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關鍵詞：公共管理；公共利益；沖突關系；政府職能

新時代公民對政治參與的熱情日益高漲，如何利用公民政治參與熱情，激發(fā)公民“主人翁”意識，是政府各管理部門需要思考的問題。只有統(tǒng)一協(xié)調(diào)好公共管理事務與社會公共利益的關系，維護好公民切身利益，才能更好地鼓勵人們參與到政治決策中來，促進社會公平，完善中國特色社會主義建設體系。

一、公共管理的含義

公共管理是指政府部門發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，整合社會各種發(fā)展資源與力量，運用先進的管理、經(jīng)濟、政治、法律方法，提升政府辦事效率，樹立政府威信力，拓寬社會公共服務范圍，從而實現(xiàn)社會公共利益，其主體一般有兩個部分，分別是政府部門和以公共利益為指向的非政府組織[1]。

公共管理是一種新型發(fā)展課題，在我國處于起步階段，其主要研究內(nèi)容包括公共資源、公共項目、社會內(nèi)容等三方面，它強調(diào)政府績效的重要性，指出政府需要對社會治理承擔主要責任，政府工作只有以維護人民利益為出發(fā)點，開展各項公共管理事務，才能得到公民的認可，建設服務型政府，比如政府要統(tǒng)籌規(guī)劃礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、土地資源的使用，要建立“村村通“公路體系。

二、公共利益的含義

公共利益，簡單的來說，就是人民公共的利益，它不同于集體利益和個人利益，也區(qū)別于國家利益和社會利益，專指在特定范圍內(nèi)或者一定社會條件下多數(shù)主體相同的利益，具有主體共享性和主體數(shù)量可變化等特征。如何區(qū)別公共利益和國家利益、集體利益是政府有關部門實踐工作的重點[2]，比如促進社會和平，保護公民隱私權和財產(chǎn)權等。

在我國，實現(xiàn)公共利益的主體是政府相關管理部門，政府有關部門需要統(tǒng)籌好公共利益與個人利益之間的關系，發(fā)展公共利益體系，明確公共利益范圍，保護人民與國家的公共利益，比如有公民為追求個人利益的時候，損害了社會公共利益，就需要國家運用法律的手段予以制裁。

三、公共管理和公共利益的沖突關系

從哲學的角度來看，公共管理和公共利益是統(tǒng)一和對立的實例，政府要發(fā)揮主觀能動性，理順公共管理和公共利益之間的沖突關系，更好地維護社會公共利益，提升人民生活質(zhì)量，促進社會和諧發(fā)展。

（一）政府職能發(fā)揮不到位，公共管理主體體系不健全

政府職能主要包括政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能，在公共管理體系中，政府主要發(fā)揮其社會職能，即調(diào)節(jié)社會公平和組織社會保障的職能[3]，但在現(xiàn)如今實行的公共管理體系中，政府職能發(fā)揮有待進一步提高。

比如財政部在2015年12月3日頒布的《扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點的指導意見》（以下簡稱意見）中指出要大力扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展，壯大村級集體經(jīng)濟實力，完善新時期農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的基本經(jīng)濟制度。在意見頒發(fā)之后，政府相關部門需要發(fā)揮社會職能，統(tǒng)籌好政策與部門的關系，保障中央支持村級建設的專項資金能夠?qū)崟r、快速地分配到村民委員會，幫助完善村級公共管理主體，真正做到協(xié)調(diào)好公共利益與公共管理之間的關系，保護村民利益，建設社會主義新農(nóng)村。但是在現(xiàn)在的村民委員會中，缺乏真正的公共管理部門，其中的公共管理事務大多都由村干部決策實施，公共管理主體單一，降低了公共管理內(nèi)容的透明度，加大了公民與政府之間的利益沖突，即加大了公共管理事務與社會公共利益之間的沖突。

（二）政府公共管理不到位，公共利益缺乏實體保障

政府對于公共管理活動組織不到位，公共利益在一定程度上受到損害。比如在我國的部分壟斷行業(yè)（電力公司、通信行業(yè)等）中，就存在一部分依靠自己的權利獲取財物的現(xiàn)象，從這個現(xiàn)象中我們可以看出，政府對于這些行業(yè)的監(jiān)督力度不夠，讓個人利益在公共管理活動中處于優(yōu)勢，損害公共利益，加劇了公共管理與公共利益之間的不協(xié)調(diào)。

（三）公民參與政治程度不深，公共管理決策缺乏民主性

實現(xiàn)社會公共利益需要政府和公民共同努力，統(tǒng)籌社會各界資源，出臺各項政治措施。開展各項公共管理活動之前，需要采納民眾建議，從民眾利益出發(fā)，實現(xiàn)公共利益。目前，我國公共管理體系較為落后，尤其在公民參與政治程度上。公共管理事務處理過程中發(fā)生的問題，不能通過民主決策馬上得出解決辦法，民眾建議不能及時采納，造成了公共管理活動與社會公共利益的沖突。

制定公共管理的政策中，政府部門往往在如何界定集體利益和公共利益中徘徊，作為維護公共利益的主體，政府部門需要從社會公共利益出發(fā)，尋求集體利益與公共利益之間的平衡點，健全公共利益體系，明確公共利益范圍，在不傷害個人、集體利益的前提下，減少公共管理與公共利益之間的沖突。

比如在舉行聽證會的過程中，公共管理部門要拓寬聽取民意的渠道，利用網(wǎng)絡平臺，廣泛聽取公民建議，在決策的過程中，參考公民訴求，增大管理決策的民主性和透明性，統(tǒng)一公共管理和公共利益。

四、結(jié)束語

公共管理與公共利益之間是統(tǒng)一與對立的關系，從統(tǒng)一的角度來說，公共管理開展各項事務的目的是實現(xiàn)社會公共利益。從對立的角度來說，在實施公共管理的過程中，由于公共管理部門的缺乏，導致政府職能效應發(fā)揮不到位，加劇了公共管理與公共利益之間的沖突，只有協(xié)調(diào)好公共管理與公共利益，促進社會公平，提高政府服務能力，建立政府威信力，才能最大程度化的實現(xiàn)社會公共利益，提升我國國際競爭力。

參考文獻：

[1]盧秀娟.基于新形勢的公共管理與公共利益沖突關系分析[J].佳木斯職業(yè)學院學報，2015，09：464-465.

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政府公共管理和決策

[論文摘要]隨著改革開放30年的發(fā)展，我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展進入了一個新的階段。在這樣的關鍵時刻實現(xiàn)又好又快的科學持續(xù)發(fā)展更需要一種哲學的思維來引領和指導，尤其在具有舉足輕重的宏觀導向的作用的政府公共管理和決策領域，哲學思維有著尤為重要的意義

30年改革開放，我國取得了令世界矚目的發(fā)展成就，整個中華民族也因而進入了一個更為關鍵的歷史時期。在這樣一個大背景下，中國要進一步科學持續(xù)地發(fā)展，除了需要在諸領域更多地創(chuàng)新拓進、擁有更先進的技術、更充足的能源，以及更成熟的管理經(jīng)驗等等要件之外，筆者認為中國社會的大發(fā)展，更需要一種哲學，需要一種正確的思維，需要一種思想，需要一種和新世紀的要求相符合的思路。特別是對于在社會發(fā)展中起著主要導向作用的政府公共決策來說，更顯得尤為重要。

一、哲學思維的現(xiàn)實意義

在當今時代，作為社會科學的哲學思維，對現(xiàn)代化發(fā)展的實際作用到底有多大?有多少?這大概誰也難以回答的問題。但是誰也不能忽略了一種規(guī)律:偉大的實踐孕育偉大的理論，偉大的理論必將有力地指導偉大的實踐。

如此看來哲學并非沒有用，只不過是它的作用容易被人忽視而已。反思哲學被人所忽視，大體有兩大原因:第一，哲學社會科學自身作用的特點所致。它的特點一是有遠用而無近用，它的影響往往不是立竿見影式的，而是要經(jīng)過一段時間才能反映出來。二是有大用而無小用，它產(chǎn)生的影響往往是對人的人生觀、價值觀，對社會的公共決策的影響，而不是對個人具體工作的影響。三是有潛用而無明用，它對人的影響是潛移默化式的，先是在思想意識接受，繼而才轉(zhuǎn)化成個人的思維方式，再影響人的具體行為方式。第二，社會環(huán)境影響所致。戰(zhàn)爭或和平時期、計劃或市場經(jīng)濟的不同環(huán)境，對社會心理會產(chǎn)生很大的影響，在市場經(jīng)濟條件下，實用主義、拜金主義更容易左右人們的思想，人們更趨浮躁，判別事物價值的標準更直接、更具體。哲學社會科學的作用被忽視也就不奇怪了。

二、哲學思維運用的特征

哲學思維方法指的是人們認識、改造客觀世界時所運用的具有哲學特征的思維方法。在改造世界時它有四個主要特征:第一，它是辯證性的思維方法。辯證法是對現(xiàn)存事物肯定和理解中同時又包含對現(xiàn)存事物的否定理解，對任何事物都應一分為二的看待，反對片面性和絕對性。第二，它是批判性的思維方法。辯證法不崇拜任何東西，按其本質(zhì)來說，它是批判的和革命的。所以哲學的思維本質(zhì)上就是一種不盲從權威的批判性的反思。第三，它是實踐第一的思維方法。它強調(diào)人的正確認識來源于社會實踐，人對客觀規(guī)律的正確認識不可能一次完成，社會實踐發(fā)展了，人的思想認識就必須不斷前進，實踐是檢驗真理的唯一標準。第四，它是超經(jīng)驗的思維方法。它反對經(jīng)驗主義，反對把實踐觀庸俗化，反對把過去的、一時成功的經(jīng)驗作為絕對真理照搬套用，它以高度的抽象性、概括性、邏輯性，冷靜地審視客觀世界的事物和人類經(jīng)驗中的一切行為。 總的來說，哲學思維方法的運用不在于給人多少具體的知識，也不在于給人解決了多少具體的問題，它的根本作用在于給人提供了一種正確的理性思維模式，培養(yǎng)和鍛煉人的思辨能力，從而使人們樹立正確的人生觀和價值觀，掌握認識世界、改造世界的正確方法，哲學思維模式更有助于人形成具有戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性的眼光，在社會實踐中產(chǎn)生出巨大的推動力。

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關鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內(nèi)涵是關于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內(nèi)部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執(zhí)行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構(gòu)建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統(tǒng)一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

篇4

關鍵詞：區(qū)域合作；公共管理職能；問題與措施

在我國經(jīng)濟發(fā)展的過程中，一些區(qū)域為了能夠進一步促進其發(fā)展，往往會采取區(qū)域合作的形式。通過采取區(qū)域合作的形式，對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展起到了一定的作用，但是在其發(fā)展過程中還存在一定的問題。為了促進區(qū)域合作的順利開展，就要充分發(fā)揮公共管理職能作用，從而促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的迅速、健康發(fā)展。

