導(dǎo)語：如何才能寫好一篇防范和化解行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

根據(jù)區(qū)依法行政五年規(guī)劃，認(rèn)真總結(jié)近幾年局推進(jìn)依法行政基本經(jīng)驗(yàn)和成功做法，分析存在的問題，確定今后五年依法行政工作的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、工作重點(diǎn)和具體措施，有計(jì)劃有重點(diǎn)有步驟地推進(jìn)法治建設(shè)。

二、建立行政執(zhí)法人員業(yè)績(jī)檔案

參照區(qū)依法行政“1家1檔”工作機(jī)制，結(jié)合局工作實(shí)際，貫徹區(qū)委區(qū)政府關(guān)于在全區(qū)推行行政執(zhí)法業(yè)績(jī)檔案制度的實(shí)施意見，按照“一人一檔、檔隨人走，評(píng)查案件、如實(shí)記載，定期考核、確定檔次”的方法，為每位執(zhí)法人員建檔。主要內(nèi)容包括行政執(zhí)法情況，日常行政執(zhí)法監(jiān)督和行政執(zhí)法投訴處理情況，行政執(zhí)法評(píng)議考核情況，行政訴訟案件和行政復(fù)議情況，案卷評(píng)查、行政權(quán)力網(wǎng)上公開運(yùn)行情況，網(wǎng)絡(luò)、媒體曝光和等渠道投訴控告經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的情況。

三、進(jìn)一步落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制

參照《區(qū)行政執(zhí)法評(píng)議考核細(xì)則》，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和《省行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范》，充分結(jié)合局行政執(zhí)法工作特點(diǎn)，根據(jù)行政執(zhí)法人員業(yè)績(jī)檔案，進(jìn)行評(píng)先評(píng)優(yōu)，并把考核結(jié)果作為激勵(lì)懲處的重要依據(jù)。

四、健全科學(xué)民主依法決策機(jī)制

繼續(xù)完善重大行政決策相關(guān)制度，明確重大決策的具體范圍、事項(xiàng)和量化標(biāo)準(zhǔn)；落實(shí)公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行重大決策“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定”程序，對(duì)法律法規(guī)規(guī)定以及涉及公共利益和人民群眾切身利益的重大決策事項(xiàng)都要進(jìn)行聽證；加強(qiáng)對(duì)決策落實(shí)的督查督辦，對(duì)因決策失誤造成嚴(yán)重后果的，按照權(quán)責(zé)一致、客觀公正的原則，追究有關(guān)人員的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。

五、完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和重大決策評(píng)估評(píng)價(jià)制度

對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。建立完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)評(píng)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制，通過輿情跟蹤、抽樣調(diào)查、重點(diǎn)走訪、會(huì)商分析等方式，對(duì)決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案。把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)。

六、嚴(yán)格遵守規(guī)范性文件備案審查制度

規(guī)范性文件要及時(shí)通過行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行系統(tǒng)報(bào)送備案，全面提高規(guī)范性文件報(bào)備率、及時(shí)率、規(guī)范率。同時(shí)重大行政處罰、重大行政許可也按照要求進(jìn)行備案審查。

七、保證行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行工作正常進(jìn)行

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《省行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行管理暫行辦法》，及時(shí)進(jìn)行行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)調(diào)整，進(jìn)一步細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，為社會(huì)公眾有效監(jiān)督行政權(quán)力的行使創(chuàng)造條件。

八、認(rèn)真進(jìn)行行政執(zhí)法案卷評(píng)查

明確案卷評(píng)查工作的內(nèi)容、步驟，根據(jù)不同的行政執(zhí)法種類，分別按照行政處罰、行政許可評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分細(xì)則，對(duì)行政執(zhí)法案件文書案卷進(jìn)行整理歸檔評(píng)查，推動(dòng)行政執(zhí)法水平的不斷提高。

九、加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

組織行政執(zhí)法人員年度培訓(xùn)，完成局行政執(zhí)法證件網(wǎng)上申報(bào)換發(fā)工作，完善行政執(zhí)法人員信息管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法人員數(shù)據(jù)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管。探索試行人民監(jiān)督員制度，主動(dòng)接受社會(huì)各界對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)督。

