導(dǎo)語：如何才能寫好一篇公共管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

自公共行政誕生以來的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代，一場聲勢浩大的新公共管理改革運(yùn)動，又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政，傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論，而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門的管理理論，這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指20世紀(jì)五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（包括交易費用理論、委托理論等）。新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動。其名稱在西方也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等，但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位，學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧，一種觀點認(rèn)為，新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義，是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀點則認(rèn)為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”，是多種管理的工具和方法的“交響樂”。從實踐上講，“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講，則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮，對行政與管理概念的再認(rèn)識，對公共部門的抨擊回應(yīng)，對經(jīng)濟(jì)理論的變革、對私營部門變革和技術(shù)變革的再審視，以國家和社會之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時代政府管理社會和管理自身事務(wù)問題為宗旨，以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達(dá)國家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家相比，不發(fā)達(dá)國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴(yán)格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團(tuán)的利益。有人認(rèn)為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家，這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?，“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信，基本原則對每一個國家都是適用的”。另一方面，米諾格認(rèn)為，“市場檢測和內(nèi)部市場等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國家之外行之有效”。然而，與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反，更為合理的方法是以務(wù)實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程，包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進(jìn)行合作，促進(jìn)政府建立市場。在一些領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進(jìn)競爭來廣泛使用類似于市場的機(jī)制。任何國家在采用這些觀點推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時候，都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內(nèi)的新公共管理。

我國公共管理模式概述

中國作為當(dāng)前世界上最大的發(fā)展中國家，具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論，中國公共管理學(xué)者還沒有一致的立場和觀點，更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學(xué)者對公共管理的理解不一致，但是他們都認(rèn)為公共管理應(yīng)該具備以下特征：第一，從研究對象和范圍來看，公共管理的主體是多元的，包括政府部門和非政府組織（非營利組織）兩大類；第二，公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變，由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果和績效，使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題；第三，公共管理學(xué)是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結(jié)合的學(xué)科，它是在包括政府在內(nèi)的公共部門改革的實踐中產(chǎn)生，又反過來指導(dǎo)公共部門管理活動，并在這個過程中不斷完善和發(fā)展，它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實性；第四，公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一，公共利益與私人利益的統(tǒng)一；第五，公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合，它充分吸收了政治學(xué)、社會學(xué)等當(dāng)代各門學(xué)科的理論和方法，尤其是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工商管理的方法，從而使公共管理學(xué)的知識框架更具合理性。中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當(dāng)代公共管理理論成果，但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進(jìn)行的新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是：實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。這次機(jī)構(gòu)改革的力度是前所未有的，也取得了積極的效果，但從基本目標(biāo)和基本原則看，仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則。雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史等方面均有很大的差異，西方發(fā)達(dá)國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同，我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗，但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)，使普遍的新公共管理思想與中國國情結(jié)合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。

新公共管理對我國公共管理模式的啟示

在當(dāng)前這樣一個特殊的社會時期，我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角，作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角，對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。

（一）引入競爭機(jī)制

新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場化，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。例如，中國的航空運(yùn)輸市場就是如此，中國的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國有，只是在航空運(yùn)輸上引進(jìn)競爭機(jī)制。外國航空公司可以進(jìn)入中國的航空運(yùn)輸市場，便大大提高了服務(wù)質(zhì)量，推動了中國航空運(yùn)輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。

（二）注重既定的法律規(guī)章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應(yīng)該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。

（三）合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法

現(xiàn)階段我國的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時，合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國的國情和公共行政管理實際發(fā)展水平來看，官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時，我國在政府改革中，有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式，但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。

（四）強(qiáng)化政府管理職責(zé)

轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府改革，增強(qiáng)政府服務(wù)中的顧客意識。目前經(jīng)過幾次政府機(jī)構(gòu)改革，我國的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?，但是，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面，政府管了許多管不了也管不好的事情；另一方面，本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。所以，我國轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是：還權(quán)于企業(yè)、社會和公民，實行政企分開，政事分開，政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國政府實踐中，應(yīng)推行政務(wù)公開、政務(wù)超市、社會承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù)，最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導(dǎo)向的改革措施落到實處，我國政府應(yīng)積極建立一些適當(dāng)?shù)墓卜?wù)績效評估標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn)，以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務(wù)。

篇2

一、新公共管理產(chǎn)生的原因和發(fā)展現(xiàn)狀

    西方自上個世紀(jì)70年代全球性石油危機(jī)以后,人民開始對政府計劃的有效性提出質(zhì)疑，人們認(rèn)為政府除了制訂政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各級地方政府監(jiān)督政策的實際執(zhí)行情況。至此，公共行政的重心，由政策制訂轉(zhuǎn)移到“政策執(zhí)行管理”上。

上個世紀(jì)80年代，隨著全球外部環(huán)境的日益復(fù)雜、世界局勢更加動蕩和多元，各國政府面臨的外部環(huán)境也越來越嚴(yán)峻，政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫、效率低下、政府又出現(xiàn)財政危機(jī)，社會福利政策難以為繼，加之政府官員的自利彳?向及傳統(tǒng)官僚制本身的弊端等，使公眾對政府的能力再次產(chǎn)生懷疑，“政府失敗論”開始占主導(dǎo)地位，政府出現(xiàn)了信任危機(jī)和合法性危機(jī)。在這樣的歷史背景下，一種新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，嘗試新公共管理的各國紛紛進(jìn)行政府治理模式的變革，各種新理論、新流派、新措施也隨之而出，并迅速擴(kuò)展到西方各國。例如：美國在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)計劃，以及世界銀行1997年提出的可以利用3個基本的激勵機(jī)制來提高政府能力：有效的法則與限制措施；更大的競爭壓力；更多地傾聽人民的呼聲，鼓勵更多的民眾參與。

與以往傳統(tǒng)的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架內(nèi)進(jìn)行變革，如降低公共管理成本，減少行政費用開支等局部問題著手，進(jìn)行局部的調(diào)整，而是對現(xiàn)行公共管理的體制和方式進(jìn)行變革，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，引入市場機(jī)制，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，它幾乎是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面改造。至此,新公共管理成為近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。

二、新公共管理的四個基本特征

新公共管理與傳統(tǒng)的公共管理相比，是個相對寬松的概念。在英國叫“管理主義'在美國稱為“新公共管理”或“企業(yè)家的政府”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等。雖然名稱不同，但都具有以下幾個基本特征。

(一)重構(gòu)政府職能

新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)，但這并不意味著所有的公共服務(wù)都應(yīng)該由政府來直接提供，而是可以通過多種形式和渠道向社會提供服務(wù)。政府根據(jù)憲法的規(guī)定和服務(wù)的內(nèi)容不同,從而將一部分職能通過招標(biāo)、合同出租等方式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只對其進(jìn)行績效目標(biāo)評估,并提供相應(yīng)的報酬，例如西方一些國家所采用的“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等。正如<重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府的職能應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

(二)“重績效，輕過程”的特點

新公共管理主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，確定組織目標(biāo)、個人目標(biāo)，并根據(jù)績效指標(biāo)(performanceindicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三,即經(jīng)濟(jì)(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大變量。這種輕過程、重績效的方式，成為西方提高政府服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。

