2011]第×××號(hào)公安交通管理行政處罰決定，被告退賠原告駕駛證扣分3分并向原告賠禮道歉。法院認(rèn)為對(duì)于原告要求被告退賠駕駛證記分3分的請(qǐng)求，因該記分不屬行政處罰決定的內(nèi)容，故對(duì)該請(qǐng)求不予處理。

在檀群艷與望江縣公安局交通管理大隊(duì)處罰糾紛上訴案中，上訴人認(rèn)為根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為，處罰與記分同時(shí)執(zhí)行。法院根據(jù)《道路交通安全法》第88條否定該觀點(diǎn)，認(rèn)為記分不是行政處罰。

可以看出，目前司法實(shí)踐中并不把“扣分”行為認(rèn)定為“行政處罰”，通常認(rèn)為其為一種管理措施，非法律層面的“處罰”。

六、總結(jié)

綜上所述，在駕駛證逾期扣分的情形下，行政機(jī)關(guān)的這種行為是違反法律的規(guī)定的，因?yàn)椤翱鄯帧弊鳛橐环N行政處罰，其實(shí)施必須“告知”相對(duì)人，并且聽(tīng)取其“陳述和申辯”。這種任意的，無(wú)視法律的規(guī)定的行為應(yīng)該給與相關(guān)制裁，同時(shí)現(xiàn)有的行政法規(guī)和規(guī)章與該法不符的，應(yīng)給予修正或者將相關(guān)規(guī)定刪除。

參考文獻(xiàn)：

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篇3

1951年2月26日中央人民政府政務(wù)院頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，創(chuàng)建了我國(guó)包括工傷保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度。1964年4月1日，全國(guó)總工會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)部了《勞動(dòng)保險(xiǎn)問(wèn)題解答》，第一次規(guī)定有關(guān)職工因交通事故受到意外傷亡的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷，但范圍較窄。僅限于集體乘坐本單位的車(chē)去開(kāi)會(huì)、聽(tīng)報(bào)告或者參加行政指派的各種勞動(dòng)（包括支援農(nóng)業(yè)）時(shí)，所乘坐的車(chē)出了非本人所應(yīng)負(fù)責(zé)任的意外事故，而造成職工負(fù)傷、殘疾或者死亡的情形。1996年8月原勞動(dòng)部實(shí)施了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（勞部發(fā)〔1996〕266號(hào)）。該辦法第八條(九)項(xiàng)規(guī)定“在上下班的規(guī)定時(shí)間和必經(jīng)路線上，發(fā)生無(wú)本人責(zé)任或者非本人主要責(zé)任的道路交通機(jī)動(dòng)車(chē)事故的”應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。12月14日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部辦公廳《關(guān)于無(wú)證駕駛車(chē)輛發(fā)生交通事故是否認(rèn)定工傷問(wèn)題的復(fù)函》（勞社廳函〔〕第150號(hào)）指出：無(wú)證駕駛車(chē)輛違反了《治安管理處罰條例》、《道路交通管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，是違法行為。依據(jù)《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第九條關(guān)于違法或犯罪行為造成負(fù)傷、致殘、死亡不應(yīng)認(rèn)定為工傷的規(guī)定，對(duì)于因無(wú)證駕駛車(chē)輛發(fā)生交通事故而造成負(fù)傷、致殘、死亡的，不應(yīng)認(rèn)定為工傷。至此因無(wú)證駕駛車(chē)輛發(fā)生交通事故而造成負(fù)傷、致殘、死亡的不能認(rèn)定為工傷。1月1日國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》(國(guó)務(wù)院令第375號(hào))第十四條（六）項(xiàng)規(guī)定職工“在上下班途中，受到機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害的”應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。去掉了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》中規(guī)定職工因發(fā)生道路交通機(jī)動(dòng)車(chē)事故而可以認(rèn)定為工傷的前置條件——“在上下班的規(guī)定時(shí)間和必經(jīng)路線上，發(fā)生無(wú)本人責(zé)任或者非本人主要責(zé)任的”，這樣的規(guī)定既符合工傷保險(xiǎn)制度的無(wú)責(zé)任補(bǔ)償原則，同時(shí)也擴(kuò)大了工傷認(rèn)定的范圍，在《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》未出臺(tái)前，是我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度立法的一大進(jìn)步。

二、當(dāng)前關(guān)于職工因無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)等嚴(yán)重違反道路交通安全法引起交通事故造成傷亡是否認(rèn)定為工傷的主要觀點(diǎn)

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)屬于違反治安管理的行為，因此造成職工傷亡的不能認(rèn)定為工傷。首先，《工傷保險(xiǎn)條例》生效于1月1日，《道路安全法》生效于5月1日?！豆ｋU(xiǎn)條例》實(shí)施在前，《道路安全法》實(shí)施在后，《工傷保險(xiǎn)條例》在立法中規(guī)定違反治安管理傷亡的不得認(rèn)定為工傷時(shí)，《道路安全法》還未實(shí)施?！豆ｋU(xiǎn)條例》第十六條中規(guī)定的違反治安管理的行為，只能是當(dāng)時(shí)唯一規(guī)范治安管理行為的《治安管理處罰條例》中規(guī)定的違反治安管理的情形。無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)屬于該法調(diào)整范疇，因此無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)行為屬于違反治安管理的行為。其次，雖然《道路安全法》將違反道路交通管理的行為從違反治安管理行為中分離出來(lái)，新頒布的《治安管理處罰法》不再將無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)等違反交通管理行為列入治安處罰范疇，但《工傷保險(xiǎn)條例》將犯罪、違反治安管理行為規(guī)定為不能認(rèn)定為工傷時(shí)，仍然生效的《治安管理處罰條例》包含了無(wú)證駕駛車(chē)輛等違反交通管理的行為，只是在《治安管理處罰條例》被新頒布的《治安管理處罰法》取代后，這是《工傷保險(xiǎn)條例》未及時(shí)進(jìn)行修改的問(wèn)題，而無(wú)證駕駛車(chē)輛發(fā)生交通事故不能認(rèn)定為工傷，國(guó)家是持肯定態(tài)度的，依據(jù)是《關(guān)于無(wú)證駕駛車(chē)輛發(fā)生交通事故是否認(rèn)定工傷問(wèn)題的復(fù)函》。

也有法官認(rèn)為，無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)行為按照《道路安全法》的規(guī)定可以并處十五日行政拘留，而已經(jīng)廢止的《治安管理處罰條例》中關(guān)于無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)行為的最高處罰也是十五日行政拘留，兩者處罰幅度的上限是基本適應(yīng)的，因此認(rèn)為十五日行政拘留的行政處罰上限幅度作為衡量違反道路交通管理行為不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的法律責(zé)任要素，勞動(dòng)行政部門(mén)據(jù)此認(rèn)定不構(gòu)成工傷的，人民法院應(yīng)予支持。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為職工因無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)造成傷亡的應(yīng)依情況而論，部分認(rèn)定為工傷，部分不能認(rèn)定為工傷。有法官建議對(duì)該問(wèn)題分情況進(jìn)行處理。在無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)問(wèn)題上，如用人單位明知路程較遠(yuǎn)而強(qiáng)行指派，或者忘記攜帶有關(guān)證照，以及所持有的駕駛證照超過(guò)有效期等情形，可以認(rèn)定為工傷，而從未取得證照且因自身主觀原因而無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)或駕駛無(wú)證車(chē)輛的情形則不宜認(rèn)定為工傷。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)行為不屬于違反治安管理的行為，職工因無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)造成傷亡的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。在《治安管理處罰法》出臺(tái)以后，無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)行為不再屬于違反治安管理的行為，受害人又屬于上下班途中發(fā)生的機(jī)動(dòng)車(chē)事故，符合工傷認(rèn)定的范圍，如無(wú)排除原因，依法應(yīng)予認(rèn)定工傷。

之所以出現(xiàn)以上三種觀點(diǎn)的爭(zhēng)議，主要原因是《治安管理處罰法》將違反道路交通管理的行為納入新的《道路安全法》中，而《工傷保險(xiǎn)條例》中的排除工傷認(rèn)定的條款將違反治安管理的行為排除在工傷認(rèn)定范圍內(nèi)，由此對(duì)職工無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)造成傷亡的交通違法行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定產(chǎn)生分歧。三種觀點(diǎn)對(duì)法律采取了不同的解釋，從而得出不同的結(jié)論。筆者認(rèn)為三種觀點(diǎn)的解釋都存在一定的問(wèn)題。