篇2

一、抓好統(tǒng)籌督導(dǎo)，促進(jìn)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》和《省行政程序規(guī)定》的全面實(shí)施。以貫徹《省依法行政第五個(gè)五年規(guī)劃（2011-2015年）》為抓手，將我市的貫徹意見以市政府文件下發(fā)執(zhí)行。多措并舉抓好行政強(qiáng)制法的貫徹落實(shí)，通過市政府文件公布行政強(qiáng)制主體和行政強(qiáng)制法有關(guān)規(guī)范性文件清理結(jié)果，督促各市區(qū)和市直各部門抓好行政強(qiáng)制法的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加強(qiáng)行政強(qiáng)制法實(shí)施情況的檢查，認(rèn)真研究解決實(shí)施中出現(xiàn)的問題，把行政強(qiáng)制法的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。以開展行政程序年活動(dòng)為重點(diǎn)，貫徹落實(shí)好《省行政程序》，進(jìn)一步規(guī)范行政決策程序，建立健全重大行政決策合法性審查制度，推進(jìn)科學(xué)民主決策，完善規(guī)范性文件制定程序和配套制度，切實(shí)規(guī)范行政執(zhí)法行為，改進(jìn)行政復(fù)議應(yīng)訴工作，全面落實(shí)好《省行政程序規(guī)定》的各項(xiàng)制度，扎實(shí)推進(jìn)法治政府建設(shè)。

二、抓好審查把關(guān)，促進(jìn)規(guī)范性文件制定工作水平不斷提高。圍繞市委市政府的中心工作，廣泛征求社會(huì)各界對(duì)規(guī)范性文件制定工作的意見，深入開展調(diào)查研究，科學(xué)制定市政府2012年度規(guī)范性文件制定計(jì)劃。以市政府文件印發(fā)《市規(guī)范性文件管理辦法》，加強(qiáng)規(guī)范性文件制定工作的考核調(diào)度，全面落實(shí)規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號(hào)、統(tǒng)一公布制度，進(jìn)一步規(guī)范制度建設(shè)工作。認(rèn)真推行規(guī)范性文件有效期制度，到期的規(guī)范性文件及時(shí)進(jìn)行處理，除應(yīng)保留的以外，該廢止的堅(jiān)決廢止，該修改的及時(shí)修改，有效解決規(guī)范性文件不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的問題，確保規(guī)范性文件的合法有效。加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作，嚴(yán)格備案審查標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持和完善備案情況定期通報(bào)制度，改進(jìn)備案工作方法，促進(jìn)法制統(tǒng)一。完善規(guī)范性文件實(shí)施情況評(píng)估和定期清理制度，對(duì)2011年規(guī)范性文件清理后擬保留的文件進(jìn)一步研究，需要修改的及時(shí)修改，進(jìn)一步提高制度建設(shè)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。認(rèn)真貫徹全國(guó)、全省深化行政審批制度改革會(huì)議精神，抓好行政許可事項(xiàng)的清理工作，最大限度地精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，能取消的取消，能下放的下放，能減免的減免，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，最大限度地方便人民群眾。

三、抓好工作落實(shí)，促進(jìn)行政復(fù)議應(yīng)訴質(zhì)量進(jìn)一步改善。按照省里統(tǒng)一要求，結(jié)合我市實(shí)際，認(rèn)真開展相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)工作，遵循依法實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)、注重實(shí)效的原則，重點(diǎn)對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的功能定位、職責(zé)范圍、組織形式、運(yùn)行機(jī)制、工作規(guī)則等進(jìn)行積極探索。進(jìn)一步暢通行政復(fù)議申請(qǐng)渠道，簡(jiǎn)化申請(qǐng)手續(xù)，方便當(dāng)事人提出申請(qǐng)。嚴(yán)格依照法律法規(guī)規(guī)定的范圍、程序受理行政復(fù)議申請(qǐng)，依法保障公民、法人和其他組織獲得行政救濟(jì)的權(quán)利，進(jìn)一步提高行政復(fù)議化解社會(huì)矛盾糾紛的能力。積極將調(diào)解引入行政復(fù)議工作，充分發(fā)揮行政復(fù)議對(duì)矛盾糾紛的化解作用，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。以貫徹行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度為抓手，督促各市區(qū)、各部門按照要求出庭應(yīng)訴，切實(shí)做好行政應(yīng)訴工作，努力提高政府的依法行政工作水平。認(rèn)真貫徹市委、市政府《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)施意見》，抓好分工工作的落實(shí)。