(三)將企業(yè)管理方法弓I入政府管理中

當(dāng)今，由于舊有官僚體制下的政府低效率，使得西方轉(zhuǎn)而采用新的政府治理模式。政府通過借鑒私人部門管理中先進(jìn)的原則、方法和技術(shù)(如結(jié)果取向、績效管理、顧客導(dǎo)向、分權(quán)、預(yù)算制度、成本一效益分析等），來提高政府工作績效，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，這也是新公共管理理論的核心觀點。不過,當(dāng)一系列被企業(yè)組織認(rèn)為普遍適用的管理原理與方法，運(yùn)用在公共部門組織時，由于公共部門和私人部門具有本質(zhì)的區(qū)別，這些原理與方法，卻令公共部門面臨了更多在私立部門無法遇到和解決的新問題。

(四)在人的重用和任免上與以往不同

在傳統(tǒng)的公眾行政中，文官始終是保持政治中立的地位，但在新公共管理中則強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間的密切互動，讓部分高級文官參與政策的制定過程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣一來由于文官比政務(wù)官任期長（在美國，政務(wù)官平均任期僅22個月），又由于有專業(yè)知識優(yōu)勢和信息優(yōu)勢，使得文官具有較高的政治敏感性和公眾響應(yīng)力，因此，通過加強(qiáng)文官的參政行為，從而促進(jìn)他們盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，更好地運(yùn)用裁量權(quán),使政策能更加有效地解決社會問題。另外，新公共管理在人員的錄用和管理，提高人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等一系列重大變革。

三、新公共管理對我國公共管理改革的借鑒意義

由于一些歷史上的原因，公共管理的引進(jìn)與研究工作在我國起步較晚，其產(chǎn)生與發(fā)展有著極其現(xiàn)實的政治原因。隨著改革開放的不斷深入，中國的政治、經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生了巨大的根本性變化，但同時也給政府管理也帶來了一系列錯綜復(fù)雜的問題，例如決策體制和方法的落后，法制不健全，國家財政在市場運(yùn)行中的困境，社會保障體系與社會就業(yè)機(jī)制尚未完全建立等一系列問題，使得我國的整個行政體制很難適應(yīng)與滿足中國社會的急劇變革和深化改革的需要。因此，我們要從實際出發(fā)，在立足國情的基礎(chǔ)上，為我國的公共管理改革選擇一條適合自己的道路。

(一）加強(qiáng)公共政策制訂的法制性、科學(xué)性和民主性

公共政策一般是指政府為解決現(xiàn)實和潛在的社會問題而做出的決定和行為。在政府公共權(quán)力日益擴(kuò)大,公共政策對社會政治、經(jīng)濟(jì)和其它領(lǐng)域影響日益加深的今天，公共政策制訂的好壞將直接影響到社會生活的方方面面和政府在公眾心目中的形象。因此制訂科學(xué)、民主的公共決策是進(jìn)行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 變“人治”為“法治”。由于公共政策所涉及的問題一般都是有關(guān)國計民生的重大問題，將直接影響人民群眾的生活，影響面大，其結(jié)果又難以在短期內(nèi)見到成效，因此，容易造成政策決策者在制訂公共政策過程中的隨意性，人們不難發(fā)現(xiàn)，在涉及公平與效率、集權(quán)與分權(quán)、競爭與壟斷等一系列強(qiáng)烈對比的問題上時,人們或由于自身的局限性,或由于情感因素的影響，而在制訂政策時產(chǎn)生很大的分歧，很多時候，良好的愿望并不能產(chǎn)生好的效果，一個有重大失誤的公共決策將極大地阻礙社會生活的正常運(yùn)行。因此,要將傳統(tǒng)意義下對公共決策點頭拍板的“人治”，轉(zhuǎn)變成對政策制訂和執(zhí)行程序有法律規(guī)定和約束的“法治”，這不僅需要明確公共決策者的法律責(zé)任和義務(wù)，還要進(jìn)一步明確公共決策層的合理結(jié)構(gòu)和科學(xué)的政策制定程序。

2. 加快建設(shè)公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化的步伐。公共決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化是以主體決策層為核心，以信息處理、信息咨詢和監(jiān)督等為子系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)體系。在建設(shè)決策網(wǎng)絡(luò)時，首先需要明確人大和政府為中心的決策權(quán)主體地位;其次，還要進(jìn)一步理順決策子系統(tǒng)中各自決策主、客體的關(guān)系；再次，要從法律上明確公共決策體制內(nèi)的其他決策子系統(tǒng),如政策研究組織、民間政策咨詢組織等的地位，充分保障其獨立性、主動權(quán)和靈活性，使其能夠為公共決策提供充分的政策咨詢。

3. 樹立適合現(xiàn)代社會發(fā)展的新決策意識。事實表明，注重民眾參與，營造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境，將專家咨詢與民主決策適當(dāng)結(jié)合，注重調(diào)查研究和決策跟蹤評價,形成人人能暢所欲言，充分表達(dá)自己的觀點,積極提出政策建議的局面，不僅有助于制訂科學(xué)合理的決策，更有助于在政策的執(zhí)行過程中，人們積極配合的良好局面。

(二)夯實基礎(chǔ)，完善制度，提高實效

1. 完善法律法規(guī)，合理設(shè)置層級體系。在西方，新公共管‘理之所以能以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)，采用相對寬松的管理方式，

是建立在整個社會民主、法治化水平較高的前提下，在“后工業(yè)社會”進(jìn)行的，他們以“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）為假定前提，采用與市場規(guī)則相適應(yīng)的公共選擇和交易成本等理論。我國和西方存在一定的差距，首先,我們是一個有幾千年集權(quán)歷史傳統(tǒng)的國家，缺乏西方以分權(quán)制衡的民主代議制度，我們的公共管理不能像西方那樣放松管制，而是要把現(xiàn)有的制度進(jìn)行完善、整合。其次,我國的市場經(jīng)濟(jì)尚未充分發(fā)育成熟、民主與法制還未健全，當(dāng)務(wù)之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法規(guī)體系，并在此基礎(chǔ)上完善我國公共管理的理論基礎(chǔ)、制度設(shè)計和操作安排。

2. 適當(dāng)引人市場機(jī)制，借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗。西方將競爭機(jī)制引入政府的公共服務(wù)領(lǐng)域后，在鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷方面，緩解了政府財政困難，同時明顯地提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。率先探索建立“企業(yè)型政府”理論與實踐的是美國。企業(yè)型政府是通過借鑒企業(yè)成功的管理理念和方法，在追求成果和效率方面取得了一定的效果。但是，我們知道，政府與公眾的關(guān)系并不完全等同于供方與顧客的市場關(guān)系，因為對政府來說,公眾既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人,具有彼此沖突的雙重角色，另外，政府與企業(yè)的不同之處在于，政府許多服務(wù)項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而不能像企業(yè)那樣進(jìn)行準(zhǔn)確的測量和評估。因此我國在運(yùn)用市場機(jī)制和借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗時，要始終以人民的根本利益為取向，堅持為人民服務(wù)的根本宗旨,注重公眾的滿意度。

