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篇1

關(guān)鍵詞：新公共管理；土地確權(quán)；公共服務(wù)；解決途徑

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）20-5416-03

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.062

Abstract： Rural land right confirmation work were discussed， and deficiencies of land right confirmation were pointed out， and the reasons for deficiency presented were analyzed， and the corresponding solutions were proposed based on the new public management perspective in this study. Chinese government must take appropriate measures to ensure the smooth operations of rural land right confirmation work. These measures include changing the previous operation mode， improving administrative efficiency， improving laws and regulations， optimizing configuration of limited administration and social resources， using information technology source control， and resolving the difficulties and deficiencies encountered of rural land right confirmation by fully mobilizing multi-party forces to participate in this work.

Key words： new public management； land right confirmation； public services； solutions

農(nóng)村土地確權(quán)是厘清農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的根本環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村的基礎(chǔ)。近年來中國政府積極推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)，陸續(xù)開展了土地確權(quán)試點(diǎn)工作[1-2]。目前農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)研究主要集中在農(nóng)村土地確權(quán)的意義、原則、方案，農(nóng)村土地權(quán)屬及其爭議處理，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革等方面[3-5]?？傮w上農(nóng)村土地確權(quán)工作取得了一定的成效，但實(shí)際操作和政策儲備還存在明顯不足。

農(nóng)村土地確權(quán)首先是政府行為，與公共管理有密切關(guān)系。與傳統(tǒng)以威爾遜、古德諾的政治與行政二分論和以韋伯科層管理論為基礎(chǔ)的行政管理理論不同，新公共管理以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加責(zé)任制的方法來改善行政績效，而主張在政府管理中采納企業(yè)化管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機(jī)制來提高服務(wù)質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效[6-7]。農(nóng)村土地確權(quán)中存在的不足可以嘗試從新公共管理視角進(jìn)行探討，找出解決方案，以期積極推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的順利開展。

1 中國農(nóng)村土地確權(quán)存在不足

1.1 農(nóng)村土地沒有確權(quán)

由于特殊歷史原因，中國部分農(nóng)村土地管理混亂，存在土地承包合同與現(xiàn)實(shí)地塊不一致的情況。部分地區(qū)存在口頭協(xié)議而沒有簽訂土地承包合同，造成政府合同沒有掌握，容易導(dǎo)致土地糾紛。部分農(nóng)村土地沒有確權(quán)，或進(jìn)行了確權(quán)但確權(quán)不徹底，一旦發(fā)生土地糾紛，由于缺乏有效合同和土地確權(quán)數(shù)據(jù)的支撐，會進(jìn)一步加劇矛盾沖突。

1.2 農(nóng)村土地確權(quán)不規(guī)范

中國農(nóng)村在開展土地確權(quán)時，由于各個地區(qū)的差異、現(xiàn)實(shí)情況的不同、確權(quán)人員的素質(zhì)、確權(quán)地塊的零碎復(fù)雜程度等，使得部分農(nóng)村土地確權(quán)沒有按照原定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行，造成土地確權(quán)不全面、不規(guī)范的情況發(fā)生，為以后可能出現(xiàn)的土地糾紛和矛盾沖突埋下了隱患。

1.3 農(nóng)村土地確權(quán)內(nèi)容設(shè)計有缺陷

現(xiàn)有農(nóng)村土地確權(quán)內(nèi)容設(shè)計有缺陷，不能適應(yīng)未來土地市場的發(fā)展需求。土地確權(quán)包含確權(quán)地塊的“四至”和土地承包面積，但沒有標(biāo)注確權(quán)地塊的空間面積、形狀和空間位置等空間信息，有可能出現(xiàn)土地確權(quán)面積相同，但野外地塊現(xiàn)實(shí)情況差距較大的情況?，F(xiàn)有確權(quán)模式表達(dá)土地地塊的零碎程度和差異性不足，未來需要添加確權(quán)地塊的空間信息，以滿足未來土地市場的需要。

2 造成中國農(nóng)村土地確權(quán)問題的原因

2.1 政府以前不重視、不作為

政府以前以計劃經(jīng)濟(jì)為主，不過多強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)的作用，沒有提供土地確權(quán)這種公共服務(wù)。土地市場經(jīng)濟(jì)繁榮以后，由于土地產(chǎn)權(quán)不清出現(xiàn)了大量的土地糾紛案件，造成了嚴(yán)重的社會動蕩和矛盾沖突。土地確權(quán)首先是政府行為，政府以前明顯不重視、不作為，沒有提供土地確權(quán)公共服務(wù)，導(dǎo)致了如今的土地確權(quán)不明晰的危機(jī)。

2.2 開展農(nóng)村土地確權(quán)的人、財、物配套不足

土地確權(quán)對每宗土地都要清晰界定權(quán)屬、準(zhǔn)確測定面積、厘定邊界“四至”和繪制宗地圖，需要投入大量的人力、物力、財力。土地確權(quán)要求工作人員不僅具有相應(yīng)的理論修養(yǎng)和政策水平，還需具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性知識儲備。土地確權(quán)的過程極為繁復(fù)，工作量相當(dāng)巨大，需要投入大量人力成本，更需要專項資金和專門儀器設(shè)備支持。目前中國農(nóng)村土地確權(quán)工作人、財、物的配套明顯不足，尤其欠缺既懂技術(shù)又懂政策的專業(yè)人員。

2.3 土地主管部門權(quán)責(zé)不清

土地資源由國土資源部和農(nóng)業(yè)部共同管理，基本業(yè)務(wù)互有交叉，部門權(quán)責(zé)劃分不清。國土資源部主導(dǎo)實(shí)施全國國土資源調(diào)查，農(nóng)業(yè)部積極推進(jìn)土地確權(quán)試點(diǎn)工作，二者的土地測量調(diào)查有較大程度的重合，重復(fù)工作費(fèi)時費(fèi)力，造成人、財、物的浪費(fèi)。各部門關(guān)于農(nóng)村土地問題沒有形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，不能共同實(shí)施滿足雙方條件和目的的土地測量調(diào)查。此外，農(nóng)村土地管理也是實(shí)行分部門單獨(dú)垂直管理，容易造成土地管理交叉混亂，不利于農(nóng)村土地市場的培育和發(fā)展。

2.4 土地確權(quán)存在法律政策盲點(diǎn)，保障體系不健全

中國現(xiàn)行法律和政策對集體土地處分有諸多限制性條款，總體上沒有否認(rèn)農(nóng)民集體土地所有權(quán)中處分權(quán)的存在，但對處分權(quán)又缺乏全面性闡述，在土地確權(quán)實(shí)踐操作中往往難以適用。關(guān)于是否對當(dāng)前土地承包經(jīng)營關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，政策導(dǎo)向與農(nóng)民意向存有分歧。在政策儲備和保障體系構(gòu)建方面，明顯存有不足。例如，農(nóng)村土地確權(quán)過程中遇到的具體問題千差萬別，無法對每個具體問題給出相應(yīng)的處理辦法，顯示出政策儲備的不足和保障體系的滯后。

3 中國農(nóng)村土地確權(quán)問題的解決途徑

在中國農(nóng)村土地確權(quán)工作中，可借鑒新公共管理理論進(jìn)行管理。各級政府需要改變以往的運(yùn)行模式，提升行政效率，完善相應(yīng)法律法規(guī)，使有限的行政和社會資源得到最佳的配置，充分調(diào)動各方面的力量參與。利用信息技術(shù)源頭控制農(nóng)村土地確權(quán)工作，從而有效地解決土地確權(quán)工作中遇到的問題，保證農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開展。新公共管理理論為土地確權(quán)工作的開展提供了有效的運(yùn)作方式和理論參考，為破解土地確權(quán)工作中的難題提供了重要借鑒，同時土地確權(quán)工作的實(shí)踐又可以豐富新公共管理理論。新公共管理理論與土地確權(quán)實(shí)踐的結(jié)合可以為中國農(nóng)村土地確權(quán)工作提供一種嶄新的視角和思路。

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能提供公共服務(wù)并建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制

轉(zhuǎn)變政府職能，樹立有限、責(zé)任、法治、服務(wù)政府的觀念，提供政府公共服務(wù)。政府在公共事務(wù)治理中起主導(dǎo)地位和重要作用，應(yīng)該提供土地確權(quán)公共服務(wù)。政府部門之間應(yīng)該建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和互動機(jī)制，分工合作，權(quán)責(zé)明晰。

3.2 引入市場機(jī)制并注重確權(quán)隊伍建設(shè)，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

農(nóng)村土地確權(quán)應(yīng)該引入市場機(jī)制，將地籍調(diào)查、農(nóng)村地籍圖和宗地圖的繪制、發(fā)證登記等技術(shù)性工作進(jìn)行合同外包，政府從農(nóng)村土地確權(quán)具體事務(wù)中分離出來，主要起組織和監(jiān)督作用。這種模式很大程度解決了農(nóng)村土地確權(quán)工作人力資源不足的困境，明顯提高了工作效率。借鑒新公共管理理論加強(qiáng)確權(quán)隊伍建設(shè)，提升確權(quán)隊伍工作水平，加大相關(guān)法律政策的宣傳力度。首先，政府應(yīng)高度重視確權(quán)隊伍的法律、政策培訓(xùn)，提高隊伍的法律素養(yǎng)和政策水平。其次，針對性培訓(xùn)土地確權(quán)工作人員，定期舉辦培訓(xùn)班，講解土地確權(quán)工作流程和典型實(shí)踐案例，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。最后，改進(jìn)工作方式和培訓(xùn)工作方法，確權(quán)工作中應(yīng)注重農(nóng)民的感受，及時答復(fù)農(nóng)民關(guān)心的問題，靈活處理遇到的各種矛盾，并提高協(xié)調(diào)能力，增強(qiáng)團(tuán)隊意識。

3.3 基于信息技術(shù)源頭控制農(nóng)村土地確權(quán)隱患

農(nóng)村土地確權(quán)缺乏地塊空間信息，為以后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和市場培育埋下了隱患，可以嘗試通過信息技術(shù)手段彌補(bǔ)這種缺陷[8]。基于信息技術(shù)將確權(quán)地塊形狀、空間位置和地塊面積納入現(xiàn)有土地承包經(jīng)營體系，可以補(bǔ)充和修正土地承包合同，豐富和完善土地承包經(jīng)營體系和制度，使得確權(quán)合同地塊和野外地塊現(xiàn)實(shí)情況完全一致，空間表達(dá)直觀性強(qiáng)，土地確權(quán)表述清楚準(zhǔn)確，從源頭上控制土地確權(quán)可能出現(xiàn)的隱患。