四、抓好監(jiān)督協(xié)調(diào)，促進(jìn)行政執(zhí)法工作進(jìn)一步規(guī)范。深入推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，探索開展相對(duì)集中行政強(qiáng)制措施權(quán)工作。切實(shí)規(guī)范委托執(zhí)法行為，抓好委托執(zhí)法協(xié)議的備案審查工作。探索建立重大行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制決定備案制度，規(guī)范重大行政執(zhí)法行為的實(shí)施，加強(qiáng)個(gè)案監(jiān)督。加大行政執(zhí)法協(xié)調(diào)力度，及時(shí)協(xié)調(diào)不同部門之間行政執(zhí)法爭(zhēng)議。深化行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，認(rèn)真梳理有裁量幅度的行政執(zhí)法條款，細(xì)化量化行政執(zhí)法的條件和處罰幅度，嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)的行使。落實(shí)《省行政程序規(guī)定》，完善行政執(zhí)法程序尤其是行政強(qiáng)制程序，細(xì)化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法步驟、環(huán)節(jié)和時(shí)限，確保程序公正。將嚴(yán)格按法定程序辦事作為深化行政執(zhí)法責(zé)任制的重點(diǎn)，強(qiáng)化執(zhí)法過錯(cuò)及錯(cuò)案責(zé)任追究制度，逐步形成分工明確、考核科學(xué)、評(píng)價(jià)公正、責(zé)任落實(shí)、追究到位的行政執(zhí)法責(zé)任體系。建立健全行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法案卷管理制度，抓好行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法工作。嚴(yán)格行政執(zhí)法證辦理程序，依法辦理行政執(zhí)法證件。

五、抓好宣傳培訓(xùn)，促進(jìn)依法行政意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)。舉辦建設(shè)法治政府報(bào)告會(huì)，邀請(qǐng)國(guó)務(wù)院法制辦領(lǐng)導(dǎo)或者知名法學(xué)專家來威輔導(dǎo)，進(jìn)一步提高領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政意識(shí)，推進(jìn)法治政府建設(shè)。結(jié)合國(guó)家新法律法規(guī)的出臺(tái)情況，按照《省行政程序規(guī)定》和《省行政執(zhí)法證件管理辦法》的規(guī)定對(duì)行政執(zhí)法人員和行政執(zhí)法聽證主持人進(jìn)行公共法律知識(shí)培訓(xùn)，督促行政執(zhí)法部門對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行專門法律知識(shí)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。充分利用報(bào)紙、網(wǎng)站、廣播、電視等多種方式宣傳依法行政工作，認(rèn)真做好依法行政工作的宣傳報(bào)道，不斷擴(kuò)大依法行政工作的社會(huì)知曉度，努力營(yíng)造良好的法治氛圍。抓好市政府法制辦網(wǎng)站建設(shè)，及時(shí)更新內(nèi)容，理順管理機(jī)制，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)宣傳的作用。認(rèn)真做好國(guó)務(wù)院法制辦編輯的《新法規(guī)匯編》和省政府法制辦編輯的《法律法規(guī)規(guī)章匯編》的征訂工作，進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)工作人員學(xué)法用法的意識(shí)。全面總結(jié)依法行政工作經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)依法行政工作中出現(xiàn)的新情況、新問題的研究，把理論研究成果運(yùn)用到依法行政實(shí)踐中，為依法行政工作的深入開展提供智力支持。

篇3

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；法律風(fēng)險(xiǎn)；人民銀行

中圖分類號(hào)：F830.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2012（5）-0085-05

近年來，中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確定的目標(biāo)和要求，不斷完善行政執(zhí)法的制度體制機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范行使法律授予的執(zhí)法權(quán)力，促進(jìn)了中央銀行職責(zé)的高效履行。但是，由于部分法律制度的不健全、執(zhí)法人員在操作上的不規(guī)范、以及個(gè)別人員素質(zhì)不高等主客觀原因，基層人民銀行在行政執(zhí)法過程中仍然面臨許多法律風(fēng)險(xiǎn)。筆者在充分調(diào)研和多年關(guān)注的基礎(chǔ)上，對(duì)基層人民銀行行政執(zhí)法存在的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行了梳理歸納，分析了產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因，有針對(duì)性地提出了防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的政策建議和對(duì)策。