篇3

關(guān)鍵詞:公共管理;公共利益;關(guān)系

一、公共管理和公共利益的界定及特點

（一）公共利益

要區(qū)分公共利益之前，我們首先對利益做一個簡單的界定。利益是屬于每一個人的生存和發(fā)展需要的，我們可以選擇不使用我們的利益，但是擁有利益卻是每個人的權(quán)力。第一，利益的需求具有普遍性。利益的需求因人而異，但是每個人相同的是都會有利益的訴求。不分性別、年齡或者高低貴賤，在這個各方面?zhèn)ト撕推胀ㄈ艘粯有枰妗５诙?，利益的表現(xiàn)形式有兩種，即精神層面的和物質(zhì)層面的，不管是以哪種形式表現(xiàn)出來的，都需要一定的物質(zhì)載體來體現(xiàn)，在這一方面具有客觀存在性。第三，利益是人們生活中所必須的，比如生存和生活。第四，相對于主體來說，利益算是客體，但是在需求上與主體是具有一致性的。公共利益我們可以看成兩部分進(jìn)行理解，它主要包括了公共和利益兩方面內(nèi)容。由于公共這個含義比較難以理解，從而促使公共利益研究比較難以做出比較明確的界定。第一，相對于個人利益而言，公共利益的受眾范圍更加廣泛，即全體社會人民，包含的內(nèi)容十分復(fù)復(fù)雜。通常來講，利益和需求之間是有著相應(yīng)的關(guān)系的，個人利益的簡單加總并不構(gòu)成公共利益這一概念，也不一定會滿足所有人的需求。比如，公共廣場、公共汽車以及公共環(huán)境等，彰顯的并非是單個人的訴求，而是盡量做到使每個人都能享受到公共利益帶來的好處，因而公共物品和私人物品所顯著的區(qū)別就是公共物品具有非排他性。第二，公共利益最重要的特點就是共享性，即建立在社會會上的每個人對自己應(yīng)該享受的公共利益平等索取的基礎(chǔ)上。盡量使社會上的每個人平等的享受公共利益，但是也并不排除公共利益在實際的分享中會存在著不公平的現(xiàn)象。例如，把社區(qū)看成是一個公共場所，社區(qū)的居民在社區(qū)中所享受到的可以當(dāng)作是公共利益，但是份額可能會不一樣，可能會多一點，可能會少一點，不會實現(xiàn)絕對的公平。即便是某些居民已經(jīng)在這個社區(qū)里面生活了很長一段時間，他們所分享得到的利益還是會存在一定的差異。要想解決這種沖突，主要由兩種方式：一是為了防止公共利益受眾不均，應(yīng)對其中的差額進(jìn)行控制，避免份額繼續(xù)擴(kuò)大，盡量追求公正平等。二是在分配的過程中，若發(fā)生擁擠，可以采用收費的方式保證公平分配的順利進(jìn)行。

（二）公共管理

公共管理除了要依靠政府的力量，還需要結(jié)合社會的力量，既需要法律規(guī)范的約束，也少不了道德觀念的制約，再加上一些新的技術(shù)和觀念在公共領(lǐng)域的輔助，這樣公共管理才能更好地服務(wù)于人民群眾，在政治經(jīng)濟(jì)和文化思想的各個方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府和社會力量在公共管理領(lǐng)域的有效結(jié)合，能夠有效提高社會治理的效果，為人民群眾多謀社會利益。所謂的公共管理就是和社會性質(zhì)相關(guān)的一系列管理活動，這個過程由政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)共同參與，共同致力于為人民創(chuàng)造更多的公共利益。公共管理是一種手段，是一種以實現(xiàn)公共利益為核心的重要手段，而政府和非政府組織在此過程中就充當(dāng)著主體的作用，而政府在這其中處在一個統(tǒng)籌全局的領(lǐng)導(dǎo)地位，利用各種法規(guī)和權(quán)利影響著公共管理向著正確的方向發(fā)展。然而隨著公共管理的進(jìn)程不斷前進(jìn)，政府和非政府的力量在這個過程中也有了輕微的變化，非政府組織的力量不斷壯大，很多社會保障方面的管理工作將由政府一方轉(zhuǎn)移到非政府一方。

二、公共管理以及公共利益之間的關(guān)系

公共管理的主體所做的努力是公共利益實現(xiàn)的保障，包括政府和非政府機(jī)構(gòu)，政府在此過程中應(yīng)該給予充分的政策指導(dǎo)。在公共管理中，群眾的意見和建議是十分重要的，因為畢竟群眾才是公共利益的最終享有者，政策的制定要從公共利益的角度出發(fā)。然而，目前我國在公共管理領(lǐng)域還存在著諸多問題，各相關(guān)方經(jīng)常會在某些重大政策的制定方面出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的局面，影響整個大局的實現(xiàn)。而政府在這其中應(yīng)該起一個主導(dǎo)大局的作用，統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，從公共利益出發(fā)，避免個人利益和公共利益出現(xiàn)沖突的局面。關(guān)于公共管理和公共利益之間的關(guān)系應(yīng)該是相輔相成，共同促進(jìn)的：公共管理是公共利益的實現(xiàn)手段，也是保障，公共利益應(yīng)該是公共管理需要最為核心的目標(biāo)心，具體體現(xiàn)在以下兩方面：

（一）公共利益是公共管理的價值來源

人們的行為是具有一定的利益性和導(dǎo)向性的，更通俗的一點說就是和經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)是類似的，人總是從自身的利益出發(fā)，這也就是創(chuàng)造價值以及實現(xiàn)價值的一個過程，沒有利益，價值無從談起，換言之，沒有利益，價值也就無從體現(xiàn)。在利益的驅(qū)動下，社會才有了前進(jìn)的動力，對公共事務(wù)管理就應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)公共的利益，不能單純管理而不顧公共的利益，那樣公共管理的價值和意義從何體現(xiàn)呢？

（二）公共利益決定公共管理的形式

上面我們說過，人們對于利益的需求一方面是物質(zhì)的，即外在需要，一方面是精神層面上的，即內(nèi)在需要，即便可能不被每個人都意識到，但也實實在在存在的。而公共管理的目標(biāo)是為了公共利益的實現(xiàn)，力求滿足兩方面的需求。但是公共利益又不是受每個人的意愿左右的，公共管理也不能滿足每個人的需要，政府利益屬于公共利益的表現(xiàn)形式之一。政府在實行公共管理職能的時候，保障公共利益實現(xiàn)自身職能。但是，在公共領(lǐng)域的利益和個人利益之間，個人一般會選擇維護(hù)自己的利益，對公共利益采取漠視的態(tài)度。作為公共管理的主體，此時就應(yīng)該試圖協(xié)調(diào)二者之間的利益沖突。政府作為公共利益的實踐者和創(chuàng)造者，就應(yīng)該時刻牢記切實保障人民的利益，做到以人民為中心，為人民服務(wù)。

三、關(guān)于公共管理中的公共利益的思考

（一）公共利益的考量標(biāo)準(zhǔn)不全是依據(jù)需求者數(shù)目

在進(jìn)行公共利益的決定時，如果所有人的趨向都是相同的，那么問題就簡單了，大眾的需求就是公共利益的體現(xiàn)。比如，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，大家對公共產(chǎn)品的需求，對公共利益的趨同，大家一致需求的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，容易使人們在公共管理領(lǐng)域作出決策。但是當(dāng)人們的利益存在分歧的時候，是否還存在公共利益，或者說是否大多數(shù)人的需求就是公共利益？事實可能并不完全是這樣。公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一就是，這種公共利益被多少人需要。被大多數(shù)人需要或認(rèn)可的自然是具有共享性的社會利益。但是還有兩種特殊情形：一是并不是大多數(shù)人需要的社會利益，可能只有少部分人需要，但是由于社會的分享性，這同樣可以稱之為公共利益。二是這部分利益可能只有少數(shù)人需要，但是卻對多數(shù)人產(chǎn)生影響，他可能由于這少部分人的接受而是其余的大部分人不得不被動接受，通過合法程序?qū)崿F(xiàn)。公共利益不僅僅是絕大多數(shù)人需要的，更不能以人數(shù)的多寡。其實，公共利益的決定性特征應(yīng)該是，這種利益是否具有分享性，能否通過分享性為社會上的大多數(shù)人認(rèn)可，并創(chuàng)造福利。