第一種、第二種觀點(diǎn)，運(yùn)用目的解釋的方法，認(rèn)為《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施時(shí)與之配套的法規(guī)是《治安管理處罰條例》，無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)違法行為屬于《治安管理處罰條例》調(diào)整范疇，《工傷保險(xiǎn)條例》將此類(lèi)行為以違反治安管理行為的違法行為而排除在工傷認(rèn)定范疇內(nèi)。在《道路安全法》、《治安管理處罰法》制定后，盡管該違法行為從新制定的《治安管理處罰法》中調(diào)整到《道路安全法》中予以規(guī)范，但這種調(diào)整并非是對(duì)該違法行為性質(zhì)的變更，僅僅是為了法律編撰的系統(tǒng)性

而作的立法技術(shù)性調(diào)整，屬于立法技術(shù)方面的問(wèn)題，因此，根據(jù)立法目的解釋，認(rèn)為該情形不應(yīng)認(rèn)定為工傷。第二種觀點(diǎn)還運(yùn)用價(jià)值平衡理論，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)分情況予以處理。第三種觀點(diǎn)則運(yùn)用文義解釋的方法，認(rèn)為既然法律已經(jīng)將無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)違法行為歸入《道路安全法》中予以調(diào)整，那么該行為就不屬于《治安管理處罰法》調(diào)整范疇，因此該行為不屬于違反治安管理的行為，所以該情形下職工傷亡的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。

三、對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》第十六條第（一）項(xiàng)的中“治安管理”的正確解釋

對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》中的排除條款的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)首先進(jìn)行文義解釋。只有在文義解釋有歧義的情況下才能尋求其他解釋方法予以解決。第一種觀點(diǎn)和第二種觀點(diǎn)在對(duì)“治安管理”的行為內(nèi)涵無(wú)歧義的情況下，卻運(yùn)用倫理解釋中的目的解釋或價(jià)值理論中的價(jià)值平衡原理對(duì)“治安管理”的行為進(jìn)行解釋，從而得出無(wú)證駕駛行為雖然不是違反“治安管理”的行為，但或因其認(rèn)定工傷不符合立法目的或因其認(rèn)定為工傷不符合價(jià)值平衡原理，所以不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷或不應(yīng)當(dāng)全部認(rèn)定為工傷的結(jié)論。顯然這種解釋超出了《工傷保險(xiǎn)條例》中相關(guān)法律條文本身文字的含義，這種解釋由于違反了法律解釋的一般原則，其不能自圓其說(shuō)，難以在邏輯上有說(shuō)服力。第一種觀點(diǎn)還從違法行為法律后果的嚴(yán)重性角度，第二種觀點(diǎn)則從職工在無(wú)證駕駛中的責(zé)任角度，為其觀點(diǎn)尋求支撐依據(jù)。其實(shí)，從工傷這一概念的基本精神出發(fā)，以上兩種觀點(diǎn)想從法律責(zé)任和法律后果的角度尋求理論支持，顯然與《工傷保險(xiǎn)條例》的基本精神相違背，其理由也是站不住的。第三種觀點(diǎn)直接從法律條文的文義解釋出發(fā)，認(rèn)為無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)違法行為屬于《道路安全法》調(diào)整范疇，因此該行為不屬于違反治安管理的行為，所以認(rèn)為該情形下職工傷亡的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷。雖然第三種觀點(diǎn)使用的解釋方法是正確的，但解釋的內(nèi)容卻是不正確的。

首先，應(yīng)從治安管理學(xué)專業(yè)理論角度理解“治安管理”的概念。按照治安管理學(xué)理論，治安管理是指國(guó)家警察機(jī)關(guān)治安管理部門(mén)為了維護(hù)社會(huì)治安秩序、保障公共安全和社會(huì)生活的正常進(jìn)行而依法從事的行政管理活動(dòng)。治安管理的范圍包含：公共治安秩序管理、危險(xiǎn)物品管理、戶口管理和居民身份證管理、消防管理、道路交通管理、出入境管理、單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作等七個(gè)方面的管理行為。也有學(xué)者將治安管理的范圍界定在公共安全與社會(huì)秩序管理、特種行業(yè)管理、危險(xiǎn)物品管理、道路交通管理、消防管理、戶政管理和邊防與出入境管理等七個(gè)方面的管理行為。顯然按照治安管理學(xué)中關(guān)于治安管理的概念，道路交通管理屬于治安管理范疇。無(wú)證駕駛行為雖然是在《道路安全法》中而不在《治安管理處罰法》中予以調(diào)整，但其行為仍然是違反治安管理的行為。其次，從法律規(guī)定方面理解“治安管理”的概念?！吨伟补芾硖幜P法》第2條規(guī)定“違反治安管理行為是指違反治安管理法律、法規(guī)，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，依照《中華人民共和國(guó)刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰”?！吨伟补芾硖幜P法》第四條用兩款規(guī)定“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法。在中華人民共和國(guó)船舶和航空器內(nèi)發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定的外，適用本法?！睆囊陨戏梢?guī)定中可以看出，違反治安管理法律、法規(guī)，尚不夠刑事處罰的，又無(wú)其他法律有特別規(guī)定的，由公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰法》給予治安管理處罰。換言之，有其他法律、法規(guī)對(duì)某類(lèi)治安管理行為進(jìn)行專門(mén)立法的，依照該法處理。這也從另一角度說(shuō)明《治安管理處罰法》只是將部分治安管理行為納入其調(diào)整范疇，還存在沒(méi)有被納入《治安管理處罰法》調(diào)整范疇的其他治安管理行為。這一部分治安管理行為是通過(guò)其他法律特別予以規(guī)定，如《道路安全法》、《消防法》等。違反這些法律的行為仍然屬于違反治安管理的行為。至此，可以看出治安管理立法與治安管理理論在治安管理行為的范疇界定上并不矛盾?，F(xiàn)行司法實(shí)踐中的三種觀點(diǎn)將“治安管理行為”僅界定在《治安管理處罰法》調(diào)整范疇的認(rèn)識(shí)，顯然是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

道路交通管理行為應(yīng)當(dāng)屬于治安管理范疇，違反道路交通管理行為的性質(zhì)即是違反治安管理的行為。兩個(gè)概念屬于種、屬概念，理清兩個(gè)概念的關(guān)系對(duì)于我們正確處理由此引起的工傷認(rèn)定爭(zhēng)議是有重要意義的。

四、職工因無(wú)證駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)造成傷亡的是否認(rèn)定為工傷應(yīng)以其是否違反治安管理為準(zhǔn)

篇4

一、指導(dǎo)思想

專項(xiàng)整治活動(dòng)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)、打擊非法營(yíng)運(yùn)的總體目標(biāo)，著力解決轄區(qū)內(nèi)私家車(chē)從事非法營(yíng)運(yùn)、客運(yùn)出租汽車(chē)非法組客、異地經(jīng)營(yíng)等影響客運(yùn)出租市場(chǎng)穩(wěn)定的突出問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)合法經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)客運(yùn)市場(chǎng)穩(wěn)定、健康、有序發(fā)展。

二、整治原則和目標(biāo)

（一）整治原則。一是堅(jiān)持聯(lián)合稽查、集中處理、相互抄告的原則；二是堅(jiān)持源頭管理和路檢路查相結(jié)合的原則；三是堅(jiān)持階段性整治與建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制相結(jié)合的原則。

（二）整治目標(biāo)。通過(guò)專項(xiàng)整治活動(dòng)，全市臨牌車(chē)、私家車(chē)從事非法營(yíng)運(yùn)、出租車(chē)非法組客及異地經(jīng)營(yíng)的勢(shì)頭得到有效遏制，班線車(chē)、公交車(chē)壓班壓點(diǎn)、站外上下旅客得到有效改善，出租車(chē)經(jīng)營(yíng)行為、服務(wù)質(zhì)量明顯提高，客運(yùn)市場(chǎng)營(yíng)運(yùn)秩序穩(wěn)步好轉(zhuǎn)，為廣大旅客提供優(yōu)質(zhì)、安全的乘車(chē)環(huán)境。

三、整治重點(diǎn)

1、私家車(chē)從事非法營(yíng)運(yùn)的行為；

2、部分出租車(chē)在轄區(qū)車(chē)站周?chē)?、主要街道、城鄉(xiāng)結(jié)合部異地經(jīng)營(yíng)、非法組客從事班線經(jīng)營(yíng)等行為；

3、出租車(chē)、公交車(chē)不按核定區(qū)域上下旅客、壓班壓點(diǎn)、甩客、宰客等違章經(jīng)營(yíng)行為.