3.4 完善農(nóng)村土地確權(quán)法律法規(guī)與政策

新公共管理理論倡導(dǎo)政府對管理者給予充分的信任而不是過多的行為約束。農(nóng)村土地確權(quán)法律法規(guī)與政策出現(xiàn)盲點(diǎn)的前提下，要給予工作人員處理具體問題的一定自和靈活性。在農(nóng)村土地確權(quán)工作中，對于一些法律法規(guī)、政策依據(jù)不太明晰的問題，工作人員可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行自主處理，既做到不違反現(xiàn)有法律法規(guī)和政策，又能使土地經(jīng)營者接受。政府應(yīng)盡快制訂并完善相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，補(bǔ)存在的不足和盲點(diǎn)，同時必須解決不同法律法規(guī)之間、法律法規(guī)與政策之間的不一致問題，從而保證中國農(nóng)村土地確權(quán)工作順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

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篇2

省人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會收到省人民政府提請省人大常委會審議的《浙江省海域使用管理條例（草案）》后，于9月10日召開全體會議，對條例草案進(jìn)行了審議。此前，8月下旬委員會組織力量赴寧波、溫州、嘉興、舟山、臺州征求意見，9月上旬又征求了省級有關(guān)部門的意見?，F(xiàn)將審議情況報告如下：

我省是海洋大省，海域總面積約26萬平方公里，是陸域面積的2.6倍，遼闊的海域為我省發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)提供了得天獨(dú)厚的條件。1998年我省制定出臺的《浙江省海域使用管理辦法》，對加強(qiáng)海域管理，規(guī)范海洋開發(fā)，發(fā)揮了重要作用。但隨著國家海域使用管理法和行政許可法的頒布實(shí)施，以及海洋開發(fā)利用能力的提高，我省原來海域使用管理的有關(guān)規(guī)定與國家新頒布的法律已不相適應(yīng)，海域使用管理跟不上海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢的要求。同時，隨著“兩區(qū)”建設(shè)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及海洋開發(fā)密度和強(qiáng)度的加大，我省海域使用管理中也出現(xiàn)了一些新的情況和問題。為更好地拓展空間，規(guī)范管理，促進(jìn)我省海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，制定一部符合浙江實(shí)際的地方性法規(guī)十分必要。

環(huán)資委認(rèn)為，省人民政府提請的條例草案，總結(jié)并規(guī)范了近年來我省海域使用管理工作的成功經(jīng)驗和創(chuàng)新做法，根據(jù)新的形勢對海域使用管理各個方面作了新的規(guī)定，基本符合國家有關(guān)法律法規(guī)和我省的實(shí)際情況，建議提請省十一屆人大常委會第三十五次會議審議。同時，對條例草案提出以下修改意見。

一、關(guān)于填海造地后的規(guī)劃調(diào)整問題

填海造地后的規(guī)劃調(diào)整是海域使用管理中的一個重要問題。條例草案第十一條只就涉及海域使用及相關(guān)規(guī)劃銜接問題作了規(guī)定，而對填海造地后的規(guī)劃調(diào)整問題未作明確規(guī)定。由于填海造地其自然屬性已發(fā)生根本變化，隨之而來的海洋功能區(qū)劃與其它涉及海域使用及相關(guān)規(guī)劃也要作相應(yīng)調(diào)整。同時，無論是用海項目還是用陸項目審批，又都涉及到建設(shè)工程規(guī)劃許可。如不及時作出相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整，就會造成各涉及海域使用及相關(guān)規(guī)劃與實(shí)際情況不符和規(guī)劃之間相互脫節(jié)的狀況，不利于海域使用的有效管控和海域的有序、合理開發(fā)。為此，建議條例草案除了對各涉及海域使用及相關(guān)規(guī)劃作好銜接規(guī)定外，也應(yīng)明確根據(jù)填海造地和造地用途情況，適時依法作出相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整，以確保各有關(guān)規(guī)劃管控措施的真正落實(shí)。

二、關(guān)于填海造地后原海域使用權(quán)人的權(quán)益保障問題

填海造地后原海域使用權(quán)人權(quán)益保障涉及到社會穩(wěn)定。雖然條例草案第三十五條對海域使用權(quán)收回補(bǔ)償作了規(guī)定，但由于各地情況不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，就有可能出現(xiàn)補(bǔ)償維持不了原海域使用權(quán)人生計的狀況。而原海域使用權(quán)人又無能力參與土地使用權(quán)競標(biāo)，原海域使用權(quán)人的合法權(quán)益往往難以得到有效保障。為此，建議條例草案除海域使用權(quán)收回補(bǔ)償規(guī)定外，明確填海造地后，海域使用權(quán)收回對原海域使用權(quán)人產(chǎn)生重大影響或補(bǔ)償不足以維持生計的，可享受部分土地使用權(quán)，以保障原海域使用權(quán)人的正當(dāng)權(quán)益。

三、關(guān)于填海造地后的使用權(quán)證變更問題

使用權(quán)證變更是海域使用管理中最為薄弱的環(huán)節(jié)，也是最需要解決的問題。條例草案第三十七、三十八條對填海造地后的使用權(quán)換證確權(quán)作了原則規(guī)定。依據(jù)這兩條規(guī)定，填海造地后的原海域使用權(quán)人就是當(dāng)然的新增土地使用權(quán)人，但現(xiàn)實(shí)情況并非如此。實(shí)際有兩種情況：一種是業(yè)主自用填海項目。由于海域使用用途明確單一，土地使用權(quán)可以直接確權(quán)給原海域使用權(quán)人，即填海造地后的原海域使用權(quán)人就是成陸后土地使用權(quán)人。另一種是政府主導(dǎo)成片開發(fā)填海項目。由于政府填海造地主要用于土地的成片開發(fā)，填海造地后的原海域使用權(quán)人就不一定是成陸后真正的土地使用權(quán)人，即土地最終的使用者是投資建設(shè)具體項目的其他法人組織。如果簡單地將原海域使用權(quán)人當(dāng)作新增土地使用權(quán)人，就會造成使用權(quán)換證確權(quán)管理上的混亂，同時也不利于土地的成片開發(fā)。建議條例草案對業(yè)主自用填海項目和政府主導(dǎo)成片開發(fā)填海項目使用權(quán)證變更以及程序等方面分別作出具體規(guī)定。

條例草案第二十六條第二款規(guī)定“填海項目的海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌完成后，由縣（市、區(qū)）海洋行政主管部門、國土資源行政主管部門與中標(biāo)人或者買受人簽訂海域使用權(quán)（國有土地使用權(quán)）出讓合同?！备鶕?jù)海洋、國土行政主管部門的職權(quán)，上述規(guī)定難于執(zhí)行。填海完成前屬海域使用權(quán)，填海成為土地后屬土地使用權(quán)，時序不同，性質(zhì)不同，兩者不能混為一個環(huán)節(jié)。條例草案第三十七條對“換證”作了明確規(guī)定，第二十六條第二款的規(guī)定與其成為矛盾，建議考慮修改。

四、關(guān)于同一主體涉及用海用陸項目的管理問題

同一主體涉及用海用陸項目管理是目前海域使用管理中尚未明確的問題。雖然用海用陸項目，海洋行政主管部門和國土資源行政主管部門各自可依據(jù)海域使用法律法規(guī)和土地管理法律法規(guī)進(jìn)行管理，但問題是同一主體涉及用海用陸的海岸工程項目，如按各自法律法規(guī)進(jìn)行審批或招拍掛，就會出現(xiàn)得到海域使用權(quán)不一定得到土地使用權(quán)、得到土地使用權(quán)不一定得到海域使用權(quán)的狀況，這不利于同一主體涉及用海用陸項目的管理和實(shí)施。為此，建議條例草案對同一主體涉及用海用陸項目，明確實(shí)行聯(lián)合審批或統(tǒng)一招拍掛，再分頭辦理使用權(quán)證，以確保同一主體涉及用海用陸項目的管理和實(shí)施。

五、關(guān)于節(jié)約集約利用海域和保護(hù)海域生態(tài)環(huán)境問題

拓展空間，規(guī)范管理，促進(jìn)我省海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，是條例要明確規(guī)定的一個重要內(nèi)容。建議在條例總則中增加《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》，作為立法依據(jù)之一。同時，在編制海域功能區(qū)劃、用海項目審批、海域保護(hù)等條文中明確節(jié)約集約利用海域和保護(hù)海域生態(tài)環(huán)境方面的要求，以求提高海域資源利用效率，減少海域污染。

篇3

關(guān)鍵詞：合作建房 以物易物 土地使用權(quán) 營業(yè)稅

住房商品化后，合作建房方式在我國也應(yīng)運(yùn)而生。所謂合作建房，是指一方提供土地使用權(quán)，一方提供資金，共同開發(fā)房地產(chǎn)的模式。與此相應(yīng)，規(guī)范合作建房的稅收文件也相繼出臺，涉及營業(yè)稅、土地增值稅、契稅諸多方面。關(guān)于合作建房的營業(yè)稅，到目前為止最重要的文件是國稅函發(fā)[1995]156號《國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈營業(yè)稅問題解答（之一）的通知〉》（以下簡稱[1995]156號文件），該文在第十七條，將合作建房歸納為“以物易物”和“建立合營企業(yè)兩種形式”，詳細(xì)規(guī)定了不同情形營業(yè)稅的征收方法。本文僅研究“以物易物”合作建房的營業(yè)稅政策。筆者認(rèn)為，隨著房地產(chǎn)立法的不斷完善，[1995]156號文件所例舉的“以物易物”合作建房情形已越來越不可能存在了，應(yīng)從全新的角度去理解該稅收政策。

一、“以物易物”合作建房實(shí)踐中難以操作，通說的“以物易物”合作在程序上表現(xiàn)為資金借貸

[1995]156號文件將“以物易物”分為兩種情形，第一種情形是土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)相互交換，第二種情形是以出租土地使用權(quán)為代價換取房屋所有權(quán)。

（一）土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)相互交換的情形

假設(shè)甲方提供土地使用權(quán)，乙方提供資金，雙方建立契約合作建房，約定房屋建成后按比例分配。[1995]156號文件認(rèn)為，在合作過程中，甲方以轉(zhuǎn)讓部分土地使用權(quán)為代價，換取部分房屋的所有權(quán)，發(fā)生了轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為；乙方則以轉(zhuǎn)讓部分房屋的所有權(quán)為代價，換取部分土地的使用權(quán)，發(fā)生了銷售不動產(chǎn)的行為。因而合作建房的雙方都發(fā)生了營業(yè)稅的應(yīng)稅行為。對甲方應(yīng)按"轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)"稅目中的"轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)"子目征稅；對乙方應(yīng)按"銷售不動產(chǎn)"稅目征稅。