（二）公共利益的領(lǐng)域不局限在一個狹隘的范圍內(nèi)

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，公共利益表現(xiàn)在個人利益和國家利益發(fā)生沖突時，所選取后者時所做的抉擇，即公共利益其實和國家層面的利益是一樣的，這樣的說法就減少了各種層次的公共利益和國家整體之間的沖突。然而，社會分享性中的“社會”不是一個泛泛的概念，是具有一定的層級性的。在我國，社會既可以指全國范圍內(nèi)，也可以小到一個省市縣等行政區(qū)域，這樣在空間層面，社會的范圍就有了區(qū)分。因此，各層次之間的公共利益既可能與國家利益是一致的，也可能是沖突的。既然公共利益的評判標(biāo)準(zhǔn)是具有分享性的特征，社會的范圍也有層次之分，就必然存在著不同層次的公共利益，它們之間既有共同點，也有不同點。具體到某個層級，在公共管理中可能首先要考慮的就是本層級之間的利益，但是又不得不協(xié)調(diào)它與其它層級之間的利益問題，他們之間既有重合的部分，又有沖突的矛盾所在。所以，在利益博弈的過程中就要注意協(xié)調(diào)各方的公共利益，妥善處理好各種利益沖突問題的發(fā)生。在過去傳統(tǒng)的政治思想支配下，將政治領(lǐng)域的公共利益和其他公共領(lǐng)域的公共利益混淆在一起。然而，公共利益確實是在經(jīng)濟(jì)、政治和文化的不同領(lǐng)域擁有不同的形式。某一個單一領(lǐng)域的利益涉及并不能夠稱之為公共利益，譬如只看見經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共利益而忽視政治層面的，無異于斷章取義，結(jié)果必然導(dǎo)致不同領(lǐng)域間的公共利益不斷發(fā)生沖突。因此，我們不能認(rèn)為的將公共利益的概念割裂開來，否認(rèn)利益博弈的存在。公共利益既然存在于不同的領(lǐng)域，就必然也會有強(qiáng)弱之分，形成多元競爭的局面，在這其中的分歧需要不斷進(jìn)行整合，對外形成一致，才能保證各方面的公共利益實現(xiàn)均衡發(fā)展。

（三）公共利益并不一定完全體現(xiàn)核心價值理念

按照抽象和具體進(jìn)行分類，公共利益是可以分成兩類的。抽象的公共利益往往體現(xiàn)在精神和思想觀念層面，這個層面引領(lǐng)著市政府公共管理的方向，人們在精神層面判斷著政府公共管理的行為是否合情合理。具體的公共利益則體現(xiàn)在我們能夠用具體的標(biāo)準(zhǔn)去衡量的方面，多表現(xiàn)在物質(zhì)和事實上面，更為具體一點就是公共產(chǎn)品等各種有形的實物。正是因為公共利益擁有具體和抽象的雙重特征，公共利益既可以看作是公共管理要實現(xiàn)的核心目標(biāo)和指導(dǎo)思想，也是公共管理的衍生品。目前，對于公共利益的理論研究將重點放在抽象層面，闡述公共利益與核心價值觀念的內(nèi)在聯(lián)系。正因如此，公共利益才承載了人們越來越多的關(guān)于價值觀的訴求。然而，事實層面上的公共利益在又是十分具體的，人們可以切實接觸到公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。因此，這兩個層面定義的公共利益難免會產(chǎn)生不一致的問題。

（四）公共利益的最終判定重點在于結(jié)果

公共利益事實上是客觀存在的，在公共管理中要試圖滿足大多數(shù)人的需求或者利益。但是也無法避免，社會上存在的一部分人，將他們主觀認(rèn)定的利益強(qiáng)加到公共利益的概念上面，搭著“公共利益”的旗號，謀取個人的利益。對這種行為判定標(biāo)準(zhǔn)就是：從動機(jī)出發(fā)，結(jié)合過程和結(jié)果，然后綜合判定，其中的重點在于結(jié)果。我黨的宗旨就是“全心全意為人民服務(wù)”，這一點用在公共利益上面也是說得過去的，就是以人民的滿意為衡量標(biāo)準(zhǔn)，讓人民群眾來判定公共利益的最終結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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[2]朱長臻．論政府公共管理中公共利益實現(xiàn)及對策．經(jīng)濟(jì)．2016．

篇4

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（一）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運(yùn)動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會的力量，是社會矛盾運(yùn)動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會組織的社會自主性，擴(kuò)大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動所依據(jù)的一項重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機(jī)器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進(jìn)步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠(yuǎn)大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

篇5

關(guān)鍵詞 公共管理 新能源產(chǎn)業(yè) 新課題

中圖分類號：F403 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

新能源產(chǎn)業(yè)是我國公共管理事業(yè)中的重要內(nèi)容之一，它是我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志和前進(jìn)的方向。我國的新能源產(chǎn)業(yè)具有覆蓋面廣泛的核心特點，涉及到社會生產(chǎn)生活中的各個領(lǐng)域，不僅能夠在很大程度上促進(jìn)企業(yè)自身的發(fā)展，對于其他行業(yè)的發(fā)展還可以產(chǎn)生很大的促進(jìn)和推動作用。國家在我國公共政策和管理條例中針對新能源產(chǎn)業(yè)的施政目的和實施進(jìn)行了明文規(guī)定，為我國的新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了方向和指導(dǎo)。

一、公共管理背景下的新能源產(chǎn)業(yè)概述

所謂的公共管理，是指對國家公共事務(wù)的管理，它幾乎涵蓋了社會經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，而新能源產(chǎn)業(yè)就是在公共管理的前提下孕育而生的，自然而然的繼承了公共管理事業(yè)覆蓋面廣泛的特點。而之所以說我國的新能源產(chǎn)業(yè)覆蓋面廣泛，是因為新能源產(chǎn)業(yè)憑借其自身的優(yōu)勢滲透到社會生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域之中，小到人民日常的生活消費品，大到社會生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)和交通等重要的公共領(lǐng)域。可見，我國新能源產(chǎn)業(yè)具有寬廣和遠(yuǎn)大的發(fā)展前景，在我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中占據(jù)著重要的位置。

二、我國公共政策和管理條例中的新能源產(chǎn)業(yè)

近年來，國家制定了一系列的公共政策和管理條例，對各種新能源產(chǎn)業(yè)的施政目的和實施進(jìn)行規(guī)范，為我國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供保障和支持。例如，2007年，國家推行了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，為水電站、風(fēng)力發(fā)電站等多個新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了目標(biāo)和指導(dǎo)方針。2008年，國家又頒布了《可再生能源法》，對新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和前景進(jìn)行了規(guī)劃，提出了科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)政策，以及為新能源產(chǎn)業(yè)提供了一定的財稅優(yōu)惠政策等多方面的具體規(guī)定，文件涵蓋了生物能、地?zé)崂谩⒎羌Z燃料乙醇等多個新能源產(chǎn)業(yè)[1]209-211。除此之外，國家還制定了《可再生能源建筑應(yīng)用城市實施方案》、《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》、《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》等多款條例，這些條例的頒布不僅帶動了新能源產(chǎn)業(yè)的成立，還不斷促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)型，使我國新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目的更加明確，實施方案更加科學(xué)合理。