四、步驟和任務(wù)

專項(xiàng)整治活動(dòng)共分三個(gè)階段：

第一階段：宣傳動(dòng)員階段

主要工作任務(wù)：由客運(yùn)市場(chǎng)專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組組織召開(kāi)動(dòng)員會(huì)，對(duì)專項(xiàng)整治工作進(jìn)行安排部署，正式啟動(dòng)客運(yùn)市場(chǎng)專項(xiàng)整治。

第二階段：重點(diǎn)治理階段

主要工作任務(wù)：專項(xiàng)整治活動(dòng)期間，在市專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮下，根據(jù)客運(yùn)市場(chǎng)非法營(yíng)運(yùn)實(shí)際情況，每月不定期抽調(diào)交警及派出所、運(yùn)管、城管執(zhí)法大隊(duì)、街道辦、工商等執(zhí)法人員組成聯(lián)合稽查隊(duì)開(kāi)展一到兩次集中整治活動(dòng)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的無(wú)證經(jīng)營(yíng)、自用車(chē)輛非法營(yíng)運(yùn)及出租車(chē)非法組客、異地經(jīng)營(yíng)等違章經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行重點(diǎn)治理.交警大隊(duì)負(fù)責(zé)治理亂停亂靠、隨意掉頭、超速超員、違章停車(chē)、不按核定區(qū)域上下旅客等行為；運(yùn)管所負(fù)責(zé)查處非法營(yíng)運(yùn)、治理公交車(chē)、出租車(chē)服務(wù)質(zhì)量低下、壓班壓點(diǎn)等行為；轄區(qū)派出所負(fù)責(zé)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中出現(xiàn)的暴力抗法進(jìn)行嚴(yán)厲處罰；城管執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)查處市區(qū)亂停亂靠、不按核定停車(chē)區(qū)域停車(chē)；工商行政管理局負(fù)責(zé)查處無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為。交通運(yùn)管、公安交警部門(mén)以及轄區(qū)派出所執(zhí)法人員組成聯(lián)合路查組，采取定點(diǎn)設(shè)卡、路面稽查等方式，及時(shí)查扣取證人員提供的非法營(yíng)運(yùn)及相關(guān)違章車(chē)輛。同時(shí)，抽調(diào)企業(yè)取證人員強(qiáng)化對(duì)非法營(yíng)運(yùn)等違章車(chē)輛的取證；對(duì)于證據(jù)確鑿的車(chē)輛，由聯(lián)合路查執(zhí)法人員進(jìn)行查處。在重點(diǎn)整治市區(qū)的基礎(chǔ)上，不定期對(duì)寧東地區(qū)客運(yùn)市場(chǎng)進(jìn)行整治，并逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。

整治活動(dòng)分4個(gè)路查組、6個(gè)取證組，路查組每組抽調(diào)運(yùn)管所4人、交警隊(duì)2人、城管大隊(duì)2人、轄區(qū)派出所1人、工商局1人；取證組分別由天豹八公司、興隆公司、安達(dá)公司、城鄉(xiāng)公司、福興公司、廣和公司動(dòng)員經(jīng)營(yíng)者參與，并從每個(gè)企業(yè)抽調(diào)3人會(huì)同聯(lián)合稽查隊(duì)同步檢查、同步取證。

第三階段：鞏固總結(jié)階段

主要工作任務(wù)：專項(xiàng)整治工作結(jié)束后由客運(yùn)市場(chǎng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)整治活動(dòng)進(jìn)行全面總結(jié)，建立完善客運(yùn)市場(chǎng)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，鞏固整治活動(dòng)成果。

五、整治措施

1、凡依法查扣臨牌車(chē)、私家車(chē)等從事非法營(yíng)運(yùn)的車(chē)輛，根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》、《回族自治區(qū)道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)條款，依法處理。

2、凡客運(yùn)出租車(chē)非法組客、異地營(yíng)運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為，依據(jù)《回族自治區(qū)道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)條款，依法處理。

3、專項(xiàng)整治過(guò)程中，凡拒絕、阻撓執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)的，由公安機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)治安處罰法》進(jìn)行處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

六、具體要求

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)整治活動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，市上成立由市委常委、政府副市長(zhǎng)李海峰擔(dān)任組長(zhǎng)，市委常委、公安局長(zhǎng)史躍文擔(dān)任副組長(zhǎng)，市交通運(yùn)輸局、公安局、監(jiān)察局、工商局、運(yùn)管所、交警大隊(duì)、城管執(zhí)法大隊(duì)等部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員的客運(yùn)市場(chǎng)專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一負(fù)責(zé)專項(xiàng)整治活動(dòng)組織協(xié)調(diào)等各項(xiàng)工作。各有關(guān)部門(mén)也要成立相關(guān)組織，制定工作方案，落實(shí)工作措施，扎實(shí)抓好各項(xiàng)工作，確保整治工作取得實(shí)效。

（二）強(qiáng)化認(rèn)識(shí)。各有關(guān)單位要充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展全市客運(yùn)出租市場(chǎng)整治的重要性和緊迫性，統(tǒng)一思想，強(qiáng)化認(rèn)識(shí)，積極采取有力措施，嚴(yán)厲打擊“臨牌”車(chē)、自用車(chē)非法營(yíng)運(yùn)等行為，促進(jìn)全市客運(yùn)市場(chǎng)秩序穩(wěn)步好轉(zhuǎn)。整治期間要妥善處理好路檢路查與源頭管理的關(guān)系、處理好市場(chǎng)監(jiān)管與文明執(zhí)法的關(guān)系，即要采取靈活的手段嚴(yán)罰又要注意安全和穩(wěn)定，特別是人身安全和車(chē)輛安全，確保社會(huì)穩(wěn)定。

篇5

〔關(guān)鍵詞〕 罰金刑；違法體系；訴訟程序；刑事政策；選科模式

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕DF612 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2013）03-0068-09

一、引言：刑法規(guī)定與司法困境

罰金刑可以緩解短期自由刑的弊端，但也面臨刑罰評(píng)價(jià)的平等性和公正性質(zhì)疑。罰金刑雖廣泛應(yīng)用于中國(guó)刑事司法，但也是喜憂參半。一方面，中國(guó)1997年刑法擴(kuò)大了罰金刑適用范圍，主要采用必并制模式規(guī)定“應(yīng)當(dāng)判處罰金刑”，這使司法實(shí)踐中的罰金刑適用率非常高。另一方面，近年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)研究反映出，中國(guó)刑事罰金刑的執(zhí)行率卻相當(dāng)?shù)?，大多?shù)被判處罰金刑的被告人不能繳納罰金刑?！?〕 為什么中國(guó)刑法普遍規(guī)定的罰金刑在司法實(shí)踐中卻很難被執(zhí)行，探索立法普及與執(zhí)行難產(chǎn)生的原因，是正確適用罰金刑的關(guān)鍵，也是重新認(rèn)識(shí)刑事制裁體系與犯罪結(jié)構(gòu)之間關(guān)系的重要途徑。

過(guò)去30年里，學(xué)界從罰金刑立法規(guī)定和司法適用角度，探討如何實(shí)現(xiàn)罰金刑的中國(guó)化。部分研究認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)當(dāng)重視罰金刑避免短期自由刑弊端的功能，擴(kuò)大罰金刑適用范圍是刑罰輕緩化的表現(xiàn)，這符合刑罰文明的世界趨勢(shì)?！?〕 少數(shù)研究卻認(rèn)為，中國(guó)不應(yīng)大面積擴(kuò)大罰金刑適用的罪名范圍，否則將與中國(guó)定性定量的犯罪認(rèn)定體系不協(xié)調(diào)，也不符合現(xiàn)階段中國(guó)人民并不富裕的國(guó)情?！?〕 就當(dāng)前學(xué)術(shù)立場(chǎng)來(lái)看，肯定中國(guó)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大罰金刑適用范圍是學(xué)界通說(shuō)?！?〕

由于早期的研究距今已有一定時(shí)間，最新的情況并不清楚，因此，最新收集到的中國(guó)罰金適用數(shù)據(jù)，以及各國(guó)近幾十年的罰金數(shù)據(jù)，對(duì)更進(jìn)一步理解中外罰金刑的適用趨勢(shì)及其原因有重要意義。本文將探討如何實(shí)現(xiàn)罰金刑的中國(guó)化問(wèn)題，希望通過(guò)對(duì)中外罰金刑研究的回顧和考察，重構(gòu)具有中國(guó)特色的刑事罰金刑體系。

二、調(diào)查：全面認(rèn)識(shí)中國(guó)罰金刑

本文的重點(diǎn)是探尋司法實(shí)踐中的審判和執(zhí)行情況，這可以全面了解中國(guó)當(dāng)前罰金刑的應(yīng)用現(xiàn)狀。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，我們對(duì)上海市浦東區(qū)法院、鄭州市金水區(qū)法院、成都市高新區(qū)法院（以下簡(jiǎn)稱三個(gè)法院）網(wǎng)站上公布的2010年度所有的4453份刑事判決書(shū)（6320人）進(jìn)行了數(shù)理統(tǒng)計(jì)。我們還對(duì)浙江、福建、廣東、江蘇、湖南、四川、重慶、山東、新疆等全國(guó)11個(gè)地區(qū)2000-2010年的罰金執(zhí)行情況作了調(diào)查，以便于在全國(guó)范圍內(nèi)了解罰金刑司法適用和執(zhí)行的整體情況。限于篇幅，本文將調(diào)查結(jié)果歸納為如下幾點(diǎn)：〔5〕