一、目前我國區(qū)域合作與公共管理的現(xiàn)狀

所謂區(qū)域合作，就是為了能夠促進經(jīng)濟迅速發(fā)展，在某一區(qū)域內(nèi)進行合作。在區(qū)域合作的過程中，往往還存在合作中的對弈關系。因為各個地區(qū)都是為了實現(xiàn)其自身的利益，并同其他的地區(qū)一起形成共同的利益聯(lián)盟。就我國目前的區(qū)域合作情況來看，已經(jīng)逐漸形成了一些區(qū)域經(jīng)濟合作區(qū)，比較具有代表性的有長江三角洲經(jīng)濟合作區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟合作區(qū)等。近年來，區(qū)域合作組織的數(shù)量在不斷增加，其中包含的業(yè)務更加廣泛，其覆蓋面積也在逐漸擴大，其合作也不斷深入，對該區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。但是，在區(qū)域合作的過程中，由于各地都為了能夠?qū)崿F(xiàn)其自身的利益，就容易忽視區(qū)域合作整體的利益以及其他地區(qū)的經(jīng)濟利益，使得區(qū)域合作中還存在一定的矛盾。其本質(zhì)原因就是公共管理質(zhì)量較差，尚未形成完善的公共管理體系。所謂公共管理，就是在某些特定的時間段，為了向一定的經(jīng)濟、政治、社會生活提供服務，從而在公共政策理論的基礎上采取的一些政策與措施。公共政策理論對公共管理質(zhì)量會產(chǎn)生直接的影響，這也是現(xiàn)代社會管理中的重要理論。近年來，隨著區(qū)域合作組織的數(shù)量迅速增長，在發(fā)展的過程中，區(qū)域合作的一些問題也逐漸暴露出來，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定的阻礙，這就需要不斷加強區(qū)域合作中的管理。公共管理職能對于規(guī)范區(qū)域合作組織中開展的各項活動有直接的影響，這也就促使加強區(qū)域合作的組織管理中能夠充分地發(fā)揮公共管理職能的作用。為了能夠?qū)^(qū)域合作進行管理，并促進其經(jīng)濟迅速、健康發(fā)展，就要充分利用好區(qū)域公共管理和區(qū)域合作。根據(jù)各地的實際情況不同與當?shù)氐奶厣?，結(jié)合區(qū)域合作的公共政策，從而選擇適合其經(jīng)濟發(fā)展的模式，這樣不僅可以有效減少在區(qū)域合作經(jīng)濟發(fā)展中的阻力，也能使區(qū)域合作更加深入，從而促進區(qū)域合作經(jīng)濟迅速發(fā)展。

二、如何有效地加強區(qū)域合作中的公共管理職能的具體措施

在我國經(jīng)濟發(fā)展的過程中，通過加強區(qū)域合作對促進經(jīng)濟發(fā)展有著重要的意義。但是在區(qū)域合作的過程中還存在一些問題，對經(jīng)濟的發(fā)展還缺乏實質(zhì)性的推進作用，還尚未形成統(tǒng)一、公正、和諧的公共管理制度，其區(qū)域合作中公共管理職能還尚未發(fā)揮其作用。為了能夠加強區(qū)域合作中的公共管理職能，制定以下具有針對性的措施。首先，需要中央政府能夠?qū)^(qū)域合作進行積極的引導與支持，這也是實現(xiàn)加強區(qū)域合作中的公共管理職能的重要基礎。區(qū)域合作的過程中，進行區(qū)域合作一方面是該區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展需要，區(qū)域內(nèi)的各地存在共同的經(jīng)濟利益；另一方面需要中央政府進行積極的引導與鼓勵，可以對一些區(qū)域合作實施政策的傾斜等，從而能夠鼓勵區(qū)域合作，促進經(jīng)濟不斷發(fā)展。其次，在區(qū)域合作的過程要逐漸形成與構(gòu)建系統(tǒng)化、制度化、科學化的地方政府官員績效評價體系。通過該績效評價體系，能夠幫助地方官員樹立起正確的績效觀念，也能使其傳統(tǒng)的績效觀念中的地方保護主義得到有效抑制，能夠?qū)崿F(xiàn)合作區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟資源等公平發(fā)展。最后，還需要建立制度化的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制。這樣就可以較好地協(xié)調(diào)“個體理性”與“集體理性”二者之間存在的矛盾。對二者進行協(xié)調(diào)，并不是單方面的地方政府對當?shù)亟?jīng)濟效益的追求進行抑制與抹殺，而是要在區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制的基礎上，能夠充分發(fā)揮整治協(xié)調(diào)的作用。在滿足個體理性的基礎上還能夠?qū)崿F(xiàn)集體理性，從而使政治協(xié)調(diào)與公共管理職能能夠充分發(fā)揮其作用，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化。

三、結(jié)束語

總而言之，在我國經(jīng)濟發(fā)展的過程中，區(qū)域合作是發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，對我國的經(jīng)濟發(fā)展提出了新的要求。在區(qū)域合作的過程中出現(xiàn)的各類問題，需要充分發(fā)揮公共管理職能，從而使區(qū)域合作促進經(jīng)濟發(fā)展。相關的官員與管理人員在區(qū)域合作中要認識到發(fā)揮公共管理職能的重要性，并能將其落實到實處。

作者:劉琪 單位:四川航天職業(yè)技術學院

參考文獻:

[1]呂興哺.淺談如何加強區(qū)域合作中的公共管理職能[J].市場研究，2015，（3）：5-6.

篇5

為進一步深入貫徹《中華人民共和國建筑法》、《建設工程質(zhì)量管理條例》、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》、《省村鎮(zhèn)規(guī)劃管理條例》等一系列建筑市場管理法律法規(guī)，針對本鎮(zhèn)村鎮(zhèn)建設和建設工程領域所凸現(xiàn)的各種問題，進一步強化村鎮(zhèn)建設管理和工程建設管理，狠抓建筑工程安全質(zhì)量，規(guī)范建筑市場，制定本意見：

一、指導思想

以實踐“三個代表”重要思想，樹立和落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會為指導，以法律法規(guī)為依據(jù)，緊緊圍繞社會主義新農(nóng)村建設，貫徹省市區(qū)城鄉(xiāng)建設工作會議精神，充分履行政府“經(jīng)濟協(xié)調(diào)、市場監(jiān)督、公共管理、社會服務”的職能，全面推進我鎮(zhèn)農(nóng)村和集鎮(zhèn)建設上臺階、上水平。

二、管理實施細則

針對農(nóng)村居民住宅、集鎮(zhèn)建設，分類具體制定管理細則：

（一）農(nóng)村居民住宅

1、嚴格遵守《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護法》，服從土地利用總體規(guī)劃，凡不在村莊布點規(guī)劃范圍內(nèi)的自然村莊，嚴禁占用耕地建設農(nóng)民住宅。

2、從現(xiàn)在起原則上不再審批非村莊布點規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)戶翻建、擴建房屋，鼓勵農(nóng)民進入集中居住區(qū)建設住宅。

3、農(nóng)戶建房向所在地村委會遞交個人申請，填寫居民住宅用地申請表，再由相關村委會上報材料到國土所、鎮(zhèn)村建設服務中心，經(jīng)審批獲得《宅基地使用證》和《建設許可證》后，由鎮(zhèn)村建設部門工作人員和村委會負責人現(xiàn)場放樣后方可施工。

4、承建農(nóng)戶住宅，承建方必須是取得個體工匠證的工匠或有建筑資質(zhì)的施工單位，開工前戶主和承建方必須到鎮(zhèn)村建設部門簽訂《農(nóng)房建筑施工協(xié)議書》，確保工程質(zhì)量和安全。

5、農(nóng)戶建房應嚴格執(zhí)行《建設許可證》批準的建筑面積，不得超標，并嚴格執(zhí)行建設許可證界定的向口、檐高、正負零三線標準。

（二）集鎮(zhèn)建設

1、集鎮(zhèn)建設嚴格遵守《方巷鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃》，商貿(mào)區(qū)、別墅區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)、工業(yè)集中區(qū)等四大區(qū)域?qū)μ柸胱匆?guī)劃審批，保證規(guī)劃的嚴肅性、權威性、延續(xù)性。

2、嚴格執(zhí)行街道、區(qū)域控制性詳細規(guī)劃，嚴格按圖紙施工。臨街建筑，尤其是主街立面要整體協(xié)調(diào)，景觀宜人，提升建設品位。

3、規(guī)范審批程序。沿街商鋪、單位建房、房地產(chǎn)開發(fā)必須嚴格按照“一書三證”的審批程序（即《建設項目選址意見書》、《建設用地規(guī)劃許可證》、《建設工程規(guī)劃許可證》、《建設工程施工許可證》），獲得合法手續(xù)后方可開工建設。農(nóng)民集中安置區(qū)按農(nóng)民住宅申報程序操作。

4、房地產(chǎn)開發(fā)建設管理。將《銷售許可證》、《住宅質(zhì)量保證書》、《住宅使用說明書》、《住宅銷售合同》、《房地產(chǎn)開發(fā)項目手冊》等手續(xù)在本鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)中推廣，規(guī)范開發(fā)行為、市場行為，加強建設行為的監(jiān)管。

5、工業(yè)企業(yè)建設。正確處理經(jīng)濟發(fā)展與合法守法建設的關系，所有工業(yè)企業(yè)建設生產(chǎn)用房都必須按程序辦齊合法手續(xù)后方可開工建設。堅決杜絕無任何手續(xù)的違章建設（包括老企業(yè)廠區(qū)的建設）。

6、建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理。鎮(zhèn)村建設部門要配合上級主管機關，嚴把建設工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)關，從施工圖紙審查、質(zhì)監(jiān)入手，努力提高工程建設質(zhì)量。同時要加強施工現(xiàn)場管理、勞動保護以及安全生產(chǎn)檢查。

7、加強施工監(jiān)理企業(yè)的管理。對全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的施工、監(jiān)理企業(yè)，鎮(zhèn)村建設部門要對其資金和信用進行審查，從源頭上保證施工、監(jiān)理企業(yè)的素質(zhì)。

8、勞動合同與民工維權。鎮(zhèn)村建設部門要配合上級主管機關督促用人單位與勞動者訂立書面勞動合同，切實保障勞動者（包括農(nóng)民工）的合法權益，要在施工現(xiàn)場設立“民工維權告知牌”，推廣《農(nóng)民工勞動計酬手冊》，對農(nóng)民工工資的發(fā)放情況進行督查。