一、行政執(zhí)法及其法律風(fēng)險(xiǎn)的界定

對(duì)于行政執(zhí)法有廣義和狹義兩種理解。廣義的行政執(zhí)法指行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律（此處指廣義的法律，包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范），依法進(jìn)行社會(huì)管理和服務(wù)的全部活動(dòng)；狹義的行政執(zhí)法指行政主體依照法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序，針對(duì)特定的行政相對(duì)人和特定事項(xiàng)處理行政事務(wù)，并直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的行為。本文采用狹義的理解，將行政執(zhí)法界定為人民銀行在履職過程中對(duì)行政相對(duì)人作出的行政處罰、行政許可、行政調(diào)查、行政復(fù)議等具體行政行為。

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)，也有兩種理解，一種認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)即為后果的不確定性；另一種理解為，一定的行為做出后產(chǎn)生負(fù)面結(jié)果的可能性。從指導(dǎo)實(shí)踐的實(shí)際效用和通常的語境來分析，筆者認(rèn)為第二種理解更符合人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究和探討的本意。因此，筆者將基層人民銀行的行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)界定為：由于基層人民銀行的行政執(zhí)法行為而導(dǎo)致人民銀行遭受法律上的不利后果的可能性，比如引發(fā)的行政爭(zhēng)議、行政復(fù)議、行政訴訟等。

二、基層人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

通過對(duì)各類執(zhí)法行為和出現(xiàn)的執(zhí)法糾紛的分析，筆者將人民銀行執(zhí)法中的法律風(fēng)險(xiǎn)大致分為四類，即制度風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、人員風(fēng)險(xiǎn)、體制風(fēng)險(xiǎn)。

（一）制度風(fēng)險(xiǎn)

1、制度缺失。舉兩例加以說明：一是履行金融統(tǒng)計(jì)職責(zé)缺乏完整充分的法律依據(jù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于人民銀行的“三定”方案，人民銀行負(fù)有制定和組織實(shí)施金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)制度，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)匯總和宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測(cè)，統(tǒng)一編制全國(guó)金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表，并按國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以公布的職責(zé)?！吨袊?guó)人民銀行法》也規(guī)定“中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國(guó)金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以公布”。但該法只有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向人民銀行報(bào)送有關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料的強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)其他金融行業(yè)以及企業(yè)和個(gè)人沒有剛性要求，從而很難保證人民銀行從證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和其他行業(yè)及時(shí)、完整、準(zhǔn)確獲得所需的統(tǒng)計(jì)資料，使得目前開展頻繁的各類專項(xiàng)調(diào)查活動(dòng)在推進(jìn)過程中遇到一些阻力和困難。

二是人民銀行對(duì)部分人民幣違法行為沒有處罰權(quán)。人民銀行雖然具有與人民幣管理相關(guān)的行政許可權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和大部分的行政處罰權(quán)，但《人民幣管理?xiàng)l例》第四十四條規(guī)定，對(duì)于非法買賣流通人民幣、非法裝幀和經(jīng)營(yíng)流通人民幣以及制作、仿制、買賣人民幣圖樣等三類違法行為由工商行政管理機(jī)關(guān)和其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰；而這并不是工商行政管理等其他行政機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)，他們對(duì)處罰上述三類違法行為缺乏主動(dòng)性和積極性，通常都是由人民銀行主動(dòng)登門邀請(qǐng)工商部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，才能有所推進(jìn)。這種行政許可權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)與部分行政處罰權(quán)相分離的情況使人民銀行對(duì)人民幣管理工作受到影響。還有，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)不能滿足社會(huì)公眾合理的券別調(diào)劑要求、金融機(jī)構(gòu)繳存款質(zhì)量差、流通券與殘損券相互夾帶等違規(guī)現(xiàn)象時(shí)，人民銀行只能采取通報(bào)、限期整改的方式要求金融機(jī)構(gòu)予以糾正，《人民幣管理?xiàng)l例》及其他部門規(guī)章、規(guī)范性文件沒有對(duì)此處罰的條款，導(dǎo)致屢查屢犯的情況時(shí)有發(fā)生。

