導(dǎo)語：如何才能寫好一篇關(guān)于水資源的調(diào)研報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

教育之愛生，必為之計長遠

2013年6月20日上午10點，“神舟十號”的航天員們在天宮一號內(nèi)進行了中國歷史上的首次太空授課。此次授課由女航天員王亞平作主要講解，聶海勝輔助授課。

當(dāng)日，蘇州市平直實驗小學(xué)的全體師生觀看了從“最高講臺”帶來的實況直播授課。這是一堂有趣的太空微重力環(huán)境下的科學(xué)實驗課，在太空失重的情況下，宇航員們開展了基礎(chǔ)的物理實驗，展示失重環(huán)境下物體運動特性、液體表面張力特性等物理現(xiàn)象。觀看的過程中，每一個孩子都全身心地投入了其中，沒有開一點兒小差。一名同學(xué)在聆聽完太空授課后興奮地表示：“雖然我們沒有辦法和航天員直接進行互動，但是通過這節(jié)課，知道了許多太空知識?！彪m然這次太空授課的時間有限，卻拉近了孩子們與外太空之間的距離。

一些教師認為，對于小學(xué)生來講，這些物理現(xiàn)象是新奇的，這些物理知識是新鮮的，他們目前的知識水平還不足以理解其中的奧秘。況且臨近期末，大伙應(yīng)將更多的時間置于復(fù)習(xí)迎考，怎么還能在這些超越孩子認知、分散孩子注意的活動中“浪費時間”呢？壓力當(dāng)前，大伙的心是沉重的，然而，夢想是可以播種的，希望是可以接力的。雖然這堂物理課、天文課，離小學(xué)生還有些遠，但飛向天空、探索科學(xué)卻能為當(dāng)代兒童在迷茫的求知生活中樹立一個目標(biāo)，且這個目標(biāo)已有前人的鋪墊，站在一個個航天巨人的肩膀上圓夢，不再遙遠。

帶著這樣的理念，承載如此的期望，老師們在忐忑中打開了電視，參與了此次全國青少年共同分享的“太空課程”的實況授課，孩子的表現(xiàn)讓老師們驚訝了，期末的臨時決定，收獲了非同尋常的效果。犧牲一點“眼前的利益”，教師從實際中得到的是孩子們“長遠的發(fā)展”。

教育教學(xué)非一蹴而就，學(xué)生知識的積累不是揠苗助長式的強加灌輸。真正的學(xué)校教育需要幫助孩子尋找一個獲得知識的契機――興趣點。

社會大課堂的作用

“蘇州素有‘東方威尼斯’的美譽，可如今水質(zhì)正遭受污染，我們應(yīng)該通過自己的實際行動，保護蘇州河?！边@句話出自筆者所在學(xué)校一群小學(xué)生撰寫的調(diào)研報告中。2013年寒假后開學(xué)伊始，五、六年級孩子上交的寒假作業(yè)顯得有些與眾不同，洋洋灑灑7000字的調(diào)查性報告詳盡地闡述了他們寒假里的工作――勘察蘇州水質(zhì)情況。拿著這份報告，大隊長小陳同學(xué)顯得無比自豪：“通過自己深入實踐和調(diào)查總結(jié)，收獲了很多，所以這份報告比任何寒假作業(yè)都要有分量！”

時間倒退到一個月前，在上個學(xué)期快要結(jié)束時，小陳同學(xué)在學(xué)校里張貼出一份倡議書，才有了這次調(diào)查蘇州河水污染的行動?！白咴谖壹遗赃叺男『訒r我突然發(fā)現(xiàn)，原來還清澈的河流不知從何時起變得黑漆漆的，走近還能聞到陣陣惡臭。”小陳回憶著說道，“前一陣子小河整治，工人把河水抽干，結(jié)果從河底挖出了一大堆淤泥。真是不看不知道，一看嚇一跳！如果再這樣下去，蘇州就要變成‘黑水之鄉(xiāng)’了。如今各種污染情況越來越多，被污染物也各種各樣，有空氣、土壤、水等。我們一定要為蘇州河做點自己力所能及的事情。不如就來調(diào)查一下水的污染情況，看看水的‘健康程度’，也讓同學(xué)們認識污染，認識水污染，讓大家行動起來，保護水資源?！?/p>

倡議一發(fā)出，立刻引來不少學(xué)生的積極響應(yīng)。第二天，就已經(jīng)有50多個同學(xué)報名。小陳把報名學(xué)生分成了9個小分隊，包括抽水樣、實驗、記錄、查閱資料等，每個小隊都分工明確。在短短20多天的時間里，孩子們不僅實地調(diào)研了護城河、養(yǎng)蠶里新村、木杏新村、楊枝新村附近的河流，還把自己的這次經(jīng)歷和調(diào)研結(jié)果整理成7000字的報告，盡管還有些稚嫩，但過程中的每一個實驗，各條河流污染的情況和如何保護水資源，都描述得很詳盡。

關(guān)于這個報告，大家都還有說不完的話，寫不完的總結(jié)。拿著這份沉甸甸的作業(yè)，老師們心里清楚――它融入的是孩子們親自實踐后的體會和感悟。

學(xué)習(xí)是一個積極主動的過程

得知平直實小學(xué)生有這樣的調(diào)研，蘇州市環(huán)境保護局宣傳教育中心的周老師也很感興趣，雙方通過電話連線，再一次深入探討了關(guān)于水的問題。電話中，他對學(xué)生們的調(diào)查方法和總結(jié)贊嘆不已。周老師還進行了講解，護城河具有流動性，所以護城河河水的自凈能力較城區(qū)里部分小河道要強，另外城區(qū)河流沿線基本都是居民生活區(qū)，以老新村為主，有些沿河居民將洗衣機放在陽臺上直接通過雨水管排放生活污水，還有生活垃圾的傾倒，加上一些小攤販將污水污物直接傾倒在河里等許許多多的原因，造成城區(qū)一些河道底下的淤泥很嚴(yán)重，這就是同學(xué)們通過沉淀觀察的方式得出的結(jié)論。而水中的魚兒能吃食腐爛物、凈化水質(zhì)的結(jié)論也是正確的，從保護河流區(qū)域生態(tài)環(huán)境的角度上說，當(dāng)然還是希望朋友們能夠減少垂釣，保護環(huán)境。一時間，孩子們關(guān)于水資源保護的調(diào)查引起了不少師生的興趣。

3月6日午休時間，蘇州河道管理處的水利工程師姜偉專程來到了蘇州平直實驗小學(xué)，與小學(xué)生們一同就“姑蘇水文化”這一課題開展進一步的調(diào)查研究以及論證。姜偉帶著學(xué)生們來到離學(xué)校不遠處的薛家河，告訴孩子們蘇州的每條河都有名字，希望孩子們與河水做好朋友，好好保護蘇州水。在現(xiàn)場，姜偉告訴孩子們河水清淤的方法，孩子們則提出了保護蘇州河水的若干建議。大伙表示，準(zhǔn)備向附近的居民發(fā)放倡議書，建議不要將洗衣水倒入河水中等。

學(xué)生們通過親身的實踐，在這個水質(zhì)勘察的過程中收獲了很多，學(xué)習(xí)不再被動、不再辛苦，而成為了一個積極主動的過程。與任何一個寒假作業(yè)都不同，調(diào)查能夠鍛煉孩子的實踐和創(chuàng)新能力，讓孩子在社會的大課堂中，有興趣、有目的、有指導(dǎo)、有感悟、自覺地學(xué)習(xí)成長，這才是教育的真正目的。

結(jié)束語

對于一些孩子而言，教材所涵蓋的知識不足以滿足他們對知識的日益渴望。在假期里，撇去單一而乏味的抄寫作業(yè)，讓孩子們圍繞一個自然現(xiàn)象或社會現(xiàn)象，深入其中，在尋找解決問題的方法的過程中，學(xué)會獨立、自主、合作、創(chuàng)新。當(dāng)然，這些素質(zhì)是書本難以養(yǎng)成的，恰恰是社會的大熔爐，給了他們契機、壓力與幫助，因此，教育需要適當(dāng)放手。

篇2

為進一步加強我縣水資源開發(fā)利用和保護工作，縣人大常委會按照年初工作安排，經(jīng)主任會議研究決定，對全縣水資源開發(fā)利用和保護工作進行專題調(diào)研。為切實做好此項工作，人大常委會印發(fā)了調(diào)研實施方案，成立了由分管副主任帶隊，部分人大常委會委員、人大代表組成的調(diào)研組，于5月中下旬深入到全縣5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)研。調(diào)研組在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別召開了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員、部分環(huán)節(jié)干部、村黨支部書記、主任、人大代表參加的座談會。6月14日，組織召開了由水利、環(huán)保、水文、農(nóng)牧、林業(yè)、草監(jiān)、氣象、國土、給排水公司等相關(guān)部門和退休干部、部分群眾代表參加的座談會。7月12日，調(diào)研組專門聽取了縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于全縣水資源開發(fā)利用和保護工作的專題匯報。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、我縣水資源總體情況

我縣水資源較為豐富，據(jù)統(tǒng)計，目前有常年性河流47條，大小湖泊62個，中型水庫2座(西山灣水庫、大河口水庫)，小（1）型水庫2座（雙山水庫、牛心山水庫），?。?）型水庫9座。水域總面積4.05萬畝。主要河流除灤河干流外，小河子河、吐力更河、黑風(fēng)河、閃電河等一級支流20條，二、三級支流26條，均匯入灤河，形成較為密集的河網(wǎng)水系。

根據(jù)20__年自治區(qū)水利水電設(shè)計院、水文總局、水事監(jiān)理中心編制的水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評價，我縣水資源總量為1.24億立方米，其中地表水1.18億立方米（不含客水1億立方米左右），地下水資源總量為7575.5萬立方米，地下水可開采量為4545.3萬立方米，其中：蔡木山鄉(xiāng)1470.9萬立方米，大北溝鎮(zhèn)（包括現(xiàn)西干溝鄉(xiāng)）1180.6萬立方米，大河口鄉(xiāng)1273.4萬立方米，多倫諾爾鎮(zhèn)620.4萬立方米。

經(jīng)20__年天津水利勘測設(shè)計院對西山灣水庫的供水調(diào)節(jié)計算和海委批復(fù)，西山灣水庫每年可為工業(yè)提供水量0.554億立方米。目前，藍旗上都電廠已批復(fù)1541萬立方米，多倫煤化工一期和二期已批復(fù)3700萬立方米，多倫大唐電廠一期（2×66萬千瓦，為特高壓供電）用水量285.6萬立方米，其中：西山灣水庫提供198.1萬立方米，用中水87.5萬立方米。上述三家用水企業(yè)已批復(fù)用水量5439.1萬立方米，西山灣水庫還有101萬立方米的供水量。