三、我國公共政策和管理條例中新能源產(chǎn)業(yè)的施政目的和實施簡述

（一）新能源產(chǎn)業(yè)的施政目的。

1、解決能源危機(jī)問題。

近年來由于社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國的能源危機(jī)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，能源的浪費和保護(hù)措施的不到位，使能源總量持續(xù)減少，嚴(yán)重制約了我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而新能源產(chǎn)業(yè)的施政目的，主要就是為了解決我國當(dāng)前的能源危機(jī)現(xiàn)象，緩解能源危機(jī)給企業(yè)和社會帶來的壓力，保證社會各個領(lǐng)域能夠健康正常的發(fā)展。這是新能源產(chǎn)業(yè)首要的施政目的。

2、提高社會的能源意識。

我國之所以出現(xiàn)了能源危機(jī)的現(xiàn)象，一方面是由于工業(yè)企業(yè)數(shù)量的增加，對能源的需求量不斷的擴(kuò)大，更為重要的一方面是在能源的利用過程中，社會普遍沒有認(rèn)識到能源的重要性，在開采和利用時也沒有對能源進(jìn)行合理的保護(hù)，造成能源的嚴(yán)重浪費。而新能源產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，有效的提高了社會對能源的利用意識，促使企業(yè)和社會在利用能源時，能夠具有良好的節(jié)約意識，實現(xiàn)能源的可持續(xù)性開發(fā)利用。

3、可持續(xù)發(fā)展的需要。

由于企業(yè)和社會在發(fā)展的過程中，不重視對環(huán)境的保護(hù)，造成環(huán)境的嚴(yán)重破壞，而新能源產(chǎn)業(yè)能夠在很大程度上加快國家節(jié)能減排工作的步伐，改善低質(zhì)量的環(huán)境，實現(xiàn)綠色能源和綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)。

（二）實施策略。

1、研發(fā)、引進(jìn)和推廣新能源技術(shù)。

國家和新能源產(chǎn)業(yè)部門應(yīng)該重視對新能源技術(shù)的研發(fā)、引進(jìn)和推廣，以先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備來武裝新能源產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量、高效率的發(fā)展，實現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化和改革，更好的發(fā)揮出其自身的優(yōu)勢作用[2]45-48。

2、樹立科學(xué)的能源意識。

樹立科學(xué)的能源意識，是新能源產(chǎn)業(yè)生存和發(fā)展的首要前提，始終以節(jié)約能源、開發(fā)綠色能源為主要的發(fā)展目標(biāo)和方向，才能有效的提高社會對能源的利用意識，不斷實現(xiàn)能源的優(yōu)化配置，為社會提供更加健康的能源供應(yīng)。

3、注重環(huán)境保護(hù)。

新能源企業(yè)在生產(chǎn)運(yùn)作的過程中，應(yīng)該高度重視對環(huán)境的保護(hù)，告別傳統(tǒng)能源企業(yè)只求經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境效益的狀態(tài)，將環(huán)境的保護(hù)放在企業(yè)發(fā)展目標(biāo)中的重要位置上，真正實現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展。

四、總結(jié)

綜上所述，在公共政策和管理條例中，國家對新能源產(chǎn)業(yè)的施政目的和實施進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范，促進(jìn)我國的新能源企業(yè)朝著更加健康和快速的方向發(fā)展，在推動我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用。

（作者：江蘇省南通市）

參考文獻(xiàn)：

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[關(guān)鍵詞]公共管理公平公共權(quán)力

公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從不同的學(xué)科背景出發(fā)對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當(dāng)斯管理學(xué)角度的公平觀、羅爾斯社會學(xué)角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科構(gòu)成的綜合性學(xué)科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學(xué)術(shù)背景的差異而不同。因此，在構(gòu)建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對不同社會群體進(jìn)行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是社會學(xué)意義的群體公平。即在社會不同群體間實現(xiàn)的公平

雖然學(xué)術(shù)界基于不同學(xué)科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學(xué)科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平?；驹砀嬖V我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項社會活動的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?

公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進(jìn)行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠(yuǎn)地區(qū)修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費形態(tài)方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對社會公共資源進(jìn)行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對社會價值的分配。

與針對個體進(jìn)行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進(jìn)行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品?？煞窒硇允侵改橙藢参锲返氖褂貌⒉挥绊懰说氖褂茫环桥潘允侵覆荒軇儕Z任何公民對公共物品的使用權(quán)利。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對公共物品上述論述的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定地區(qū)內(nèi)社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區(qū)的社會成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負(fù)責(zé)提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費進(jìn)入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權(quán)利。根據(jù)對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進(jìn)一步表述為：針對社會不同群體進(jìn)行的社會價值的分配。

既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對社會不同群體進(jìn)行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應(yīng)該是社會學(xué)意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現(xiàn)的群體公平。

二、公共管理的根本目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益。這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標(biāo)是通過提供公共物品來最大限度地實現(xiàn)公共利益。對于公共利益的認(rèn)識，學(xué)術(shù)界存在著比較大的認(rèn)識分歧，“甚至有些學(xué)者，如公共選擇學(xué)派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認(rèn)公共利益的存在，認(rèn)為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認(rèn)公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設(shè)——理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)。他們認(rèn)為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)，人們在政治決策中的動機(jī)與在市場決策中的動機(jī)是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構(gòu)成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現(xiàn)是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應(yīng)該是結(jié)果的公平，是對社會價值分配結(jié)果的公平。如何考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標(biāo)是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現(xiàn)程度也應(yīng)該由民眾評定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機(jī)制、依據(jù)民主決策規(guī)則進(jìn)行的。盡管不同政治體制下的民主機(jī)制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現(xiàn)了公共利益；在采取絕對多數(shù)規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現(xiàn)了公共利益。所謂實現(xiàn)公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學(xué)者陳慶云等人認(rèn)為，公共利益應(yīng)該具有分享性，而且“實際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構(gòu)成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等地分享了公共利益。

實現(xiàn)全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益，這是一個動態(tài)的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內(nèi)，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補(bǔ)償，用動態(tài)的、整體的利益平衡過程來漸進(jìn)地實現(xiàn)社會價值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標(biāo)。

三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現(xiàn)公平服務(wù)的

對于公平與效率的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關(guān)系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關(guān)系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關(guān)系如何呢?