2、制度滯后。比如1988年制定頒布的《現(xiàn)金管理暫行條例》，已經(jīng)暫行了20余年，明顯滯后于經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展。一是管理主體發(fā)生變化。該《條例》中明確了中國(guó)人民銀行是現(xiàn)金管理的主管機(jī)關(guān)，開戶銀行是現(xiàn)金管理的具體實(shí)施者，賦有對(duì)開戶單位收支、使用現(xiàn)金進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)，但隨著金融體制改革，各開戶銀行已成為以追求最大利潤(rùn)作為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的金融企業(yè)，再由開戶銀行實(shí)施管理和處罰的在法理上有沖突。同時(shí)，出于自身業(yè)務(wù)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)需要，開戶銀行往往把方便的現(xiàn)金支付作為競(jìng)爭(zhēng)的一種“服務(wù)手段”，缺乏進(jìn)行積極管理的內(nèi)在動(dòng)力。二是現(xiàn)金使用范圍條款涵蓋面窄，該《條例》第五條規(guī)定在8種情況下使用現(xiàn)金，難以適應(yīng)目前種類繁多的經(jīng)濟(jì)往來結(jié)算需要，導(dǎo)致單位和個(gè)人不得不借用多種名義套取現(xiàn)金。三是結(jié)算起點(diǎn)低，該《條例》根據(jù)當(dāng)時(shí)情況規(guī)定結(jié)算起點(diǎn)1000元，至今沒有進(jìn)行調(diào)整，已不能滿足當(dāng)前大額現(xiàn)金支付的需要。四是法律責(zé)任條款不完善、操作性不強(qiáng)，《條例》中“法律責(zé)任”條款對(duì)開戶銀行不履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)給予的罰則過于原則化，如在1999年的《金融違法行為處罰辦法》第十九條中，對(duì)單位或者個(gè)人超限額提取現(xiàn)金行為的處罰作了明確規(guī)定，但《條例》中有關(guān)超限額的處罰不明確，使處罰缺乏可操作性。五是不適應(yīng)日益現(xiàn)代化、科技化的現(xiàn)金結(jié)算方式，在自動(dòng)取款機(jī)提取現(xiàn)金游離于現(xiàn)金管理制度之外，形成制度上的漏洞。

1983年制定頒布的《金銀管理?xiàng)l例》也已經(jīng)實(shí)施了26年，26年來我國(guó)黃金市場(chǎng)的體制已發(fā)生了根本性的變化，有些條款已經(jīng)過時(shí)，可以說該《條例》更多地表現(xiàn)為和市場(chǎng)發(fā)展本身背道而馳。比如，第三條規(guī)定：國(guó)家對(duì)金銀實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)配的政策，而在2001 年，“統(tǒng)一管理、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)配的政策”就被宣布停止。又比如，第四條規(guī)定了中國(guó)人民銀行“會(huì)同國(guó)家有關(guān)主管機(jī)關(guān)審批經(jīng)營(yíng)（包括加工、銷售）金銀制品”， 而該審批制也已經(jīng)被核準(zhǔn)制取代（依據(jù)是中國(guó)人民銀行等三部委2001年10月31日下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范黃金制品零售市場(chǎng)有關(guān)問題的通知》） 。黃金市場(chǎng)越來越多市場(chǎng)化，人民銀行作為黃金市場(chǎng)主管部門的行政管理職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但《條例》一直沒有修訂，執(zhí)法部門僅僅以部門規(guī)章和規(guī)范性文件來作為執(zhí)法依據(jù)，位階過低，而且在內(nèi)容上大大突破了上位法，成為依法行政中的一個(gè)不正常的現(xiàn)象。

3、部分制度規(guī)定在欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以貫徹執(zhí)行。主要是部分行政處罰額度設(shè)定過高，導(dǎo)致在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)執(zhí)行起來有一定的現(xiàn)實(shí)困難。