二、水資源開發(fā)利用情況

我縣水資源開發(fā)利用主要是農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活用水等三個方面。據(jù)水利部門統(tǒng)計，20__年全縣生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水總量為4693.2萬立方米（包括上都電廠598.8萬立方米），其中地表水1455.4萬立方米，地下水3237.8萬立方米。

（一）生活用水開發(fā)。一是城鎮(zhèn)生活用水。據(jù)水利局測算，20__年全縣城鎮(zhèn)生活用水為195.9萬立方米（日平均供水量5367立方米)。20__年，城鎮(zhèn)共有15眼機電井為居民提供生活用水，其中：自來水公司12眼，年供水量180萬立方米，風(fēng)華熱力3眼，年供水量15.9萬立方米。這些生活用水井均由縣環(huán)保局劃定了保護區(qū)（以井為圓心，100米為半徑）。二是農(nóng)村飲水。20__年農(nóng)村人畜生活用水量為354.7萬立方米。已建成農(nóng)村飲水安全工程67處，為29127口人提供了安全生活用水。

（二）農(nóng)業(yè)用水開發(fā)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水主要是灌溉用水。到20__年底，全縣農(nóng)田灌溉面積15.9萬畝（其中：地表水0.65萬畝、地下水15.25萬畝）。節(jié)水灌溉面積14.3萬畝，主要為噴灌、微灌和滴灌，噴灌約占節(jié)水灌溉面積的95%以上。全年灌溉用水量為2400萬立方米。

（三）工業(yè)用水開發(fā)。全縣工業(yè)生產(chǎn)用水量為1742.6萬立方米，其中：大唐煤化工20__年實際用水929.6萬立方米（用地表水856.6萬立方米，用地下水73萬立方米）。藍旗上都電廠20__年用水量598.8萬立方米。全縣其他規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)和生活全部使用地下水，年用水量214.2萬立方米。

三、水資源利用規(guī)劃情況

為切實開發(fā)利用好我縣的水資源，水利部

門對全縣用水進行了總體規(guī)劃：地下水主要用于全縣人民生活用水和農(nóng)田灌溉，地表水主要用于工業(yè)生產(chǎn)，用水實行總量控制。

（一）編制了《多倫縣節(jié)水灌溉工程規(guī)劃》。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔20__〕3號）中“大力發(fā)展管道輸水、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉”要求和《人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)自治區(qū)新增“四個千萬畝”節(jié)水灌溉工程實施辦法的通知》（內(nèi)政發(fā)〔20__〕140號）精神，結(jié)合我縣水資源實際情況，縣水利局編制了《多倫縣節(jié)水灌溉工程規(guī)劃》。規(guī)劃以20__年水澆地面積15.9萬畝為基數(shù)，規(guī)劃到2015年全縣水澆地面積達到20萬畝（其中節(jié)水灌溉面積達到19.5萬畝）。到2020年全部達到節(jié)水灌溉面積25萬畝，其中：用地下水為灌溉水源的面積23.2萬畝，地表水為灌溉水源的面積1.8萬畝。

下一步，將出臺《多倫縣實施節(jié)水灌溉工程管理辦法》，按照“規(guī)劃一張圖，建設(shè)一盤棋”的總體要求，建立由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，水利、發(fā)改、財政、農(nóng)牧業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧等部門和五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加的聯(lián)席會議制度，研究解決節(jié)水灌溉工程建設(shè)布局、規(guī)模、程序、部門分工協(xié)作及實施中存在的問題。明確今后建設(shè)節(jié)水灌溉工程實行規(guī)劃審核制度、取水許可制度、水資源論證制度和項目驗收制度。

（二）編制了《多倫縣工業(yè)園區(qū)水資源論證報告》。根據(jù)《內(nèi)蒙古多倫縣煤化工優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃方案》、《內(nèi)蒙古多倫縣大河口工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃（20__-2020）》，對于已經(jīng)明確的入園企業(yè)和擬入園的各類企業(yè)發(fā)展規(guī)模，參考《行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)》（db15/t385-20__）確定園區(qū)需水量，到2015年工業(yè)園區(qū)總?cè)∷繛?003.40萬立方米，其中：再生水取水量為552.29萬立方米，地表水取水量為2381.05萬立方米，地下水取水量為70.06萬立方米。2020年工業(yè)園區(qū)總?cè)∷繛?450.80萬立方米，其中：再生水取水量為854.14萬立方米，地表水取水量為4459.47萬立方米，地下水取水量為137.19萬立方米。

四、我縣水資源保護工作開展情況

水資源保護是個綜合管理問題。近年來，我縣水資源保護主要做了以下幾項工作。一是加強水利水保工程建設(shè)，治理沙化嚴(yán)重的水泉、砧子山等17條流域，完成小流域治理面積18.76萬畝，減輕了水土流失，減少了河流、水庫等水體中的泥沙含量。二是完成水源工程1088處，打機電井3852眼，完成節(jié)水灌溉工程1077處。三是加強對重點企業(yè)水資源保護的監(jiān)督。通過水資源保護執(zhí)法檢查等形式，督促企業(yè)建設(shè)工業(yè)廢水處理系統(tǒng)，目前大唐煤化工、永白淀粉廠、伊利乳業(yè)、協(xié)鑫煤礦、灤源酒廠等五家企業(yè)都建立了污水處理廠。四是加強城鎮(zhèn)排污設(shè)施建設(shè)。于20__年建設(shè)了日處理能力1.3萬噸的污水處理廠，目前，日處理城鎮(zhèn)生活污水0.3萬噸。中水利用項目也正在申報待建中。五是不斷提高城鎮(zhèn)垃圾處理能力。在多倫諾爾鎮(zhèn)二道洼村建設(shè)容積為70萬立方米的垃圾處理廠一處，將城市生產(chǎn)建設(shè)或生活所產(chǎn)生的垃圾及時處理，垃圾處理廠經(jīng)過有效的防滲處理后，不會對我縣地下水造成污染。

五、水資源人均占有量總體情況

據(jù)20__年《中國水資源公報》顯示，我國淡水資源總量約為23256億立方米，占全球水資源的6％，居世界第四位，但人均只有2200立方米，僅為世界平均水平的1／4。在世界銀行連續(xù)統(tǒng)計的153個國家中居第88位。按照國際公認的標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源低于3000立方米為輕度缺水；人均水資源低于20__立方米為中度缺水；人均水資源低于1000立方米為嚴(yán)重缺水；人均水資源低于500立方米為極度缺水。因此，我國也成為了全球13個人均水資源最貧乏的國家之一，是一個干旱缺水的國家。

據(jù)20__年自治區(qū)水資源公報顯示，全區(qū)水資源總量為419億立方米，按2400萬人口計算，人均水資源占有量僅為1700余立方米，低于全國平均水平；全盟水資源總量約為21.68億立方米，按20__年六普102.8萬人計算，人均水資源占有量約為2106立方米，低于全國平均水平；據(jù)水利局提供數(shù)據(jù)，我縣水資源總量為1.24億立方，按10萬人口計算，人均水資源占有量約為1240立方米，不僅低于全國、全區(qū)平均水平，而且低于全盟平均水平。

從以上資料可以看出，我們所說的多倫水資源豐富，事實上指的是地表水資源在全盟的占有量是相對較豐富的，我們的水資源利用率也位居全盟前列。但如果以20__年《水資源公報》顯示的數(shù)據(jù)計算，全盟地表水資源總量為2.14億立方米，我們多倫就占了1.18億立方米，地表水資源量約占全盟地表水資源量的55%。但如果從總量上來看，全盟是21.68億立方米，我縣是1.24億立方米，僅為全盟水資源總量的5.7%。

六、水資源在經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位

現(xiàn)在世界上有能源、水源、食物、人口等多種危機，其中危機程度最嚴(yán)重、影響最廣的是水資源的相對短缺。水不僅是人類生存的必要條件，同時也是工農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的命脈。隨著水資源的逐漸匱乏，水的經(jīng)濟、社會功能日趨顯著，水在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位也日趨提高。隨著世界水危機的加劇，水資源的地位，已不僅反映在經(jīng)濟社會發(fā)展上，而且日益強烈地涉及到政治、軍事等各個方面。世界上許多國家，特別是缺水國，都把水利建設(shè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，投入巨資，修建各種類型的水庫、水堤，以及儲水、蓄水、引水工程，來確保水的供求。據(jù)專家預(yù)測：在未來50年中，人們會看到導(dǎo)致國與國之間、人與人之間劇烈沖突的誘因，將不再是石油，而是水。

就我縣而言，水資源儲量并不高，尤其是地下水儲量較為匱乏。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的不斷加大和區(qū)域中心城市建設(shè)的全面鋪開，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及生活用水將不斷增加，水資源將成為制約我們未來經(jīng)濟社會發(fā)展的重要命脈。因此，我們要執(zhí)行最嚴(yán)格的水資源保護和利用政策，嚴(yán)格取用水審批制度，堅決杜絕對水資源的掠奪式開發(fā)，盡最大努力做好我縣的水資源開發(fā)利用和保護工作，為我縣經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展打好基礎(chǔ)。

七、我縣水資源開發(fā)利用和保護工作存在的主要問題

（一）農(nóng)業(yè)方面存在的主要問題：

一是人畜飲水安全問題。近年來，雖然我縣不斷加大對農(nóng)村人畜飲水安全的建設(shè)力度，農(nóng)村人畜飲水安全狀況不斷改善。但目前仍有4萬余人飲水安全問題沒有得到解決。