第一，罰金刑集中于盜竊罪等財(cái)產(chǎn)犯罪。盡管刑法分則第五章侵犯財(cái)產(chǎn)罪僅有14個(gè)條文，占刑法罪名總數(shù)約4%。然而，盜竊、搶奪、搶劫、詐騙、掩飾犯罪所得等5個(gè)罪名卻集中了80.7%的罰金刑，剩余134個(gè)可以適用罰金刑的罪名僅占所有罰金案件的19.3%。各罪名中，盜竊罪所占的份額最大，三個(gè)法院平均（加權(quán)，后文同）約50%的罰金案件由盜竊罪組成。

第二，并處罰金為罰金刑的主要適用模式。與“并處”罰金的立法模式相對(duì)應(yīng)，中國(guó)刑事司法中的罰金刑與有期徒刑或拘役并科適用的現(xiàn)象非常普遍。調(diào)查顯示，三個(gè)法院平均有96.9%的罰金案件為并處罰金刑，只有3.1%的罰金案件是單處罰金刑，成都高新區(qū)法院全年無(wú)單處罰金刑。

第三，罰金適用率非常高。1997年刑法頒布之初，一些研究認(rèn)為中國(guó)的罰金適用率非常低，建議司法實(shí)踐中加大罰金刑適用力度。我們的調(diào)查顯示，財(cái)產(chǎn)犯罪等主要犯罪類(lèi)別的罰金適用率基本接近100%，三個(gè)法院罰金案件適用率的平均值為63.8%。全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)查也顯示出相似結(jié)果，2000年到2010年被調(diào)查的11個(gè)地區(qū)基層和中級(jí)法院的罰金適用率均值為55.6%，其中廣州中院、福州中院、山東東營(yíng)中院的罰金適用率平均值是66.1%。

第四，罰金刑主要適用于自然人犯罪。早期的罰金刑改革過(guò)程中，研究認(rèn)為懲治單位犯罪是罰金刑的重要功能。然而，我們的調(diào)查顯示，司法實(shí)踐中的單位犯罪較少。三個(gè)法院平均有98.7%的罰金案件為自然人犯罪，只有1.3%的罰金案件是單位犯罪（包括處罰負(fù)責(zé)人），成都高新區(qū)法院全年無(wú)單位犯罪罰金刑。

第五，罰金數(shù)額較大。就罰金案件的平均水平（中位數(shù)）來(lái)看，鄭州金水區(qū)和成都高新區(qū)超過(guò)50%的罰金是2000元以上，上海浦東區(qū)法院超過(guò)50%的單處、并處罰金分別是4500元、3000元。這意味著，一半以上罰金案件需要一個(gè)普通城市居民1.3個(gè)月的人均可支配收入，需要農(nóng)村居民2.8個(gè)月人均可支配收入去支付。

第六，罰金刑普遍難以執(zhí)行。2000年至2010年全國(guó)11個(gè)地區(qū)基層和中級(jí)法院的罰金執(zhí)行數(shù)據(jù)顯示，平均有超過(guò)71.5%的罰金案件不能執(zhí)行，只有28.5%的罰金案件能夠得到執(zhí)行。約3/4的罰金不能執(zhí)行，這嚴(yán)重影響了刑罰的有效性評(píng)價(jià)。從總體上看，中級(jí)法院的罰金執(zhí)行率仍然很低，廈門(mén)中院、福州中院、山東東營(yíng)中院平均約77.4%的罰金案件不能執(zhí)行。

我們的調(diào)查結(jié)果，進(jìn)一步證實(shí)罰金刑在司法實(shí)踐中確實(shí)存在一定問(wèn)題。罰金刑集中于盜竊等財(cái)產(chǎn)犯罪和自然人犯罪，這說(shuō)明中國(guó)的罰金刑主要懲罰對(duì)象是為求生存而實(shí)施犯罪的人；罰金刑數(shù)額較高，這意味著罰金很難被這些生存型犯罪人所支付；罰金適用率與罰金執(zhí)行率形成反差，這意味著判處罰金的案件越多，罰金執(zhí)行的數(shù)量會(huì)更低；基層法院和中級(jí)法院共同的低罰金執(zhí)行率，說(shuō)明并處罰金模式下，長(zhǎng)期的監(jiān)禁刑造成罰金刑不容易執(zhí)行。中國(guó)1997年刑法罰金刑改革的重要原因，是受英國(guó)、德國(guó)、日本和美國(guó)的罰金適用數(shù)據(jù)影響。要認(rèn)識(shí)中國(guó)的罰金刑問(wèn)題，還應(yīng)從外國(guó)刑事司法中的罰金刑適用現(xiàn)狀和趨勢(shì)談起。

三、現(xiàn)狀：域外罰金刑的發(fā)展趨勢(shì)

罰金刑作為短期自由刑的替代措施，西方國(guó)家在上世紀(jì)前半期將其視為控制和矯正輕微違法的圣經(jīng)?！?〕罰金不僅被應(yīng)用于傳統(tǒng)的自然犯，如小額盜竊，而且被大量應(yīng)用于具有道德中立色彩的行政犯，如交通違法和管理性行政違法。在倡導(dǎo)限制政府行政權(quán)的西方社會(huì)，社會(huì)管理法被賦予刑事法特性，司法參與維持社會(huì)秩序造成刑事法律充斥了整個(gè)私權(quán)保護(hù)領(lǐng)域。因此，自20世紀(jì)初以來(lái)，隨著社會(huì)管理法中的行政犯逐漸膨脹，罰金刑在刑事司法應(yīng)用中呈顯著上升趨勢(shì)?！?〕

然而，罰金刑廣泛適用引發(fā)一個(gè)問(wèn)題，罰金刑是否能夠被繳納？對(duì)不能支付罰金的窮人如何處罰，是免除罰金還是采用其他辦法？早期的刑事司法主要借助易科自由刑解決罰金不能執(zhí)行的問(wèn)題，或者用自由刑威懾惡意拖欠罰款的人。這在1970年代以前是非常普遍的做法，例如，美國(guó)曾經(jīng)備受批評(píng)的監(jiān)禁一天抵30美元罰金。新近幾十年來(lái)，西方世界開(kāi)始關(guān)注于被告人的支付能力，并且研發(fā)出根據(jù)被告人財(cái)產(chǎn)狀況和行為嚴(yán)重性計(jì)算罰金數(shù)額的一整套公式。但無(wú)論怎樣，罰金欠款以及對(duì)不繳納罰金的嚴(yán)厲懲罰都非?，F(xiàn)實(shí)，一些學(xué)者因此主張廢除罰金刑?！?〕 在恢復(fù)性司法成為主流犯罪控制理論后，新的矯正措施逐漸開(kāi)始替代罰金刑，如社區(qū)服務(wù)、周末勞動(dòng)等。

與上世紀(jì)中期刑事法規(guī)的急速膨脹相比，今天的西方世界已經(jīng)注意到過(guò)量犯罪化這個(gè)問(wèn)題。但與英美法系國(guó)家繼續(xù)擴(kuò)張刑事犯罪圈相比，大陸法系國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始將控制犯罪作為近年刑事法改革的重要任務(wù)。從上世紀(jì)中后期開(kāi)始，部分國(guó)家逐漸清理輕微違法和行政犯，盡管還不是很徹底，但這已經(jīng)使具有“犯罪”處罰性質(zhì)的罰金刑適用空間更少。在1967年第一次刑事法改革廢除部分輕微違法行為后，德國(guó)秩序法和輕罪法的頒布進(jìn)一步收縮了傳統(tǒng)刑法典的犯罪控制范圍?！?〕法國(guó)、荷蘭、日本從1980年代中期開(kāi)始，逐漸改革刑法典所界定的刑事違法結(jié)構(gòu)，或者制定專門(mén)的輕罪法，或者將原來(lái)的犯罪行為重新置于行政法控制范圍之內(nèi)。這場(chǎng)去罪化運(yùn)動(dòng)，使得原來(lái)大量適用罰金刑的輕微違法不再被看成是犯罪，由此造成刑事法規(guī)范內(nèi)的罰金刑適用范圍變窄。在刑罰社會(huì)化和刑事立法改革的雙重影響下，西方世界的罰金刑從1970年代末期開(kāi)始出現(xiàn)非常明顯的下降趨勢(shì)。