篇6

新公共管理理論認為，傳統(tǒng)行政理論希望完全通過嚴格的管制和過程控制來達到管理績效的最大化是很難實現(xiàn)的，需借鑒委托—理論中的“激勵相容約束”原則。激勵相容是指：在委托關系中，如果一項制度安排能促使人所采取的行為正好與委托人所要實現(xiàn)的目標相吻合，即制度安排中激勵措施與激勵所要達到的目標是相一致的，這就形成了“激勵相容”的效果。新公共管理從中汲取思路，認為“高校教師作為高等教育長長的委托——鏈條中最基層的人，關系到高等教育目標的實現(xiàn)，如果可以通過“激勵相容約束”機制得到正確的引導和約束，那么，委托人的收益也可得到有效保證，會符合其收益最大化的預期目標。”以此對傳統(tǒng)的重管制輕競爭的行政模式進行了批判，提出了建立合理的激勵機制和競爭機制兩條路徑來實現(xiàn)管理效率的最優(yōu)化。

1. 營造能使高校教師自主創(chuàng)新的制度環(huán)境

新公共管理理論強調(diào)取消對公務員過多的規(guī)制，給公務員以更大的自主權。韋伯模式下嚴格的規(guī)章制度，推崇絕對的、垂直的命令—服從機制，扼殺了公務員的創(chuàng)造性和積極性，造成公務員的墨守成規(guī)、逃避風險，缺乏有效的內(nèi)部激勵機制。對此，奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中寫道“政府實施的幾乎每一套規(guī)章制度又蘊藏著這種控制人的動力，如預算制度、人事制度、采購制度、甚至會計制度。每一條規(guī)則在最初制定時是極其美好的。但日積月累，它起的作用是阻礙性的”。奧斯本和蓋布勒的說法雖然有些激進，但正反映了強調(diào)嚴格規(guī)制的弊端。高校作為傳播高深知識和開展創(chuàng)造性活動的場所，高校教師的工作具有天然的自主性和創(chuàng)造性的特點，因此，高校內(nèi)部管理體制改革要適應這種特點，不應該只是強調(diào)控制和服從，而應該強調(diào)教師工作的自主性，營造一種有利于教師“自我實現(xiàn)”的寬松制度環(huán)境。如果高校的管理剛性太強，就可能壓抑教師工作的主動性和創(chuàng)造性，很容易導致教師的抵觸情緒。因此，在高校內(nèi)部管理體制改革中要著眼于組織的目標管理和教師職業(yè)生涯的長遠規(guī)劃與設計，既要有規(guī)范性的要求，又要體現(xiàn)出彈性和對教師個性化工作方式的尊重，放手讓他們從事學術創(chuàng)新活動。

2. 建立有利于教師參與高校管理事務的運行機制

高校管理不但要在教學、科研等學術活動中激勵教師創(chuàng)新的自覺性和自主性，而且也要在參與高校各項事務的管理上發(fā)揮他們的作用，要把以前那種以行政權力為主軸的管理機制轉(zhuǎn)移到“以教師為本”的管理機制上來。首先，要通過制定相關政策給予教師在招生標準、課程設置、學科發(fā)展、專業(yè)和學科設置與調(diào)整等方面民主參與事務管理的權力，并通過制定民主管理的規(guī)則和程序，使教師參與學校管理制度化、規(guī)范化。另外，高校管理者在制定學校發(fā)展目標時，要讓教師參與進來，使學校的工作目標與教師個人的發(fā)展目標融合在一起，使教師充分認識到學校目標的實現(xiàn)與事業(yè)的發(fā)展和個人的前途息息相關。也就是將學校的總體目標轉(zhuǎn)化成具有激勵性的教師個人目標，由他們個人去努力實現(xiàn)這些目標，并賦予他們相當?shù)淖灾鳈?。同時，這些目標的設置要明確、具體、有層次，要將學?？偰繕嘶疄殡A段性的目標，分解為各級管理層次、管理部門、教師個人的具體目標，并且要把目標落實到組織、部門和教師身上，使目標和責任聯(lián)系起來。

3. 設計合理的薪酬體系與績效激勵機制

新公共管理理論本文由收集整理倡導推行以績效為中心的功績制，主要是績效工資制?？冃ЧべY制是根據(jù)工作人員的工作表現(xiàn)和工作業(yè)績來支付薪金的薪酬形式。通過設立嚴格的績效標準對工作人員進行績效考核，并把考核結(jié)果與工資、職務晉升，獎勵等利益直接掛鉤，從而建立起有效激勵機制、競爭機制以提高工作效率。借鑒該理論高校只有建立起一套有競爭力的績效激勵機制，才能使高校擁有長期保持高質(zhì)量和高績效水平的人才?？冃Ъ顧C制是調(diào)動教職工積極性、主動性和創(chuàng)造性的重要動力，要取得改革的成功，必須解放思想，更新觀念，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的思想觀念必須深入人心。要淡化“工資”的觀念，強化“崗位績效”意識。堅持按勞分配這一原則，努力形成“不認真做事，就拿不到更多業(yè)績報酬”的工作氛圍，確保教職工隊伍的進取精神和旺盛活力?？冃Ъ顧C制體現(xiàn)在分配上，應打破原有的身份、職務、等級界限，學校根據(jù)每個崗位的責任大小、能力和學歷要求、工作強度來確定崗位績效考評體系，體現(xiàn)崗位特點，如果崗位變動績效工資也要隨之變動。為加大薪酬管理的激勵功能，應提高與教職工業(yè)績直接掛鉤的浮動收入即績效工資占教職工總收入的比例，適當壓縮崗位基本工資的比例。實行崗位績效工資制，有利于打破學校內(nèi)部論資排輩及分配上的大鍋飯現(xiàn)象，使一部分年輕骨干教師的工作積極性、主動性得到充分發(fā)揮，同時也體現(xiàn)了向教學科研第一線等關鍵崗位的傾斜，有利于崗位的穩(wěn)定和校內(nèi)各崗位之間的合理流動。通過實施崗位績效工資，將優(yōu)秀人才的個人利益與學校長期利益結(jié)合起來，努力形成體現(xiàn)競爭、鼓勵創(chuàng)新的大學文化，真正樹立大學的核心人本價值觀。

4. 強化人才流動與人員退出機制

要大膽地借鑒新公共管理中提出的崗位聘任制度，引進人員錄用上的競爭機制，建立彈性化的人事制度?？傮w來說，各高校對人才資源的管理，沒有必要用制裁的措施硬性留人，相反，應該創(chuàng)造一個人才流動的良性機制，只有處理好“流動”的問題，才能解決好“引進”與“留人”的問題。“學校要樹立人才流動理念，把人才用活而不是管死，堅持為我所用與為我所有并舉。”

篇7

20世紀80年代中期以來，西方國家進行了一場被稱為“新公共管理運動”的政府改革，經(jīng)過這場改革，績效管理與評估-效率與成本控制、顧客至上與公共責任等理念在政府管理實踐中開始被廣泛接受?2]。作為這場改革的典型性事件之一，1993年8月，美國總統(tǒng)克林頓簽署了《政府績效和結(jié)果法案》(GPRA)，該法案要求所有政府機構(gòu)都開發(fā)出各自的績效評估計劃，并向公眾通報政府績效狀況。該法案的實施，使公共部門績效評估在各地方政府迅速得以推廣。同時，“評估政府”的觀念開始深入人心。

克林頓政府頒布和實施《政府績效和結(jié)果法案》的直接誘因，是來自位于美國加利弗尼亞州的桑尼維爾（Sunnyvale)市所長期推行的績效管理和預算系統(tǒng)的示范作用。桑尼維爾市被譽為“硅谷心臟”，其早在20世紀70年代就開發(fā)運行了政府績效管理系統(tǒng)，并且成效卓著，被認為“是至今在美國唯一最好的實現(xiàn)可理解的績效評估方法的案在桑尼維爾市的績效管理系統(tǒng)中，最引人注體系，即市民滿意度評價體系。這套市民滿意度評價體系集中體現(xiàn)了西方發(fā)達國家政府評估由效率優(yōu)位向質(zhì)量優(yōu)位的轉(zhuǎn)變，其中，質(zhì)量和顧客滿意被置于首要地位。

20世紀末以來，尤其是我國加入WTO之后’地方政府行政管理體制和績效評估體系的改革已經(jīng)被提到了非常緊迫的議程[5]，許多城市開始探索新型的政府績效管理模式，其中杭州市進行的“滿意單位不滿意單位評選”(以下簡稱“滿意評選”）活動則非常具有典型性。同樣是對城市政府公共管理績效的外部評價，中國杭州市的“滿意評選”和美國桑尼維爾市的“市民滿意度評價”，在管理運作和實際效果方面存在諸多不同。本文試圖通過對中美這兩座城市的典型案例比較，探索有中國特色的城市政府公共管理績效的外部評價模式。

2.案例背景

2.1杭州市：滿意不滿意，公眾說了算

杭州市于2000年開始進行市直機關“滿意評選”活動。從2000年10月開始，首次評選在市級54個行政執(zhí)法和行風評議的窗口單位全面展開。杭州市專門成立了“滿意評選”領導小組負責全面工作，并對評選的指導思想、評選對象與內(nèi)容、評選方法和具體要求進行了全面宣傳，對機關單位的績效狀況進行全面公開。

2000年杭州市“滿意評選”活動所選擇的評價者由四大層面(含6個小層面)構(gòu)成：第一層面包括市委組織部、市人大常委會、市政協(xié)的445名市黨代會代表，469名市人大代表，427名市政協(xié)委員；第二層面包括100家省部屬企業(yè)和市屬城建、旅游、商貿(mào)企業(yè)，100家市、區(qū)工業(yè)企業(yè)，100家個體私營企業(yè)，100家外商獨資企業(yè)，100家外地來杭投資企業(yè)；第三層面則是隨機抽取的4000個杭州市民的樣本；第四層面是市直機關之間的互評。

評選所用選票設計了六大分指標(包括全局觀念、服務宗旨、服務質(zhì)量、辦事效率、勤政廉潔和工作業(yè)績），以及一個綜合性滿意度指標，每個指標設有三級量標劃分——滿意/基本滿意/不滿意。評價者給每個機關作出這些指標的判斷選擇，并可在選票中附上更詳細的建議、意見。