上述情形的存在須滿足一個基本前提，就是在開發(fā)完成后，出地方和出資方能夠分別取得按合建合同約定份額分得房屋的初始產(chǎn)權(quán)。但依目前的實(shí)際情況，乙方根本不可能獲得房屋的初始產(chǎn)權(quán)。因為，無論是開發(fā)商品房，還是自建房，其一切報批手續(xù)，都必須以擁有土地使用權(quán)的一方為申請人。包括建設(shè)用地許可證，建筑工程規(guī)劃許可證和建筑施工許可證等系列許可證書的申請。相應(yīng)地，商品房建成后的初始產(chǎn)權(quán)登記當(dāng)然屬于申請人，即提供土地使用權(quán)的甲方，不可能屬于提供資金的乙方。筆者為此分別走訪了當(dāng)?shù)氐膰临Y源和房屋管理局，規(guī)劃局及建設(shè)局，也證實(shí)了上述情況。既然整個報批過程中沒有乙方參與，建成的房屋初始確權(quán)又歸甲方所有，那么，出資方相約分得的房屋只能通過再過戶手續(xù)處理。所以，根本不會出現(xiàn)[1995]156號文件所說的“甲乙雙方都取得了部分房屋的所有權(quán)的情形”。乙方的房產(chǎn)，必須通過甲乙雙方的再過戶手續(xù)取得，此種情形也產(chǎn)生營業(yè)稅納稅義務(wù)，不過是作為普通的房屋銷售行為計征的營業(yè)稅，已經(jīng)不屬于[1995]156號文件列舉的情形了。上述行為從實(shí)質(zhì)看，由于報批過程中無乙方參與，僅表現(xiàn)為甲方為開發(fā)主體，乙方向甲方提供資金的行為。所以，甲方出地，乙方出資的合作建房行為，不可能產(chǎn)生[1995]156號文件所稱的營業(yè)稅納稅義務(wù)。

根據(jù)國稅局自身的文件，亦能證明上述事實(shí)。國稅函[2005]第1003號《國家稅務(wù)總局關(guān)于合作建房營業(yè)稅問題的批復(fù)》（以下簡稱[2005]第1003號文件）指出，一方提供土地使用權(quán)，一方提供所需資金，以出地方名義合作開發(fā)房地產(chǎn)項目的行為，土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人均為出地方，未發(fā)生國稅函發(fā)[1995]156號文件中的合作建房，不適用其中第十七條有關(guān)合作建房征收營業(yè)稅的規(guī)定。

（二）以出租土地使用權(quán)為代價換取房屋所有權(quán)的情形

[1995]156號文件規(guī)定，甲方將土地使用權(quán)出租給乙方若干年，乙方投資在該土地上建造建筑物并使用，租賃期滿后，乙方將土地使用權(quán)連同所建的建筑物歸還甲方。在這一經(jīng)營過程中，乙方是以建筑物為代價換得若干年的土地使用權(quán)，甲方是以出租土地使用權(quán)為代價換取建筑物。甲方發(fā)生了出租土地使用權(quán)的行為，對其按"服務(wù)業(yè)--租賃業(yè)"征營業(yè)稅；乙方發(fā)生了銷售不動產(chǎn)的行為，對其按"銷售不動產(chǎn)"稅目征營業(yè)稅。

乙方是否發(fā)生了銷售不動產(chǎn)的行為？上述文字對哪一方是建設(shè)方并未提及。如前所述，目前無論是自建房，還是開發(fā)商品房，必須以擁有土地使用權(quán)一方的名義申請立項及報建系列手續(xù)，即使是乙方租賃了土地并投資，亦不能以乙方為建設(shè)方。以甲方名義開發(fā)，建成的建筑物當(dāng)然登記在甲方名下。由此，該種情形便演繹成甲方建設(shè)，乙方向甲方提供資金的建房行為，房屋建成后，乙方不能獲得房屋的初始產(chǎn)權(quán)。該前提下，即使甲乙雙方之間已建立了租賃契約，約定租賃期滿乙方將土地使用權(quán)連同建筑物歸還甲方，也不能按 [1995]156號文件對乙方按銷售不動產(chǎn)征收營業(yè)稅。因為根據(jù)前述 [2005]第1003號文件，“土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人均為甲方，不應(yīng)征收銷售不動產(chǎn)的營業(yè)稅”。

二、“合建審批”不能產(chǎn)生“房地互換”的效果

既然只有土地使用權(quán)人才能申請報建系列手續(xù)，又不以建立合營企業(yè)的形式合作，合作建房便只剩一條途徑：更改土地使用權(quán)權(quán)屬人，使合作雙方共同擁有土地使用權(quán)，從而以合建雙方的名義共同辦理合建審批手續(xù)。實(shí)踐中，這種情形是存在的。但問題的關(guān)鍵是房屋建成后初始產(chǎn)權(quán)的歸屬，建成的房屋是由合作雙方共同所有，還是可以分別確認(rèn)到合作各方的名下，實(shí)現(xiàn)對房屋產(chǎn)權(quán)的各自所有。對此，相關(guān)的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中也操作不一。但不外兩種情況，一是房屋初始確權(quán)便實(shí)現(xiàn)了各自擁有，甲乙雙方都按合作合同的約定初始確權(quán)各自的房產(chǎn)。既是初始確權(quán)就屬于甲乙各方了，便不可能存在[1995]156號文件所稱的雙方以各自的土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)互換的情形。因為房屋一旦建成，其產(chǎn)權(quán)便是房地合一的復(fù)合所有權(quán)，房屋所有權(quán)人不可能僅擁有土地使用權(quán)而沒有地上建筑物的所有權(quán)，更不可能僅擁有地上建筑物的所有權(quán)而沒有土地使用權(quán)。另一種情況是初始確權(quán)仍然是共同所有。既然是共同所有，便談不上互換，合建雙方若不銷售房產(chǎn)，是沒有營業(yè)稅的納稅義務(wù)的。若銷售房產(chǎn)，應(yīng)視作房屋的普通銷售繳納營業(yè)稅，而非[1995]156號文件所指的營業(yè)稅。

可見，即使合建雙方共同辦理合建手續(xù)，其建成的房屋無論以何種所有權(quán)形式存在，都不可能構(gòu)成[1995] 156號文件中繳納營業(yè)稅的情形。值得強(qiáng)調(diào)的是，該種操作方法下，因為辦理合建審批的前提是土地使用權(quán)的權(quán)屬變更，所以，由該權(quán)屬變更產(chǎn)生的營業(yè)稅、土地增值稅等相關(guān)稅費(fèi)的納稅義務(wù)是不可避免的。

三、“以物易物”合作建房難以操作的原因

任何一個稅收文件的出臺，總是針對一些既存事實(shí)，有的放矢的。之所以出現(xiàn)上述結(jié)果，主要有兩個原因。一是房地產(chǎn)的登記生效制度，二是房地產(chǎn)立法較稅收文件的相對滯后。

我國《物權(quán)法》第九條規(guī)定，“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力”。 土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)都屬于不動產(chǎn)物權(quán)，其權(quán)屬變更必須通過登記機(jī)關(guān)的變更登記才能生效。反過來說，只要經(jīng)過權(quán)屬的變更登記，不論變更登記的雙方實(shí)際上是否真正進(jìn)行了買賣，都視作權(quán)屬轉(zhuǎn)移，承擔(dān)相應(yīng)的納稅義務(wù)，除非有個別免稅的情形。所以，對于房屋及土地使用權(quán)的過戶，要計征銷售不動產(chǎn)的營業(yè)稅。所以，由不動產(chǎn)權(quán)屬變更產(chǎn)生的稅收，是遵循形式重于實(shí)質(zhì)原則的，這是由不動產(chǎn)物權(quán)的登記生效制度決定的。有了上述原則，就不難理解[2005]第1003號文件中所做的土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人均為甲方，未發(fā)生轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)的行為，不適用[1995] 156號文件第十七條有關(guān)合作建房征收營業(yè)稅的規(guī)定了。

[1995]156號文件于1995年，之后，規(guī)范房地產(chǎn)運(yùn)營的法律法規(guī)才相繼出臺?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》雖然是1994年，但在2007也經(jīng)過了重要的修正。該法第六十一條規(guī)定，在依法取得的房地產(chǎn)開發(fā)用地上建成房屋的，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書向縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門申請登記，由縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門核實(shí)并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。建設(shè)部2001年的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第十六條也規(guī)定，新建的房屋，申請人應(yīng)當(dāng)在房屋竣工后的3個月內(nèi)向登記機(jī)關(guān)申請房屋所有權(quán)初始登記，并應(yīng)當(dāng)提交相應(yīng)的許可證件及證明文件。其中，許可證件就是以擁有土地使用權(quán)方為申請人的建設(shè)用地許可證，建筑工程規(guī)劃許可證和建筑施工許可證等系列許可證書及證明文件。從上述兩條規(guī)定可看出，房屋產(chǎn)權(quán)以土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，沒有土地使用權(quán)，房屋產(chǎn)權(quán)無從談起?！冻鞘蟹课輽?quán)屬登記管理辦法》第六條規(guī)定：房屋權(quán)屬登記應(yīng)當(dāng)遵循房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。即土地使用權(quán)及其地上建筑物所有權(quán)的主體必須是同一個人（包括公民和法人）。又一次充分表明了“房地一體”的原則。

不難發(fā)現(xiàn)，上述法律法規(guī)大部分在 [1995]156號文件之后。上世紀(jì)九十年代，我國房地產(chǎn)市場尚處于初級階段，發(fā)育很不成熟，相關(guān)的法律法規(guī)不甚完善，各職能機(jī)構(gòu)審批管理也不盡規(guī)范，[1995]156號文件所述情形是存在的。但截至目前，經(jīng)過二十年的發(fā)展，房地產(chǎn)市場的運(yùn)作程序漸趨完善， 該文件所述情形已經(jīng)越來越不可能存在了。稅務(wù)機(jī)關(guān)也應(yīng)該與時俱進(jìn)，對合作建房的稅收政策進(jìn)行新的修改和調(diào)整。

參考文獻(xiàn)：

[1]《國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈營業(yè)稅問題解答（之一）的通知〉》，國稅函發(fā)[1995]156號