二是關(guān)于噴灌圈問題。按照國家相關(guān)政策要求，噴灌圈屬于國家推廣的節(jié)水型農(nóng)業(yè)科技項目。但在噴灌圈開發(fā)建設(shè)方面，國家也有對建設(shè)噴灌設(shè)施要進行水資源平衡、土地規(guī)劃及環(huán)境評估的明確要求。就我縣目前情況看，噴灌圈存在無序開發(fā)的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，噴灌圈超采地下水，是造成地下水位下降的原因之一。據(jù)水利部門統(tǒng)計，全縣農(nóng)田灌溉面積15.9萬畝，用地表水灌溉的僅為0.65萬畝，用地下水灌溉的達15.25萬畝。每年農(nóng)業(yè)灌溉用水量為2400萬立方米，大部分用地下水。而據(jù)水利部門提供的數(shù)據(jù)，我縣地下水可開采量僅為4545.3萬立方米。在地下水補給量有限的情況下，大量抽取地 下水將是造成地下水位迅速下降的重要原因。第二，噴灌圈每年大量取用地下水，但一直未收取水費，這不僅容易造成水資源浪費，也造成了財源流失。如果按每年20__萬方水收取水費，也將為縣財政增加一筆不小的收入。第三，噴灌圈造成耕地土壤流失沙化現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水保站監(jiān)測，在噴灌圈連接成片或噴灌圈在風(fēng)口位置的耕地中，由于秋季土壤全部，秋冬季風(fēng)力較大的雙重作用，噴灌圈每年土壤流失達3-5厘米。而且由于細土被風(fēng)吹走，造成耕地沙化現(xiàn)象嚴(yán)重。第四，噴灌圈中化肥農(nóng)藥無序使用，對耕地和水源造成一定污染。據(jù)調(diào)研，開發(fā)商為追求產(chǎn)量，在噴灌圈中每畝施肥最低的300斤，最高的達700斤，農(nóng)藥的使用也沒有任何監(jiān)管?；兽r(nóng)藥的大量殘留不僅污染了耕地，也通過滲透和地表徑流污染了水源。第五，噴灌圈中存在無序取水現(xiàn)象。打井沒有任何的審批程序，打井隊也缺乏專業(yè)知識，有的噴灌圈老板甚至雇用民間風(fēng)水先生靠目測隨意打井。由于缺少科學(xué)的測量手段，耕地往往被打的千瘡百孔，打井的深度也非常隨意，深淺不一，破壞了原有的地質(zhì)結(jié)構(gòu)和平衡。第六，噴灌圈由于實施集中連片開發(fā)，好多原有的防風(fēng)林帶被隨意破壞，造成農(nóng)防林面積不斷減少。第七，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，種植噴灌圈的大部分都是外地人，真正獲利的是噴灌圈所有者，本縣農(nóng)民從噴灌圈中獲得的收入僅是300-500元/畝的耕地租賃費和每個勞動力20__-3000元的務(wù)工費，但付出的卻是耕地被常年掠奪開發(fā)的代價。從眼前看噴灌圈給農(nóng)民帶來了收益，但從長遠看，這種不以農(nóng)民自主經(jīng)營的噴灌開發(fā)方式并不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

三是隨意開荒問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村隨意開荒現(xiàn)象時有發(fā)生，有的農(nóng)民甚至破壞濕地進行開荒。

四是農(nóng)村防洪問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我縣農(nóng)村防洪問題沒有統(tǒng)一規(guī)劃，也沒有采取相應(yīng)的防洪治理措施，洪水淹沒農(nóng)田、沖毀道路的現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)村防洪形勢不容樂觀。

（二）工業(yè)用水方面存在的主要問題：

一是據(jù)水利部門測算和國家海委批復(fù)，西山灣水庫還有101萬立方米的供水量。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，工農(nóng)業(yè)用水矛盾將逐步凸顯。

二是部分礦山企業(yè)存在濫采濫挖現(xiàn)象，不僅破壞了生態(tài)植被，也不利于涵養(yǎng)水源，有的礦山企業(yè)把抽取出來的地下水隨意排放，造成了水資源的浪費。

三是部分礦山企業(yè)取用水缺乏相應(yīng)審批程序，未按要求編制水資源論證報告。

四是有的企業(yè)存在排放工業(yè)污水污染河流現(xiàn)象。

（三）生活用水方面存在的主要問題：

一是城鎮(zhèn)供水不足。用水高峰期斷水停水現(xiàn)象頻繁發(fā)生，而且由于水壓不夠，高樓層居民用水更是十分困難，群眾反映強烈。

二是排水能力不足，遇有降水量較大的天氣，城區(qū)內(nèi)多處雨水排不出去，有的城區(qū)公路上最深處水深超過一米，雨水倒灌、影響出行現(xiàn)象頻繁發(fā)生，這不僅影響了城市環(huán)境，也不利于雨水的及時排出和利用。

三是城區(qū)污水治理能力不強。目前雖然建設(shè)了污水處理廠，并已投入使用。但由于排污管網(wǎng)不完善等問題影響，大部分生活污水排入了東河套，尤其是縣醫(yī)院、中醫(yī)院的污水，直接排放到了河道中，造成水體污染。據(jù)水利、環(huán)保等部門監(jiān)測，縣城下游河水存在氨、氮、磷及菌群超標(biāo)現(xiàn)象。

八、需要做好的幾項工作

水是人類生存發(fā)展不可缺少的自然資源，是人類和一切生物賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)今世界，水資源不足和污染構(gòu)成的水源危機已經(jīng)成為任何一個國家在政策、經(jīng)濟和技術(shù)上所面臨的復(fù)雜問題和社會經(jīng)濟發(fā)展的主要制約因素。我縣雖然地表水資源較為豐富，但水資源人均占有量并不高，按國際公認標(biāo)準(zhǔn)，已屬于中度缺水。因此，要站在全局戰(zhàn)略的高度，以可持續(xù)發(fā)展的長遠眼光，高度重視水資源的開發(fā)利用和保護工作，倍加珍惜有限的水資源，按照國家海委批復(fù)的水資源利用量，平衡好工農(nóng)業(yè)用水關(guān)系，為長遠發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

（一）做好水源涵養(yǎng)工作。要繼續(xù)加強生態(tài)建設(shè)。據(jù)氣象部門監(jiān)測，我縣30年平均蒸發(fā)量為1716.1mm，而30年平均降水量僅為386.4mm。蒸發(fā)量遠遠高于降水量。因此，要繼續(xù)加強生態(tài)建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行禁牧政策，通過大面積的植樹種草，不斷增加植被綜合蓋度，減少蒸發(fā)量；要加強流域周邊生態(tài)建設(shè)，繼續(xù)加強小流域治理，做好農(nóng)村防洪工作，嚴(yán)防水土流失；要嚴(yán)厲打擊非法開荒行為，嚴(yán)禁在河流兩岸、湖泊周圍開荒、取土、私搭亂建，加強水源地保護。

（二）做好地下水開發(fā)利用監(jiān)管工作。據(jù)資料顯示：按照埋藏條件，地下水可分為潛水和承壓水。地下水的補給源是降雨和地表水體，潛水（淺層地下水）直接受地面的降雨入滲、河渠滲漏補給、各種回歸補給，自然循環(huán)期約為1－10年。而承壓水（深層地下水）則是接受遠在上游的山區(qū)入滲補給，其循環(huán)期在千年甚至萬年以上。不管是潛水還是承壓水，每年的補給量都是有限的。只要機井抽出的水量大于地下水的補給量，就叫超采地下水，井的水位就會不斷下降，尤其是承壓水，一旦下降再恢復(fù)則是十分困難的。按照可持續(xù)開發(fā)模式，大型噴灌機的工程規(guī)劃設(shè)計時必須要按照可持續(xù)發(fā)展、高效利用、因地制宜等基本原則合理進行水資源平衡、土地規(guī)劃及環(huán)境評估;必須以水資源承載能力為基礎(chǔ),實行有計劃的用水管理,以供定需,總量控制。在大型噴灌機的使用過程中,嚴(yán)禁過多開采地下水、造成地下水位下降。而目前我縣的366個噴灌圈，既沒有進行簡單的水資源需求平衡分析,更沒有對環(huán)境的評估分析。這種不科學(xué)的開發(fā)建設(shè)模式極可能破壞水資源平衡，甚至惡化脆弱的生態(tài)環(huán)境。因此，要加強對地下水開發(fā)利用的監(jiān)管，合理開發(fā)利用好有限的地下水資源，盡快制定出臺《多倫縣實施節(jié)水灌溉工程管理辦法》。

（三）做好耕地開發(fā)使用的監(jiān)管工作。要嚴(yán)格實行耕地保護政策，加強監(jiān)督和管理，對噴灌圈實施有計劃的輪作倒茬，堅決杜絕掠奪式開發(fā)耕地行為，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）做好農(nóng)村人畜安全飲水工作。繼續(xù)加大農(nóng)村人畜安全飲水工作力度，逐步實現(xiàn)全縣農(nóng)村人畜安全飲水的全覆蓋。

（五）做好城鎮(zhèn)居民供水工作。保證生活用水是一個城市最起碼、也是最基本的要求。隨著中心城市建設(shè)的逐步鋪開，我縣人口將會有新的增長，生產(chǎn)生活用水量都將逐步增加。但從目前來看，現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口的生活用水都無法保證，這已經(jīng)嚴(yán)重影響到了人們的生產(chǎn)和生活，一定程度上也影響了城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。因此，要采取有力措施做好城區(qū)居民供水工作。

（六）做好城鎮(zhèn)排水、排污設(shè)施建設(shè)工作。加大力度完善城鎮(zhèn)排水、排污管網(wǎng)建設(shè)，使城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活污水及時得到處理，進一步提高排水、排污能力，減少污水對河流的污染，提升水資源的循環(huán)利用水平。

（七）做好工農(nóng)業(yè)用水規(guī)劃工作。隨著我縣工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)步伐的不斷加快，工農(nóng)業(yè)用水量還將大幅增加，因此，一定要按照海委批復(fù)的要求，合理安排好工農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)，確保工農(nóng)業(yè)用水的可持續(xù)發(fā)展。

（八）加強對重點企業(yè)取用水的監(jiān)督和管理。要按要求編制水資源論證報告，確保按要求取水用水。要做好企業(yè)水污染狀況的監(jiān)測，在大力節(jié)約用水的基礎(chǔ)上，確保達標(biāo)排放，嚴(yán)禁工業(yè)污水污染河流、污染地下水現(xiàn)象。

（九）做好礦山開采的監(jiān)督和管理工作。按照有關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行礦山開采審批程序，監(jiān)督礦山企業(yè)按要求做好生態(tài)恢復(fù)等工作。

九、做好水資源開發(fā)利用和保護工作的幾點建議

（一）重新勘測全縣水資源分布狀況及水資源總量。積極爭取資金，對全縣水資源分布狀況及水資源總量進行一次全面、系統(tǒng)的勘測，掌握詳細、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，為推動經(jīng)濟社會發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。

（二）嚴(yán)格實施用水許可審批制度。無論是工業(yè)用水還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 用水，都要制定嚴(yán)格的許可審批制度，沒有相關(guān)審批手續(xù)，一律不得隨意取水。

（三）制定出臺水資源有償使用政策。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合我縣實際，制定出臺水資源有償使用政策或辦法。對工農(nóng)業(yè)及其他社會生產(chǎn)用水一律實施有償使用制度。