對于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進(jìn)行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，關(guān)于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟(jì)學(xué)中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟(jì)兩個方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟(jì)問題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟(jì)問題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟(jì)收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經(jīng)濟(jì)收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。

在公共管理中，處理公平與效率關(guān)系的基本準(zhǔn)則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準(zhǔn)則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權(quán)力。第二，公共管理的國民經(jīng)濟(jì)再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經(jīng)濟(jì)的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經(jīng)濟(jì)再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關(guān)系的角度出發(fā)，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進(jìn)一步實現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國家，國民經(jīng)濟(jì)的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至?xí)?dǎo)致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國民經(jīng)濟(jì)再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領(lǐng)下的效率。同其他經(jīng)濟(jì)活動一樣，作為國民經(jīng)濟(jì)再分配過程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)這三個基本問題。與其他經(jīng)濟(jì)活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產(chǎn)公共物品的問題，在解決了為誰生產(chǎn)公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發(fā)點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統(tǒng)領(lǐng)效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產(chǎn)公共物品時從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時注重效率。

至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務(wù)的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運(yùn)動的基礎(chǔ)上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運(yùn)動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運(yùn)動是在西方資本主義國家已經(jīng)在公共管理中比較好地實現(xiàn)了公平的前提下進(jìn)行的。認(rèn)識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時期我國社會某些公共管理領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現(xiàn)象。四、公共管理是以公共權(quán)力為核心展開的，只有實現(xiàn)公共管理中公共權(quán)力的合理分配，才能從根本意義上實現(xiàn)公共管理的公平

作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權(quán)力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機(jī)與在提供私人物品中的動機(jī)是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機(jī)與市場決策中的動機(jī)是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機(jī)驅(qū)使下，個體的理性選擇必然導(dǎo)致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現(xiàn)是：從公共物品的生產(chǎn)角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現(xiàn)象，人們不可能有效支付公共物品的生產(chǎn)成本，公共物品就無法生產(chǎn)出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強(qiáng)制力(利維坦)心眼，這一強(qiáng)制力電就是公共權(quán)力。只有公共權(quán)力的介入，公共物品的生產(chǎn)者與消費者才可能在公共權(quán)力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達(dá)成最優(yōu)均衡。公共權(quán)力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產(chǎn)與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權(quán)力也就沒有公共管理，公共權(quán)力是公共管理的核心。公共管理以公共權(quán)力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權(quán)力所決定的權(quán)威性。

篇7

關(guān)鍵詞：新公共管理；新公共服務(wù)；公共行政

1新公共管理理論

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的響應(yīng)力。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權(quán)、責(zé)，如在計劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效示標(biāo)(performanceindicator)對目標(biāo)完成情況進(jìn)行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會提供服務(wù)。但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系。特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治一行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對于政策問題往往只是提出原則性目標(biāo)，而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權(quán)威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個人信仰和價值觀。當(dāng)文官對政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務(wù)有的任期長，而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國政務(wù)官平均任期僅22個月)。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務(wù)官長期在一個部門任職而政務(wù)官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務(wù)官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)規(guī)模優(yōu)勢，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

3公共服務(wù)理論

從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對于政府的產(chǎn)生與性質(zhì)的論述有根本的差異，但是在政府為人而產(chǎn)生和存在這點是共同的。柏拉圖將政府的產(chǎn)生和存在當(dāng)作一種正義或者一種“善的實現(xiàn)”，是人類自覺地通過政府這種組織實踐達(dá)至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個公共住宅區(qū)，我們就叫它做城邦?！眮喞锸慷嗟逻M(jìn)而指“出城邦是一個至高而廣闊的社會團(tuán)體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實際的存在卻是為了優(yōu)良的生活?！卑l(fā)展到盧梭時，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權(quán)利所訂立的契約，本質(zhì)也是為人民所擁有，為人的目的服務(wù)的。霍布斯把政府的本質(zhì)定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對他的行為授權(quán)，以便使它能按其認(rèn)為有利于大家和平與共同防衛(wèi)的方式運(yùn)用全體的力量和手段的一個人格。”而與上述不同的是，馬克思對政府的產(chǎn)生和發(fā)展進(jìn)行了歷史的劃分，發(fā)現(xiàn)兩種不同性質(zhì)的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價值高度同一的政府，實現(xiàn)人與人的本質(zhì)的完全同一。在對新公共管理進(jìn)行性批判和反思的基礎(chǔ)上，一些學(xué)者提出了新公共服務(wù)的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務(wù)與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務(wù)行政有相當(dāng)指導(dǎo)意義的七個方面：(1)服務(wù)而非掌舵；(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品；(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動；(4)服務(wù)于公民而不是顧客；(5)責(zé)任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產(chǎn)率；(7)超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統(tǒng)公共管理與新公共管理之后，出現(xiàn)新公共服務(wù)運(yùn)動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內(nèi)容上的分歧和爭議如何。有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強(qiáng)調(diào)或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務(wù)的性質(zhì)。”與新公共管理建立在個人利益最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上截然不同的是，新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對新公共管理的超越主要體現(xiàn)在：①新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益，“當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動時，社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來，并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在，向社會奉獻(xiàn)的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。②新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅持認(rèn)為，政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的，“公民具有一種公共事務(wù)的知識，一種歸屬感，一種對整體的關(guān)切，一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約”。新公共服務(wù)倡導(dǎo)者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎(chǔ)上通過合作和分享的過程來運(yùn)行，就一定能獲得成功。③新公共服務(wù)重新定位政府的角色。新公共服務(wù)看到當(dāng)今政治生活領(lǐng)域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團(tuán)直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務(wù)認(rèn)為行政人員應(yīng)該意識到，公共項目和公共資源并不屬于他們自己，作為負(fù)責(zé)任的參與者，而不是企業(yè)家，他們是“公共資源的管家、公民權(quán)和民主對話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑、街道層次的領(lǐng)導(dǎo)者”，將越來越多地扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)甚至裁決的角色。

4啟示

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系，將競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)(如制訂《國家公務(wù)員法》)，并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。

篇8

關(guān)鍵詞:變革時代;公共管理

公共管理作為現(xiàn)代管理科學(xué)的重要分支，具有自身顯著的特征，如主體多元化，客體不斷擴(kuò)展，不斷提高社會公共利益等。隨著社會發(fā)展形勢的不斷變化，變革時代下公共管理體制、手段的創(chuàng)新及其控制、調(diào)節(jié)作用的更好發(fā)揮受到了廣大學(xué)者及公眾的高度重視。

一、變革時代下公共管理主題的突出

隨著社會經(jīng)濟(jì)、科技、文化等各方面發(fā)展水平的不斷提高，政府改革已成為新時期各國面臨的新問題。如何提高社會管理效率、促使管理方式轉(zhuǎn)變以及優(yōu)化政府職能受到了各國重視。公共管理的對象主要包括公共資源、項目及社會問題，在社會變革時代下其管理模式的轉(zhuǎn)型主要受到以下幾方面因素的影響:其一，政府財政壓力不斷提高。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，社會治理的改革為政府改革發(fā)展的主要表現(xiàn)形式，而公共管理作為社會治理的主要內(nèi)容，在社會經(jīng)濟(jì)矛盾不斷突出的過程中發(fā)揮著重要的緩解作用。其二，政府與市場關(guān)系轉(zhuǎn)型，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷深化改革發(fā)展的過程中，市場發(fā)揮著配置資源的關(guān)鍵作用，政府不斷減少對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，從宏觀層面發(fā)揮調(diào)控、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用，政府與市場新關(guān)系的構(gòu)建為公共管理主體的多元化提供條件。其三，全球化、信息化為政府改革提供動力。經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展趨勢不僅對國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的競爭壓力，究其本質(zhì)，在全球化背景下政府間的競爭日趨明顯，政府治理受到了國際競爭力影響的同時，也促使人們從民族國家的角度對社會治理進(jìn)行重新審視，公共管理面臨轉(zhuǎn)型。此外，信息化時代的到來使得公共管理事務(wù)更加多樣化、復(fù)雜化。信息技術(shù)水平的不斷提高為公共管理信息化平臺的建設(shè)及新技術(shù)的應(yīng)用也提供了條件［1］。