[2]《國家稅務(wù)總局關(guān)于合作建房營業(yè)稅問題的批復(fù)》，國稅函[2005]第1003號

[3]《中華人民共和國物權(quán)法》，2007年

[4]《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》 1994年，2007年修正

篇4

被告：福建省晉江市人民政府。

法定代表人：龔清概，市長。

第三人：曾文平，男，1935年6月29日出生，泉州市人，漢族，現(xiàn)住香港太古城華山閣十一樓C座。

第三人：歐惠娥，女，1938年7月26日出生，泉州市人，漢族，現(xiàn)住香港太古城華山閣十一樓C座。

曾建清與第三人曾文平、歐惠娥的房屋均址在晉江市池店鎮(zhèn)御史橋街；系東西相鄰南面臨街房屋，以曾文平、歐惠娥房屋西墻隔開。曾建清房屋有兩部分：臨街部分是1984年向東陽大隊（現(xiàn)御輦村委會）購買的平房，該房屋依池店供銷社御輦門市部房屋西墻搭建而成，沒有獨(dú)立的墻體。1985年11月5日，原晉江市人民政府以NO.003874房屋所有權(quán)證確權(quán)歸曾建清所有；長15.8米，寬4.3米，面積67.94平方米。后部分系曾建清在購買的房屋后面雜地上搭建的平屋，1986年元月31日，原晉江縣人民政府以NO.0022435號房屋所有權(quán)證確權(quán)歸原告曾建清所有，長4.3米，寬4.3米，面積18.49平方米。曾文平、歐惠娥房屋系1993年12月10日向晉江市池店供銷社購買的御輦門市部房屋，房屋西墻后半部分有一門。1997年7月，曾建清未經(jīng)批準(zhǔn)即擅自將其房屋拆除進(jìn)行翻新、擴(kuò)建。在翻建中，曾文平、歐惠娥認(rèn)為曾建清翻建房屋堵塞其房屋西墻大門的歷史通道，侵犯其合法權(quán)益，以本案曾建清為被告向法院提起民事訴訟。在民事訴訟期間，晉江市人民政府于1998年3月4日頒發(fā)給第三人曾文平、歐惠娥土地使用證。該土地使用證載明：使用土地面積490.08平方米，示意圖標(biāo)明登記土地與曾建清使用宗地間距為臨街部分0.2米，近北渠部分2.0米。曾建清獲悉該土地使用證的具體內(nèi)容后，于1998年5月6日以該土地使用證將其長20.1米，寬4.3米所有權(quán)房屋用地劃出從曾文平、歐惠娥房屋西墻門至溪2.0米寬的土地作為所謂“間隔”是錯誤的，侵犯了原告合法權(quán)益為由，向晉江市人民法院提起行政訴訟，請求撤銷該土地使用證。

原告曾建清訴稱：座落晉江市池店鎮(zhèn)御輦村御史橋街6號前后房屋，坐北向南，長20.1米，寬4.3米，分別于1985年11月5日、1986年1月31日原晉江縣人民政府以晉地字第0003874號、晉地字第002243號《房屋所有權(quán)證》確認(rèn)屬原告曾建清所有，長期以來，相安無事。由于上述房屋年久失修，破漏不堪，原告于1997年7月間拆后翻新，正在施工中，鄰居曾文平、歐惠娥夫婦于同年9月2日以“侵權(quán)”為由向晉江市人民法院起訴，要求原告曾建清留出其大門至溪二米寬通道等。民事訴訟期間，被告發(fā)給曾文平、歐惠娥土地使用證，將原告曾建清長20.1米，寬4.3米合法有效的房屋所有權(quán)范圍內(nèi)房產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)劃出從門口至溪二米寬的地作為所謂“間隔”，被告的具體行政是違法的，嚴(yán)重地侵犯了原告的合法權(quán)益。請求依法判決撤銷被告晉池集用（98）字第109130199號土地使用證。

被告晉江市人民政府辯稱：被告給第三人頒證確權(quán)的具體行政行為合法正確。主要的事實(shí)和理由是：1.被告給第三人頒發(fā)土地使用證的行為完全符合土地登記發(fā)證要求的“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”三個基本條件。2.被告頒發(fā)給第三人的土地使用證，確權(quán)的土地使用面積僅為490.08平方米，其余周邊部分并未予確權(quán)，不存在侵犯原告的合法權(quán)益之事實(shí)。3.原告在未依法申請審批翻建擴(kuò)建手續(xù)的情況下，于1997年將其兩座房屋拆除翻新、重建，其在一無土地使用證，二無合法的房產(chǎn)證，三無申辦翻建手續(xù)，拆除后應(yīng)視為房地產(chǎn)權(quán)利喪失，翻建擴(kuò)建的房屋屬違章建筑。因此，原告要求撤銷被告的頒證確權(quán)行為，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，請求人民法院依法判決駁回原告的訴訟請求。

第三人曾文平、歐惠娥稱，被告晉江市人民政府頒發(fā)該土地使用證符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，應(yīng)予支持，原告曾建清未在公告規(guī)定的期限內(nèi)申請復(fù)議，也未在法定期限內(nèi)提起訴訟，已超過訴訟時效，請求駁回起訴，維持被告晉江市人民政府發(fā)證確權(quán)行為。

「審判

晉江市人民法院認(rèn)為：被告晉江市人民政府頒發(fā)給第三人曾文平、歐惠娥土地使用證，僅對第三人曾文平、歐惠娥房屋用地490.08平方米進(jìn)行登記發(fā)證，沒有對原告侵權(quán)。被告晉江市人民政府頒發(fā)該土地使用證符合法律、法規(guī)規(guī)定，程序合法，應(yīng)予支持。原告曾建清未經(jīng)批準(zhǔn)擅自將其房屋拆除進(jìn)行翻建、擴(kuò)建是錯誤的，請求撤銷被告頒發(fā)給第三人土地使用證的主張，沒有事實(shí)根據(jù)，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第一項之規(guī)定，于1998年9月9日判決：

維持被告晉江市人民政府1998年3月4日頒發(fā)的晉池集建（98）字第109130199號集體土地建設(shè)用地使用證。

曾建清不服一審判決泉州市中級人民法院提出上訴稱，原審法院判決維持晉江市人民政府頒發(fā)的晉池集建（98）字第109130199號土地使用證是錯誤的。曾文平、歐惠娥在申請土地使用登記中弄虛作假，偽造證件，晉江市人民政府沒有嚴(yán)格審查，頒發(fā)給土地使用證違法。且該土地使用證示意圖及地籍調(diào)查表將上訴人的合法房產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)范圍內(nèi)劃出臨街部分0.2米，后部分2.0米作為宗地間距，侵犯了上訴人的合法權(quán)益，請求撤銷原判及晉江市人民政府晉池集建（98）字第109130199號土地使用證。

晉江市人民政府答辯稱：被上訴人頒發(fā)的晉池集建（98）字第109130199號土地使用證完全符合土地登記的基本要求，對曾文平、歐惠娥的土地使用權(quán)只有確權(quán)490.08平方米，原審判決正確，請求維持原判。

被上訴人曾文平、歐惠娥答辯稱：上訴人與本案被訴具體行政行為沒有法律上的利害關(guān)系，不具備提起行政訴訟主體資格，上訴人認(rèn)為晉江市人民政府頒發(fā)給被上訴人的土地使用證示意圖標(biāo)明的2米宗地間距侵犯其合法權(quán)益，其主張不能成立，請求維持原判。

泉州市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，被上訴人晉江市人民政府頒發(fā)的晉池集建（98）字第109130199號土地使用證，僅對曾文平、歐惠娥房屋用地在其界址標(biāo)示范圍內(nèi)予以確權(quán)，即面積490.08平方米，四至清楚，其示意圖標(biāo)明及地籍調(diào)查表記載的宗地間距不屬確權(quán)部分。因此，不構(gòu)成侵犯上訴人的房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)，原審法院判決維持晉江市人民政府晉江集建（98）字第109130199號土地使用證并無不當(dāng)，應(yīng)予維持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一項之規(guī)定，該院于1998年12月14日作出判決：

駁回上訴，維持原判。

「評析

本案當(dāng)事人曾建清與曾文平、歐惠娥因房屋用地使用權(quán)糾紛，先后分別提起民事訴訟和行政訴訟。人民法院對不同性質(zhì)的案件，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行審理，依法正確作出裁判？本案審理過程中，主要涉及以下幾個問題：

（一）本案原告曾建清認(rèn)為被告給第三人曾文平等頒證確權(quán)行為行政侵權(quán)，是否具有原告資格提起行政訴訟。

行政訴訟的原告資格，是指公民、法人或者其他組織以自己名義提起行政訴訟所具備的要件。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟原告資格構(gòu)成要件是：（一）有可訴性具體行政行為存在；（二）有合法權(quán)益受到或可能受到侵害的事實(shí)存在；（三）合法權(quán)益受到或可能受到侵害的事實(shí)與具體行政行為存在著法律上的因果關(guān)系。本案中，曾建清是否具備這些要件，符合原告資格的條件，提起行政訴訟？有的認(rèn)為，曾建清不是政府頒證確權(quán)的具體行政行為直接指向的行政相對人，因而不具有原告的資格。而且曾建清因為與本案第三人相鄰的房屋，已因其擅自拆房翻建擴(kuò)建，致原房滅失，從而喪失了房屋宅基地使用權(quán)，其不享有相鄰的房地產(chǎn)權(quán)，對政府該項頒證確權(quán)行為已沒有法律上的利害關(guān)系。因此，曾建清不具備原告資格，其不享有起訴權(quán)。我們認(rèn)為，這種意見是對法律規(guī)定的誤解。根據(jù)《行政訴訟法》第二條關(guān)于“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，本案原告曾建清認(rèn)為被告晉江市政府給曾文平等頒發(fā)土地使用證的具體行政行為，侵犯了其所享有的土地使用權(quán)的土地范圍，合法權(quán)益受到侵害，因而具備行政訴訟原告資格的構(gòu)成要件，也就是說，首先，市政府的頒證確權(quán)行為是可訴的具體行政行為，屬于行政訴訟法第十一條規(guī)定的受案范圍；其次，曾建清的宅基地與第三人的房地產(chǎn)相鄰，其受到或可能受到侵害的事實(shí)存在；第三，曾建清的權(quán)益受到或可能受到侵害與市政府的頒證確權(quán)之具體行政行為存在著因果關(guān)系。必須特別指出的是，行政管理相對人不能簡單地理解為行政機(jī)關(guān)的行政決定書所指明的對象，它包括所有受該決定所羈束的人，亦即影響其權(quán)利義務(wù)的利害關(guān)系人。否則，行政機(jī)關(guān)作出類似的具體行政行為侵犯相關(guān)公民、組織的合法權(quán)益，都不能通過行政訴訟的途徑求得司法救濟(jì)。這是不符合行政訴訟法的立法宗旨和具體規(guī)定的。因此，本案法院經(jīng)審查確認(rèn)曾建清具有原告資格，提起行政訴訟，法院應(yīng)當(dāng)予立案受理。

（二）本案原告與第三人土地使用權(quán)糾紛在民事訴訟期間，被告給第三人頒證確權(quán)，原告對此提起行政訴訟，法院應(yīng)否立案受理，如若受理，對兩種案件如何進(jìn)行審理。