一是《反洗錢法》第三十二條對(duì)金融機(jī)構(gòu)不履行特定反洗錢義務(wù)時(shí)的罰款只規(guī)定了兩個(gè)檔次，最低起點(diǎn)為20萬元，對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的中小金融機(jī)構(gòu)如果嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行處罰，可能會(huì)直接影響到中小金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)。因此，在執(zhí)法過程中，通常是人民銀行千方百計(jì)的為金融機(jī)構(gòu)尋找理由減輕負(fù)擔(dān)，要么牽強(qiáng)的用其他法律依據(jù)進(jìn)行較小額度的罰款，要么就是將違法事實(shí)輕描淡寫僅僅要求責(zé)令整改，使得反洗錢執(zhí)法力度弱化，且?guī)в幸欢ǖ碾S意性，造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二是《票據(jù)管理實(shí)施辦法》第三十一條對(duì)簽發(fā)空頭支票或者簽發(fā)與其預(yù)留的簽章不符的支票行為的罰款數(shù)額是票面金額5%但不低于1000元。實(shí)踐中真正惡意透支簽發(fā)空頭支票的情況還是少數(shù)，但該《辦法》既沒有違規(guī)情節(jié)的檔次劃分，也沒有處罰金額的檔次劃分，使得很多首次、偶犯的企業(yè)，特別是票面金額大、透支金額很少的企業(yè)處罰過重。被處罰企業(yè)要求以透支金額作為罰款的計(jì)算基數(shù)導(dǎo)致了被處罰單位缺乏主動(dòng)繳納罰款的積極性，罰沒款的入庫(kù)率受到影響。

4、部分制度之間存在沖突。例如《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》的部分規(guī)定與《行政許可法》和《中國(guó)人民銀行行政許可實(shí)施辦法》相沖突。首先，主體資格沖突。依照《行政許可法》第二十二條、二十三條、二十四條之規(guī)定，行政許可只能由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，或由行政機(jī)關(guān)依法委托給其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施。而依據(jù)《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》第二十八條之規(guī)定，申請(qǐng)人并不直接向人民銀行提出開戶許可申請(qǐng)，而是向銀行提出，銀行經(jīng)審查后報(bào)人民銀行進(jìn)行核準(zhǔn)。由于銀行屬于金融企業(yè)，且沒有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，因而不具有實(shí)施行政許可的資格，如果申請(qǐng)人依據(jù)《行政許可法》對(duì)此提出置疑，人民銀行將處于被動(dòng)地位。其次，程序規(guī)定沖突。（1）受理環(huán)節(jié)在“銀行”進(jìn)行，人民銀行并不參與，不符合《行政許可法》第三十二條第二款的規(guī)定和《實(shí)施辦法》第十八條第二款的規(guī)定，使開戶申請(qǐng)受理環(huán)節(jié)的4個(gè)行政許可格式文書沒有使用的現(xiàn)實(shí)條件；（2）準(zhǔn)予開戶和不予開戶的操作程序中經(jīng)辦人員獨(dú)立操作完成開戶許可證的核發(fā)程序，不符合《實(shí)施辦法》第二十三條第一款規(guī)定的除當(dāng)場(chǎng)準(zhǔn)予行政許可并制發(fā)行政許可證件以外，準(zhǔn)予行政許可或者不予行政許可應(yīng)報(bào)本行行長(zhǎng)（主任）或者主管副行長(zhǎng)（副主任）審查批準(zhǔn)的規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)經(jīng)辦人員缺乏必要的制度約束，存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)；（3）開戶許可證正、副本上均加蓋賬戶管理專用章的規(guī)定與《實(shí)施辦法》第二十四條（依據(jù)《行政許可法》第三十九條）要求在行政許可證件上加蓋行章的規(guī)定不符；（4）由銀行向申請(qǐng)人送達(dá)行政許可證件不符合《行政許可法》關(guān)于由行政機(jī)關(guān)送達(dá)的規(guī)定和《實(shí)施辦法》第三十二條關(guān)于由人民銀行向申請(qǐng)人送達(dá)行政許可格式文本的規(guī)定，而且銀行是否及時(shí)送達(dá)申請(qǐng)人，人民銀行無法了解和控制。

5、制度操作性較差。主要是法律法規(guī)缺少配套、細(xì)化的操作規(guī)則，在實(shí)際執(zhí)法過程中容易產(chǎn)生偏差和隨意性。

比如，在《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》中，因其他結(jié)算需要開立一般賬戶時(shí)應(yīng)出具哪些資料、銀行結(jié)算賬戶管理檔案保管方式、存款人辦理臨時(shí)賬戶展期應(yīng)出具哪些資料、銀行向人民銀行報(bào)告存款人變更信息應(yīng)提交的哪些資料、銀行向人民銀行報(bào)送存款人開銷戶資料的時(shí)限規(guī)定等沒有配套的規(guī)范性文件來解釋辦理這些業(yè)務(wù)的具體操作要求。