圖1是部分國(guó)家近30年來(lái)的罰金適用情況，我們?cè)谡砀鲊?guó)的刑事司法年度報(bào)告或者統(tǒng)計(jì)年鑒中的量刑數(shù)據(jù)后，計(jì)算出罰金適用率的變化趨勢(shì)。它反映出一個(gè)清晰的信息，各國(guó)刑事罰金刑的應(yīng)用范圍和頻率正逐漸得以控制。然而，中國(guó)通說(shuō)認(rèn)為外國(guó)罰金刑的適用范圍逐漸擴(kuò)大，適用比例正在提高。本文卻得出與已有研究相矛盾的結(jié)論，如何解釋這個(gè)問(wèn)題？我們?cè)谖墨I(xiàn)考察后發(fā)現(xiàn)，通說(shuō)對(duì)外國(guó)罰金刑適用現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)，主要是1970年代以前的日本、德國(guó)、美國(guó)、英國(guó)的罰金司法情況。即使最近兩年發(fā)表的學(xué)術(shù)論文，引用的仍然是1980年以前的德國(guó)、日本、英格蘭數(shù)據(jù)，甚至是1930年代的數(shù)據(jù)。這也就造成外國(guó)罰金刑擴(kuò)大適用的理論認(rèn)識(shí)一直沒(méi)有改變。如果順應(yīng)世界發(fā)展潮流的邏輯應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持，重新關(guān)注新近西方世界的罰金刑慎用趨勢(shì)就異常重要。

四、刑事違法體系：影響罰金刑適用水平的重要因素

犯罪與刑事違法體系是刑事制裁體系的邏輯前提，反過(guò)來(lái)，刑事制裁措施又制約犯罪圈的范圍。罰金刑設(shè)置應(yīng)當(dāng)與刑事違法體系相適應(yīng)，這對(duì)罰金刑的立法和司法應(yīng)用具有重要影響。中國(guó)刑法定性定量的犯罪體系，與外國(guó)的立法不定性而司法定量的犯罪認(rèn)知體系不同?！?0〕 外國(guó)刑法中的犯罪大致應(yīng)包括中國(guó)刑法中的犯罪（傳統(tǒng)意義上的實(shí)質(zhì)犯罪）和治安管理處罰法規(guī)定的治安違法行為（傳統(tǒng)意義上的輕微違法），以及道路交通安全法等規(guī)定的行政違法行為（現(xiàn)代意義上的行政犯）?！?1〕 中國(guó)刑法從1979年以來(lái)，一貫堅(jiān)持嚴(yán)重刑事違法性和應(yīng)受刑罰懲罰性原則，這符合當(dāng)今世界控制犯罪化的立法趨勢(shì)。中國(guó)主要通過(guò)規(guī)定犯罪數(shù)額、情節(jié)、后果控制犯罪圈，凡是輕微違法和行政違法都被排除在刑事違法體系之外。這樣一來(lái)，進(jìn)入中國(guó)刑事犯罪領(lǐng)域的違法行為都是實(shí)質(zhì)意義的嚴(yán)重刑事違法行為。而與之相反，外國(guó)刑事法并不注重在刑事立法上控制犯罪范圍，無(wú)論是輕微違法（包含行政犯），還是嚴(yán)重違法都被看成是“犯罪”，以至于非刑法典行政法規(guī)的過(guò)量犯罪化成為今天詬病的對(duì)象。〔12〕

傳統(tǒng)刑法和現(xiàn)代刑法的重大區(qū)別，是行政犯是否被納入刑事違法體系。傳統(tǒng)的犯罪體系，以實(shí)質(zhì)社會(huì)法益為標(biāo)準(zhǔn)，限制不具有社會(huì)危害性的小額違法和行政違法行為進(jìn)入刑事違法圈?，F(xiàn)代社會(huì)的分工和分層加劇了社會(huì)行為的復(fù)雜化，刑事法的規(guī)范內(nèi)容已不再局限于刑法典，而是與行政管理規(guī)章相結(jié)合。在此背景下，刑事法也相應(yīng)地不僅具有懲罰功能，而且被輔以更強(qiáng)的預(yù)防功能――教育越軌者（或潛在越軌者）?！?3〕 懲罰和教育的并舉，使刑事立法的規(guī)范體系出現(xiàn)多樣性。

與這種多樣性相對(duì)應(yīng)，刑事制裁體系以違法性輕重為基準(zhǔn)，選擇不同的制裁措施。以自然犯為核心的嚴(yán)重犯罪，需要嚴(yán)格的身體刑處罰，至少是禁錮人身自由所必需的監(jiān)禁刑。輕微犯罪（包括自然犯和行政犯），因刑法的教育和預(yù)防功能優(yōu)于刑罰本身的制裁和報(bào)應(yīng)，刑事制裁的嚴(yán)厲性讓渡于給予輕微警告就已足夠的違法性宣示。罰金刑作為非人身屬性的規(guī)范控制措施，滿足了現(xiàn)代刑事違法的行政化需要，同時(shí)也可避免濫用監(jiān)禁刑所導(dǎo)致的重科。

一方面，罰金刑的普及化是寬泛犯罪概念的產(chǎn)物。雖然輕重違法都具有刑事犯罪屬性，但很難對(duì)非傳統(tǒng)意義上的輕微違法處以監(jiān)禁刑，而多是利用具有教育意義的罰金或更輕微刑罰。另一方面，實(shí)質(zhì)犯罪領(lǐng)域的刑事違法制裁就不能以罰金為主，而是堅(jiān)持以監(jiān)禁刑為核心。這也就可以理解，為什么中外刑事法研究者一致認(rèn)為，只有監(jiān)禁刑才是具有真正意義的刑事制裁措施。①一般說(shuō)來(lái)，西方世界的重罪是傳統(tǒng)意義上的刑事違法，輕罪（違警罪）則多屬于現(xiàn)代違法類(lèi)型。這兩方面的屬性，不僅暗示了西方世界的罰金刑在重罪和輕罪上罰金適用的差別，而且也暗示了在同一違法類(lèi)型上的適用程序和輕重差別。②這也就預(yù)示了下一個(gè)核心問(wèn)題：當(dāng)進(jìn)行跨國(guó)比較時(shí)，國(guó)家間不同的刑事違法體系也必然造成罰金刑適用水平的差異。

表1是歐洲國(guó)家2006年以及加拿大、澳大利亞2010年的罰金適用率數(shù)據(jù)，它說(shuō)明了100個(gè)刑事案件中判處罰金的百分比。通過(guò)跨國(guó)間的刑事司法考察，顯示了違法體系、違法類(lèi)型與罰金刑適用水平的不同。

首先，各國(guó)刑事違法體系內(nèi)，不同違法行為的罰金適用率存在差異。具有現(xiàn)代違法意義的交通犯罪（不包括違章停車(chē)）罰金適用率，普遍高于盜竊、搶劫等傳統(tǒng)意義上的自然犯罰金適用率。各國(guó)的盜竊、搶劫等財(cái)產(chǎn)犯罪的罰金適用率非常低，加拿大、斯洛文尼亞等國(guó)家的刑法甚至規(guī)定對(duì)搶劫等犯罪不適用罰金刑。

其次，刑事違法體系越寬泛的國(guó)家，罰金刑適用率越高。例如，英國(guó)、加拿大、瑞典、澳大利亞等國(guó)家將交通違法等行政犯納入到刑事違法體系后，這些國(guó)家整體罰金適用率就非常高。相反，以荷蘭為代表的低罰金適用率國(guó)家，這些國(guó)家大部分的行政犯已不再具有犯罪屬性，而是由行政法庭處理。另外，俄羅斯、捷克和拉脫維亞的交通違法因不是犯罪或者未被統(tǒng)計(jì)，造成其罰金整體適用率少于10%。

從表中數(shù)據(jù)可以看出，中國(guó)的罰金適用率水平與德國(guó)、英國(guó)等持平，但是高于荷蘭、加拿大、俄羅斯、法國(guó)等眾多國(guó)家。中國(guó)的罰金適用率是因盜竊、搶劫等財(cái)產(chǎn)犯罪引起，刑法133條未對(duì)交通肇事罪規(guī)定罰金刑；但外國(guó)的罰金刑主要由交通違法引起，盜竊、搶劫等傳統(tǒng)自然犯很少適用罰金刑，尤其是入室盜竊。當(dāng)然，交通違法在中國(guó)也會(huì)受到金錢(qián)處罰，但那是行政違法體系的“罰款”。①

評(píng)價(jià)中國(guó)的罰金刑，還需要建立一個(gè)相對(duì)類(lèi)似的比較平臺(tái)。如果排除小額盜竊等輕微違法和交通違法等行政犯行為，中國(guó)刑法中的犯罪大致可等于外國(guó)刑事違法體系中的可訴罪或重罪。