（四）制定出臺水源地保護政策。對縣內(nèi)流域、濕地進行重新勘查和統(tǒng)計，在掌握詳細數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對沿河流域和濕地周邊劃定保護范圍，嚴(yán)禁以任何形式征用、占用濕地，并制定相應(yīng)的管理措施和處罰標(biāo)準(zhǔn)。

（五）要研究制定耕地保護政策。要限制噴灌圈發(fā)展，原則上不再新上噴灌圈，尤其在水資源匱乏的地區(qū)，要嚴(yán)格限制新上噴灌設(shè)施。要重點對全縣噴灌圈進行定期監(jiān)督和檢查，嚴(yán)禁超量、超標(biāo)使用化肥和農(nóng)藥，避免造成耕地和水源污染；要加大對農(nóng)民的資金補貼和政策支持力度，逐步讓農(nóng)民自己成為現(xiàn)有噴灌圈開發(fā)建設(shè)的主體；要認真研究和落實噴灌圈內(nèi)12%耕地用于防護林建設(shè)問題，確保防護林起到應(yīng)有的防風(fēng)、涵養(yǎng)水源作用，同時，要加強耕地保護監(jiān)督工作，嚴(yán)格按要求進行倒茬輪作，防止造成耕地沙化和土壤流失。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)水源保護制度。對城區(qū)居民水源井進行一次細致的安全大檢查，對于影響水源安全的建筑或設(shè)施，應(yīng)采取有力措施予以遷移或拆除，在保護范圍內(nèi)，嚴(yán)禁規(guī)劃建設(shè)任何新的建筑，確保居民飲水安全。

（七）實施水污染定期監(jiān)測制度。統(tǒng)籌全縣水資源監(jiān)測工作，根據(jù)實際情況合理設(shè)置監(jiān)測點，重點對存在污染隱患的河流、水源地等進行定期監(jiān)測，對重點企業(yè)污水處理設(shè)施運行情況進行全程監(jiān)管，并及時向社會監(jiān)測結(jié)果，確保水質(zhì)安全。

（八）要及早解決城鎮(zhèn)居民供水問題。加快實施飲水工程，節(jié)約利用地下水資源。要想盡一切辦法，全力推進施工進度，及時解決好城區(qū)居民供水不足問題，切實保證城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活用水的安全、足量供應(yīng)。

（九）嚴(yán)禁破壞生態(tài)植被行為。嚴(yán)禁開荒、濫采濫挖等破壞生態(tài)植被和影響涵養(yǎng)水源行為，對由于礦山開采造成的水土流失，要嚴(yán)格按要求進行治理。要循環(huán)利用礦山企業(yè)抽取的地下水，避免水資源浪費。對隨意濫采濫挖造成植被破壞的礦山企業(yè)，在責(zé)令恢復(fù)植被的同時，要進行嚴(yán)厲的處罰。

篇3

    【關(guān)鍵詞】污水處理市場化現(xiàn)狀發(fā)展對策

    近年來,城市水業(yè)市場化成為熱門話題。城市水業(yè)市場化是涵蓋城市供水、污水處理、節(jié)水,包括污水再生利用等產(chǎn)業(yè)范圍的改革。其中,污水處理市場化在實際運作上剛剛開啟,問題很多,探索的意義更為明顯。因此,本文以城市污水處理市場化為主題,具體分析其市場化的各個方面。

    從概念角度來看,污水處理市場化至少應(yīng)包括三方面:(1)防治水污染、保護水資源的集約化;(2)水資源利用主體產(chǎn)權(quán)的多元化;(3)污水處理和污水處理設(shè)施運作、服務(wù)的市場化。在具體運作過程中,要把污水處理看作生產(chǎn)性事業(yè),拓寬籌資渠道,形成政府、銀行、國內(nèi)外企業(yè)和個人等多元化投資建設(shè)的局面,讓市場機制貫穿于污水處理運作的全過程。

    一、推行城市污水處理市場化的必要性

    長期以來,我國的城市污水處理一直被當(dāng)作公益事業(yè),靠政府養(yǎng)著,很多城市污水處理廠都是事業(yè)單位,準(zhǔn)事業(yè)單位的運作模式使得競爭缺乏,運行成本高,其建設(shè)資金主要來源于城市維護建設(shè)稅,這筆稅額很小,與幾十億元的建設(shè)費用相比差得很遠,同時常年生活污水處理費征收水平低,缺乏穩(wěn)定的資金來源和有效的宏觀調(diào)控,難以調(diào)動起積極性,城市污水處理廠長期處于虧損狀態(tài),難以適應(yīng)城市化發(fā)展要求。隨著我國城市化進程的加快,城市生活污水排放量持續(xù)上升,如果光靠政府投入,必然給中央財政和地方財政帶來巨大壓力。可以看出,在當(dāng)前城市污水處理設(shè)施急需建設(shè)及資金嚴(yán)重短缺的雙重壓力的環(huán)境里,政府投資、建設(shè)、運行的傳統(tǒng)治理模式的弊端日益凸顯。解決這一問題,根本在于改變計劃體制中的思考方式,適應(yīng)市場機制的要求,走出認識上的誤區(qū),走水業(yè)市場化道路,將一些政府部門想辦但辦不好的事情轉(zhuǎn)移到社會上去,從而推動潛在市場向現(xiàn)實市場轉(zhuǎn)變,進而推動整個行業(yè)的發(fā)展。

    二、城市污水處理市場化發(fā)展現(xiàn)狀

    (一)初現(xiàn)成效

    十六屆三中全會提出對公用事業(yè)進行改革以后,明確了城市污水處理行業(yè)改革的市場化方向,地方政府對城市污水處理行業(yè)改革方向的認識也逐漸統(tǒng)一起來,我國城市污水處理真正開始了市場化的進程,在主體、投融資體制、價格機制等方面取得了一定成效。地方政府根據(jù)宏觀政策框架,相繼出臺了一些實施細則和指導(dǎo)意見,全國城市污水處理市場化由沿海到內(nèi)地逐漸成了三個發(fā)展程度不同的區(qū)域,而且初步建立了污水處理收費體系,至2002年底,除西藏自治區(qū)外的30個省、市全都實行了污水處理收費制度。以此為基礎(chǔ),近三分之一的污水處理單位由純事業(yè)單位管理向企業(yè)化管理過渡,有幾個城市的相關(guān)企業(yè)還實現(xiàn)了完全意義上的企業(yè)化改革。傳統(tǒng)污水國營企業(yè)也積極進行了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改制,提高了市場競爭力,帶動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。社會資本開始通過眾多上市公司或投資公司進入城市污水處理行業(yè),各種資本積極進入,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務(wù)和環(huán)境集團均已不同程度地投資中國污水處理行業(yè)。

    (二)仍存在著很多問題

    我國污水處理市場化實踐僅幾年時間,在一些認識、政策和管理體制方面的問題也是明顯的,這些問題嚴(yán)重制約著污水處理市場化的發(fā)展。

    第一,政府與市場關(guān)系的認識上仍存在偏差。這主要體現(xiàn)在兩個極端上:一方面,計劃經(jīng)濟慣性思維方式的影響使人們的認識還停留在依賴政府的層面上,過分強調(diào)政府對提供設(shè)施的責(zé)任。另一方面,沒有全面認識市場機制的實質(zhì)和風(fēng)險,片面夸大市場化的作用,有的甚至將BOT項目誤解由投資者最后承擔(dān)項目成本,忽略了政府的主導(dǎo)作用。

    第二,城市污水處理市場化缺乏完善的政策框架支撐。城市污水處理市場化是一個系統(tǒng)工程,不是一兩項制度的改革。較之供水、供電、通訊等這些有天然市場需求的公用事業(yè),人們并不容易把排放的廢水與污水處理企業(yè)之間建立起供求關(guān)系,仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同時,現(xiàn)有的有關(guān)市場化的政策缺乏對細節(jié)的規(guī)定,特別是當(dāng)遇到諸如解決企業(yè)化改制中的人員安排和實行稅收優(yōu)惠等深層次問題時,既缺乏可供操作的實際辦法,也沒有明確賦予地方政府實施的權(quán)限,往往造成有政策無作為的局面。因此,市場化改革要想繼續(xù)進行,急需把市場化過程中的核心內(nèi)容法制化。

    第三,現(xiàn)有污水處理收費力度小,價格難以體現(xiàn)價值。良好的收費體系是污水處理市場化方式建設(shè)和運營的前提,政府付出的污水處理費好比房租,只要有穩(wěn)定合理的租金,市場中自然會有人投資出租。專家認為,供、排水企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率只有達到6%以上,才能吸引投資者介入,然而目前我國城市污水處理費的收費標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低,因此難以吸引企業(yè)投資。如果各地政府能夠結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況,切實貫徹水價改革政策,使投資回報水平趨于合理,全面推動水處理市場化將指日可待。

    第四,地方政府應(yīng)用市場化模式的能力欠缺,沒有明確的監(jiān)管和服務(wù)機制。城市污水處理市場化在我國還是新生事物,許多地方政府對如何運作BOT、TOT等市場化模式缺乏了解,也缺乏專業(yè)人員的管理,污水處理廠常常隸屬多家管理造成管理混亂。同時,目前與此項工作最為相關(guān)的市政和環(huán)保部門,相互之間的職責(zé)授權(quán)不明確,存在多頭管理。因此,規(guī)范市場化動作,有效規(guī)避市場化模式給政府和社會帶來的風(fēng)險,必須要有專門的機構(gòu)去監(jiān)督和管理。

    三、針對城市污水處理市場化的對策建議

    實行市場化,政府并非可以甩手不管,政府的職責(zé)是做好規(guī)劃,做出科學(xué)的公共決策進行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理,充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能。

    (一)正確處理政府與市場的關(guān)系

    首先,適當(dāng)集中政府職能,把政府部門從污染治理的“運動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”。在此以前,市場中其實只有政府一個投資人,監(jiān)管市場就是監(jiān)管自己。只有政府不再作為直接投資人,才有可能建立各種資本的平等關(guān)系,非國有資本才可能進入這個市場。國有資本的保值、增值,只能靠經(jīng)營的成功,而非政府的行政保護。一句話,政府必須管理好污水處理市場,但絕不能直接進入市場去投資和運營。