在成功進行首次評選之后，通過與研究機構(gòu)的合作研究，結(jié)合參評單位的反饋意見和具體操作中的實際問題，杭州市對“滿意評選”活動進行了改進。從2001年開始，使用了讀卡機和計算機配套的方式，在評選表中刪去了“六大分指標”而只保留作為綜合評價的滿意度指標，同時增加了“不了解”欄目。這樣，評選過程大大簡化，也過濾了一些干擾信息，提高了統(tǒng)計分析的速度和準確性。同時，參評單位也進一步擴大到79個機關單位，廣泛涉及了政府部門、黨群機關及其它部門，參與評選投票的層面和人數(shù)也大大增加。投票層面擴大到9個，其中新增加的三個層面包括：省直機關單位、區(qū)縣四套領導班子成員、老領導及專家學者。投票人數(shù)則更是大幅度增加，2002年已經(jīng)真正做到“萬民評判機關”，有10000名市民將直接拿到選票，并且這次評選還提高了市民投票層面的權重，將其由2000年的10!提高到20!。另外，2002年的評選中對每個被評單位的滿意度設有五個量標（滿意/比較滿意/一般/比較不滿意/不滿意），并且對調(diào)査數(shù)據(jù)的統(tǒng)計處理及排序方法也有重大改進。（2002年以后杭州“滿意評選”選票的部分內(nèi)容見表1)對被評單位的排序，在杭州市“滿意評選”活動中具有重要作用，它是政府上級管理者對有關單位進行考核和評價的重要依據(jù)之一，同時也直接決定了“滿意評選”的結(jié)果。2000年和2001年杭州市采取的辦法都是滿意單位按平均滿意率排序，不滿意單位按平均不滿意率排序；經(jīng)過研究討論，2002年作出重大改進，最后統(tǒng)一排序標準，根據(jù)所有五個量標的平均值加權求和計算得到每個被評價單位的綜合滿意度評價得分，所有單位都按照這一得分進行排序。以此排序為依據(jù)，杭州市委、市政府出臺了相關激勵政策：先進表彰（對綜合滿意度評價得分最高的單位予以表彰獎勵，并增發(fā)一定比例的年終目標管理考核獎金）；末位淘汰(對處于末位的單位進行通報批評并勒令整改，同時，單位干部職工按不同比例扣除年終目標管理考核獎金;連續(xù)兩年居于末位者將對該單位領導班子進行調(diào)整)。

2.2桑尼維爾市：公共服務，公眾評價

桑尼維爾市自上世紀70年代就開始進行市民滿意度調(diào)査。通過這種方法，一方面，桑尼維爾市對自身公共服務質(zhì)量和公眾關于公共服務的滿意程度進行測評，另一方面，從中獲取公共績效的關鍵信息，便于市政管理者利用這些信息通過績效管理和預算系統(tǒng)對公共部門的績效進行評估和管理，以促進政府部門各個層次的管理者都能夠有效提供滿足或超過公眾期望的服務。

2000年以來，桑尼維爾市一直將年度市民滿意度調(diào)査作為其“組織有效性”（OrganizationalEf-fectiveness，簡稱OE)項目的組成部分，并將調(diào)査結(jié)果如實反饋給市政官員和市民，作為政府各部門年度評估的一部分。OE項目組致力于開發(fā)一種可理解的顧客反應系統(tǒng)以獲取特定顧客的反饋信息，并同時開發(fā)出回應公眾普遍關注問題的管理戰(zhàn)略，市民滿意度調(diào)査正是這種顧客反應系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)。桑尼維爾市政府委托一家專業(yè)的市場調(diào)査公司Gedfond集團負責實施對公共服務的市民滿意度調(diào)査研究。Gedfond集團獨立進行對調(diào)査問卷的設計、發(fā)放、回收以及統(tǒng)計分析等工作，最后向市政府和社會公眾提交詳細的調(diào)查報告，所有結(jié)果和研究分析都公布在市政府的互聯(lián)網(wǎng)首頁上。

桑尼維爾市民滿意度調(diào)査的對象是在全市范圍內(nèi)隨機抽出的7500戶居民，并用郵寄的方式發(fā)放問卷。而被調(diào)査者可以選擇通過電話、網(wǎng)絡或者郵寄的方式在規(guī)定期限內(nèi)答復問卷。調(diào)査問卷包括32個問題，直接針對與公眾切身利益相關的具體公共服務，問題涉及公共服務的幾乎所有領域，覆蓋了桑尼維爾市計劃管理系統(tǒng)（PAMS)中的全部7個要素（交通運輸、社區(qū)發(fā)展、環(huán)境管理、公共安全、社會經(jīng)濟、社會文化、規(guī)劃管理）。為了發(fā)現(xiàn)更多的公共問題，桑尼維爾市的滿意度調(diào)査采取了A、B2個版本的問卷，每戶居民只收到其中1個，而2版問卷都包含一套共同的核心問題設置，而問題中的具體指標則不相同。調(diào)査問卷的指標設置非常完善和豐富，包括了詳細的居民信息以方便分類統(tǒng)計分析；問題的設計有針對市政公共服務整體的，也有將公共服務進行細分直接針對具體項目指標的’還有從側(cè)面對公共服務進行提問的，以便獲取公共服務質(zhì)量和市民滿意度的全面信息。問題設計的形式也比較多樣，每項指標都設有多種劃分，可以達到比較精確的評價目標；問題以比較客觀的單項選擇題為主，最后3個則是主觀性問題作為必要補充！。(關于桑尼維爾市民滿意度調(diào)査問卷的具體內(nèi)容舉例見表2和表3)桑尼維爾市民滿意度調(diào)査主要針對三個問題：

(1) 市民對目前公共項目和服務的滿意度如何？(2)市民滿意度的年度變化怎樣？（3)公眾提出了哪些關鍵的公共問題和服務要求?滿意度調(diào)査結(jié)果經(jīng)過統(tǒng)計分析后主要是為了回答這些問題。基于對這些問題的分析和回答，桑尼維爾市政管理者則可以總的來說，桑尼維爾市的滿意評價是結(jié)果和問題導向的，它不僅是政府部門績效評估的重要依據(jù)，而且是整個公共戰(zhàn)略管理系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，通過這個系統(tǒng)可以為實現(xiàn)公共項目和公共服務的績效改善提供豐富的數(shù)據(jù)!

3.案例比較

為了體現(xiàn)可比性，本文分別選取了杭州市和桑尼維爾市2002年度的滿意度評價案例，從組織機制、指標體系和結(jié)果反饋三個角度進行比較分析!

    3.1組織機制

杭州市“滿意評選”活動的決策者是市委、市政府，活動組織者是市政府專門成立的“滿意辦”，評選對象是杭州市直機關單位，評選者是杭州市的社會公眾。“滿意評選”旨在通過社會公眾對機關工作的滿意度評價，促進機關作風建設，提高政府部門的辦事效率和服務質(zhì)量，改善杭州市的投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

在杭州市委、市政府的支持下，“滿意辦”全面負責評選工作的各個環(huán)節(jié)，包括前期的宣傳準備、設計并委托印制評選量表、安排正式評選和評選信息的整理反饋等。從組織機制上看，杭州市“滿意評選”的目標清晰、責任明確、統(tǒng)一指揮、政令通暢，高效率地集中調(diào)動所有資源，各項工作環(huán)節(jié)有條不紊，較好地實現(xiàn)了預期的目標杭州市“滿意評選”組織機制如圖1所示'。

與杭州市的做法不同，桑尼維爾市民滿意度調(diào)查是由政府委托一家專業(yè)的市場調(diào)查公司獨立進行的，調(diào)查內(nèi)容是市民對公共項目和公共服務的滿意程度，調(diào)查對象則是隨機抽取的市民。桑尼維爾市民滿意度調(diào)查的組織過程是一種典型的市場化運作模式。受托的專業(yè)市場調(diào)查公司Gelfond集團，既得到市政府的大力支持，又獨立于政府系統(tǒng)，自主設計并完成整個市民滿意度調(diào)查過程，最后向政府和社會公眾提交一份詳盡的調(diào)查分析報告。桑尼維爾市民滿意度調(diào)查的對象構(gòu)成雖然比較簡單，只是隨機抽取7500戶居民的樣本，但調(diào)查內(nèi)容卻極為豐富；而且更重要的是，桑尼維爾市民滿意度調(diào)查并不是一個孤立的活動，而是該市整體公共戰(zhàn)略績效管理系統(tǒng)的重要組成部分，其結(jié)果直接影響公共管理的各項流程（包括戰(zhàn)略目標的制定、項目計劃、過程預算等'，成為促進整個公共服務質(zhì)量提高并滿足公眾需要的重要動力源泉。桑尼維爾市民滿意度調(diào)查的組織機制如圖2所示。對比圖1和圖2不難發(fā)現(xiàn)，杭州市“滿意評選”得多，它不單純是一個獨立的主題活動，而是作為的組織機制相對比較簡單，“滿意評選”活動是一個整個公共組織績效管理和預算系統(tǒng)的組成部分之相對獨立的過程，具有清晰的目標、簡明的程序和一，與其他市政績效管理工作有著緊密聯(lián)系。相比周詳?shù)慕M織；而桑尼維爾市民滿意度調(diào)查則要復雜而言，桑尼維爾市民滿意度調(diào)查更為強調(diào)政府公共服務的結(jié)果!也更具有戰(zhàn)略性導向"而杭州市“滿意評選”則更為關注政府職能部門的績效評估!尤其是促進部門良好工作作風的形成，具有明顯的管理過程導向性質(zhì)。在組織機制方面，一個需要強調(diào)的差異是，杭州市“滿意評選”運用的是行政手段，而桑尼維爾市民滿意度調(diào)査則運用的是市場機制。

3.2指標體系

杭州市“滿意評選”的指標體系比較簡單，評選內(nèi)容也比較單一，只是讓社會公眾對作為公共服務提供者的每個機關部門進行籠統(tǒng)的滿意度評價。2002年的選票中只有一個綜合性的滿意度指標，指標劃分也很簡單，使用了五級劃分（滿意/比較滿意/基本滿意/不太滿意/不滿意）。另外增設了一個“不了解”項目，避免公眾由于不了解一些部門的情況而隨意填寫，干擾評選結(jié)果(見表1)。

相比而言，桑尼維爾市民滿意度調(diào)査的問卷內(nèi)容就豐富得多，指標體系的構(gòu)成也十分復雜。從調(diào)査問卷的結(jié)構(gòu)和功能來看，桑尼維爾的指標體系包

3.3結(jié)果反饋

在杭州市“滿意評選”活動中，“滿意辦”日夜接待公眾來訪、來電和來信，將公眾提出的問題和建議等信息及時整理匯集，并從中獲得公眾意見，按問題進行統(tǒng)計分類，確定責任歸屬，最后通過正式程序?qū)⑦@些問題反饋給相關責任單位，要求給予答復或拿出解決方案。此外，杭州市委、市政府還配套出臺了針對評選結(jié)果的獎懲措施。這些措施強有力地震撼了杭州市所有的機關單位，促使它們對各自的工作進行反思和整頓。應該說，杭州市“滿意評選”的效果是明顯的。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，社會公眾認為機關工作作風有所改善的認同度，2001年和2002年分另達到95.9%和98.2%。

桑尼維爾市對市民滿意度調(diào)査結(jié)果的使用更具有戰(zhàn)略性，它不僅被用于年度績效評估，更重要的是與OE項目的顧客反應系統(tǒng)相聯(lián)系，并據(jù)此作出公共管理流程的調(diào)整和升級，進而激勵各級公共職能部門解決公眾關注的重點問題并提高各自的公共服務水平。括了詳細的居民信息，方便對調(diào)查結(jié)果的分類統(tǒng)計分析；而問題的設計既有針對公共服務整體狀況的，也有將公共服務進行細分至具體項目的，還有從側(cè)面對公共服務進行提問的，這些問題從不同視角全面刻畫了公共服務的質(zhì)量特征。（如表2和表3所示）。