分析交通違法、小額違法等對(duì)罰金適用率所起的作用，已經(jīng)足以從刑事違法體系角度對(duì)中國(guó)的罰金適用率水平做出如下評(píng)價(jià)：

第一，不同刑事違法體系考察下的高罰金適用率。即使在限制犯罪的定性定量模式之下，中國(guó)的罰金適用率仍然與不定量的英國(guó)等國(guó)家的罰金適用率差不多，甚至高于加拿大、澳大利亞等國(guó)家。荷蘭、俄羅斯等國(guó)雖然進(jìn)行了行政立法改革，但是這兩個(gè)國(guó)家仍然規(guī)定小額盜竊等輕微違法為犯罪。即使如此，中國(guó)的罰金適用率仍然分別是荷蘭和俄羅斯的2倍和6倍。與那些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的東南歐國(guó)家相比，中國(guó)的罰金適用率更是高出其數(shù)十倍。

第二，相同刑事違法體系考察下的高罰金適用率。由于立法和司法理念不同，各國(guó)刑事司法所約束和控制的違法類(lèi)型存在較大差異，但判定相對(duì)一致的實(shí)質(zhì)犯罪圈還是可能的。在實(shí)質(zhì)犯罪領(lǐng)域，中國(guó)的罰金適用率是外國(guó)可訴罪或重罪的數(shù)倍。有人會(huì)說(shuō)，本文的比較可能將外國(guó)的犯罪范圍控制得很窄，造成數(shù)據(jù)結(jié)論不太可信。將中國(guó)中級(jí)法院審理的案件與外國(guó)重罪或?qū)嵸|(zhì)案件相比，限制了中國(guó)刑事案件的犯罪范圍。按照本文前述得出的邏輯，刑事違法性越嚴(yán)重，罰金適用率應(yīng)越低。但是，山東中院、福州中院、廈門(mén)中院的罰金適用率平均約66.1%，依然遠(yuǎn)高于外國(guó)。

五、刑事訴訟程序：對(duì)罰金刑量刑模式的制約

刑事違法在整個(gè)20世紀(jì)由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變過(guò)程，見(jiàn)證了各國(guó)犯罪數(shù)量的成倍上升。新的犯罪形勢(shì)要求刑事訴訟程序進(jìn)行一場(chǎng)現(xiàn)代化革命，用及時(shí)有效的方式去適應(yīng)控制犯罪的需要。因此，各國(guó)開(kāi)始重視簡(jiǎn)化刑事訴訟程序，建立簡(jiǎn)易訴訟程序、擴(kuò)大自由裁量權(quán)、簡(jiǎn)化刑罰執(zhí)行程序等一整套刑事改革措施。這種簡(jiǎn)化主要是應(yīng)對(duì)小額違法和行政犯，一些傳統(tǒng)刑事違法行為的訴訟程序并沒(méi)有改變。這個(gè)由繁到簡(jiǎn)的演進(jìn)過(guò)程，也就見(jiàn)證了罰金刑應(yīng)用范圍從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的擴(kuò)張過(guò)程。也即，因各行政法規(guī)和管理型規(guī)章的刑事化，罰金刑日益出現(xiàn)行政化傾向。③傳統(tǒng)訴訟程序的刑罰后果主要是自由刑監(jiān)禁，或者并科罰金刑、剝奪公權(quán)等非監(jiān)禁措施。但是，當(dāng)越來(lái)越多包含違警罪在內(nèi)的行政犯被納入到刑事司法體系后，罰金刑趨向于另一個(gè)適用模式――單處罰金刑。這就是外國(guó)刑事司法實(shí)踐中，罰金刑普遍應(yīng)用的又一個(gè)重要原因。

本文前面部分已經(jīng)論證，中國(guó)的犯罪控制還處于傳統(tǒng)刑事違法體系階段。那么，首先可以肯定，主要適用于行政犯的單處罰金并不適于中國(guó)的實(shí)質(zhì)犯罪體系，這也與開(kāi)庭審理的訴訟對(duì)抗主義不太融合。從這個(gè)角度來(lái)講，中國(guó)沒(méi)有絕對(duì)單科罰金的刑法條文應(yīng)當(dāng)值得肯定。選科模式造成司法意義上的單科罰金，依然與中國(guó)的刑事立法體系不太符合。值得質(zhì)疑的是，并處罰金是否與中國(guó)的罰金適用程序相適應(yīng)呢，這個(gè)問(wèn)題，還要從各國(guó)罰金刑普遍適用的立法和司法背景來(lái)看。

表2是部分國(guó)家司法報(bào)告或年鑒中的刑事罰金刑年度量刑數(shù)據(jù)，給出了單處罰金和并處罰金量刑模式的具體內(nèi)容。并處罰金是指罰金與自由刑的并處（包含緩刑），其他罰金刑處罰模式為單處罰金。除挪威刑事司法年鑒明確將罰金量刑分為單處罰金和并處罰金予以統(tǒng)計(jì)外，無(wú)法準(zhǔn)確看出其他國(guó)家單處或并處罰金的適用情況。因此，在計(jì)算這些國(guó)家的單處和并處罰金案件的百分比時(shí)，本文假定：凡是判處自由刑的案件都全部并處罰金，除此之外的罰金案件全是單處。我們相信，真實(shí)的刑事司法中，罰金與監(jiān)禁刑的并罰比例不可能達(dá)到100%， 這無(wú)疑低估了單處罰金的比例。但即使如此，外國(guó)刑事司法中的罰金刑適用模式仍然主要是單處罰金刑。

從圖表中可以看出，西方國(guó)家的罰金適用模式以單處罰金為主。蘇格蘭、挪威、英格蘭和威爾士、澳大利亞、芬蘭平均約85%的罰金案件都是單處罰金，只有15%的罰金案件是與自由刑一起并處。荷蘭因本身的刑事違法體系排除大量行政犯，這種傳統(tǒng)違法體系造成罰金刑與自由刑并處的比例較高。因此，本文表1中荷蘭罰金適用率只有31.4%，而其他國(guó)家的罰金適用率接近70%。這種對(duì)比可以看出，罰金適用率與單處和并處罰金的量刑模式有很大關(guān)系，并處罰金的比率高意味著整體罰金適用率就較低。

刑事訴訟程序?yàn)閮煞N不同的量刑模式提供了最精確解讀，英美法系和大陸法系國(guó)家廣泛應(yīng)用簡(jiǎn)易訴訟程序處理輕微違法案件。一般來(lái)說(shuō)，警察和公訴人不僅在決定案件是否到法院時(shí)有自由裁量權(quán)，而且對(duì)一些簡(jiǎn)單的刑事違法案件也有直接的處罰權(quán)。一些諸如交通違法等行政犯多由警察直接開(kāi)出罰單，然后由當(dāng)事人在一定期限繳納罰金。公訴人獲得刑訴法授權(quán)或形式上申請(qǐng)刑罰令程序，也可以直接對(duì)當(dāng)事人處以罰金。即使一些包含小額盜竊在內(nèi)的輕微違法案件，在被警察移送給公訴人審查后，公訴人仍可直接以繳納罰金的方式?jīng)Q定對(duì)違法者不予或者終結(jié)訴訟?！?5〕德國(guó)和瑞典的官方統(tǒng)計(jì)報(bào)告明確指出，超過(guò)一半至3/4的罰金案件直接由公訴人按簡(jiǎn)易程序采集和收集罰金?！?6〕英國(guó)的公訴人并不直接對(duì)輕微違法作出處理決定，而最終由法官書(shū)面審理，或者不需要公訴人出庭按簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣?/p>

無(wú)論是書(shū)面審理，還是由公訴人直接處以罰金，這不影響它主要采用單處罰金等方式結(jié)案。由于不可能由公訴人和警察通過(guò)簡(jiǎn)易程序判處自由刑等傳統(tǒng)刑事制裁措施，這就決定了并處罰金的比例甚小。這個(gè)問(wèn)題可從如下兩個(gè)方面來(lái)理解：

一方面，罰金的適用模式反映了行為的社會(huì)危害性和可譴責(zé)性。如果刑事違法行為具有嚴(yán)重社會(huì)危害性，刑事法制裁應(yīng)是體現(xiàn)刑法謙抑性的最后措施，此時(shí)，罰金刑會(huì)和自由刑一樣應(yīng)慎重適用?！?7〕 財(cái)產(chǎn)作為所有權(quán)的象征，支付罰金仍然是對(duì)違法行為的一種國(guó)家求刑權(quán)。如果社會(huì)危害性較輕，刑事處罰就多是罰金刑等非監(jiān)禁刑，處罰上也就表現(xiàn)為單處罰金或其他非自由刑。但此時(shí)，刑事罰金所代表的國(guó)家求刑權(quán)不具有懲罰意義，而是一種刑事違法宣示。當(dāng)行為所征表的危害性超過(guò)罰金刑所能承受的限度時(shí)，違法性所代表的求刑權(quán)就需要升格為自由刑。它的處罰特征及程序就變成了開(kāi)庭審理，罰金最終與自由刑一起并罰，或者不使用罰金刑。