又如，《國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，“各級(jí)國(guó)庫(kù)有權(quán)督促檢查國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和其他征收機(jī)關(guān)所收稅款是否按規(guī)定及時(shí)全部繳入國(guó)庫(kù)，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時(shí)查究處理?！庇捎诩?xì)則沒有對(duì)“及時(shí)查究處理”的職責(zé)和權(quán)限做出明確規(guī)定，基層國(guó)庫(kù)在履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)問題后，除了有權(quán)反映和拒絕辦理外，缺乏行之有效的處置手段。

（二）操作風(fēng)險(xiǎn)

人民銀行履行職責(zé)是由具體的執(zhí)法行為來體現(xiàn)的，執(zhí)法行為是對(duì)法律法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行和具體運(yùn)用，在操作層面存在著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

1、反洗錢調(diào)查的授權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。《反洗錢法》第二十三條第一款明確規(guī)定，只有國(guó)務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)才具有反洗錢行政調(diào)查權(quán)。其立法目的是防止反洗錢行政調(diào)查權(quán)的濫用。但在反洗錢業(yè)務(wù)開展初期，部分省會(huì)中心支行采取行政授權(quán)的方式，將反洗錢行政調(diào)查權(quán)下放到了地市州中心支行的情況。更有甚者，有些地市中支的同志認(rèn)為，中支可以繼續(xù)授權(quán)給縣支行。按照“法無明文規(guī)定不可為”的行政法原則，即使省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)要授權(quán)到地市一級(jí)，其授權(quán)行為本身也是應(yīng)該有明確的法律依據(jù)。關(guān)于授權(quán)從現(xiàn)行法律規(guī)定看，只有《中國(guó)人民銀行法》第十三條規(guī)定，中國(guó)人民銀行的分支機(jī)構(gòu)根據(jù)中國(guó)人民銀行的授權(quán)，維護(hù)本轄區(qū)的金融穩(wěn)定，承辦有關(guān)業(yè)務(wù)。并沒有規(guī)定大區(qū)分行或省會(huì)城市中心支行可以對(duì)地市州中心支行授權(quán)。因此，如果被調(diào)查單位據(jù)此對(duì)調(diào)查主體的合法性提出異議，被授權(quán)的調(diào)查單位很可能得不到法律的認(rèn)可和支持。

2、違反執(zhí)法程序帶來法律風(fēng)險(xiǎn)。行政許可法、行政處罰法以及人民銀行的部分規(guī)章中都規(guī)定，在作出不利于行政相對(duì)人的具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確告知行政相對(duì)人有陳述權(quán)、申辯權(quán)和要求聽證、行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。但在基層人民銀行部分業(yè)務(wù)處理中執(zhí)行得并不到位，比如在在貸款卡發(fā)放的行政許可、假幣的收繳（授權(quán)金融機(jī)構(gòu)代為行使）和沒收（人民銀行在回籠貨幣時(shí)行使）的業(yè)務(wù)處理中通常沒有相關(guān)權(quán)利和救濟(jì)渠道的告知環(huán)節(jié)。行政相對(duì)人若依據(jù)行政許可法、行政處罰法、行政復(fù)議法和行政訴訟法對(duì)人民銀行的執(zhí)法行為進(jìn)行質(zhì)疑和責(zé)任追究，在法理上成立的。

3、執(zhí)法檢查方式存在瑕疵。如基層人民銀行在檢查金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行有關(guān)假幣鑒定、收繳、管理規(guī)定的時(shí)候，一些單位采取由檢查人員持假幣到商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)存儲(chǔ)的暗訪方式進(jìn)行檢查，據(jù)此來確定商業(yè)銀行是否嚴(yán)格執(zhí)行《人民幣管理?xiàng)l例》和《假幣收繳鑒定管理辦法》，并以此為依據(jù)對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰。以這種方式驗(yàn)證違法行為并給予行政處罰的做法并不可取，存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。二現(xiàn)場(chǎng)檢查操作不規(guī)范（如現(xiàn)場(chǎng)檢查通知書、現(xiàn)場(chǎng)檢查工作底稿、事實(shí)確認(rèn)書等文件制作不規(guī)范，現(xiàn)場(chǎng)檢查檔案不完整）以及現(xiàn)場(chǎng)檢查取證不規(guī)范（現(xiàn)場(chǎng)檢查中未能有效固定證據(jù)，不注重取證程序和證據(jù)形式的合法性，對(duì)取得的證據(jù)材料未能妥善保管）而引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