    其次,因地制宜地選擇市場化模式,統(tǒng)籌管理城市水資源和水污染治理。在中長期設(shè)施建設(shè)方面,對于經(jīng)濟發(fā)展較快、市場化開始較早的城市,政府可以充分利用市場化方式;而對于西部地區(qū),應(yīng)更強調(diào)政府的主導(dǎo)作用,給予財政支持。拓展投融資渠道方面,政府可以利用BOT模式,以特許經(jīng)營形式引入私人資本。具體說來,可以對新建項目,采用BOT投融資方式,政府以將來的收益來換取資本對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模的投入。對國家為改善經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)投入的項目,可以采取準(zhǔn)BOT模式。對近期已建成的污水處理廠項目,采用TOT方式,有利于盤活存量資產(chǎn),利用變現(xiàn)資金進一步加快新的污水處理廠建設(shè)。對早期已建成且不適合采用TOT投融資方式的污水處理項目,采取委托運營模式。在給水缺口較大地區(qū),可以采取供排水“一體化”模式。

    (二)建立配套法規(guī)、政策體系,營造良好政策環(huán)境

    污水處理行業(yè)經(jīng)營過程缺乏強有力的法律法規(guī)約束,使投資者感到風(fēng)險難測,在上文中,已經(jīng)對此進行了詳細說明,因此要吸引投資首先就要解決這個問題。在目前資金短缺的環(huán)境中,政府更要改變以往單純投資者的心理,努力營造良好的投資環(huán)境。從公共決策角度看,政府應(yīng)該制定合理的投資回報政策,發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,逐步建立和完善一個保障所有投資者利益的法律法規(guī)體系,提供一個公平公正公開的競 爭環(huán)境,建立多元化的污水處理投資機制。

    最近有文章把污水處理同城市供水放在一起進行市場化的研究,從國際經(jīng)驗看,二者捆綁式發(fā)展有一定必然性。但應(yīng)注意的是,這兩個相關(guān)行業(yè)的市場化不在一個起跑線上。對于剛剛起步的城市污水處理市場化,仍需要一個單獨的政策框架。

    總體而言,這個框架的建立應(yīng)該是一個從小處著手、逐漸完善的過程。最初因缺少經(jīng)驗而不完善是可以理解的,但法律上的權(quán)威性必須保證,起碼也應(yīng)是行政規(guī)章?？蚣艿暮诵膬?nèi)容應(yīng)該包括產(chǎn)權(quán)體制、投資體制、收費制度、政府對市場的監(jiān)管等等。細節(jié)上至少應(yīng)涉及特許經(jīng)營制度、過渡期的政府補貼、BOT規(guī)則等細節(jié)內(nèi)容?？蚣苓€應(yīng)該是可操作的、發(fā)展的。最初的框架可以在實踐中修改完善,但不能推翻已有的承諾。只有這樣,才能真正做到行業(yè)有法可依,形成開放、規(guī)范、有序的污水處理市場。

    (三)建立合理的污水處理收費體系

    合理的污水處理收費體制可以逐步將污水處理費調(diào)整到居民的承受能力范圍內(nèi)的合理水平,這有助于完善水價形成機制。在污水處理方面必須由政府掌握收費標(biāo)準(zhǔn),這既是權(quán)利也是義務(wù),核心原則就是使用者要付費,污染者更應(yīng)該付費,保證污水處理廠的正常運行。我國城市污水中工業(yè)廢水約占40%—50%,比發(fā)達國家要高得多,而污水處理廠運營及管理成本是依據(jù)污水排放系統(tǒng)的水量與水質(zhì)而確定的,因此計費時,這兩個標(biāo)準(zhǔn)都要考慮,要綜合排出污水中各種污染物的多少來計費。

    當(dāng)然,近期內(nèi),我國城市污水處理收費尚難以滿足污水處理的完全商業(yè)化運作,在一段過渡期內(nèi),政府補貼是明智的選擇,是啟動投資最有力的杠桿。畢竟,比起政府籌資建污水廠來說,支付價格補貼要少得多,只發(fā)生在有限的幾年中并且隨著收費的提高逐年減少。

    總之,城市水業(yè)涉及千家萬戶,政府必須承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。在推進市場化改革時,必須對改革的復(fù)雜性、廣泛性和影響的長遠性有足夠的重視。在進行過程中,必須時刻把握一個準(zhǔn)則:切實保護公眾的利益。這既是最重要的,也是目前經(jīng)常被忽略的。但也只有做到這一條,才算真正實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾“三贏”,才能使城市污水處理走上科學(xué)發(fā)展道路,改善我國的水環(huán)境,提高人民的生活質(zhì)量。

    參考文獻:

    [1]丘國堂.關(guān)于水市場化法律問題的研究——防治水污染的根本出路在于水市場化.武大環(huán)境法律研究所.

    [2]是公益還是產(chǎn)業(yè)?——污水處理市場化需要新機制.中國環(huán)境報,2002.

篇4

【關(guān)鍵詞】西部；水電開發(fā)；庫區(qū)利益；產(chǎn)權(quán)

【作 者】王文長，中央民族大學(xué)少數(shù)民族經(jīng)濟研究所。北京，100081

【中圖分類號】F127 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-454X(2008)03-0132-007

Discussing the Benefit Harmonizing of the Reservoir Area in Exploiting Water and Electricity in West Part

Wang Wenchang，Zhang Jing，Yang Hui

Abstract：This article considers that proceeding from the developing reality of Chinese economy and socity ，it is inevitable to accelerate to exploit water and electricity in west part.Some doubts coming from the exploiting process of water and electricity in west part，are out of harmomy in the benefit relationship of exploiting water and electricity，and there are some paradoxes which lie in the inhabitant benefit in reservoir area. The priority of the inhabitant in reservoir area is seperated and far off. Exploiting water and electricity in west part in harmomy，requires adjusting the benefit relationship and orientation，establishing the standard construction of right privilege、responsibility、benefit，correcting the phenomenon of inverting property rights relationship，ensuring the ownership in property rights relationship to be a dominant leading position and superising the right of management.Accoding to the long-term benefit of exsisting and developing of the inhabitant in reservoir area，restrains the short-term behavior of exploiting natural resources.The important achievement of this article is further distinguishing between compensate right and shareing right in property rights relationship in exploiting water and electricity.

Key words：west part；exploiting water and electricity；benefit of the reservoir area；property rights

西部水電開發(fā)中庫區(qū)利益的協(xié)調(diào)問題并不是一個新問題，而是一直存在、有待妥善協(xié)調(diào)的問題。而且這一問題也不僅僅存在于西部地區(qū)的水電開發(fā)中，其他地區(qū)也存在同樣的問題，但就中國的區(qū)域發(fā)展及未來的能源發(fā)展而言，西部水電開發(fā)及開發(fā)中的庫區(qū)利益關(guān)系顯然有其特殊意義。①

本文對西部水電開發(fā)中庫區(qū)利益協(xié)調(diào)的探討以近年有關(guān)西部水電開發(fā)的爭論為討論背景，以自己新近的調(diào)查為感性和材料支持，②通過對個案材料的分析，尋找協(xié)調(diào)庫區(qū)利益關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和長效機制建設(shè)的可能性。

一、西部水電開發(fā)，不是問題的問題

1.中國加快水電開發(fā)的必然性

加快西部水電開發(fā)原本不是什么問題，而是常識性的必然選擇。這一點從中國的能源供求結(jié)構(gòu)及能源生產(chǎn)的國際經(jīng)驗可以得到簡明而有力的說明。眾所周知，中國擁有豐富的水能資源，但開發(fā)利用的水平迄今仍比較低，不僅與經(jīng)濟發(fā)達國家相比，而且與發(fā)展中國家相比，中國的水能資源開發(fā)利用水平都較低。中國的水電裝機能力與技術(shù)可開發(fā)的水能資源相比約為20%，以技術(shù)可開發(fā)電量計算開發(fā)率僅為13.3%，而世界平均水平為18.4%，工業(yè)發(fā)達國家的開發(fā)率則達到50%以上，中國的水電開發(fā)率排在世界的80位左右。③。

中國的電力生產(chǎn)一直以火電為主，水電占的比重較小(見表一)，而國際上經(jīng)濟比較發(fā)達的國家具有普遍性的成功經(jīng)驗，差不多都是從一開始便大力開發(fā)水能資源，比較充分地開發(fā)利用了水能資源，早在1950年，水電占總發(fā)電量的比重，美國為25.9%，日本為85.3%，加拿大為96.4%，法國為48.8%，意大利為92.7%。到2002年，世界上有24個國家90%以上電力依靠水電，55個國家50%以上電力靠水電提供，62個國家40%以上電力由水電提供。④盡管國際社會在20世紀(jì)末對水電開發(fā)中大壩建設(shè)的負面影響展開了爭論。并在世界銀行和世界自然保護聯(lián)盟的支持下，召開了國際性的大壩研討會，成立了“世界水壩委員會”的專門機構(gòu)，面向公眾廣泛聽取意見，結(jié)果是達成了國際性的新共識。2000年11月，世界水壩委員會完成了題為《水壩與發(fā)展―新的決策框架》的全球?qū)徸h報告。最后得出的結(jié)論，充分肯定了水壩為人類的發(fā)展做出了重要的貢獻。⑤人類對水能資源開發(fā)的經(jīng)驗表明，水電是清潔的可再生資源，對水能資源的開發(fā)符合人類可持續(xù)的生存利益，利大于弊。結(jié)合中國當(dāng)前經(jīng)濟社會快速發(fā)展對能源需求的巨大壓力，被閑置的水能資源再也不應(yīng)閑置了。中國的水能資源81.5%分布在西部地區(qū)，而且66.7%集中在云南、貴州、四川、重慶、廣西、6個省區(qū)。⑥事實上，從國際經(jīng)驗到中國實踐都表明，加快西部水能資源開發(fā)并沒有什么可患得患失的了。

2.對西部水電開發(fā)的疑慮為何存在

盡管加快西部水電開發(fā)是必然的，但時西部水能資源的開發(fā)卻一直存在爭議。對怒江水能的開發(fā)成為這一爭議的集中表現(xiàn)。沒有開發(fā)的怒江每年的水能凈流失相當(dāng)于5000萬噸原煤。⑦但生態(tài)問題、社會問題仍然成為了批判經(jīng)濟主義的重要工具，這種現(xiàn)象不能簡單歸結(jié)于極端生態(tài)環(huán)境保護主義，其中事實存在亟待解決的一些問題，特別是水電建設(shè)的庫區(qū)原先多屬經(jīng)濟不發(fā)達的貧困地區(qū)，水能資源開發(fā)的巨大利益一直是庫區(qū)振興經(jīng)濟、擺脫貧困的希望，但諸多庫區(qū)建設(shè)遺留的最突出問題恰恰是庫區(qū)居民的經(jīng)濟生活問題，庫區(qū)移民成為水電建設(shè)一直沒有很好解決的老大難問題。庫區(qū)居民，一個與庫區(qū)利益關(guān)系最親近的群體在水電開發(fā)的利益形成過程反而被疏遠了，這正是心地善良的人們對西部水電開發(fā)缺乏信心，對水電開發(fā)的利益心存疑慮的癥結(jié)所在。幸好，水能資源開發(fā)中的主要問題是項目內(nèi)部的利益分配問題，而不是項目效益問題，只要項目效益成立，其他問題的解決便存有空間。迄今，西部地區(qū)的居民仍然期待著當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源潛力轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實利益。本人2008年1月18日至25日在云南省大理白族自治州和怒江傈僳族自治州隨機作的58份關(guān)于資源開發(fā)的問卷調(diào)查，對“您是否希望國家加大民族地區(qū)資源開發(fā)力度”的回答，54份選擇水電，49份選擇礦產(chǎn)，16份選擇土地，8份選擇森林，6份列出旅游。這一選擇結(jié)構(gòu)恰好反映了當(dāng)前人們對西部水能資源開發(fā)的心態(tài)。大理州和怒江州都擁有豐富的水能資源，93%的“希望”選擇和認為應(yīng)重點開發(fā)水電，正是表達了西部水電開發(fā)的必然性，而7%的否定則是表達了對西部水電開發(fā)的疑慮。