通過比較可以看出（兩個評價指標體系的比較見表4)，由于杭州市“滿意評選”的對象是職能部門而非公共服務，而且指標內(nèi)容單一和寬泛，實際上，社會公眾很難對所有政府職能部門做出客觀公正的評價。在這一點，桑尼維爾市的作法值得借鑒，它的指標體系由公共項目和公共服務結(jié)果構(gòu)成，指標內(nèi)容具體、明確且覆蓋面廣，所有指標都與市民的切身利益緊密相關，這就很容易讓他們理解并做出恰當判斷。不僅如此，桑尼維爾市民滿意度調(diào)査的指標體系還具有更重要的功能，它能夠幫助市政管理者發(fā)現(xiàn)許多公共問題和公共需要，有利于政府公共服務質(zhì)量和績效的持續(xù)改善和公共部門管理戰(zhàn)略的升級調(diào)整。

另外，在結(jié)果反饋環(huán)節(jié)上，杭州市和桑尼維爾市也有很大不同。杭州市的結(jié)果反饋主要是通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政權力和命令來實現(xiàn)的；而桑尼維爾市的結(jié)果反饋除了行政系統(tǒng)內(nèi)部的反饋路徑之外，市場機制也被用來作為一個重要的反饋路徑，這種多層次、多路徑的結(jié)果反饋機制，更有利于政府管理的服務導向和結(jié)果導向。

4結(jié)論與啟示

從案例比較來看，杭州和桑尼維爾的政府滿意度評價在組織管理的許多方面都存在差異。這種差異背后有著更深層次的體制原因，正是法律框架、管理理念、組織文化的不同產(chǎn)生了管理方式的差異。

和許多成功的企業(yè)一樣，美國地方政府管理的基本理念是“顧客導向”和“結(jié)果導向”。1993年由美國副總統(tǒng)戈爾領導的“國家績效評鑒”（NationalPerformanceReview)項目，致力于強調(diào)為顧客服務、權力分散和放松控制等公共管理改革，其重要目標之一就是要求政府各部門制定本部門的顧客服務標準M?？肆诸D隨后簽署的《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA)，以立法的形式引入了新的績效評估管理制度，要求聯(lián)邦政府明確各自的工作目標和對象，并圍繞這些目標和對象制定可測量的績效標準。在這一制度設計下，對政府行政管理及其結(jié)果的評估從以往的“投人一產(chǎn)出”模式轉(zhuǎn)換為“目標一結(jié)果”模式，不再是簡單地對政府管理資源的過程進行考察，而是根據(jù)各部門設定的任務目標來衡量其結(jié)果。該法案首次將預算制度與政府績效聯(lián)系在一起，為“重塑政府”的改革運動提供了法律支持。而在桑尼維爾的計劃與管理系統(tǒng)內(nèi)，圍繞公共服務和顧客導向、結(jié)果導向，公共部門的績效與公眾評價、戰(zhàn)略規(guī)劃、財政預算等各項管理過程緊密聯(lián)系，并構(gòu)成一個有機的整體，體現(xiàn)了《政府績效與結(jié)果法案》對“目標一結(jié)果”模式績效評估管理的要求。相比較而言，我國不同的制度環(huán)境決定了不同的政府績效管理方式。我國政府績效考核機制的最大特點是“自上而下”的“壓力型體制”，公眾的意志難以對政府行為形成有效的約束和激勵。在這種績效評價機制中，由于信息不對稱，負責考核的上級政府難以準確獲取下級的績效信息，而公眾的評價又不具備合法性，因此，過程導向就成為必然的選擇。

雖然杭州市“滿意評選”仍然是過程導向的，但毋庸置疑的是，這項城市政府績效評估改革實踐具有非常重要的現(xiàn)實意義，它從根本上動搖了我國歷史傳統(tǒng)中根深蒂固的“官本位”思想，使得政府官員開始接受公眾對其服務和工作的評測，并在一定程度上改善政府公共服務的結(jié)果，同時也為探索有中國特色的地方政府績效管理改革之路進行了有益的嘗試。他山之石可以攻玉。為了沿著杭州市“滿意評選”所探索的改革道路穩(wěn)步前行，有必要認真思考桑尼維爾案例在政府績效管理方面所能夠給予我們的啟迪：

(1) 地方政府應當認識到清晰表達公共戰(zhàn)略目標的重要性，明確各部門提供公共服務的對象并制定相應服務標準，實現(xiàn)由管理型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變。

(2) 努力創(chuàng)造實現(xiàn)真正“外部評價”的制度環(huán)境，一是通過立法使得公共滿意度評價措施制度化并賦予其評價結(jié)果以法定地位;二是從根本上體現(xiàn)外部評價者即公眾的利益，盡可能將公共滿意度評價的主體讓給公眾，變目前的行政推動為更有效的市場運作。

篇8

1根本法與基本法的矛盾：

《中華人民共和國憲法》規(guī)定國家對國有企業(yè)享有所有權，這就是說國家享有國有資產(chǎn)的絕對權，排他權。但是，我國的《公司法》《民法通則》等一系列基本法和眾多的部門法規(guī)卻又規(guī)定公司是獨立法人。也就是說公司享有法人的所有權，支配權。作為公司所掌握的國有資產(chǎn)，其所有權到底是國家的？還是公司的？因為這兩個所有權都是排他的，都指向同一個標的物。顯而易見，根本法與基本法和部門法相沖突，這無疑構(gòu)成了一個屬于經(jīng)濟制度的根本的矛盾。

2國有資產(chǎn)如何實現(xiàn)中的法律矛盾：

國有資產(chǎn)無疑是全體中國人民的資產(chǎn)。但全體中國人民不可能都去支配這些財產(chǎn)，于是財產(chǎn)的支配方式自然就會按照現(xiàn)行的兩種方式予以實現(xiàn)。一是靠政府去實現(xiàn)。但政府行使的是代表權，因此，不僅與政府的性質(zhì)相沖突，而且顯然又會導致計劃經(jīng)濟的再現(xiàn)。另外的方式是靠企業(yè)（或公司）去實現(xiàn)，但這又與現(xiàn)代公司的性質(zhì)相沖突。以上國有資產(chǎn)實現(xiàn)方式本身不僅具有多重矛盾，而且實現(xiàn)的結(jié)果必然是倒退到單一的產(chǎn)品經(jīng)濟。

目前看來，一個比較切實可行的實現(xiàn)方式是規(guī)定國有資產(chǎn)的投資人地位及其法定代表人資格，享受股權，給企業(yè)（公司）以所有權。而我國國有資產(chǎn)實現(xiàn)方式的徹底解決則還需要從制度創(chuàng)新和新法律的出臺等多方面著手。

3電力根本大法--《電力法》不盡人意：

（1）《電力法》將電力壟斷經(jīng)營合法化：

《中華人民共和國電力法》于1996年4月1日起就正式施行了，但時間僅僅過去四年，就發(fā)生了諸如撤消電力部，成立國家電力公司；推行政企分開，網(wǎng)廠分開，主副分開和市場化運作；進行城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造和推行同網(wǎng)同質(zhì)同價等等重大改革。因此，《電力法》的很多內(nèi)容已經(jīng)顯露出其不能適應電力市場化的要求。"供電企業(yè)在批準的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電"，"一個供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設一個供電營業(yè)機構(gòu)"等法律條款顯然與網(wǎng)廠分開，竟價上網(wǎng)的要求相沖突。特別是"一個供電營業(yè)區(qū)只設一個供電營業(yè)機構(gòu)"的規(guī)定必然導致區(qū)內(nèi)供電壟斷，這與產(chǎn)權多元化，資源優(yōu)化配置及平等競爭等市場規(guī)則是格格不入的；更不利于應對加入WTO后的市場狀況?？梢?，以《電力法》為基礎的電力法律法規(guī)完全有修改和補充的必要。

（2）《電力法》對長期困擾電力企業(yè)的三個老大難問題（電費回收，竊電查處，電力設施保護問題）軟弱無力：

在文字表述上，《電力法》在度量的表述上，適應范圍不確切，數(shù)量要求不具體，時間地點不明確等，導致無"法"具體操作。因此，迫切需要有更明確和可操作的法律法規(guī)及其實施細則的出臺，否則，僅此三個問題就足可以抑制全國電力企業(yè)的改革和發(fā)展了。

（3）《電力法》回答不了許多新的法律要求：

老的三個老大難無"法"解決，隨著市場化進程的加快，新的老大難問題又更加突顯出來了，諸如電力市場規(guī)范問題，電力損害賠償問題，電力監(jiān)管問題等等。這些關系電力企業(yè)生死攸關的重大問題是絕對回避不了的。因此，如果沒有有力的法律供給，使其有"法"可依，那電力企業(yè)的日子將越來越艱難。

因此，《電力法》已經(jīng)到了非修改不可的時候了。

二在制度上的困難及其解決辦法：

1關于國家電力公司：

通過前一個時期的電力改革產(chǎn)生的國家電力公司系統(tǒng)，已經(jīng)基本上被四級法人（國家電力公司，網(wǎng)集團公司，省電力公司和縣電力公司）五級調(diào)度（國調(diào)，網(wǎng)調(diào)，省調(diào)，地調(diào)和縣調(diào)）的組織結(jié)構(gòu)所框定，從而再次造成了制度和運行上的困難，形成了法律體制中的多重矛盾。雖然國家電力公司已經(jīng)脫出了電力部行政框架，卻依然行使著大量實際上的管電行政職能，并且還大大拓展了企業(yè)，行政和行業(yè)的管理職能和投資者權力。這種把國家電力公司推向一個單一的管理機構(gòu)，與改革的初衷--政企分開和市場化是互相違背的。

總之，國家電力公司如果不能盡早改變自己既不象政府又不象企業(yè)，既不象行業(yè)管理又不是事業(yè)單位的"四不象"狀況，必將而且應該被市場所淘汰。當然，不管如何改革國家電力公司，國家對電力的監(jiān)督和管理是不能削弱的。因為在我國現(xiàn)階段的市場經(jīng)濟和法治環(huán)境都是極不完善的，它需要一個相當長的過度時期才能發(fā)育完善。在這一過度時期中，電力事業(yè)的健康發(fā)展還需要國家的扶植和監(jiān)督。在撤消國家一級的電力公司這一設想模式下，國家恢復電力管理職能部門不是不可取的。