根據(jù)社會主義法制的要求和現(xiàn)代國家行政管理的需要，法律法規(guī)賦予人民政府及其行政部門主管部分民事糾紛的職權(quán)和職責(zé)。因此，行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的授權(quán)對民事糾紛的處理，是一種行使行政職權(quán)的行政行為，是加強(qiáng)行政管理的一種手段。按照法律及司法解釋的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就平等主體之間的糾紛作出行政裁決，公民、組織不服，可以向人民法院提起行政訴訟。但是，鑒于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的是平等主體之間的民事糾紛，因此時有當(dāng)事人既提起民事訴訟，又提起行政訴訟的情形發(fā)生，本案即屬于此種情況。本案中，第三人曾文平等以原告身份認(rèn)為曾建清侵犯其土地使用權(quán)，向法院提起民事訴訟。民事訴訟期間，晉江市政府給曾文平等頒發(fā)土地使用證。對此，曾建清認(rèn)為政府頒證確權(quán)行為侵犯了其合法權(quán)益，向法院提起行政訴訟。曾文平等啟動民事訴訟程序在先，曾建清啟動行政訴訟程序在后，法院應(yīng)否立案受理？如若立案受理，法院對于兩種不同性質(zhì)的案件，而兩個案件又都涉及訟爭當(dāng)事人的土地使用權(quán)益，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行何種訴訟程序，或是兩種訴訟程序同時進(jìn)行？對此，法院在審理中對于第一個問題，基于一個共識，即只要原告曾建清符合起訴條件，法院就應(yīng)立案受理，因此，對此雖然存在不同意見，但爭議較小。對于第二個問題則爭議較大。多數(shù)意見認(rèn)為，為了避免民事庭與行政庭之間，一、二審法院之間的裁判相互矛盾的情形發(fā)生，兩種訴訟不宜同時進(jìn)行。對于先進(jìn)行何種訴訟程序，兩種不同意見爭議激烈。一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行民事訴訟程序，主要理由是民事訴訟程序啟動在先，民事糾紛的裁判同樣可以作為行政裁判的一種依據(jù)。另一種意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行行政訴訟程序，主要理由是更有利于平等主體訟爭實(shí)質(zhì)問題的解決，避免可能出現(xiàn)的法院兩種裁判及與政府行政決定之間互相矛盾、沖突的現(xiàn)象。法院肯定和采納了第二種意見，裁定中止民事訴訟，先進(jìn)行行政訴訟程序。這樣做，不僅是可行的，而且更具優(yōu)越性，有利于當(dāng)事人爭議問題的解決。因為，在民事訴訟中，行政機(jī)關(guān)不是當(dāng)事人？？被告，法院不能對政府的處理決定表態(tài)，而只能就平等主體之間的民事爭議作出裁判。但是，由于政府也是由法律授權(quán)處理這類糾紛的，它所作出的處理決定也具有法律約束力，因此，法院一旦作出與政府的處理決定不一致的判決時，當(dāng)事人手里就會持有兩份內(nèi)容相反的法律文書，究竟應(yīng)當(dāng)執(zhí)行哪一個，雙方各執(zhí)一詞，實(shí)踐中往往造成“官了民不了”的情況。先進(jìn)行行政訴訟程序，法院審查政府頒證確權(quán)等具體行政行為是否合法，依法作出裁判，在多數(shù)情況下民事糾紛即能得到解決；少數(shù)案件因被訴具體行政行為違法被判決撤銷，對權(quán)屬無法確認(rèn)的，則通過同時判決被告重新作出具體行政行為等，也可得到解決。這樣做，既符合法院判決的確定性原則，也符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。本案審判實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。

篇5

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村；宅基地；權(quán)屬調(diào)查；問題；對策

農(nóng)村宅基地是僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員，按照法律法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受使用，用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地。為了深入貫徹國家依法保護(hù)宅基地使用人的合法權(quán)益，加強(qiáng)宅基地管理，減少權(quán)屬糾紛，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村和諧穩(wěn)定的精神，我們按照全國第二次土地調(diào)查的要求，對湖北省荊州市沙市區(qū)農(nóng)村宅基地進(jìn)行了權(quán)屬核查及地籍測量工作。本文就此作一總結(jié)和探討。

一、農(nóng)村宅基地調(diào)查的重要性

1、保護(hù)合法權(quán)益、減少權(quán)屬糾紛

通過對農(nóng)村宅基地使用權(quán)調(diào)查，可以有效解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清，村民自身土地權(quán)利義務(wù)模糊，權(quán)屬糾紛突出等問題。農(nóng)村宅基地確權(quán)關(guān)系到廣大村民的切身利益，開展農(nóng)村宅基地確權(quán)，對于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，節(jié)約和保護(hù)耕地，促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展都有著重要意義。

2、為完善合理土地制度打下堅實(shí)基礎(chǔ)

我國作為一個擁有悠久農(nóng)業(yè)歷史的大國，農(nóng)業(yè)人口占據(jù)了總?cè)丝诘囊话胍陨?。隨著國家對農(nóng)村基本民生的大力投入，無論是從醫(yī)療、教育，還是從社會保障方面都取得了巨大的成功。但在農(nóng)村住房方面還略欠火候，現(xiàn)有的農(nóng)村住房制度主要體現(xiàn)在宅基地制度層面：“一戶一宅”、“無償取得和使用”、“限制流轉(zhuǎn)和抵押”是基本特征。

以上特征就決定了農(nóng)村宅基地僅有使用功能而無資產(chǎn)功能。結(jié)果是，集農(nóng)民畢生積累建造的農(nóng)房，由于限制流轉(zhuǎn)和抵押無法實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)信用功能，不能對擴(kuò)大生產(chǎn)和規(guī)避風(fēng)險提供支持。要想改變這種現(xiàn)狀就必須考慮建立完善的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，充分體現(xiàn)土地作為一種“特殊商品”的資產(chǎn)特性。在這種新的土地制度的建立過程中，宅基地權(quán)屬的明確是至關(guān)重要的。

二、農(nóng)村宅基地調(diào)查中出現(xiàn)的問題

1、宅基地范圍難以確定

很多農(nóng)民對宅基地認(rèn)識不清，經(jīng)過一兩代人的使用，對原本宅基地的范圍已經(jīng)很模糊。并且由于新農(nóng)村建設(shè)，宗地相鄰四至或周邊地理特征已經(jīng)改變，原有的地籍資料已經(jīng)無法判定，權(quán)屬主認(rèn)為自己房屋周圍在用的土地都應(yīng)算做自家宅基地范圍，造成土地范圍嚴(yán)重超標(biāo)。

2、調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不確定

農(nóng)村居民使用的宅基地宗地范圍，原則上按居民實(shí)際建造房屋及附屬生活設(shè)施的現(xiàn)狀范圍調(diào)查。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民實(shí)際建房時將房檐伸出墻體，用以遮蔽雨水入戶，當(dāng)?shù)厮追Q“滴水”。在確定宗地范圍時是以房屋主體墻外壁為界址線，還是以房屋“滴水”正射投影為宗地界址線較難取舍。

調(diào)查中，權(quán)屬主指界明顯超標(biāo)，在指界范圍內(nèi)有多座分散且無外墻包圍的建筑。按照規(guī)定面積該如何劃定宗地范圍并確權(quán)。

3、宅基地狀況發(fā)生變化

老宅基地在使用過程中有面臨權(quán)利發(fā)生流轉(zhuǎn)、地上建筑物改建等多種情況。按照《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》以及各地方《土地管理法》實(shí)施辦法的規(guī)定，具體問題具體分析，應(yīng)予以不同面積確權(quán)。

4、地形復(fù)雜，界址點(diǎn)測量難度高

老的宅基地未經(jīng)統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民又依據(jù)生活習(xí)慣在周圍搭建很多簡易棚房，并且農(nóng)村未經(jīng)修剪的灌木、雜草生長茂密。這都給碎部測量帶來了很大的不便。而界址點(diǎn)、線測量又是大比例、高精度、高要求的測量工作。所以在完成這類宅基地測量時要投入較高的成本。

三、農(nóng)村宅基地調(diào)查工作的開展方法及對策

《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》提出，有條件的地區(qū)應(yīng)將宅基地使用權(quán)調(diào)查納入到第二次全國土地調(diào)查工作中。實(shí)踐中，我們主要是根據(jù)《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》和《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》的相關(guān)規(guī)定。以農(nóng)村宅基地權(quán)屬調(diào)查的基本單元為宗地。其中，已確權(quán)登記的，經(jīng)復(fù)核存在錯誤或界線調(diào)整的，有關(guān)各方法定代表人或委托人應(yīng)共同指界。未確權(quán)登記的，有關(guān)各方法定代表人或委托人應(yīng)共同指界。指界后，經(jīng)雙方認(rèn)定的界址，由雙方指界人在地籍調(diào)查表上簽字蓋章。同時，調(diào)查人員應(yīng)將調(diào)查結(jié)果現(xiàn)場記載于地籍調(diào)查表上，并繪制宗地草圖。

1、提高資金投入，加強(qiáng)政策宣傳

農(nóng)村宅基地調(diào)查關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益，不僅為保護(hù)農(nóng)民根本財產(chǎn)權(quán)利提供參考依據(jù)，更對我國農(nóng)村土地市場的建立，以及農(nóng)民資產(chǎn)重置都起到了至關(guān)重要的作用。加強(qiáng)宅基地相關(guān)知識及法律法規(guī)的宣傳，提高公民管理土地的意識，從根本上杜絕農(nóng)民“一戶多宅”、違法占地等行為。使大家自覺監(jiān)督土地的管理，保證土地的合理利用。農(nóng)村宅基地調(diào)查是一項基礎(chǔ)性的工作，為各項政策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在今后，應(yīng)加大資金的投入，保證該項工作的開展。

2、加強(qiáng)確權(quán)人員培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)

農(nóng)村宅基地確權(quán)工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性。無論是對國家和地方土地政策的解讀，還是對被調(diào)查權(quán)利人的解釋說服；無論是對宗地范圍的認(rèn)定，還是對宗地界址點(diǎn)的測繪都需要工作人員具有較扎實(shí)的專業(yè)素質(zhì)。

3、嚴(yán)格遵守規(guī)程，保證精度要求

調(diào)查過程中，因為實(shí)地情況的復(fù)雜及特殊情況下標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，給整個調(diào)查和測量工作帶來了很大困擾，此時就必須嚴(yán)格遵守調(diào)查規(guī)程，在不“越界”的情況下具體問題具體解決。例如：調(diào)查對象是老宅基地，地上建筑已經(jīng)改建的，確權(quán)時面積最大不超過120平米；老宅基地權(quán)利人變化，但未改建，確權(quán)時面積不應(yīng)超過200平米；權(quán)利人變化且改建，確權(quán)時面積不應(yīng)超過120平米。在確定宗地范圍時以房屋主體墻外壁為界址線，而不考慮房屋“滴水”。

測量時，對界址點(diǎn)和地物點(diǎn)，堅持能測不量的原則，確實(shí)不易測到的需要邊長交會取得。對全站儀無法測到的界址點(diǎn)，可采用間接方法求得，例如使用內(nèi)插、外插、距離交會等方法，用距離交會時，條件邊不少于3邊。

總之，農(nóng)村宅基地權(quán)屬調(diào)查事關(guān)重大，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，是土地承包制度的發(fā)展和進(jìn)步，也是農(nóng)民增收、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的有效措施，不同利益群體立場和訴求有差異，必須慎重考慮，周密計劃，妥善應(yīng)對。如何規(guī)范農(nóng)村宅基地權(quán)屬調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和行為，是建立及完善農(nóng)村土地市場，保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)村土地制度的基石。

【參考文獻(xiàn)】

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[2] 任麗軍，廖連榮.關(guān)于農(nóng)村宅基地確權(quán)若干問題的探討[J].科技資訊，2012.25.