國家“十一五”規(guī)劃綱要，要求統(tǒng)籌做好移民安置，在保護生態(tài)基礎(chǔ)上有序開發(fā)水電，表明了一種對水電開發(fā)的理性態(tài)度。事實上，積極開發(fā)西部水電也是理性與技術(shù)進步的必然選擇。

二、西部水電開發(fā)利益分配導(dǎo)向的調(diào)整

如果西部水電開發(fā)存在可觀的經(jīng)濟效益，這一份可觀的經(jīng)濟效益如何分配才有利于化解人們對西部水電開發(fā)的疑慮，構(gòu)建水電開發(fā)的和諧關(guān)系呢?

1.庫區(qū)居民利益悖論

庫區(qū)淹沒補償和移民安置一直是水電開發(fā)中最棘手的問題，也是迄今遺留未能很好解決的問題，盡管從中央政府到各級地方政府也已盡其智慧形成一系列的征地補償和移民安置條例，1991年2月國務(wù)院頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》規(guī)定了移民安置的“原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模、原功能”的“三原”原則，2006年9月實施的條例又進一步規(guī)定“國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平”。⑧而從實踐看，移民安置與政策目標(biāo)還存在較大的距離，水電開發(fā)，苦在移民一直是和諧庫區(qū)建設(shè)面臨的不和諧聲音。

從理論上講，水電開發(fā)的可觀經(jīng)濟效益，是和諧庫區(qū)建設(shè)的堅實的利益基礎(chǔ)。水電開發(fā)投入產(chǎn)出的顯著效益，是協(xié)調(diào)庫區(qū)利益關(guān)系的從容空間。庫區(qū)建設(shè)中存在的不和諧聲音，表明水電開發(fā)的利益安排存在調(diào)整的要求，而其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是庫區(qū)居民的權(quán)益保障。水電開發(fā)涉及多方面的利益，庫區(qū)居民的生存利益與庫區(qū)環(huán)境存在最自然、最直接、最緊密的關(guān)系，水電開發(fā)導(dǎo)致的庫區(qū)環(huán)境變化對庫區(qū)居民生存利益的影響也是最直接的。但庫區(qū)居民在水電開發(fā)中的權(quán)益表達反而最不充分，是一個被安拷的利益主體。補償標(biāo)準(zhǔn)較低，安置條件較差是水電開發(fā)中庫區(qū)居民的普遍反映。以瀾滄江小灣電站招標(biāo)設(shè)計階段補償單價為例，旱地補償單價每畝16704元，茶園每畝12600元，除紫膠外的經(jīng)濟林每畝3840元，集體灌木林每畝1100元，草地每畝550元；住房補償單價，平均每m21392元，其中框架結(jié)構(gòu)每m2583元，磚混結(jié)構(gòu)每m2455元，磚木結(jié)構(gòu)每m2399元，土木結(jié)構(gòu)每m2309元，木結(jié)構(gòu)每m2214元，雜房平均每m2241元，田房平均每m2154元；生活水池每立方米140元，糞池每個60元，沼氣池每個1800元，水磨每個1000元。據(jù)當(dāng)?shù)馗刹咳罕姺从?，住房的補償單價大約只有實際建筑費用的一半。如果這一反映屬實，那么為什么不能按照最低標(biāo)準(zhǔn)的“三原”原則進行補償呢?而且，從社會發(fā)展進程中人民群眾生活的日趨改善看，一個具有可觀經(jīng)濟效益的資源開發(fā)項目的利益實現(xiàn)過程為什么反而使與之關(guān)系最緊密、最直接、最自然的利益主體利益受損呢?如果水電開發(fā)的可觀經(jīng)濟效益與庫區(qū)居民的利益受損存在必然的內(nèi)在關(guān)系，即可觀的經(jīng)濟效益是以庫區(qū)居民的利益受損為前提，充分補償了庫區(qū)居民的發(fā)展利益“達到或者超過原有水平”之后，可觀的經(jīng)濟效益便不存在的話，則這類項目便已經(jīng)不具備立項的要求!因為從社會發(fā)展的進程看，庫區(qū)居民的生活狀況隨著社會大趨勢而變化是必然的，如果人民群眾的生活質(zhì)量趨于改善的話，幫助生產(chǎn)生活較差的地區(qū)的居民改善生活質(zhì)量也是政府的責(zé)任和社會的道義，不應(yīng)該存在逆發(fā)展趨勢以犧牲庫區(qū)居民利益以保障業(yè)主和政府利益的現(xiàn)象。事實上這樣的假設(shè)前提也是不存在的。以漫灣電站為例，電站裝機容量125萬千瓦，年發(fā)電量62億度，總投資33.87億元人民幣，按水電上網(wǎng)價每度電0.25元計算，年收入15.5億元，總投資二年便可回收成本。漫灣電站每萬千瓦裝機容量平均移民23.42人，淹沒耕地41.5畝，淹沒林地56.7畝，淹沒補償投資26.67萬元；淹沒補償投資共3333.75萬元，占總投資的1.51%。⑨水電開發(fā)的可觀經(jīng)濟效益是抵扣成本費用之后的利益，其中對庫區(qū)淹沒和移民安置的補償也應(yīng)當(dāng)是充分保障“達到或者超過原有水平”。具體到西部水電開發(fā)的實踐過程，開發(fā)建設(shè)涉及的地區(qū)普遍是經(jīng)濟不發(fā)達的貧困山區(qū)，是國家扶貧開發(fā)政策框架內(nèi)重點扶持的地區(qū)。這類地區(qū)生產(chǎn)生活環(huán)境的變化要“達到或者超過原有水平”其標(biāo)準(zhǔn)實際上低于經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，這種低起點已經(jīng)降低了西部水電開發(fā)的庫區(qū)補償費用。如“十五”期間我國水電工程建設(shè)征地和移民安置每千瓦全國平均為1332元，西北地區(qū)為405元。⑩另外，從國家的扶貧開發(fā)政策實踐看，被列入國家重點扶持的貧困地區(qū)在國家實施的重大資源開發(fā)項目中其利益實現(xiàn)與扶持政策的實施也應(yīng)是一致的。國家實施的重大資源開發(fā)項目是扶貧開發(fā)政策實踐的具體行動，所以西部水電開發(fā)沒有理由導(dǎo)致庫區(qū)居民利益的受損。

2.庫區(qū)居民的優(yōu)先權(quán)益

在西部水電開發(fā)的利益實現(xiàn)過程中，開發(fā)商獲得了巨大利益，中央政府和地方政府也分享了可觀的利益，庫區(qū)居民顯然也應(yīng)該分享到相當(dāng)利益。如果按照產(chǎn)權(quán)分配利益，產(chǎn)權(quán)多、責(zé)任大、利益多的分配原則，庫區(qū)居民更是擁有優(yōu)先獲益權(quán)，因為庫區(qū)居民與庫區(qū)資源環(huán)境已經(jīng)形成了自然依賴的關(guān)系。庫區(qū)居民世居于此，依靠當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境生存，即使從終極產(chǎn)權(quán)看這些資源環(huán)境歸國家所有，而不是產(chǎn)權(quán)屬地化，但屬地居民作為國民共享國有資源產(chǎn)權(quán)的同時，又內(nèi)含著對當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的直接依賴，所以當(dāng)?shù)鼐用裨诠蚕須w國家所有的當(dāng)?shù)刭Y源時便多了優(yōu)先權(quán)益。即當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的變化導(dǎo)致的損益當(dāng)?shù)鼐用癖厝皇紫瘸惺堋＿@一邏輯關(guān)系實際上也是國有資源權(quán)益實現(xiàn)的基本空間秩序，在憲法規(guī)定自然資源歸國家所有的前提下，各地區(qū)在共享國有自然資源權(quán)益的實踐中首先也是“靠山吃山，靠水吃水”的。中央財政的轉(zhuǎn)移支付只是再分配的協(xié)調(diào)形式，所以庫區(qū)居民在庫區(qū)水電開發(fā)的利益實現(xiàn)中擁有利益實現(xiàn)的優(yōu)先受惠權(quán)。國務(wù)院頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》規(guī)定的使移民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”也正是以這種優(yōu)先受惠權(quán)為依據(jù)的。當(dāng)然，水電開發(fā)商開發(fā)水電的動機不是攜帶資金前來改善庫區(qū)居民生活質(zhì)量，獲得水電開發(fā)利益是水電開發(fā)商的目的。但水電開發(fā)商在獲取國有資源經(jīng)營權(quán)，計算水電開發(fā)的成本效益時，必須明了庫區(qū)居民對當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境的權(quán)益以及開發(fā)導(dǎo)致的資源環(huán)境變化對庫區(qū)居民生活質(zhì)量的影響，必須“達到或者超過原有水平”的基本要求。庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”的安置補償是水電開發(fā)必須支付的成本費用，如果水電開發(fā)在支付庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”的補償費用之后，投資利益不能實現(xiàn)，則說明項目不可行，不應(yīng)該投資。這實際上在項目開發(fā)投資的論證階段就已經(jīng)充分考慮到的，并不是附加的外部成本，不是增加水電開發(fā)商的額外負擔(dān)。而對于具有公益性的水電開發(fā)項目，庫區(qū)居民生活質(zhì)量”達到或者超過原有水平”的安置補償則需要政府也承擔(dān)起責(zé)任。根據(jù)項目的效益結(jié)構(gòu)，確定政府與開發(fā)商支付要補償費用的結(jié)構(gòu)，而保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”的標(biāo)準(zhǔn)是不變的。