2關于網(wǎng)集團公司：

現(xiàn)在來看，在國家電力公司存在的前提下，網(wǎng)集團公司的設立首先就違反了《公司法》關于國有獨資公司出資人應該是國家授權的機構(gòu)和部門的規(guī)定，實際上是架空了國家一級的電力投資公司，造成了體制上的所有者缺位；其次，集團公司的設立必須擁有自己的核心企業(yè)，這就造成了集團內(nèi)各省公司相互之間以及省公司與網(wǎng)集團公司之間在網(wǎng)權和經(jīng)營權等等方面的混亂。再次，網(wǎng)集團公司的設立和運行，也與國家關于"省為實體"，"電網(wǎng)國家管"等基本的辦電方針相沖突。當然，我們應該看到網(wǎng)集團公司是先于國家電力公司而成立的，這種"先有''''兒子''''后有''''老子''''"的結(jié)果亟待通過進一步的改革和改造來予以規(guī)范和理順。將網(wǎng)集團公司改組為現(xiàn)有國家電力公司的分公司的作法表面上看似乎可以加快"把國家電力公司建成世界500強"和"減少管理層次"，可實際上這樣拼湊起來的大型企業(yè)從結(jié)果上看往往可能出現(xiàn)不是先天不足就是虛胖浮腫，從管理上看，可能是權利的上收和機構(gòu)的臃腫。此外，在法律程序和政府監(jiān)管上還有一個更好地協(xié)調(diào)和理順的問題。否則，電力改革很難正常進行下去。

為此，國家成立精干高效的管電職能部門，就沒有必要成立全國性的國家電力公司了。這樣一來，就可以考慮將全國電網(wǎng)按照合理網(wǎng)架結(jié)構(gòu)（而不是按照行政區(qū)劃）劃分成幾個大網(wǎng)，以大電網(wǎng)為單位成立集團公司（實體），具體負責大網(wǎng)的建設、維護、調(diào)度、安全以及網(wǎng)間電力調(diào)劑等電力輸送事宜。

3關于省電力公司：

"省為實體"這一提法并不十分確切，一是容易錯誤地理解為"這個實體的省電力公司是省一級的公司，省內(nèi)其它電力企業(yè)都要歸他統(tǒng)一管理"。而這與《公司法》的規(guī)定和與市場化的要求明顯是相違背的；二是容易被錯誤地造成省內(nèi)電力市場的壟斷。而隨著改革的不斷深化，特別是網(wǎng)廠分開和輸配分開的實現(xiàn)，電力經(jīng)營企業(yè)將會增多，公平競爭的電力市場才會真正實現(xiàn)；三是容易將省界理解為電力市場分界，形成市場壁壘?quot;省為實體"應該是將省電力工業(yè)局（現(xiàn)省電力公司）實行政企分開后改組為完全市場化的電網(wǎng)（電力輸送）企業(yè)（實體），完全按照獨立法人的公司進行運作?？墒牵斍?，省公司向上受制于國家電力公司和網(wǎng)集團公司兩級既是行政化又是企業(yè)化的管理機構(gòu)的制約；向下又陷入大量依靠行政和管理關系所牽帶的電業(yè)局，中心機構(gòu)及其他未單獨核算的電廠，企事業(yè)單位等的事務性管理之中；更可怕的是省公司還有以"強化管理"、"提高效益"等為由將其職能向地，縣兩級電力公司延伸的強烈意愿，甚至將改革初期早已下放了的權利又事實上地收回了省電力公司。所有這些都無疑地致使目前的省公司被繁雜瑣碎的事務性管理所糾纏，根本無法按市場化的現(xiàn)代公司運作。如果說國家電力公司是?"四不象"，那么說目前的省電力公司是小"四不象"也是不冤枉的。

但是，必須看到：省電力公司的改革與國家電力公司有很大的不同，一是一個省內(nèi)不可能不設立電網(wǎng)公司；二是改革開放以來，省公司已經(jīng)得到了普遍的壯大，不論人才、資金、技術、管理、裝備等各方面都有了長足進展，下一步的改革必須有利于更好地發(fā)揮這些優(yōu)勢，而絕不是簡單地瓜分，更不允許流失。因此，除了可以根據(jù)國家成立電力管理職能部門而成立省一級的更加精干高效的管電機構(gòu)外；還必須組建省內(nèi)電網(wǎng)公司。

4關于縣為實體：

國家電力公司系統(tǒng)的垂直領導和管理體系到縣這一級已經(jīng)是到底了，因此，能夠被國家，網(wǎng)和省電力公司（甚至還包括地市電力公司）瓜分的有用之權也就層層層瓜分得所剩無幾了，余下的基本上就是義務和責任了。現(xiàn)在看來，"縣為實體"應該理解為電網(wǎng)企業(yè)不一定是實體，電力經(jīng)營企業(yè)必須縣為實體。至于一個縣內(nèi)設幾個電力經(jīng)營企業(yè)，這可以通過鼓勵公平競爭由市場決定，當然，這里所謂的"縣"也是一個相對的概念，與前面的"省"的概念一樣。主要還是要看合理電網(wǎng)和市場需要來決定。

因此，"縣為實體"的真正實現(xiàn)，只有在各方自愿和公平的基礎上通過資產(chǎn)、機構(gòu)、人員等方面的重組才能真正作到。

上述電力管理體制的設計思想明顯是因襲行政管理，行政區(qū)劃和地緣經(jīng)濟，從而與社會主義市場經(jīng)濟和國際經(jīng)濟一體化相背離，這種嵌套復雜的體制產(chǎn)生的必然是復雜的管理結(jié)構(gòu)體系及相應的高成本低效率以及對產(chǎn)權結(jié)構(gòu)多元化的抵抗。要改變這種狀況，就必須按照現(xiàn)有法律（如《公司法》）改四級所有為法人所有，改垂直領導管理為投資人權能，并伴隨國有體制改革的市場化進程互動。

三在電力企業(yè)內(nèi)部管理中的困難及建議：

"管理"是企業(yè)的靈魂。任何改革都不能取代管理，而改革的成果都必須依靠強化管理來鞏固。這就要求電力企業(yè)建立一整套適應市場經(jīng)濟的企業(yè)管理制度，對電力企業(yè)來說，就是要建立一整套自己的"法"，以規(guī)范自己的行為。但是，隨著改革的不斷深化，在電力企業(yè)管理中，過去行之有效的許多內(nèi)部法規(guī)已經(jīng)不適應或者不完全適應新的情況以至造成許多方面是無"法"可依，有"法"不依，甚至違"法"操作的混亂局面。

1電力企業(yè)自身的"法律"供給奇缺，造成了許多工作無"法"可依：

當前，電力企業(yè)在外部環(huán)境方面，已經(jīng)失去了政府行政職能的依托和保護，在行業(yè)內(nèi)部來說，也逐漸失去了行政命令的權力和人事工資福利的依托。因此，電力企業(yè)的管理必然要由計劃經(jīng)濟時代的經(jīng)驗式，命令式，被動式和封閉式走向市場經(jīng)濟時代的規(guī)范化，制度化，法制化和公開化。這既包括對企業(yè)及內(nèi)部各部門權利義務，法律制度，法律責任等法規(guī)保障體系的建立與運作；也包括對企業(yè)外部及內(nèi)部各部門之間的關系協(xié)調(diào)，糾紛預防，困難救濟等法規(guī)保障體系的建立與運作。對電力企業(yè)來說，目前還遠遠不能適應上述要求。應該說，電力企業(yè)適應市場化的管理還僅僅是剛剛起步，諸如合同管理，商業(yè)運營，產(chǎn)品促銷，公共關系，企業(yè)形象等等，都有一個由無到有，由不完善到完善的發(fā)展過程。

2電力企業(yè)管理的外部法治環(huán)境不好：

當權者力圖把政府權利和部門管理行為變?yōu)榻疱X和物質(zhì)利益。這就必然導致社會資源的巨大浪費和令人發(fā)指的腐敗行為；必然會造成"看得見的手"（政府干預）踩?。ㄗ璧K）"看不見的手"（市場調(diào)節(jié)）的嚴重后果。其中尤以司法腐敗最為突出。立法不準，有法不依，司法不公，執(zhí)法不嚴，徇私枉法，知法犯法甚至無法無天等等情況一時很難根除，電力企業(yè)對此必須要有充分的思想準備和周密的應對措施。比如必須十分重視提高全體員工的法律意識；建設好自己的法律隊伍；完善好自己的規(guī)章制度；處理好自己的公共關系；形成好自己的監(jiān)督體系等等。

3電力企業(yè)的法律意識亟待加強：

電力企業(yè)過去長期以來都是在高度計劃經(jīng)濟體制和政府的高度重視下生存和發(fā)展的，加之長期缺電，因此，存在著比較嚴重的行政命令，電霸作風，封閉管理，貪大求全，高耗低效等等弊端。所有這些，都是與市場化管理，法制化管理和現(xiàn)代化管理背道而馳的。通過前二十年來的電力管理體制的改革和電力事業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)基本上扭轉(zhuǎn)了全國性的缺電局面，電力企業(yè)的服務意識和工作作風都有了很大的轉(zhuǎn)變。但是，電力企業(yè)必須清楚地認識到自己當前所面臨的嚴峻局面，盡早找準自己在市場中的位置，扎扎實實轉(zhuǎn)變觀念，努力提高員工的法律水平，特別是各級領導的法律意識，處處遵紀守法，嚴格依法辦事。

四電力市場整體結(jié)構(gòu)模式建議：

1整體結(jié)構(gòu)模式：

（1）改革前的結(jié)構(gòu)模式：

電力工業(yè)部發(fā)電廠

發(fā)電廠

電力工業(yè)局市電業(yè)局縣電力局用戶

（?。┰O計，施工

安裝，試驗

檢修，制造

研究，調(diào)度

學校，醫(yī)院等

其他發(fā)電廠及其電網(wǎng)（主要是水電部系統(tǒng)）。

（2）現(xiàn)在結(jié)構(gòu)模式：

國家電力公司發(fā)電廠

網(wǎng)集團公司發(fā)電廠

發(fā)電廠

省電力公司市電業(yè)局縣電力局用戶電力調(diào)度

試驗研究

學校醫(yī)院

多經(jīng)企業(yè)等

獨立發(fā)電廠

地方小電廠及其電網(wǎng)。

（3）建議結(jié)構(gòu)模式：

政府部門：

國家電力管理部門；

省電力管理部門。

市電力管理部門。

電力企業(yè)：

發(fā)電企業(yè)A1售電企業(yè)C1用戶D1

發(fā)電企業(yè)A2輸電企業(yè)B售電企業(yè)C2用戶D2電網(wǎng)服務企業(yè)E1

電網(wǎng)服務企業(yè)E2

發(fā)電企業(yè)An電網(wǎng)服務企業(yè)En售電企業(yè)Cn用戶Dn

2幾點說明：

就政府而言：設中央和省兩級管理部門。

就電網(wǎng)企業(yè)而言：設網(wǎng)、省、市、縣四個層次的電網(wǎng)公司（子公司或者分公司）。

就發(fā)電企業(yè)而言：除網(wǎng)省電網(wǎng)公司保留必要的調(diào)峰電廠外，全部組建發(fā)電公司。

（1）A--電力生產(chǎn)企業(yè)，即各類發(fā)電廠，一律實行獨立核算，競價上市。A企業(yè)除按規(guī)定向B交納過網(wǎng)費和電網(wǎng)發(fā)展基金等必要的費用，向E交納服務費和結(jié)算擁金外，其余均按企業(yè)規(guī)范自行進行量本利核算，自行核價，競價上市。但允許的電價浮動幅度則必須由國家物價管理部門會同國家電力管理部門核定。過網(wǎng)費，電網(wǎng)發(fā)展基金，服務費和結(jié)算擁金等的收取標準和分配辦法均由上述部門核準并進入A企業(yè)的成本。