另一方面，罰金刑的適用模式體現(xiàn)不同違法類(lèi)型的刑事處罰程序?；谥刃蚬芾硇枰恍谭ǖ浠蚋綄傩谭ㄋO(shè)定的行政犯，同樣需要刑事法的正當(dāng)程序。但這種程序因法律層級(jí)效應(yīng)低，如州、縣政府規(guī)章以及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例等，國(guó)家級(jí)立法的刑事強(qiáng)制程序要求就不再那么強(qiáng)烈，更多的是軟化和被改進(jìn)了的刑事處理程序?，F(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)秩序之下，刑事違法判定和行為處罰被行政刑法重新設(shè)置后，單處罰金因適應(yīng)邊緣性違法的管理需要而被普遍適用。由于這些行為不可避免地會(huì)頻繁發(fā)生，司法制裁及其處遇措施需要簡(jiǎn)化程序以提高社會(huì)應(yīng)對(duì)效率。但實(shí)質(zhì)違法的處理程序，卻不可能簡(jiǎn)化到像判處罰金等制裁措施那樣隨意。一旦不能簡(jiǎn)化刑事訴訟程序，案件的處理周期就會(huì)較長(zhǎng)，法官需要充分評(píng)估犯罪人的刑罰承受能力和有效性，這也就造成并處罰金的低頻率適用。與包含行政犯在內(nèi)的整體刑事違法體系相比，傳統(tǒng)實(shí)質(zhì)犯罪的低罰金適用率，正說(shuō)明罰金量刑因違法類(lèi)型的不同而出現(xiàn)差異。這也就是為什么盜竊、搶劫等傳統(tǒng)自然犯罪的罰金量刑非常少，而交通違法和小額違法的罰金適用率卻如此之高。

需要說(shuō)明的是，中國(guó)刑事訴訟中的簡(jiǎn)易程序與西方世界的簡(jiǎn)易程序存在較大區(qū)別，后者因刑事司法參與者的自由裁量權(quán)而使簡(jiǎn)易程序的外延非常寬。中國(guó)1996年刑事訴訟法規(guī)定了立案事由，以及法定和酌定不情形。由于刑法和司法解釋對(duì)犯罪標(biāo)準(zhǔn)的明確規(guī)定，中國(guó)公訴人和警察的裁量權(quán)只具有程序意義，并沒(méi)有實(shí)體處罰權(quán)。這就不可能像西方世界的公訴人那樣，直接采用支付罰金方式結(jié)案。另外，中國(guó)開(kāi)庭審理的程序也不是書(shū)面審理，而是公訴人和被告人都出庭參與對(duì)抗的控辯審實(shí)質(zhì)訴訟程序，只是法官數(shù)目不同。因此，中國(guó)的刑事審判程序都是實(shí)質(zhì)意義上的審判程序。結(jié)合前述刑事訴訟程序與罰金適用模式的關(guān)系來(lái)看，實(shí)質(zhì)意義上的審判程序所代表的罰金刑適用率應(yīng)當(dāng)很低。

罰金廣泛適用的通常前提是，刑事制裁并不需要判處監(jiān)禁刑，這也才是罰金刑替代短期自由刑的最根本理論邏輯。如果失去“短期自由刑”這個(gè)替代根基，那么罰金刑的普遍應(yīng)用也就僅剩下其直觀目的――緩解司法成本。中國(guó)的金錢(qián)處罰雖在行政和刑事司法實(shí)踐中被普遍適用，但罰款對(duì)應(yīng)的是行政簡(jiǎn)易程序，罰金對(duì)應(yīng)的是刑事訴訟程序。不可否認(rèn)，對(duì)治安違法和交通違法處以罰款，這多少具有簡(jiǎn)易程序的特性，除非提起行政訴訟。但是，這些已經(jīng)被中國(guó)刑法13條的但書(shū)排除在犯罪圈以外，沒(méi)有任何適用簡(jiǎn)易程序的空間。因此，中國(guó)的刑事罰金并不是因?yàn)楹?jiǎn)化刑事程序的需要，而是立法強(qiáng)制并處罰金刑的結(jié)果。這種強(qiáng)制性立法，已經(jīng)使法官難以根據(jù)案件具體情況選擇罰金刑。與之相反，外國(guó)刑事審判實(shí)踐中，法官會(huì)綜合考慮罰金刑支付的現(xiàn)實(shí)可能性，從而最終決定是否與監(jiān)禁刑一起并罰。如果不具有支付可能性，或者罰金支付會(huì)造成被告人及其家屬的生活困難，法官通常情況下不會(huì)判處罰金刑?！?8〕

六、刑事政策：罰金刑的中國(guó)化需求

在分析了刑事違法體系和刑事訴訟體系以后，已經(jīng)可以看出中國(guó)罰金刑疑難產(chǎn)生的立法和司法原因。中國(guó)刑事司法中的罰金刑去向何處，這反映了中國(guó)未來(lái)的刑事政策，它需要與刑事犯罪化的立法控制和社會(huì)背景相適應(yīng)。一個(gè)國(guó)家的刑事制裁體系離不開(kāi)兩個(gè)基本元素，一個(gè)是犯罪圈和刑事違法體系，另一個(gè)是社會(huì)認(rèn)知與刑罰效用。犯罪圈的設(shè)定與刑事違法體系具有相同的立法背景，即一個(gè)國(guó)家特有的社會(huì)結(jié)構(gòu)。它解釋了什么行為應(yīng)當(dāng)被規(guī)定為犯罪，以及采取何種刑事制裁措施。社會(huì)認(rèn)知、刑罰效用和公民的法律意識(shí)、文化根基相關(guān)，即國(guó)民怎樣認(rèn)識(shí)受到刑事處罰的行為，這種處罰對(duì)未來(lái)的犯罪控制起什么作用。

社會(huì)結(jié)構(gòu)理論為一個(gè)國(guó)家的法律控制體系提供了參考，它指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和越軌行為的立法范圍具有不可分的關(guān)系。社會(huì)結(jié)構(gòu)越簡(jiǎn)單，社會(huì)活動(dòng)的是非性越容易被國(guó)民判斷。而這種判斷的基點(diǎn)多取決于國(guó)民的道德情感，越軌或犯罪行為的認(rèn)定范圍越保守，刑罰也更傾向于傳統(tǒng)的制裁措施――監(jiān)禁刑?！?9〕 相反，社會(huì)結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，社會(huì)的富裕和自由程度越高，社會(huì)越軌行為就越具有多樣性?！?0〕 越軌行為的多樣性，也就要求刑事制裁系統(tǒng)的多樣性，而這種多樣性的基礎(chǔ)就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平?！?1〕 中國(guó)當(dāng)前的犯罪圈以自然犯為主，刑法典中的犯罪行為只有不足450個(gè)罪名，這與中國(guó)當(dāng)前簡(jiǎn)單的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。但與發(fā)達(dá)國(guó)家的復(fù)雜規(guī)范體系相比，中國(guó)的罪名體系非常少，這些國(guó)家可以使用刑事制裁的罪名動(dòng)輒成千上萬(wàn)。這也是美國(guó)和英國(guó)的刑事法研究者，批評(píng)刑事犯罪化過(guò)量的原因。馬克指出，美國(guó)聯(lián)邦和地方政府已經(jīng)使大量的刑事化違法（超過(guò)10，000種）被拓寬到非刑法典制定法、行政法規(guī)、市政規(guī)章，而且大量機(jī)構(gòu)也在制定刑事化規(guī)則；帕特指出，英國(guó)每天就有數(shù)百行政規(guī)章制定各種刑事違法行為。 See Marc L.E.， Overcriminalization：2011-2012 Legislators' Guide to the Issues， Texas Public Policy Foundation， July 8， 2011； Peter S.， Criminal Law （2nd）， London： Sweet & Maxwell （1985）， pp.3-6.