把保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”作為西部水電開發(fā)利益實現(xiàn)的前提條件，是把庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到或者超過原有水平”的安置補償視為項目成本，而不是將其視為利益分享形式。因為，作為成本的安置補償是必須預(yù)先扣除的，而作為利益分享則是扣除成本后的分配，是一種收益。顯然，水電開發(fā)導(dǎo)致的庫區(qū)資源環(huán)境變化對庫區(qū)居民生活質(zhì)量的影響所需要的補償是一種成本費用而不是收益分配，成本費用必須在利益分配之前扣除，收益分配則是純粹利潤的分配，分配比例依投資貢獻程度而定。以往對水電開發(fā)中庫區(qū)居民的安置補償盡管在形式上是列入項目造價的費用之中，但在觀念上則將其理解為收益分配。特別是由于“達到或者超過原有水平”的標(biāo)準(zhǔn)過于模糊，富有彈性，而庫區(qū)居民原有的生活質(zhì)量則多因生產(chǎn)生活條件簡陋，“達到或者超過原有水平”從一開始便被界定為一種低標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)，即使是低估的標(biāo)準(zhǔn)，在開發(fā)商看來也是“達到或者超過原有水平”，把庫區(qū)居民的安置補償視為收益分享。

3.如果我是庫區(qū)移民

對于庫區(qū)居民的安置補償“達到或者超過原有水平”的標(biāo)準(zhǔn)的認識，應(yīng)該說也是在庫區(qū)居民的吶喊聲中逐漸深化的，20世紀(jì)80年代，庫區(qū)淹沒土地補償額是按被淹耕地年產(chǎn)值的5倍計算。[11]到了21世紀(jì)的今天淹沒耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)已提高為耕地年收益的16倍，但這是否便意味著“達到或者超過原有水平”呢?16倍的補償標(biāo)準(zhǔn)，實際上是給出16年的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，即若按現(xiàn)有的收益標(biāo)準(zhǔn)，可有16年的時間進行就業(yè)調(diào)整。一個大中型水電建設(shè)項目，建設(shè)期約10年左右，16年的就業(yè)調(diào)整期很重要的方面是寄希望于水電建設(shè)項目建成產(chǎn)生社會效益之后所能發(fā)揮的就業(yè)帶動作用。但這一目標(biāo)是否能實現(xiàn)，水電站建設(shè)能否帶動庫區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。實際上這遠遠超出庫區(qū)居民所能把握的能力。16年的轉(zhuǎn)型限定同樣充滿風(fēng)險，如果未能獲得新的就業(yè)，原初的“達到或者超出原有水平”的希望便會落空并轉(zhuǎn)化為庫區(qū)遺留問題。

從另一角度看，庫區(qū)淹沒事實上造成庫區(qū)生存空間被壓縮。移民從河谷地上移到山腰或山頂，生存空間縮小，新安置條件比原先生存條件下降，庫區(qū)居民獲得的資源環(huán)境所內(nèi)含的可持續(xù)發(fā)展能力萎縮了。這一萎縮很可能便構(gòu)成了庫區(qū)居民生存發(fā)展的永久性約束因素。

也許每個人都應(yīng)當(dāng)反躬自問“如果我是庫區(qū)移民”?如果我不是政府官員、不是開發(fā)商、不是理論家，而是庫區(qū)移民，我會如何評價現(xiàn)有的安置補償和生存處境呢?俗話說：“破家值萬貫”。一個已經(jīng)熟悉的生產(chǎn)生活環(huán)境所內(nèi)含的不只是歷史記憶、文化遺存，同時還為生產(chǎn)生活提供了方便和安全感，而這些在安置補償中往往被忽略了。另外，生存環(huán)境的變化和搬遷也需要為之付出時間和勞動，這也是容易被忽略的。如果開發(fā)商和政府官員能設(shè)身處地為庫區(qū)居民著想，多一點“如果我是庫區(qū)移民”的設(shè)想，也許對庫區(qū)居民的關(guān)照便會細致些、周全些，安置補償?shù)呢?zé)任感和道義關(guān)懷便會強烈些、體貼些。

4.西部水電開發(fā)利益分配導(dǎo)向調(diào)整的可能性

現(xiàn)在必須對上述“達到或者超過原有水平”的補償標(biāo)準(zhǔn)作一結(jié)構(gòu)區(qū)分。在已經(jīng)提到的水電開發(fā)的成本與利益分配的區(qū)別時，把“達到或者超過原有水平”暫時簡單歸入成本類，這是由于此前的“三原”原則與“達到或者超過原有水平”的“達到”是一種標(biāo)準(zhǔn)，也是最基礎(chǔ)的，這里可簡稱為A標(biāo)準(zhǔn)。而“超過原有水平”則是在A標(biāo)準(zhǔn)之上多出“超過”的部分。因此，達到原有水平應(yīng)是成本補償，超過原有水平的“超過”部分是利益分享。1991年提出的“三原”原則，實際上只規(guī)定了成本補償。因此“三原”原則也可以稱為成本補償原則。這一原則在2006年又被重申，即“達到”“原有水平”。盡管2006年提出的標(biāo)準(zhǔn)是“達到或者超過原有水平”，執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)可以“達到”，也可以“超過”，即可以僅補償成本，也可以在補償成本之上再分享利益。這樣的標(biāo)準(zhǔn)由開發(fā)商執(zhí)行，只可能實施“達到”標(biāo)準(zhǔn)，而不太可能提升到“超過”的標(biāo)準(zhǔn)，“超過”實際上形同虛設(shè)。當(dāng)庫區(qū)居民在水電開發(fā)中僅僅獲得損失的相應(yīng)補償時，庫區(qū)居民并沒有分享水電開發(fā)的利益，這就提出了一個問題，即厙區(qū)居民在水電開發(fā)中是否應(yīng)該分享水電開發(fā)的利益?根據(jù)以上的論述和假設(shè)，如果水電開發(fā)在扣除成本之后，還有可分配的利潤的話，利潤分配結(jié)構(gòu)由產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定，政府作為國家的人通過稅收的形式獲取產(chǎn)權(quán)收益，開發(fā)商通過直接的利潤形式實現(xiàn)投資收益，那么庫區(qū)居民對庫區(qū)資源環(huán)境自然依賴內(nèi)含的優(yōu)先受惠權(quán)益如何體現(xiàn)呢?是否成本補償可以抵消這種對資源環(huán)境自然依賴內(nèi)含的優(yōu)先受惠權(quán)益呢?顯然成本補償是不可以抵消資源資源環(huán)境自然依賴內(nèi)含的優(yōu)先受惠權(quán)益的。優(yōu)先受惠權(quán)益是利益分享的權(quán)益，庫區(qū)居民在原資源環(huán)境受損獲得成本補償之后，對水電開發(fā)導(dǎo)致的庫區(qū)資源環(huán)境變遷和從水電中獲得的利益。庫區(qū)居民的優(yōu)先受惠權(quán)表現(xiàn)在庫區(qū)居民不僅僅以國民身份將通過公共財政的渠道分享國家從水電開發(fā)項目中獲得的產(chǎn)權(quán)收益，而且?guī)靺^(qū)居民還將直接從水電開發(fā)項目形成的利益中分享利益。庫區(qū)居民從庫區(qū)水電開發(fā)項目的初次分配中直接獲益，從而使庫區(qū)居民生活質(zhì)量在安置補償“達到”原有水平的基礎(chǔ)上又“超過”原有水平。優(yōu)先受惠權(quán)益是厙區(qū)居民獲得“超過”原有水平生活質(zhì)量的法理依據(jù)和保障。如果沒有庫區(qū)居民源自對庫區(qū)資源環(huán)境自然依賴內(nèi)含的優(yōu)先受惠權(quán)，也就沒有庫區(qū)居民直接從水電開發(fā)項目利益中分享利益的權(quán)利依據(jù)，沒有庫區(qū)居民生活質(zhì)量“超過”原有水平的必然要求。

把庫區(qū)居民對庫區(qū)資源環(huán)境自然依賴內(nèi)含的優(yōu)先受惠權(quán)付諸實踐，庫區(qū)水電開發(fā)項目建設(shè)不僅補償庫區(qū)居民生活質(zhì)量“達到”原有水平，而且保障庫區(qū)居民分享水電開發(fā)的收益，使之生活質(zhì)量“超過”原有水平，這是西部水電開發(fā)利益分配導(dǎo)向調(diào)整的重要內(nèi)容。西部水電開發(fā)對庫區(qū)資源環(huán)境變遷的影響不能僅補償庫區(qū)居民的既有損失，不能僅保障達到原有生活水平。保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量“超過原有水平”是該地區(qū)隨同社會發(fā)展的要求和基本趨勢，這也是庫區(qū)居民具有的發(fā)展權(quán)。因為水電開發(fā)項目建設(shè)在改變庫區(qū)資源環(huán)境的同時也打斷了庫區(qū)原資源環(huán)境的利用秩序，擾亂了庫區(qū)居民原先經(jīng)濟的自發(fā)秩序，發(fā)展秩序的重新建立有賴于庫區(qū)的新建設(shè)，以水電開發(fā)為基本內(nèi)容的庫區(qū)建設(shè)應(yīng)該是內(nèi)含著庫區(qū)居民的發(fā)展權(quán)益。

水電開發(fā)保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量“超過原有水平”也是和諧庫區(qū)建設(shè)的基本要求，從已有的實踐經(jīng)驗看，電站職工往往獲得較高的工資收入。職工生活質(zhì)量與庫區(qū)居民的生活質(zhì)量存在較明顯的差距，這種差距當(dāng)庫區(qū)居民生活質(zhì)量得不到明顯改善時很容易便醞釀為矛盾沖突。只有在改善庫區(qū)居民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上，才可能有效協(xié)調(diào)電站與庫區(qū)居民的利益關(guān)系，化解矛盾沖突，構(gòu)建和諧庫區(qū)。而且從西部水電開發(fā)的現(xiàn)實狀況看，庫區(qū)多屬少數(shù)民族地區(qū)、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)、遠高大中城市的邊遠山區(qū)、生態(tài)源區(qū)，庫區(qū)建設(shè)蘊含著多重政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)含義，保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量超過原有水平，并與水電開發(fā)的利益實現(xiàn)相協(xié)調(diào)地獲得發(fā)展，符合國家支持西部開發(fā)，扶持老、少、邊、山、窮地區(qū)加快發(fā)展的政策要求。國家從水電開發(fā)中分享的收益直接用于支持庫區(qū)建設(shè)，改善庫區(qū)居民生活條件是國家促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的具體行動。由此可見，西部水電開發(fā)中利益分配存在關(guān)照庫區(qū)居民優(yōu)先受惠權(quán)的政策內(nèi)涵，保障庫區(qū)居民生活質(zhì)量超過原有水平應(yīng)該是剛性要求。