（2）B--電力輸送（由電廠出口直至用戶）企業(yè)，即是從網(wǎng)省市到區(qū)縣的電網(wǎng)公司。他們的主要任務是保證整個電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行及合理調(diào)度。B企業(yè)按成本總量，電網(wǎng)同步發(fā)展基金及附加等因素測算需向AC企業(yè)收取的過網(wǎng)費和電網(wǎng)同步發(fā)展基金，報國家物價和電力管理部門核準后向ACD企業(yè)收取。B企業(yè)內(nèi)部以程序（規(guī)范）化管理為主，參照市場（競爭）化管理，促使其服務標準化，產(chǎn)品公共化，效益微利化。雖然對我國絕大部分地區(qū)來說，B企業(yè)是壟斷性企業(yè)，但實質(zhì)上他是一個為電力市場服務的中介性運輸調(diào)度企業(yè)，而且還是一個受到國家有關部門對其收費標準和辦法進行的嚴格控制的微利企業(yè)，因此，對廣大電力用戶來說，幾乎沒有什么直接的不利影響。

（3）C--電力銷售企業(yè)，在網(wǎng)上購買A企業(yè)的電能，向用戶D出售商品電。商品電價在政府允許浮動范圍內(nèi)由C企業(yè)根據(jù)市場自定，真正做到了電能商品競價上市。在這一模式下，同一供電營業(yè)區(qū)可以有多個C企業(yè)經(jīng)營電能商品，可以開展公平競爭，允許其獲取合理的差價。對廣大電能用戶來說，壟斷已被打破，用戶可在商家的競爭中獲利。

（4）D--電力用戶，根據(jù)自己的需要按市場上各個C公司的電價水平和服務質(zhì)量等因素綜合考慮，自主選擇向某個（甚至是某幾個）C企業(yè)自由選擇購買商品電。但商家和用戶都必須接受法定計量機構(gòu)檢定合格的計量器具的計量結(jié)果。

（5）E--一些不同類型的電網(wǎng)服務公司，公正，公平，公開地為ABCD企業(yè)服務，并按國家物價管理部門批準的服務費收取標準和辦法分別向ABCD企業(yè)收取服務費。計量結(jié)算企業(yè)E1的主要職責一是對ABCD企業(yè)的出、進電量和種類分別進行及時和準確的計量；二是根據(jù)ABCD企業(yè)出、進電量、種類和相關的價格及時準確地進行核算并且根據(jù)企業(yè)的委托完成各企業(yè)之間的資金結(jié)算；而一些專業(yè)技術公司（如檢修、試驗、研究等）根據(jù)ABCD企業(yè)的要求為企業(yè)進行各項技術服務。

3建議模式的特點：

（1）真正實現(xiàn)了制度創(chuàng)新：

打破了傳統(tǒng)的電力生產(chǎn)和分配模式；

打破了壟斷的電力經(jīng)營和銷售模式；

確立了真正意義上的電力市場格局（主體多元化，價格市場調(diào)節(jié)，用戶自由選擇）。

（2）解決了傳統(tǒng)模式的癥結(jié)：

實現(xiàn)了電力企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的多元化，從根本上打破了壟斷和封閉的基礎；

引進了競爭機制，真正解決了電力市場主體多元化，公平競爭，政企分開等許多難題；

引進了透明的分段式組織結(jié)構(gòu)，解決促進了電力服務質(zhì)量不好，電價混亂，亂搭車收費等難題的解決；使廣大用戶對電力計量和電價都放心，使用戶用上"放心電"。

引進了生產(chǎn)經(jīng)營分離，輸送銷售分離的電力管理模式，真正實現(xiàn)了商業(yè)化運營，從根本上消除了拖欠電費的條件。

（3）過渡比較容易：

敞開電力系統(tǒng)的大門，大膽引進各種市場主體的資金（一般地說，他們都會愿意把資金投向電力企業(yè)的），比較容易實現(xiàn)產(chǎn)權結(jié)構(gòu)的多元化；

現(xiàn)有省市縣三級電力公司比較容易改組為省市縣的電網(wǎng)公司；

將省市縣電力局（公司）的相關部分改組為一個或者幾個相應的電力經(jīng)營公司；也可以吸納當?shù)仄渌髽I(yè)參加重組；

篇9

關鍵詞：公共利益；公共政策；公共性；合法性；公正性

公共政策是政府或者公共權威為處理公共事務、提供公共服務、實現(xiàn)公共管理而制定和實施的公共行為規(guī)范、行為準則和活動策略的總和。正如日本學者藥師寺泰藏所說：“‘公共政策’的意思與其字面意思相同，即為‘公共’而制定的政策?！惫舱呤枪矙嗤黧w，為了公共目標，利用公共權力所制定與實施的總體性的策略選擇，公共政策必須具有公共性。作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容，公共政策又是一種權威的價值分配，它具有極強的公共權威性的普遍的社會影響力，具有強制性、導向性、管理性、調(diào)控性與分配性的功能。公共政策憑借著公共權力的使用，對社會資源與價值進行配制，而且要求社會成員服從其利益選擇與利益分配。政治權力的使用必須證明其正當性，這是民主社會對政治權力使用的倫理要求。公共政策是政治權力使用的主要方面，與其他方面的政治權力運用一樣，這種強制性必須獲得人民的贊同，經(jīng)過合法性的檢驗，否則就不合民主政治的要求。因而公共政策又必須具有合法性。所以，民主社會公共政策應當具有公共性與合法性的倫理精神，正是這兩種倫理精神才彰顯出公共政策的民主性。

一、公共政策應有的倫理精神

“公共性”是公共政策研究的邏輯起點，公共政策所以是公共政策，就因公共性而成為公共的政策。對于公共政策公共性的概念分析，研究者們進行了很多的闡述，這些闡述也極有建樹。在此我們試圖從倫理精神的角度對公共政策的公共性進行說明。作為倫理精神的公共政策的公共性主要表現(xiàn)為三個方面。

首先，公共政策是對公共生活需要的回應。公共政策是公共權力主體所作出的政治性的抉擇，但是這種抉擇并不是隨意而作出的，而是政府對公共問題的自覺回應。所謂問題就是主體對客體的期望與現(xiàn)實的差異，正是這種差異才導致了主體的不滿，因此想努力對其進行改造。一個社會存在很多問題，社會公眾也有不同的需要，這些需要都希望得到滿足。但不是所有問題都可以進入公共政策議程，必須通過政府政策進行解決。公共政策只局限于，而且應當局限于公共問題的解決?！爱攩栴}超出了當事人，其影響波及到不直接相關群體時，問題就轉(zhuǎn)化為公共問題?！惫舱呤枪矙嗔C構(gòu)所作出的，而公共權力機構(gòu)活動應當限制在其正當?shù)姆秶畠?nèi)。對于只涉及到個體或相對較小范圍內(nèi)的組織的問題，公共權力是不應當通過政策的方式解決，否則就是越權，影響社會自治，而對于那些影響公共生活應當由公共權力通過政策方式進行解決的問題，如果不通過政策的途徑加以解決，那么政府就是缺乏回應性，是無能的政府?！肮舱咧贫ㄖ凶顬橹旅腻e誤就是為解決一個錯誤的問題進行決策?！惫舱咦蚤_始就立足于公共生活，立足于回應公眾的要求。對公共生活的回應決定了公共政策的基本屬性，也是其公共性之倫理精神的根源。正如有學者所說，“政策絕不能僅僅理解成官方聲稱的目標，而且還包括廣闊范圍內(nèi)的所有參與者之間被模式化了的行為方式，這樣人們才能夠了解將要發(fā)生的事情?！惫舱呤菍π袨榉绞降慕?gòu)，任何一項公共政策不僅建構(gòu)了公共問題，建構(gòu)了政府與公眾的關系，而且建構(gòu)了在公共問題中參與政策的各方的權利與責任。

其次，公共政策是公共意志的表達與結(jié)晶。由于現(xiàn)實中公民參與政策的能力與積極性的局限性、也由于現(xiàn)實決策制度的局限性，現(xiàn)實公共政策制定都是政策精英所制定的，由少部分精英對公共問題進行決策，這看起是一個“民主的悖論”問題。這一民主的悖論只有通過公共論壇予以解決和消除。人民是國家的主人，人民有權決定自己的事務，涉及多數(shù)人的事務必須由社會的多數(shù)人共同同意，國家只是受人民委托而行使公共權力，這是民主社會的一個最基本原則。人民原則決定了公共政策必定是人民意志的表達與結(jié)晶?！耙粋€好的公共政策是多數(shù)人的意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人的意志和利益的合成，”民主社會的公共政策應當體現(xiàn)公眾的利益要求。政治精英、“政策企業(yè)家”對公共政策進行決策何以合乎民主的要求？答案就在政策制定與執(zhí)行的民主程序之中。公共政策是在公共領域中通過公共討論而制定出來的。公民作為國家的主人應當有權參與公共政策，民主的政府有責任通過公共媒體與其它的手段，讓所有公民都參與到政策的討論中，通過民主的公共論壇，使得公民的不同意見得到充分合理的表達，最后通過公民的理性商談達成對政策的共識。民主的公共論壇在公共政策過程之中起著決定的作用。公共利益是一個難以明確的概念，什么樣的利益需要才是公共利益的要求，這一問題的解決只有在公共論壇之中，通過平等公民的理性商談達成共識。任何政府的臆想性與強制性的要求都不會與公共利益要求相一致的。民主的公共論壇發(fā)揮著橋梁性的作用，它溝通政府與公民，使得公民之間、公民與政府之間有著平等的協(xié)商與理性的對話，而且還承擔著公共批判的作用，使得不同的價值得到理性的評判，以最終決定何種利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求。政治精英與“政策企業(yè)家”在政策過程中的職責就在于匯總民意的工具性責任，而不得代民做主。只要公共意志自始至終都得到合理的尊重，公民在政策程序其民利得到充分的尊重，“民主的悖論”才最后被消除。公共政策是多數(shù)人的政策，應當表達多數(shù)人的意志與利益要求，也應當使少數(shù)人的合理利益得到滿足。如果公共政策只是反應那些在某些方面居于控制地位的集團與少數(shù)利益群體的利益，公共就偏離了其公共性要求，其公共性的倫理精神就要被喪失。