[3] 劉旭.農(nóng)村宅基地調(diào)查中的關(guān)鍵技術(shù)研究[J].測繪與空間地理信息，2012.01.

篇6

小產(chǎn)權(quán)房是否合法化？

小產(chǎn)權(quán)房在樓市交易里一直都是處于較為尷尬的地位，此類房產(chǎn)的法律歸屬地位和權(quán)益很難得到切實(shí)保障。隨著樓市大限購時代的到來，不少購買力被“限購令”擋在樓市之外，這個時候小產(chǎn)權(quán)房看上去似乎有了“咸魚翻身”的機(jī)會，因為其本來就不用辦理房產(chǎn)證，也不存在過戶一說。

相對于國有土地上的商品房而言，建設(shè)在集體土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”沒有國家認(rèn)可的房產(chǎn)證，其上市交易很難受到法律的保護(hù)。但小產(chǎn)權(quán)房因價格更低，故已在地方潛行多年，規(guī)模日漸龐大。非官方數(shù)據(jù)稱，全國小產(chǎn)權(quán)房面積約60億平方米。當(dāng)然，官方從未承認(rèn)過該數(shù)據(jù)。

小產(chǎn)權(quán)房有五大風(fēng)險和危害

其一，因為“目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售”，所以購買了小產(chǎn)權(quán)房的人沒有產(chǎn)權(quán)證，一旦國家要征用土地，沒有權(quán)屬證明保護(hù)自己的權(quán)益；

其二，這類房子不能上市交易；

其三，如果是占用耕地建設(shè)，違反了國策；

其四，擾亂房地產(chǎn)秩序的建立；

其五，別墅產(chǎn)品類型居多的小產(chǎn)權(quán)房，業(yè)主和當(dāng)?shù)卮迕褚驗樯鐣敻坏炔煌?，容易形成新的社會矛盾?/p>

國家全面試點(diǎn)處理小產(chǎn)權(quán)房后，又將如何安置這些小產(chǎn)權(quán)房

“針對小產(chǎn)權(quán)房的清查工作此前已經(jīng)開始。目前中央要求各地對農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，凡是小產(chǎn)權(quán)房不予確權(quán)登記，不受法律保護(hù)?！眹临Y源部執(zhí)法監(jiān)察局巡視員王宗亞表示說，“今年，國土部將聯(lián)合有關(guān)部門，在全國范圍內(nèi)選擇問題較為突出的城市作為試點(diǎn)，開展小產(chǎn)權(quán)房清理工作?！?/p>

篇7

土地承包經(jīng)營權(quán)制度是我國一項重要的經(jīng)濟(jì)制度，尤其是改革開放三十多年來，隨著農(nóng)村土地的活躍流轉(zhuǎn)，更多深層次的問題逐漸顯現(xiàn)出來［1］。根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的客觀要求，中央先后出臺一些有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策和法規(guī)，各個地方根據(jù)自己的特點(diǎn)制定了一些地方性政策和措施。河南省是我國第一農(nóng)業(yè)大省，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面一直走在全國的前列。全省各地在穩(wěn)定我國農(nóng)村基本土地政策的前提下，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為核心，以土地集約化、規(guī)?；?jīng)營為目標(biāo)，大力推動農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)科研單位流轉(zhuǎn)，已初步建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地管理制度。但是，由于河南地域廣闊、農(nóng)村人口眾多、省情復(fù)雜，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中不可避免地會遇到一些問題。這些問題必須及時加以解決，否則必然阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。為了更好地保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動依法、有序進(jìn)行，本文對河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題與成因、思路與對策進(jìn)行分析研究，以期為促進(jìn)全省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動貢獻(xiàn)微薄之力。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本問題

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念和特征農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)緊密結(jié)合的概念。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利［2］。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)則是指擁有土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，保留土地承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織或徹底放棄承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的行為［3］。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與土地使用權(quán)的再次轉(zhuǎn)移，包括土地權(quán)利流轉(zhuǎn)和土地功能的流轉(zhuǎn)，在土地權(quán)利流轉(zhuǎn)中又包括土地承包權(quán)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律法規(guī)主要有《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》、《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》及相關(guān)的司法解釋等。根據(jù)這些法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有如下法律特征:1．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一種民事行為。土地承包經(jīng)營權(quán)是《物權(quán)法》明確規(guī)定的他物物權(quán)，其性質(zhì)屬于民事權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)人通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式將自己依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)讓與他人行使，自己獲得相應(yīng)的收益。其本質(zhì)上屬于平等主體之間的民事交易行為，應(yīng)受民事法律法規(guī)的規(guī)制。2．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體是依法享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。我國對農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地政策，農(nóng)村土地在保持集體土地所有權(quán)的前提下，其土地的經(jīng)營使用權(quán)由農(nóng)村集體組織的農(nóng)戶承包享有。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不是將土地收回重新發(fā)包給大戶經(jīng)營，而是由承包經(jīng)營權(quán)人將自己享有的承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)處置。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是依法享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，而不是對土地享有所有權(quán)的集體組織;集體組織在流轉(zhuǎn)過程中，有權(quán)以土地所有者的身份引導(dǎo)流轉(zhuǎn)、監(jiān)督流轉(zhuǎn)，但無權(quán)干涉農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。3．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)客體是承包方承包權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)中的土地使用權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是一種建立在土地所有權(quán)之上的他物權(quán)，承包方所承包土地所有權(quán)歸集體所有，承包方只享有對承包土地的經(jīng)營權(quán)。因此，承包方流轉(zhuǎn)土地的時候，只能通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)土地的承包權(quán)，或者通過出租等方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)中的土地使用權(quán)，而無權(quán)處分土地的所有權(quán)。4．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為具有有償性。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是為了處分收益或獲得補(bǔ)償，承包方流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)后可以依法取得轉(zhuǎn)包金、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。5．土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須依法進(jìn)行。為了規(guī)范和保障土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，國家制定了一系列法律法規(guī)和政策，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、主體、范圍、程序、管理和法律責(zé)任作出明確規(guī)定。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵守這些法律法規(guī)規(guī)定，否則，不但流轉(zhuǎn)行為無效，而且還會受到法律追究。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則是指當(dāng)事人在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)當(dāng)遵守的基本行為準(zhǔn)則。根據(jù)法律法規(guī)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循以下原則:1．平等、自愿、有償原則。平等是指當(dāng)事人地位平等，流轉(zhuǎn)關(guān)系中法律平等對待流轉(zhuǎn)各方當(dāng)事人;自愿是當(dāng)事人自主協(xié)商土地流轉(zhuǎn)事宜，不受任何外界因素的干擾;有償是指流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營人流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)獲得相應(yīng)的對價回報。平等、自愿、有償原則，是民法的基本原則，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一種民事行為，當(dāng)事人在流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)遵守平等、自愿、有償原則，不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，不得強(qiáng)制無償流轉(zhuǎn)。2．不得改變土地用途原則。我國實(shí)行土地性質(zhì)和用途管制政策，國家法律對土地用途進(jìn)行嚴(yán)格限制，國家通過規(guī)劃，確定了農(nóng)村每塊土地的用途。農(nóng)村土地承包經(jīng)營必須在確定的土地用途范圍內(nèi)進(jìn)行，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，受流轉(zhuǎn)人必須在原有范圍內(nèi)利用土地，若需改變土地用途必須依法辦理土地用途改變手續(xù)，否則屬于違法用地，將依法承擔(dān)法律責(zé)任。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人不得改變流轉(zhuǎn)土地的原有用途。3．剩余流轉(zhuǎn)期限原則。根據(jù)法律規(guī)定，我國土地承包經(jīng)營權(quán)受承包期限限制，如耕地承包期限30年，承包到期后，土地將被收回重新發(fā)包。為了避免土地因承包期限屆滿被收回而在流轉(zhuǎn)人和受流轉(zhuǎn)人之間發(fā)生不必要的糾紛，法律將流轉(zhuǎn)期限限制在剩余承包期以內(nèi)。如果當(dāng)事人簽訂流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的流轉(zhuǎn)期限超過剩余承包期限，流轉(zhuǎn)期限以剩余承包期限為準(zhǔn)，超過部分不受法律保護(hù)。4．農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力和優(yōu)先權(quán)原則。農(nóng)村土地承包的目的是將土地用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，為了保證對土地的農(nóng)業(yè)持續(xù)利用，法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的受流轉(zhuǎn)人必須是具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的自然人或者組織。另外，由于被流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的土地的所有權(quán)屬于集體組織，因此，為了照顧集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益，法律規(guī)定在同等條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對本集體經(jīng)濟(jì)組織的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有優(yōu)先受流轉(zhuǎn)權(quán)。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵守法定的流轉(zhuǎn)方式。我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從單一流轉(zhuǎn)方式到多樣化的流轉(zhuǎn)方式的轉(zhuǎn)變［4］。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主要有如下幾種流轉(zhuǎn)方式:一是轉(zhuǎn)包，是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。二是出租，是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。三是互換，是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換土地承包經(jīng)營權(quán)。四是轉(zhuǎn)讓，是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。五是入股等其他方式，是指將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營的入股方式和其他承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

二、河南土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

(一)規(guī)模小、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率不高，缺乏規(guī)模效應(yīng)據(jù)統(tǒng)計，截至2011年12月份，河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積1037萬畝，占家庭承包經(jīng)營總面積的10．83%。盡管土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)增長速度比較迅速，但相對于全省龐大的農(nóng)村土地的總量來說，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模仍然偏小，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率不高，缺乏規(guī)模效應(yīng)，因此，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)量有待進(jìn)一步提高。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)多為農(nóng)民自發(fā)組織，示范帶動，組織程度低，缺乏政府有效引導(dǎo)根據(jù)調(diào)查，各地的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一般發(fā)生在親戚、鄰居、干群之間，多由農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行，只有較少的流轉(zhuǎn)是由村、鎮(zhèn)里組織的。這些土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出“示范”和“跟風(fēng)”效應(yīng)，具有很強(qiáng)的自發(fā)性。由于缺乏政府和基層組織的參與和引導(dǎo)，組織程度低，很難形成市場化、規(guī)?；\(yùn)作。

(三)思想認(rèn)識不到位，農(nóng)民參與的積極性不高由于部分地方對國家土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策缺乏高度的認(rèn)識，對政策宣傳不到位，導(dǎo)致少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部對《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》及土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)與流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)、政策理解不透徹，多數(shù)農(nóng)戶甚至不了解相關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策。這直接影響了農(nóng)戶參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。