罰金刑是社會(huì)控制措施轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，西方刑事立法膨脹性和復(fù)雜性需要刑事控制措施去及時(shí)協(xié)調(diào)。尤其是在小額和交通違法等具有行政違法屬性的行為被刑事化以后，刑事違法體系更趨向于多層化。這就使得以預(yù)防性為主的社會(huì)控制措施不可能將絕大多數(shù)人都置于監(jiān)禁設(shè)施中，此時(shí)罰金刑及其他非監(jiān)禁刑措施就正解決了這個(gè)矛盾。然而，中國(guó)刑事司法資源的主要任務(wù)是控制盜竊、搶劫、搶奪等財(cái)產(chǎn)犯罪，詐騙等經(jīng)濟(jì)犯罪，以及數(shù)額較大的犯罪等刑事違法行為。類(lèi)似于西方社會(huì)復(fù)雜的“行政犯體系”，已經(jīng)由中國(guó)行政機(jī)關(guān)所管理和控制，刑法控制的行為就僅剩下簡(jiǎn)單的自然犯。這說(shuō)明，中國(guó)的越軌行為不僅不復(fù)雜，而且非常單一，以至于自由刑已經(jīng)能充分適應(yīng)犯罪控制的需要。

社會(huì)文化理論為犯罪與刑事化外延提供了參考，它反映了犯罪控制與刑罰體系之間的相互制約。刑事犯罪化的主要目標(biāo)是控制犯罪和維持社會(huì)秩序，這兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須依賴于社會(huì)文化對(duì)越軌行為的界定?！?2〕 如果社會(huì)文化意識(shí)并不認(rèn)同行為是犯罪，那么刑事化以及刑事制裁并不能起到良好作用。這可以從中國(guó)1997年刑法廢除投機(jī)倒把罪找到解釋原因，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)行為被大眾接受后，居間買(mǎi)賣(mài)行為無(wú)論如何也不會(huì)因?yàn)?9刑法的犯罪規(guī)定而有所減少。一個(gè)更能說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題的例子是墮胎，西方世界的墮胎罪在中國(guó)50年內(nèi)不可能被刑事犯罪化。刑事法制裁體系，作為維護(hù)社會(huì)既定規(guī)則穩(wěn)定性的最后救濟(jì)措施，雖然具有謙抑性，但是卻更多地強(qiáng)調(diào)了法律意識(shí)和法律政策的契合性。

忽略犯罪控制文化體系，用與犯罪認(rèn)知和社會(huì)文化不相適應(yīng)的刑事制裁措施，反而容易導(dǎo)致刑事政策向不文明方向發(fā)展。盡管中國(guó)的社會(huì)面貌已向現(xiàn)代化行列靠近，然而民眾對(duì)犯罪及其制裁措施的認(rèn)識(shí)還停留在傳統(tǒng)階段。沒(méi)有誰(shuí)會(huì)將犯罪與單純的行政違法行為掛鉤，更沒(méi)有人會(huì)將罰金刑與犯罪行為單獨(dú)聯(lián)系起來(lái)?！?3〕 一方面，單處罰金的行為不會(huì)被民眾認(rèn)為是犯罪，因?yàn)榉缸镆孔蝸?lái)付出代價(jià)。另一方面，被民眾認(rèn)為是犯罪的行為，也不會(huì)因?yàn)榱P金刑的判罰與否而有任何差別。刑事違法體系中的罰金刑與剝奪政治權(quán)利一樣，只不過(guò)是可以選擇的附加評(píng)價(jià)而已。

刑事制裁的目的不僅為刑事犯罪化的范圍和方向提供指導(dǎo)，而且也為分析已有的犯罪圈提供視角。中國(guó)多數(shù)刑法學(xué)者從報(bào)應(yīng)和功利主義角度，充分肯定罰金刑具有剝奪犯罪人再犯罪的能力，以及財(cái)產(chǎn)權(quán)的懲罰性剝奪可使行為人喪失再犯罪的動(dòng)機(jī)。然而，監(jiān)禁刑和身體刑等傳統(tǒng)刑罰的基本原則，應(yīng)用到罰金刑等中立性社會(huì)預(yù)防措施后，容易忽略刑罰的社會(huì)意義，也更容易誤導(dǎo)刑事政策決策者。由于外國(guó)刑事司法實(shí)踐中的罰金數(shù)額并不高，這就很難將罰金刑與刑事懲罰聯(lián)系起來(lái)。更重要的是，罰金刑并不對(duì)刑事違法行為進(jìn)行道德評(píng)價(jià)，而是通過(guò)對(duì)既定行為的是非判斷，給未來(lái)行為一些啟發(fā)。但值得用刑罰懲罰的行為，應(yīng)當(dāng)是受到道德譴責(zé)的惡害行為，否則刑罰也就沒(méi)有什么社會(huì)教育意義。中國(guó)刑法中的罰金刑，是因?yàn)椴⑻幜P金刑才有刑罰意義，而不是因?yàn)榱P金刑自身的功能。中國(guó)行政制裁體系中的罰款具備獨(dú)立的違法教育作用，但這已經(jīng)和犯罪化與否無(wú)關(guān)，而是為規(guī)范社會(huì)正常持續(xù)。

中國(guó)的刑事罰金刑以并科為主，這就是學(xué)者們?nèi)绱丝隙P金刑具備刑罰作用的原因。表面上看，這種對(duì)罰金刑的評(píng)價(jià)非常有道理，但是這種邏輯起源是自由刑本身。因?yàn)楹妥杂尚滩⒖?，所以就順其自然地認(rèn)為罰金刑也具有如此功能。如果中國(guó)的罰金刑真具備如此功能，就面臨著這個(gè)功能如何實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。要達(dá)到刑罰目的，首先需要執(zhí)行刑罰，沒(méi)有被執(zhí)行的刑罰要么是因?yàn)樾塘P只具有宣告意義，要么是因?yàn)樾塘P過(guò)量。從最高司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)罰金刑執(zhí)行的司法文件來(lái)看，中國(guó)的罰金刑肯定不只是具有宣示意義。中國(guó)的罰金刑很少被執(zhí)行，這與不判處罰金刑沒(méi)有任何差別。如果要肯定中國(guó)改造犯罪人所取得的成績(jī)，這一定與罰金刑的存在與否無(wú)關(guān)，而是因?yàn)楸O(jiān)禁刑所帶來(lái)的喪失自由的恐懼。換句話說(shuō)，如果不判處罰金刑，犯罪人依然會(huì)成為良善公民。此時(shí)，從刑罰效用上來(lái)講，罰金刑就是可有可無(wú)的附產(chǎn)品。既然罰金刑的判處與否并不影響對(duì)犯罪人的改造，刑法的強(qiáng)制并科原則也就顯得多余。

罰金刑的存在與否不影響對(duì)中國(guó)的刑罰文明程度作出評(píng)價(jià)，罰金刑難以執(zhí)行又容易誤解中國(guó)的司法水平和刑事公正；廣泛適用罰金刑與中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化認(rèn)知不符合，也與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。這一切為中國(guó)未來(lái)的罰金刑改革指明了方向――選科罰金刑，重新回到1979年刑法的“可以判處罰金”立法模式。中國(guó)未來(lái)的罰金刑改革應(yīng)該重新賦予法官自由裁量權(quán)，以使他們根據(jù)刑事案件的實(shí)際情況決定是否判罰，以及決定判罰的數(shù)額。相對(duì)的刑事公正雖然可能造成少數(shù)人逃避法律懲罰，但卻為需要法律條款的犯罪人贏得了保障。

七、結(jié) 語(yǔ)

最近幾十年各國(guó)發(fā)生轉(zhuǎn)變的罰金應(yīng)用趨勢(shì)，為中國(guó)控制罰金刑指明了發(fā)展方向。罰金刑雖仍然處于現(xiàn)代刑罰體系的核心地位，但它的中國(guó)化還需要與中國(guó)的刑法體系和犯罪概念相結(jié)合。作為小額違法和行政犯膨脹的結(jié)果，違法行為的輕微性決定了域外刑事司法沒(méi)有將罰金刑與自由刑一起并科，而主要是單處罰金刑。中國(guó)刑法中的犯罪行為是具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的犯罪，而盜竊等財(cái)產(chǎn)犯罪是司法實(shí)踐中的主要類(lèi)型，較大數(shù)額的罰金刑與自由刑一起并科將使它難以執(zhí)行。并處罰金刑雖然建立了刑事法的絕對(duì)公正，但在個(gè)案因素影響下容易造成相對(duì)不公。充分認(rèn)識(shí)罰金執(zhí)行困難產(chǎn)生的原因，中國(guó)應(yīng)當(dāng)賦予法官是否判罰罰金及數(shù)額大小的自由裁量權(quán)。

中國(guó)的刑事法建設(shè)正處于改革與完善階段，盡管會(huì)有曲折道路，但這并不會(huì)阻擋刑事法文明的前進(jìn)。罰金刑作為當(dāng)今各國(guó)使用較多的刑事處罰措施，與一個(gè)國(guó)家的法律系統(tǒng)和犯罪體系不可分割，更與社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化有較大關(guān)系。中國(guó)在借鑒各國(guó)的刑事罰金立法和司法經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不僅應(yīng)透過(guò)其罰金適用率去分析這種司法現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因，還應(yīng)及時(shí)掌握全球刑事司法的前沿問(wèn)題。

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