最后，公共政策應當體現(xiàn)公正的倫理精神?，F(xiàn)代社會從本質(zhì)而言是一個公平的合作體系，因此公正是現(xiàn)代社會最基本的，也是最重要的倫理要求與倫理精神?！罢嬖谝粋€主要理由就是確保所有的個人都能得到保護，以免受有權勢的個人或集團的強制?！爆F(xiàn)代政府是社會公正的主要維護者，政府存在的合理性也由此得到辯護。公共政策是政府活動的最主要方式，因此必須體現(xiàn)公正的倫理精神。公共政策的公正包括實質(zhì)公正與程序公正兩個方面。從實質(zhì)公正而言，公共政策應當體現(xiàn)社會公平的原則：一是公正無偏的原則，公平地對待任何一個當事人、利害關系人和社會公眾，應當尊重他們合理的利益要求，如果因公共需要而對某些人利益進行限制，必須是正當而慎審的；二是公民受益原則，任何一項公共政策的最終受益者最終都是公民，政府與國家不應當與民爭利；三是劣勢群體利益最大化原則，公共政策在利益的選擇與利益的綜合過程中，要對那些處于社會劣勢的弱勢群體有意識地偏向，使政策的最終結(jié)果使他們的利益得到最大的考慮與安排；四是分配普遍原則，公共政策的利益安排要使社會上絕大多數(shù)人的利益得到合理的重視，而不是僅僅只照顧部分人的利益，特別是在社會資源中占據(jù)支配地位的少數(shù)人的利益。總而言之，公共政策通過提取性、分配性、管制性與象征，為公眾提供福利、安全、秩序與自由，這是公共政策的根本使命。只有完成了這一使命，公共政策才算是承諾了對社會公正的倫理要求。從程序公正而言，公共政策過程必須堅持公開原則，保護公民對公共政策的參與權、知情權、監(jiān)督權與批評權。民主社會允許也應當允許公民參與到公共政策過程之中，他們有權發(fā)表他們的觀點，而且他們的觀點也有應當被政府重視的權利。他們應當可以通過意見表達機制，將自己正當合理的利益要求整合到政策之中。政府有責任通過合法的公共媒介，使公民的政策權得到充分的實現(xiàn)。“密室謀劃、暗箱操作”而形成的政策只是官僚個別的意志表現(xiàn)，而不是公共的民意表達，因而也不合公共政策的倫理精神。

最后，公益導向是公共政策所依據(jù)的法律規(guī)則與法律程序二次合法性論證的根據(jù)。公共政策是政府行為的主要方式，從現(xiàn)代法治國家的基本要求看，公共政策必須合乎法律的要求。合法律性，是公共政策合法性的前提。如果不遵循法律規(guī)則及其程序的要求，根本不可以獲得合法性。但合法律性與合法性是兩個不同的概念，合乎法律規(guī)則與程序不一定就具有合法性。從理論上明確合法律性與合法性兩個概念有助于更進一步理解政策合法性的內(nèi)涵?，F(xiàn)實法律制定與執(zhí)行都具有局限性，一是因為人類理性的限制，法律條文不可能窮盡現(xiàn)實中所有的問題，并對這些問題都進行合理的規(guī)范，特別是立法的穩(wěn)定性與現(xiàn)實的多變性與復雜性的矛盾，使得法律的實施過程中出現(xiàn)一些現(xiàn)行法律與人民正當權利需要之間的偏差是必然的；二是，法律的制定不一定都是人民意志的表達，現(xiàn)實中也曾有過政治權力強制性立法的事實，比如法西斯政權就強制性制定與執(zhí)行法律，這些法律完全不是人民意志的真實的表達。如果法律與人民意志或者人民正當權利有這種或那種不一致，這時依據(jù)這樣的法律制定并執(zhí)行政策，那么政策的合法律性與政策合法性不一致，也根本不具有合法性。因此，政策所依據(jù)的法律規(guī)則與法律程序必須經(jīng)過規(guī)則的二次合法性論證?！八^規(guī)則的二次合法性論證是指能夠為政治合法性提供論證的規(guī)則的合法性本身是需要證明的。”合法律的，并不是一定具有合法性，合法性不僅要合法律規(guī)則與程序的要求，而且要合社會價值規(guī)范，被人民所認同并自愿遵守的。因此，對這些作為依據(jù)的法律規(guī)則與程序要進行二次論證。這種二次論證事實上也就是對法律及其程序的倫理批判。如何對法律規(guī)則與程序進行倫理批判，批判的標準是什么？比瑟姆說：“規(guī)定權力的規(guī)則必須按照統(tǒng)治者和服從者共有的信仰來證明自身的合理性?！狈梢?guī)則與程序的合法性就在于其正當性之中，法律所以是正當?shù)?，就因為其不僅是統(tǒng)治階級的意志的表達，而且它是人民的意志的表達，體現(xiàn)了統(tǒng)治者與服從者共同的價值與信仰，換句話說，也就是法律所體現(xiàn)的規(guī)范與社會價值規(guī)范的同一性問題。我們前面已經(jīng)指出，政治規(guī)范要與社會價值規(guī)范同一，政治規(guī)范就必須以公共利益為基本價值取向。法律規(guī)則與程序必須體現(xiàn)公共利益的要求，體現(xiàn)現(xiàn)代市民社會平等互利合作的要求。如果法律規(guī)則與程序與這一要求相沖突，并有損于公民正當權利，法律規(guī)則與程序就得受到倫理的批判并被修改，政策制定與執(zhí)行也不可以依據(jù)這樣的本身就不正當?shù)姆梢?guī)則與程序，否則其合法性就要受到質(zhì)疑。

參考文獻：

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篇10

論文關鍵詞：管理學；和合公共管理;高等教育管理 

1 和合公共管理的概述 

老子的一個很重要的思想便是他的“無為而治”思想, 這一思想是他的宇宙觀和他的社會觀的統(tǒng)一?！兜赖陆?jīng)》之所以成為中華民族文化傳統(tǒng)中的一塊瑰寶, 在于其博大精深的智慧具有無窮的生命力。國家社會管理無為而治的思想, 其和合的內(nèi)核主要有如下幾點: 

一是國家社會管理的根本是培育社會的自我。二是無形的管理比有形的管理更重要的思想。這里說的“有形”管理指管理機構(gòu)、條例、章法、獎懲措施等等?！盁o形”管理則主要是指管理者的榜樣、示范效應、社會文化環(huán)境及管理心理狀態(tài)等等。 

2 以和合管理思想檢視當代中國高教管理 

現(xiàn)代高等教育的發(fā)展呈現(xiàn)出大眾化、多樣化、前沿化等顯著的特點。如此復雜而發(fā)展迅速的現(xiàn)代高等教育，給當代中國的高等教育管理提出了許多新的問題，使高等教育管理面臨著許多新的困惑與挑戰(zhàn)。而只有找到并正視我們高等教育管理中存在的問題，才能找出問題解決的辦法，使高等教育沿著健康和良好的軌道前進。一般來說，高等教育管理分為宏觀和微觀兩個層次：一是政府對高等教育的管理，二是學校內(nèi)部為保證良好、正常的運作而實施的學科、教學、科研、人事等方面的管理。所有的管理活動不外乎是對兩大關系的處理：一是政府與學校之間的關系，二是學校內(nèi)部管理諸要素之間的關系。冷靜地分析我國高等教育管理的現(xiàn)狀,不難發(fā)現(xiàn)以下問題:（1）高校辦學自主權落實不夠；（2）師生的辦學積極性沒有充分調(diào)動；（3）行政權力需要限制；（4）管理人員的道德素質(zhì)需要進一步提高。 

3 “無為而治”管理倫理思想在當代中國高教管理中的運用 

研究和學習的目的在于應用。將“無為而治”管理倫理思想運用于現(xiàn)代高教管理，我們至少可以在宏觀和操作兩個層面上結(jié)合現(xiàn)代高教管理的實際加以靈活運用。在這里就不再贅述，本文重點探討一下“無為而治”管理倫理思想在高教管理操作層面上的運用。 

3.1 重心下移，健全分層管理架構(gòu) 

“無為而治”的管理倫理思想啟示我們:在處理各種類型的管理矛盾與關系時，要緊緊扣住“治”這個目標，做到在處理各種領導與被領導的關系時，最重要的是“官得守其分”—各級組織、各個部門責權分明、各司其職，各行其是，領導機關“無為而治竅”充分發(fā)揮和調(diào)動基層的積極性，以最小的領導行為取得最大的管理成效。 

高等教育管理的基本矛盾是資源投入的有限性與社會同個人對高等教育系統(tǒng)期望值不斷提高的矛盾。圍繞這一特殊矛盾，高等教育系統(tǒng)中還存在一系列反映高等教育管理活動中各種因素的對立統(tǒng)一關系的矛盾，它們是高等教育管理規(guī)律不同形式的反映，是高等教育管理規(guī)律和高等教育管理活動各種因素相互作用的交錯點。在這一系列的矛盾中，首當其沖的是集權與分權的矛盾，即如何處理中央與地方、政府與學校以及高校內(nèi)部校一院一系之間的關系。 

 以“無為而治”管理倫理思想作指導，總結(jié)歸納國內(nèi)外高等教育管理的成功實踐，我們認為處理上述關系的關鍵在于充分落實高校辦學自主權，真正實現(xiàn)管理重心下移，健全分層管理架構(gòu)。 

3.2 以人為本，完善民主管理制度 

陳鼓應先生說:“老子自然無為的觀念，運用到政治上，是要讓人民有更大的自主性，允許特殊性、差異性的發(fā)展。也就是說允許個人人格和個人愿望的充分發(fā)展”。所謂:“圣人無常心，以百姓之心為心”，“因其性則天下從”，說的就是領導者不要把自己的意志強加于群眾，而是要激發(fā)群眾的創(chuàng)造性和積極性，在此基礎上集中群眾智慧，使決策符合于絕大多數(shù)群眾的意愿，這樣看起來似乎是“無為”，其實，由于萬眾一心，完全能夠達到“無不為”。這種人本主義的管理倫理思想和民主管理的原則在現(xiàn)代高等教育管理中顯得尤為重要。 

3.3 協(xié)調(diào)整合，促進學術系統(tǒng)和行政系統(tǒng)良性互動 

“無為而治”管理倫理思想中“深根固抵”、“大制不割”的策略運用到現(xiàn)代高教管理中來，就是反對急功近利和急于求成，反對只見局部不見整體和目光短淺，要通過對高教管理系統(tǒng)的分析，提出其中關鍵的制衡因素，促進高校核心競爭力的“長生久視”。大學的管理架構(gòu)可以看作是一個圍繞學科和行政單位組織的矩陣型組織。大學內(nèi)部既有學術管理，又有行政管理，他們在功能上是互相支持、互相協(xié)調(diào)、互相補充的，在運行特點上又有一定的差異甚至矛盾。改革和優(yōu)化大學管理架構(gòu)、提高運行機制的效率，首先必須對大學內(nèi)部學術系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的互動關系進行全面的研究和分析，建立良性互動的高校學術和行政管理架構(gòu)。