(四)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，糾紛較多國家法律法規(guī)和政策規(guī)定了比較規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，并要求采取書面土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但在現(xiàn)實(shí)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)很少簽訂書面土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，即使簽訂有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，也是條文簡單，未予以備案;而且對流轉(zhuǎn)登記、資料歸檔等一般流轉(zhuǎn)程序也很少遵守。流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，導(dǎo)致大量土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，一方面使得流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的利益不能得到很好保護(hù)，另一方面也不利于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定，很難實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)目的。

(五)流轉(zhuǎn)政策不配套，尤其缺乏地方性法規(guī)保障國家目前出臺了一系列的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策和法律法規(guī)，各地應(yīng)因地制宜，根據(jù)本地實(shí)際情況制定出具體的政策和法規(guī)。目前，就河南省而言，一些地市如安陽、信陽、新鄉(xiāng)、平頂山、商丘等地出臺有與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的配套政策和措施，但在一些地方，尤其是縣一級政府出臺土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)配套政策的還比較少。另外，河南省出臺的規(guī)范性文件只有農(nóng)業(yè)委員會制定的《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》，尚未出臺地方法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件層次比較低，不利于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范和引導(dǎo)，也不能作為解決土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的法律依據(jù)。

(六)有些地方行政干預(yù)色彩濃厚，存在侵犯農(nóng)戶合法權(quán)益現(xiàn)象有些地方違反自愿原則，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)過程中存在侵害農(nóng)民合法利益的現(xiàn)象。法律和政策規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循農(nóng)戶自愿原則，但一些地方存在政府和集體組織強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地搞所謂的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”和“規(guī)模經(jīng)營”，甚至發(fā)生在農(nóng)戶的承包土地尚未到期情況下提前收回承包田另行發(fā)包的現(xiàn)象。這些行為不但損害了農(nóng)民利益，造成對流轉(zhuǎn)政策的誤解，也直接違反和破壞了國家關(guān)于農(nóng)村土地的基本政策。

(七)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的高效有序進(jìn)行，離不開健全的市場化服務(wù)體系，如信息咨詢服務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)、經(jīng)紀(jì)服務(wù)等。盡管一些地方根據(jù)自身情況初步建立了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系，但這些服務(wù)體系仍然不夠健全，尤其是市場化程度不高，還不能擔(dān)當(dāng)起為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)高效市場化服務(wù)的重任;個別地方甚至還沒有形成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化服務(wù)體系，無法提供市場化服務(wù)。

(八)部分地方土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等“三權(quán)”尚不明晰土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是在保持土地所有權(quán)不變的前提下，由土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地的使用權(quán)進(jìn)行讓渡，由他人依法實(shí)際利用土地。這就要求土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬明晰，沒有爭議，否則土地承包經(jīng)營權(quán)很難順利進(jìn)行。根據(jù)法律規(guī)定，土地發(fā)包應(yīng)簽訂書面合同，但根據(jù)調(diào)查的情況，有相當(dāng)一部分地區(qū)土地發(fā)包不規(guī)范，未簽訂土地承包經(jīng)營合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)很難得到法律保障，更少有土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行登記。這樣的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，受流轉(zhuǎn)人的土地使用權(quán)自然也很難得到法律保護(hù)。

(九)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在違法利用土地的現(xiàn)象土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的之一是在不改變土地用途的前提下，實(shí)現(xiàn)土地的集中化、規(guī)?；茫蕴岣咄恋氐睦眯?。因此，法律規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地的用途。但是，個別地方少量存在在土地流轉(zhuǎn)過程中將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地或建設(shè)用地的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不符合國家進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的初衷，也違反我國土地管理法規(guī)，必須加以制止和糾正。

三、解決河南土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在問題的對策

(一)完善承包制度，落實(shí)“三權(quán)”制度土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，允許土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地使用權(quán)予以靈活利用。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及土地所有人、土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地實(shí)際使用權(quán)人的利益。正確處理各方利益關(guān)系，必須對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)。目前，許多地方的農(nóng)村土地權(quán)屬不明確，尤其是土地承包經(jīng)營活動不規(guī)范，沒有簽訂土地承包經(jīng)營合同，更是很少進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)登記、發(fā)證工作，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)人的權(quán)利本身就難以得到保障，以這樣的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)受流轉(zhuǎn)人的權(quán)益更是沒有保障，容易引發(fā)糾紛。因此，為了保障土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)各方權(quán)益，必須對農(nóng)村土地依法進(jìn)行權(quán)屬登記，確認(rèn)權(quán)利歸屬，進(jìn)一步保障所有權(quán)，穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)，放開放活使用權(quán)。

(二)堅持農(nóng)民自愿，加強(qiáng)政府引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從根本上來講是農(nóng)民作為承包經(jīng)營權(quán)人對自己土地權(quán)利的一種處分行為，因此土地流轉(zhuǎn)要堅持自愿原則，充分尊重農(nóng)民的意愿［5］;尊重市場規(guī)律，不能搞一刀切，不強(qiáng)行要求農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)活動中，是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、以什么價格進(jìn)行流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)多長時間，這些問題都由土地承包經(jīng)營權(quán)人自己決定，流轉(zhuǎn)行為當(dāng)事人自己協(xié)商處理，政府不能強(qiáng)行干預(yù)。同時也要看到，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是國家的一項政策，農(nóng)民由于自身的原因，無法透徹理解國家政策，更缺乏對政策的掌握和利用，因此需要政府的組織和引導(dǎo)。政府的引導(dǎo)主要是宣傳、普及與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的國家政策，加強(qiáng)民間組織建設(shè)，積極推動民間協(xié)會和專業(yè)合作組織的發(fā)展，通過這些組織，為規(guī)模經(jīng)營提供行業(yè)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)制定、財政補(bǔ)貼分配等準(zhǔn)公共服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度。

(三)以法律為依據(jù)，規(guī)范進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一種民事法律行為，應(yīng)依照法律規(guī)定進(jìn)行，國家為此也制定了相關(guān)的法律法規(guī)，對流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)條件和程序都作了明確規(guī)定，因此，流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。政府應(yīng)大力宣傳、普及法律法規(guī)規(guī)定，增加流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的法律知識，提高其法律意識，同時提供政策法律法規(guī)服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為和流轉(zhuǎn)程序，預(yù)防流轉(zhuǎn)糾紛。對土地違法案件應(yīng)依法嚴(yán)格查處，既維護(hù)國家和社會利益，又預(yù)防流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人合法權(quán)益。

(四)建立服務(wù)體系，形成流轉(zhuǎn)市場土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要想成規(guī)模、常態(tài)化，必須加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)而形成穩(wěn)定、健康、統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。各地應(yīng)積極探索，分級設(shè)立流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成縣、鄉(xiāng)、村三級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。成立市、縣級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、村級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站。尤其注重發(fā)揮村級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站的信息服務(wù)作用，建立信息服務(wù)員制度，積極收集土地流轉(zhuǎn)信息，探索專業(yè)化信息服務(wù)建設(shè)，加快公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。

(五)對土地實(shí)行用途管制，堅決保護(hù)耕地各地在流轉(zhuǎn)過程中不同程度地存在違反土地用途的現(xiàn)象，不經(jīng)法定審批手續(xù)擅自將農(nóng)用地當(dāng)做建設(shè)用地使用的情況比較突出。這種違法變更土地用途的行為嚴(yán)重破壞耕地，危及糧食安全，必須堅決制止。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)加大法律法規(guī)宣傳力度，使流轉(zhuǎn)當(dāng)事人充分認(rèn)識流轉(zhuǎn)的真正意義，糾正一些錯誤思想和觀念，杜絕改變流轉(zhuǎn)土地用途的現(xiàn)象發(fā)生。同時，加強(qiáng)檢查和監(jiān)督，對違反土地流轉(zhuǎn)用途的違法流轉(zhuǎn)行為依法及時嚴(yán)厲查處。

(六)建立農(nóng)村土地合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司等流轉(zhuǎn)組織，鼓勵公司化、規(guī)?；?jīng)營運(yùn)作進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目標(biāo)之一是發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)業(yè)的發(fā)展壯大以及現(xiàn)代化經(jīng)營運(yùn)作，也離不開土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。通過土地流轉(zhuǎn)，打破條塊分割，將零星的地塊集中到大農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)合作社等名下，以便集中利用、規(guī)模經(jīng)營。因此，各地應(yīng)制定優(yōu)惠政策，吸引各種社會資金投資農(nóng)業(yè)，鼓勵多類經(jīng)營主體參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);采取措施，鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村種養(yǎng)大戶擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模;鼓勵“公司+合作社+農(nóng)戶”等形式發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營;積極發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社，作為經(jīng)營主體促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

(七)制定地方配套土地流轉(zhuǎn)政策和法規(guī)，為土地流轉(zhuǎn)提供政策依據(jù)和法律保障土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策性強(qiáng)，法律法規(guī)操作技術(shù)性要求高，要依據(jù)政策和法律規(guī)定進(jìn)行。但是，由于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尚處于探索階段，國家層面的政策和法律規(guī)定比較原則和粗框，尚不能完全適應(yīng)流轉(zhuǎn)的要求。各地應(yīng)結(jié)合自身情況制定流轉(zhuǎn)政策和法規(guī)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)、促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。目前，河南各地基本制定有《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法》，細(xì)化了土地流轉(zhuǎn)政策，但還有許多不足之處，有待進(jìn)一步完善;尤其是河南尚無省級地方法規(guī)和規(guī)章，省人大和省政府應(yīng)盡快制定《河南省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)條例和管理辦法》，為全省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供地方法規(guī)依據(jù)和保障。

篇8

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新 產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn) 交易制度

以土地承包經(jīng)營權(quán)為主的農(nóng)村生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，是我國農(nóng)業(yè)在向現(xiàn)代化演進(jìn)過程中的必然現(xiàn)象。一方面，由于農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移，以承包耕地經(jīng)營權(quán)為代表的農(nóng)村生產(chǎn)要素有了流轉(zhuǎn)和集中的可能；另

方面，越來越多的農(nóng)產(chǎn)品開始走向集約化、專業(yè)化、組織化生產(chǎn)，這種社會化生產(chǎn)也進(jìn)步要求農(nóng)村生產(chǎn)要素能夠?qū)崿F(xiàn)流轉(zhuǎn)交易。目前，以土地承包經(jīng)營權(quán)為主要流轉(zhuǎn)交易內(nèi)容的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場在全國各地逐漸興起。據(jù)統(tǒng)計，截止到2012年底，我國農(nóng)村承包集體耕地的農(nóng)民家庭約2.3億戶，其中有近4440萬戶發(fā)生了流轉(zhuǎn)出承包耕地的行為。以各種形式流轉(zhuǎn)的承包耕地，已經(jīng)相當(dāng)于農(nóng)戶承包耕地總面積的21.23%。全國農(nóng)村簽訂耕地流轉(zhuǎn)的合同份數(shù)約31.07萬份，占流出承包耕地經(jīng)營權(quán)家庭數(shù)量的70%；簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地面積占流轉(zhuǎn)總面積的651.7%。創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，已成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求和重要途徑。