三、西部水電開發(fā)中庫區(qū)利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)權(quán)規(guī)范

西部水電開發(fā)作為一個方興未艾的領(lǐng)域，庫區(qū)建設(shè)不可重蹈以往矛盾沖突的覆轍，妥善安排庫區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，與水電開發(fā)的收益相協(xié)調(diào)地改善庫區(qū)居民的生活質(zhì)量，建設(shè)和諧的庫區(qū)關(guān)系，是西部水電開發(fā)的長遠之計。建設(shè)和諧庫區(qū)，需要重新認識庫區(qū)建設(shè)的關(guān)系，化解庫區(qū)居民與水電開發(fā)項目建設(shè)利益關(guān)系的二元結(jié)構(gòu)，從利益一體化的思路來協(xié)調(diào)庫區(qū)居民與水電開發(fā)項目的利益關(guān)系，構(gòu)建西部水電開發(fā)與庫區(qū)可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

迄今水電開發(fā)在協(xié)調(diào)與庫區(qū)居民的利益關(guān)系，主要采取征地淹沒與移民安置補償?shù)霓k法，這一辦法盡管在逐步調(diào)整完善、提高補償水平，但一直未能很好化解與庫區(qū)居民的矛盾。在水電開發(fā)對庫區(qū)居民的補償標(biāo)準(zhǔn)即使充分落實了“三原”原則，“達到”原有生活質(zhì)量水平的情況下，庫區(qū)居民仍然未能分享到水電開發(fā)的紅利。從理論上講地方政府是分享了水電開發(fā)紅利論，這一部分收益若能關(guān)照到庫區(qū)居民的生產(chǎn)生活改善的需要，也有助于協(xié)調(diào)水電開發(fā)與庫區(qū)居民的利益關(guān)系。但在具體的利益分配過程中，關(guān)照到庫區(qū)居民的利益安排明顯不足。其中原因既有地方政府分享不足之故，也有地方財力薄弱關(guān)照不周的現(xiàn)實約束。如據(jù)四川民族地區(qū)資源開發(fā)模式與機制建設(shè)研究課題組的調(diào)查，國家規(guī)劃在涼山州建設(shè)的9座大型電站，因開發(fā)主體未在涼山州注冊，而致使涼山州在電站建設(shè)期間少收入稅款14.4億元。[12]也就是說，這14.4億元被不公平地轉(zhuǎn)移到與水電開發(fā)地?zé)o關(guān)的其他地區(qū)。地方政府在水電開發(fā)紅利中的分享不足，加之地方財政收入能力較弱，庫區(qū)居民也就很難指望從地方政府的財政安排中獲得多少關(guān)照。

當(dāng)前我國大中型水電開發(fā)基本上是國有企業(yè)集團壟斷開發(fā)，由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營水流資源產(chǎn)權(quán)，水電開發(fā)的紅利由業(yè)主和政府分享。這種紅利分享格局所內(nèi)含的與庫區(qū)居民權(quán)益訴求的矛盾不可能靠兌現(xiàn)目前的補償標(biāo)準(zhǔn)化解。走出單一依靠財產(chǎn)損失補償?shù)木骄酬P(guān)鍵是正確理解國有水電資源開發(fā)的權(quán)益結(jié)構(gòu)，打破某一利益主體的利益壟斷格局，確立規(guī)范的水電開發(fā)權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)。所謂規(guī)范的水電開發(fā)權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)，首先是規(guī)范產(chǎn)權(quán)權(quán)益，國家所有的水流資源在把經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商之后，產(chǎn)權(quán)分解為所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，開發(fā)商獲得經(jīng)營權(quán)的收益，國家獲得所有權(quán)的收益。以往的國家所有權(quán)權(quán)益只分解為中央政府和地方政府，沒有反映庫區(qū)居民的優(yōu)先受惠權(quán)，但庫區(qū)居民對當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境直接依賴的權(quán)益實際上已被國家的所有權(quán)涵蓋。開發(fā)商要獲得經(jīng)營權(quán)，只須與政府談判形成交易合約，而不須征得庫區(qū)居民的同意，對庫區(qū)居民的安置工作是由政府去實施的。從產(chǎn)權(quán)交易的角度看，開發(fā)商與政府達成交易合約，獲得經(jīng)營權(quán)。開發(fā)商只要履行合約責(zé)任，便可以獲得經(jīng)營權(quán)益。這實際上已經(jīng)規(guī)定了國家的所有權(quán)權(quán)益中包含著庫區(qū)居民的所有權(quán)權(quán)益，而且這種群益不僅是作為國民的普通身份擁有，另外還作為庫區(qū)居民的特殊身份擁有。作為庫區(qū)居民身份擁有的所有權(quán)權(quán)益應(yīng)該是與中央政府、地方政府的權(quán)益并列，形成自主的份額比例。在國家的所有權(quán)權(quán)益中單獨析出庫區(qū)居民的所有權(quán)權(quán)益，這一權(quán)益份額包括兩部分，一部分是財產(chǎn)權(quán)補償，一部分是產(chǎn)權(quán)利益分享。財產(chǎn)權(quán)補償相當(dāng)“三原”原則所規(guī)定的補償份額，產(chǎn)權(quán)利益分享則是庫區(qū)居民對資源環(huán)境自然依賴的優(yōu)先受惠權(quán)的表現(xiàn)。在規(guī)范產(chǎn)權(quán)權(quán)益的基礎(chǔ)上，明確責(zé)任，依權(quán)履責(zé)與獲益。經(jīng)營權(quán)履行資源經(jīng)營責(zé)任，保障資源環(huán)境安全，在保障資源環(huán)境安全的基礎(chǔ)上獲取經(jīng)營效益，保障資源環(huán)境安全，在保障資源環(huán)境安全的基礎(chǔ)上獲取經(jīng)營效益。所有權(quán)履行對經(jīng)營權(quán)的監(jiān)督，保障經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)權(quán)益。

在規(guī)范的水電開發(fā)權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的利益實現(xiàn)形式可以有種選擇，可以按股權(quán)的形式安排所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，也可以憑所有權(quán)向經(jīng)營權(quán)征收水流資源經(jīng)營費用。無論是采取股權(quán)結(jié)構(gòu)的形式還是采取征收經(jīng)營費用的形式，恰當(dāng)確定收益分享比例，堅持利益共享，堅持權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)對稱，將有利于庫區(qū)利益共同體的塑造，調(diào)動各利益主體在庫區(qū)建設(shè)中的積極性和責(zé)任感。庫區(qū)居民在股權(quán)分紅或者征收經(jīng)營費用的分配比例中體驗與水電開發(fā)利益的一致性，實際上也就化解了庫區(qū)居民與水電項目建設(shè)的利益矛盾。

確立規(guī)范的水電開發(fā)權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)，明確水電開發(fā)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明確庫區(qū)居民在水電開發(fā)所有權(quán)權(quán)益中的地位，糾正產(chǎn)權(quán)關(guān)系的約束倒置現(xiàn)象，保障產(chǎn)權(quán)關(guān)系中所有權(quán)的主導(dǎo)地位和對經(jīng)營權(quán)的監(jiān)督，以庫區(qū)居民生存發(fā)展的長期利益約束資源開發(fā)短期行為，這對于加快西部水電開發(fā)，健全西部水電開發(fā)秩序，保障流域資源的安全性，促進流域與庫區(qū)的可持續(xù)發(fā)展將具有重要意義。

注釋：

①本文主體不簡言西部水電開發(fā)利益，而贅言西部水電開發(fā)中庫區(qū)利益，是由于水電開發(fā)中最突出的某些庫區(qū)利益問題往往被淡化了。庫區(qū)的空間包含空間中人與人、人與自然關(guān)系的總和。庫區(qū)利益在整體上包括庫區(qū)中的工程利益、庫區(qū)居民利益，庫區(qū)作為空間整體的發(fā)展利益，以及與這一整體相約束的生態(tài)系統(tǒng)的利益。

②本人于2008年1月18至25日在云南南澗小灣電站及怒江州作了一次簡單的關(guān)于資源開發(fā)的調(diào)查，此前對龍灘水電站(2005年)、三峽庫區(qū)(2004年)、以及1996年和1991年對瀾滄江從扎曲到出云南也有過調(diào)查。

③參閱劉世錦等著《加快西部水電開發(fā)》中國水利水電出版社，2007年5月第3頁，另據(jù)中國水電裝機容量11652萬千瓦，當(dāng)年發(fā)電3952億千瓦時，水能開發(fā)程度達到29.5%。參見《經(jīng)濟研究參考》2008年第8期第6頁。

④參閱劉世錦等署《加快西部水電開發(fā)》第71頁。

⑤《水壩與發(fā)展――新的決策框架》的五條結(jié)論：1.肯定了水壩為人類的發(fā)展做出了重要貢獻，人類已經(jīng)從水壩建設(shè)中獲得了可觀的經(jīng)濟效益；2.應(yīng)該承認人類在水壩建設(shè)獲取經(jīng)濟利益的同時，也付出了不可接受的，而且通常是不必要的經(jīng)濟的、社會的、環(huán)境的巨大代價；3.由于忽視了水壩與其他備選方案公平、公正，客觀的比較，水壩的經(jīng)濟利益價值引起了人們的懷疑；4.應(yīng)當(dāng)邀請那些決策者、開發(fā)者及各種開發(fā)方案風(fēng)險的可能承受者共同參加討論，這是尋求解決利益與意見沖突的必要途徑；5.要將不適宜的水壩項目淘汰在早期，從而提高真正意義上的水壩綜合效益，做到水資源、環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。參閱王景福編著《水電開發(fā)與生態(tài)環(huán)境管理》中國環(huán)境科學(xué)出版社。2006年3月168頁。

⑥參閱陳勇主鳊《中國能源與可持續(xù)發(fā)展》科學(xué)出版社，2007年2月，第184頁。

⑦參見中國水電開發(fā)投融資問題研究課題組：“中國水電開發(fā)投融資問題研究”栽《經(jīng)濟研究參考》2008年第8期第30頁。

⑧轉(zhuǎn)引自劉世錦等著《加快西部水電開發(fā)》中國水利水電出版社，2007年5月，第188-189頁。

⑨參見大理白族自治州發(fā)展和改革委員會編《大理白族自治州發(fā)展計劃志1949-2005》第200-203頁。

⑩轉(zhuǎn)引自《經(jīng)濟研究參考》2008年第8期第25頁。