二、變革時代的公共管理新模式

隨著我國政府不斷深化改革發(fā)展，公共管理在政府不斷簡政放權(quán)、分權(quán)治理的改革背景下其服務(wù)性特征更加突出，相較于傳統(tǒng)管理型模式呈現(xiàn)出政府力量。首先，公共管理的服務(wù)性更加突出，實現(xiàn)了形式、實質(zhì)上服務(wù)性的結(jié)合，管理的主、客體成為服務(wù)者與被服務(wù)者，政府不再是唯一進(jìn)行實施管理的主體，具有公共服務(wù)性質(zhì)的社會組織所進(jìn)行的管理活動也包含在公共管理的范疇內(nèi)，進(jìn)而促使了現(xiàn)代社會治理方式的轉(zhuǎn)變。新型公共管理模式相較于傳統(tǒng)政府行政管理具有本質(zhì)上的差別:其一，以服務(wù)為導(dǎo)向，管理意識及活動的實施不再以控制為目的;其二，以公正為導(dǎo)向，管理效率意識削弱，以真正解決社會公正問題為核心;其三，以服務(wù)客體為導(dǎo)向，管理主體價值的實現(xiàn)以其為客體提供的服務(wù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時，服務(wù)主體實現(xiàn)了多元化，不再單一由政府進(jìn)行管理和控制;其四，以開放管理為導(dǎo)向，在治理主體打破單一化的基礎(chǔ)上，管理方式不再是封閉、神秘的，管理過程及內(nèi)容透明化、公開化，不同管理主體間構(gòu)建起相互監(jiān)督、合作的關(guān)系［2］。其次，公共管理的民主性、可參與性得到加強(qiáng)，服務(wù)式的行政管理通過賦予社會公眾提供參與管理的權(quán)利，使得政府在實施決策、管理、執(zhí)行的過程中不再將公眾隔離，打破了公眾與政府間的陌生感與緊張感。公眾參與公共管理實際上是對政府治理壟斷地位的打破，通過讓公眾參與公共管理的決策、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，將社會治理中存在的各種問題最終以政策的形式體現(xiàn)出來，才能真正提高公共管理實效，切實維護(hù)公眾利益，避免社會危機(jī)的發(fā)生。同時，為公眾提供表達(dá)意愿的途徑，如聽證、協(xié)商、咨詢及公示等，收集公眾對社會問題的意見及建議，能夠?qū)⑸鐣栴}所涉及到的各方利益真實反映出來，進(jìn)而促使提高政府決策的公平公正性，在兼顧效益的同時達(dá)到公平，為服務(wù)型公共管理新模式的順利轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)［3］。最后，公共管理新模式的服務(wù)性、公開性、合作性是其未來發(fā)展中期望達(dá)到的理想形式，同時也是實現(xiàn)民主行政的重要途徑。在目前公共管理主體非政府化、多元化的發(fā)展形勢下，政府與社會管理主體間合作關(guān)系的構(gòu)建成為公共管理未來的發(fā)展前景。

三、結(jié)語

總之，變革時代中的公共管理打破了以往以政府為中心的社會治理方式，社會其他主體的參與不僅促使了公共管理主體的多元化，更調(diào)整了政府與社會間的關(guān)系，打破了傳統(tǒng)治理中政府中心化、社會邊緣化的狀態(tài)，公共管理在各方主體平等參與的基礎(chǔ)上全面展開并堅持信任、公平、服務(wù)的基本原則，使得公共利益切實得到了保護(hù)。因此，新時期應(yīng)明確政府在公共管理中的地位，其宏觀調(diào)控全局的地位仍未變化，但其不再是唯一的主體，而是公共管理體系中的重要構(gòu)成要素之一。

［參考文獻(xiàn)］

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［2］耿焱．變革社會中的公共管理———中、西方管理思想的融合［J］．行政管理改革，2011，10(11):74－78．

篇9

所謂公民權(quán)利是公民個體作為社會中人所應(yīng)得到的物質(zhì)利益和人權(quán)保障，人類的群體性活動決定了人與人之間存在交易和利益交集的必然性。在自然法條件下，每個理性的公民都設(shè)法把自己利益最大化，這種交易和交集在無政府狀態(tài)下隨著私欲的膨脹必然相互殘殺。正是在這樣的條件下，為了避免相互殘殺，減少交易成本，霍布斯認(rèn)為，人類的理性決定每個公民必須以契約的形式讓渡部分權(quán)利委托第三方代為管理，這就是公共管理存在的重要理由。此外，在無組織條件下，人類單個的個體不可能或不能很好解決面對的各共同體都會面對的普遍性的困難，在這條件下，需要各不同個體讓渡出部分權(quán)利，通過協(xié)調(diào)合作才能解決，正如盧梭所言“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來維護(hù)和保障每個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合而使得每個個體與全體相連，個人只服從其本人，并且仍然像以往一樣自由。這就是社會契約所要解決的根本問題”[1]19。因此，公共管理是公民之間利益交集存在的必然，也是人類社會生活在同一時空下的必須。黃建榮教授認(rèn)為所謂的公共管理是指“以政府為核心的公共組織以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，運(yùn)用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方法，民主運(yùn)用公共權(quán)力，并以科學(xué)的方法依法制定與執(zhí)行公共政策、管理社會公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的活動”[2]2。社會契約是公民集體意志和利益的集中表現(xiàn)，公共管理部門的建立及運(yùn)行都必須以社會契約的規(guī)定為前提，公共管理的活動唯有在公民同意的基礎(chǔ)上才確保其合法性，正如洛克所言人們“開始組織并實際組成任何政治社會的，不過是一些能夠服從大多數(shù)而進(jìn)行結(jié)合并組成這種社會的自由人的同意。這樣，并且只有這樣，才會或才能創(chuàng)立世界上任何合法的政府”[3]61-62。社會契約必須是公民的“同意”，公共管理必須嚴(yán)格執(zhí)行公民“同意”，公民必須嚴(yán)格履行自己的監(jiān)督權(quán)，有理性的市民才能保證健康的政府。英國學(xué)者杰里米•邊沁（JeremyBentham）曾用“（民眾）監(jiān)管越嚴(yán)格，我們（政府）就越敬業(yè)”[1]2這句話來形象說明民眾監(jiān)督與公共管理的關(guān)系。

二、公民權(quán)利的實現(xiàn)是公共管理產(chǎn)生的邏輯起點

公民讓渡出部分權(quán)利給予公共部門目的在于實現(xiàn)個體不能實現(xiàn)的更大的利益，“公民由于社會契約而喪失的，乃是他的天然的自由以及對于他所企圖的和所能得到的一切東西的那種無限的權(quán)利；而他所獲得的，乃是社會的自由以及對他于所享有的一切東西的所有權(quán)”[1]26。正如亞里士多德所言“一切社會團(tuán)體的建立，其目的總是為了完成某些善業(yè)———所有人類的每種作為，在他們自己看來，其本意總是在謀取某一善果”[5]1?？梢哉f，人們之所以需要公共管理是因為公民為了追求更大的“善果”即權(quán)利。因此，公共管理的重要目標(biāo)在于為公民提供比其付出的更大的權(quán)利。比如，市民之所以養(yǎng)條獵狗守門而不是請公共部門負(fù)責(zé)，是因為在權(quán)利的讓渡與收益的權(quán)衡上，養(yǎng)狗更有利于實現(xiàn)其權(quán)利。因此，能否給公民帶來更大的權(quán)利是公共管理合法性的基礎(chǔ)，公共管理目的就是為群眾提供更高效的服務(wù)和更多的公共產(chǎn)品。公共管理的存在目的在于減少社會交易的成本，市場各主體的行動是零散的，沒有無序的行為，就社會整體而言，單個的收益會付出更多的成本。公共管理的重要職責(zé)就是對社會各要素進(jìn)行整合，使社會各公民個體的行動在有序的范圍內(nèi)進(jìn)行，從而達(dá)到一加一大于二的效果。正是這種整合權(quán)利使政府擁有了一定的強(qiáng)制權(quán)?！盀榱耸股鐣獠恢劣诔蔀橐患埧瘴模湍匕@樣一種規(guī)定———唯有這一規(guī)定才能使得其他規(guī)定具有力量———即任何人拒絕服從公意，全體就要迫使他服從公意”[1]24。公共部門的這種權(quán)力以契約為基礎(chǔ)，其權(quán)力的權(quán)威化程度與公共管理所取得的成果成正比，因此公共部門必須試圖擴(kuò)大公共利益才能保住自己的合法地位。隨著公民社會的發(fā)展和公民理性的提高，選舉時的花言巧語逐漸失去了市場，民眾越來越看重公共管理帶來的實在效果。