一、拓展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易內(nèi)容，建立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需要從整體上架構(gòu)，組織農(nóng)村有形產(chǎn)權(quán)和無形產(chǎn)權(quán)的評估交易，建立統(tǒng)一的、綜合性的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，促進(jìn)農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的自由流動，擴(kuò)展市場容量，降低交易成本，改變部門分割的現(xiàn)狀。一是要拓展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種，除各地已普遍開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)等交易品種外，可以考慮增加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民閑置宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、農(nóng)村生產(chǎn)性設(shè)施使用權(quán)等交易品種，使交易品種更多、交易范圍更廣。二是要?dú)w并農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易產(chǎn)品，將分屬國土、房產(chǎn)、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)等部門的產(chǎn)品進(jìn)行整合，搭建統(tǒng)一的交易平臺，既避免各自為戰(zhàn)、重復(fù)投資建設(shè)，也方便農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、投資業(yè)主咨詢和交易。三是要加強(qiáng)市場引導(dǎo)，吸引更多交易主體。充分利用行政資源，加大宣傳力度，對獲得財政、信貸重點(diǎn)支持的項目開展交易業(yè)務(wù)和配套服務(wù)，試行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等業(yè)務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民和投資者進(jìn)場交易，提高各類市場主體進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的積極性。

二、構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)制，培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系

保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)高效順暢流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村資源要素的發(fā)現(xiàn)和兌現(xiàn)搭建堅實(shí)的橋梁，需要建立完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)制，培育全面開放的市場體系。是要提供完善的中介服務(wù)，開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)評估、詢價、經(jīng)紀(jì)、糾紛仲裁等業(yè)務(wù)。二是要提供便捷的融資服務(wù)，開展金融創(chuàng)新，通過與金融機(jī)構(gòu)合作，開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資服務(wù)。農(nóng)村生產(chǎn)要素通過確權(quán)、評估后抵押給銀行等金融機(jī)構(gòu)，使農(nóng)民獲得資金，這樣方面可以增加農(nóng)民的收入，深刻改變農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式，另一方面可以極大地拉動內(nèi)需，緩解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的融資瓶頸制約。這種融資形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易對促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。三是要提供豐富的信息服務(wù)，利用網(wǎng)絡(luò)平臺，廣泛征集農(nóng)村產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、受讓信息，建立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易信息庫。四是要開展形式多樣的培訓(xùn)服務(wù)，針對投資主體、產(chǎn)權(quán)受讓主體信息不對稱的問題，積極組織推介、對接、培訓(xùn)、咨詢活動。五是要開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)項目，根據(jù)收集的特色信息，圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)劃和各地產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)及農(nóng)業(yè)設(shè)施、交通、運(yùn)輸變化趨勢，發(fā)掘培育一批特色產(chǎn)業(yè)項目。通過培育和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，逐步改變觀念，將農(nóng)村的全部生產(chǎn)要素資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，并在全面普查、全面分配、全面確權(quán)、全面登記、全面頒證的基礎(chǔ)上，將這些資產(chǎn)逐步實(shí)現(xiàn)資本化，進(jìn)而培育和發(fā)展壯大農(nóng)村產(chǎn)品市場、要素市場和資本市場，從而在此基礎(chǔ)上徹底改變農(nóng)村資本要素市場發(fā)育滯后的狀況。

篇9

今年4月30日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》（明電[20*]21號）。5月6日，市政府辦公廳又以明電[20*]7號發(fā)出了貫徹明電[20*]21號的緊急通知，現(xiàn)就我區(qū)貫徹上述通知精神，妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛工作通知如下：

一、充分認(rèn)識穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要性

農(nóng)村土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障。穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系是保障農(nóng)民權(quán)益，保持農(nóng)村穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。各級政府和有關(guān)部門必須高度重視，一定要站在政治和全局的高度，充分認(rèn)識穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要性；要深入了解、掌握當(dāng)前農(nóng)村土地承包關(guān)系的基本情況，化解突出矛盾，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包政策，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保持農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。

二、認(rèn)真組織土地承包清理核實(shí)工作

近幾年由于土地調(diào)整變動較大，帶來了農(nóng)民承包地面積的變動。為了及時掌握農(nóng)村土地承包變動情況，確保土地承包面積的真實(shí)性以及有序推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，減少因土地承包引起的矛盾糾紛。當(dāng)前，要在全區(qū)范圍內(nèi)對農(nóng)戶承包土地進(jìn)行一次清理核實(shí)，以更好地維護(hù)農(nóng)民利益。清理核實(shí)工作分三步進(jìn)行：

（一）摸清基本情況（5月底前結(jié)束）。主要對土地承包中存在的問題進(jìn)行分析歸類，包括應(yīng)確權(quán)給農(nóng)戶而未確權(quán)的土地（主要是機(jī)動地和暫緩確權(quán)土地）現(xiàn)狀、已確權(quán)土地流轉(zhuǎn)收益是否歸農(nóng)戶所有（含用于工業(yè)開發(fā)、道路等非農(nóng)建設(shè)）、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合同無償或低償?shù)牟缓侠憩F(xiàn)象等。

（二）核實(shí)土地承包面積（8月底前結(jié)束）。根據(jù)二輪延包簽訂的土地承包合同和土地承包證上記載的承包面積逐戶核實(shí)。核實(shí)后面積有變動的，應(yīng)根據(jù)《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書管理辦法》對土地承包證進(jìn)行變更或撤銷登記。對二輪延包政策未盡貫徹的，應(yīng)積極采取補(bǔ)救措施（具體操作辦法由區(qū)有關(guān)部門加緊制訂）。同時按照民主協(xié)商、分類指導(dǎo)的原則，積極穩(wěn)妥地處理好農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)所發(fā)生的新情況、新問題。

（三）做好土地承包經(jīng)營證登記（10月底前結(jié)束）。經(jīng)核實(shí)后的土地承包數(shù)據(jù)資料統(tǒng)一錄入電腦，并建立土地承包證登記簿制度。

三、切實(shí)加強(qiáng)對穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系工作的領(lǐng)導(dǎo)

篇10

政策配套，規(guī)范運(yùn)作，全面推廣

在“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款推廣實(shí)施過程中，新沂市多部門密切配合，規(guī)范、協(xié)調(diào)合作。

政策配套。新沂市市委市政府出臺《關(guān)于開展農(nóng)村“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款的試行意見》，作為業(yè)務(wù)開展的堅強(qiáng)后盾；房產(chǎn)、土地部門負(fù)責(zé)房產(chǎn)、土地確權(quán)辦證和抵押登記；財政部門按照貸款本金7∶1的比例設(shè)立風(fēng)險基金，并按照每年放貸總額1%的標(biāo)準(zhǔn)給予銀行獎勵補(bǔ)貼；各鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)中心，保證區(qū)域范圍內(nèi)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)并負(fù)責(zé)土地承包確權(quán)辦證和質(zhì)押登記；農(nóng)辦召集村鎮(zhèn)代表，通過同意辦理“一權(quán)一房”抵質(zhì)押貸款決議；各村負(fù)責(zé)規(guī)范和完善承包土地流轉(zhuǎn)形式；農(nóng)商行出臺專門的貸款管理辦法并負(fù)責(zé)貸款的發(fā)放。

確權(quán)發(fā)證。對符合發(fā)證條件的，經(jīng)過本人申請，由規(guī)劃、國土、房管等有關(guān)部門辦理手續(xù)，頒發(fā)農(nóng)村集體土地使用權(quán)證（宅基地證）和房屋所有權(quán)證。

規(guī)范操作。一是嚴(yán)把貸款準(zhǔn)入關(guān)口，由借款人所在地村民委員會、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心、農(nóng)商行當(dāng)?shù)刂腥墝徍税殃P(guān)。二是嚴(yán)格貸前調(diào)查、貸時審查，認(rèn)真審核把關(guān)土地租賃合同，對條款不清晰、標(biāo)的不明確、手續(xù)不齊全的，督促規(guī)范和完善。三是進(jìn)一步落實(shí)信貸人員的管戶責(zé)任，加強(qiáng)貸后檢查和跟蹤管理，及早發(fā)現(xiàn)并處理問題隱患。

2010年3月23日，該市草橋鎮(zhèn)農(nóng)民施友傳獲得了江蘇省首例8.6萬元“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款。隨后，“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款在新沂農(nóng)商行16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)全面推廣。截至2013年3月末，該行已累放“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款2146戶3.8億元，貸款余額達(dá)2.3億元，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押融資遇障礙

首先，法律法規(guī)無支撐，銀行投放有顧慮。盡管新沂市通過下發(fā)文件的形式，按照“地隨房走”的辦法，解決集體宅基地不能抵押的難題，明確集體土地住房抵押貸款處置的原則，農(nóng)辦也召集村鎮(zhèn)代表通過同意辦理“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款的決議，但由于缺乏更強(qiáng)有力的法律支撐，面對可能發(fā)生的法律風(fēng)險，銀行對“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)的大面積拓展難免有所顧慮，并在貸款營銷過程中持審慎的態(tài)度。

其次，流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，信貸風(fēng)險再增加。一方面，目前新沂市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的價值是由鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心（鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)服務(wù)中心）來確定，相比專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)評估方法和標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行的價值評估模式精確率不高，偏離度較大。另一方面，受制于農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，加之缺乏功能完善、發(fā)育健全的產(chǎn)權(quán)交易市場和便捷高效的交易平臺，一旦發(fā)生違約，“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款出現(xiàn)風(fēng)險，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地所有權(quán)往往難以順暢地通過流轉(zhuǎn)變現(xiàn)抵債。

最后，補(bǔ)償機(jī)制有缺失，銀行可能損失大。由于“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款是近年培植的新興事物和探索創(chuàng)新的新型產(chǎn)品，相關(guān)的財政扶持政策、保險分擔(dān)機(jī)制尚未及時配套，導(dǎo)致分散“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款風(fēng)險的手段不多。在同等的金融監(jiān)管政策下，如果由銀行獨(dú)自承擔(dān)“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款可能發(fā)生的絕大部分風(fēng)險，必然在一定程度上影響銀行擴(kuò)大該類信貸投放的積極性，抑制該類貸款的進(jìn)一步推廣。

利好形勢下的應(yīng)對之策

首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計，化解“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押融資法律風(fēng)險。修訂、完善《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)的法律條款，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，認(rèn)同土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地所有權(quán)抵押的合法性、有效性，有效掃除法律障礙，打消金融機(jī)構(gòu)的思想顧慮。