三、公共管理以實現(xiàn)公民權(quán)利為目標(biāo)

因為在社會中私利的存在決定社會個體利益的差異性和一定時空內(nèi)的非一致性。因此，公共管理所追求的利益目標(biāo)是一定區(qū)域或社會體制下公民普遍性的利益，是社會全體公民“同意”及所形成契約基礎(chǔ)上的“大權(quán)利”。在這一目標(biāo)的引導(dǎo)下，公共部門“目標(biāo)理的當(dāng)務(wù)之急是技術(shù)，是對手段—目標(biāo)問題的解決”[6]4。公民權(quán)利的實現(xiàn)可以是增加公民個體的經(jīng)濟(jì)收入額，也可以是使公民本身的發(fā)展。英國學(xué)者J.S.密爾指出的“好政府”的兩個基本標(biāo)準(zhǔn)“一是政府的統(tǒng)治必須有助于增進(jìn)被統(tǒng)治者和自身的好的品質(zhì)，即促進(jìn)人民本身的美德和智慧；二是政府必須有道德卓越的美德和智慧；三是政府必須利用它本身存在的好的性質(zhì)來實現(xiàn)正當(dāng)?shù)哪康?，即政府的行為要符合法律和道德的?zhǔn)則”[7]6。正如美國學(xué)者塞繆爾•亨廷頓（1998）曾明確指出“個人服從社會不是因為他比管理社會的那些人低劣，也不是因為他管理自己的能力不如別人。個人服從社會，是因為他明白與同胞聯(lián)合起來對自己有利，知道沒有一種發(fā)生制約作用的權(quán)力，就不可能實現(xiàn)這種聯(lián)合”。

四、公共管理與公民利益的目標(biāo)相統(tǒng)一

公共管理以社會契約為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)社會的最大“善”為目標(biāo)，包括公民經(jīng)濟(jì)利益的實現(xiàn)和人身權(quán)的保障，也包括整體社會利益的發(fā)展。在實踐中，為了實現(xiàn)社會整體利益發(fā)展的效率，又能維護(hù)因不可抗拒因素沖擊而難以生存的少數(shù)公民的權(quán)利，便萌生了形形的社會保障政策。促進(jìn)社會發(fā)展的效率和維護(hù)社會的公平成為公共管理的重要目標(biāo)。當(dāng)今，部門地區(qū)的公職人員的表現(xiàn)恰恰引起某些民眾的不信任以及另一些公民的直接反感，這至少暗示了確實存在某些官僚利益和公共利益的不一致性，但當(dāng)公共部門的目標(biāo)相悖時，隨著公民不信任度的增加，公共部門的合法性危機(jī)也逐步顯現(xiàn)。公民的權(quán)利唯有在有序的社會中才可能得以充分的實現(xiàn)，這一方面有賴于公民在高度“同意”的基礎(chǔ)上形成契約，公民“同意”形成的制度、傳統(tǒng)文化依賴，需要公共部門起好橋梁紐帶作用，促進(jìn)社會資本積累的逐步增加。現(xiàn)實民意代表與公共部門的“不和”甚至偶爾的“爭吵”并非是公民利益與公共部門的不一致性，而是公民利益代表對公共部門行為合“契約”性的拷問，以便確認(rèn)或糾正公共部門行為偏差。只有公民的有序的常態(tài)化的監(jiān)督和質(zhì)問才可能永葆公共管理目標(biāo)和行為在正確方向上行駛。也只有公共管理的目標(biāo)與公民利益保持一致，才可能確保公共管理的持續(xù)合法性。公民的有序參與既是公民利益有效實現(xiàn)的基礎(chǔ)，也是公共管理有效運(yùn)行和持續(xù)合法的保障；同時公共管理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也是公民權(quán)利得以實現(xiàn)的有效保證。因此，公共管理的目標(biāo)與公民權(quán)利是一致的。

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關(guān)鍵詞：公共利益；現(xiàn)代公共；公共管理；管理本質(zhì)

引言

顯然，這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題：前者以“公共部門如何實現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點；后者以“公共利益是怎樣被實現(xiàn)的”為焦點。進(jìn)一步對比可以發(fā)現(xiàn)，前一種主張所說的公共利益多半是抽象的，而后一種主張則意指現(xiàn)實的公共利益，它與公眾利益密切相關(guān)。

事實上，研究公共利益時有兩個關(guān)鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現(xiàn)實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上，界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵；進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團(tuán)體、社會的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益?！岸鄶?shù)人”可能是指兩個人、少數(shù)幾個人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關(guān)。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應(yīng)該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區(qū)、一個地區(qū)、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進(jìn)行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關(guān)系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實現(xiàn)；或者說共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認(rèn)，但在實際上應(yīng)該得到實現(xiàn)。就是說，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內(nèi)沒有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時，保護(hù)自然環(huán)境就會理所當(dāng)然地成為共同體利益?？梢姡问缴系墓餐w利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體?；趪依?，一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會“共同體利益”的措施。

3.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質(zhì)和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離?？梢?，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時，實際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的動態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態(tài)變化性，而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個私營機(jī)構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

2.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發(fā)生潛在的或現(xiàn)實的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動態(tài)變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識上的誤區(qū)：即因為政府是代表者和維護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會主體的補(bǔ)充作用。事實上，西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價值取向、當(dāng)成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實性決定了公共利益也是現(xiàn)實的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現(xiàn)的。

從縱向上來說，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現(xiàn)實的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題

從上述對公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統(tǒng)觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運(yùn)動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時，市場化供給機(jī)制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實基礎(chǔ)。

站在公眾的立場上，公共利益是現(xiàn)實的。它表現(xiàn)為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實現(xiàn)；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實現(xiàn)，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動的興起是對傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現(xiàn)實忽略不計，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性?；谶@兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現(xiàn)。新晨

第三，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

同時，以公眾為立場并不代表公眾只是被動的、挑剔的消費者，因而也并不是與公共管理主體相對立的群體。既然公眾可以從公共物品中“共同受益”，他們也應(yīng)該付出相應(yīng)的“代價”。除了以稅收等方式集體地購買不特定的公共物品之外，公民參與也是實現(xiàn)公共利益的重要手段。它不僅是集體表達(dá)利益需求的途徑，也是與公共管理主體合作從而降低管理成本的方式。