4、忽視程序。在基層行的執(zhí)法活動(dòng)中，未能嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序操作，隨意減少執(zhí)法環(huán)節(jié)的問題比較普遍。如在現(xiàn)場(chǎng)檢查中要求有工作底稿、取證記錄、事實(shí)確認(rèn)書，但部分執(zhí)法人員認(rèn)為環(huán)節(jié)太繁瑣，對(duì)查出的問題只在工作底稿和事實(shí)確認(rèn)書上反映，而對(duì)取證記錄這一重要環(huán)節(jié)進(jìn)行了刪減，造成執(zhí)法過程不嚴(yán)密。

（三）人員風(fēng)險(xiǎn)

執(zhí)法行為是抽象的法律概念，最終都要落實(shí)為執(zhí)法人員的具體行動(dòng)，這就必然會(huì)受到執(zhí)法人員個(gè)人能力素質(zhì)、思想道德等主觀因素的影響，給基層人民銀行執(zhí)法帶來一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

1、部分執(zhí)法人員工作能力和素質(zhì)造成的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)知能力不強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法依據(jù)理解不準(zhǔn)確，或者業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，調(diào)查不深入細(xì)致，最終導(dǎo)致對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定不準(zhǔn)，處罰不當(dāng)，造成執(zhí)法失誤。例如某中心支行在對(duì)一家企業(yè)進(jìn)行空頭支票行政處罰時(shí)，將《行政處罰程序規(guī)定》第二十五條“當(dāng)事人要求陳述和申辯的，在收到《中國(guó)人民銀行行政處罰意見告知書》之日起5個(gè)工作日內(nèi)將陳述和申辯的書面材料提交中國(guó)人民銀行”的規(guī)定，理解為人民銀行作出正式處罰決定的時(shí)限，在發(fā)出《行政處罰意見告知書》后5天內(nèi)就向當(dāng)事人下發(fā)了《行政處罰決定書》，導(dǎo)致當(dāng)事人向其上級(jí)行提起了行政復(fù)議。

2、隨意行使自由裁量權(quán)。執(zhí)法部門和執(zhí)法人員根據(jù)實(shí)際情況，作出自己的判斷，運(yùn)用一定的自由裁量權(quán)是必要的，也是合理的。比如，在對(duì)一個(gè)具體違法行為進(jìn)行處罰時(shí)，對(duì)客觀事實(shí)的判斷和認(rèn)定就必然帶有執(zhí)法人員的主觀因素，對(duì)是否屬于“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定，就決定了罰與不罰、罰多和罰少的最終結(jié)果。在基層行的執(zhí)法中，存在著相同性質(zhì)、情節(jié)類似、程度相近的案件不同的處罰結(jié)果的情況，給“人情執(zhí)法”、“關(guān)系執(zhí)法”留有空間。

3、執(zhí)法人員道德風(fēng)險(xiǎn)。由于能力素質(zhì)的差異導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是“無心之過”，個(gè)人道德風(fēng)險(xiǎn)則是“有意為之”?？傮w上說，人民銀行有一支過硬的執(zhí)法隊(duì)伍，但也存在個(gè)別工作人員為個(gè)人利益或他人請(qǐng)托而隨意執(zhí)法。比如因個(gè)人感情和關(guān)系對(duì)違法行為視而不見，當(dāng)罰的不罰，消極的不作為；對(duì)情節(jié)輕微的違法行為，從重、加重處罰，“積極”的亂作為；甚至沒有法律法規(guī)依據(jù)的越位執(zhí)法，給人民銀行的正常執(zhí)法帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患。雖然這種風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出來的案例不多，但從風(fēng)險(xiǎn)分析的角度，也應(yīng)給予關(guān)注。

（四）體制風(fēng)險(xiǎn)

1、基層人民銀行與同級(jí)外匯管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系。從行政法律性質(zhì)上來講，國(guó)家外匯管理局是由人民銀行管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，具有行政法上相對(duì)獨(dú)立的主體地位。但目前的體制下，外匯局的分支機(jī)構(gòu)都是與當(dāng)?shù)氐娜嗣胥y行合署辦公，各級(jí)人民銀行的行政領(lǐng)導(dǎo)兼任外管局分支機(jī)構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)。外匯管理中的行政執(zhí)法事項(xiàng)比較繁雜，特別是行政許可項(xiàng)目數(shù)量很大，而且外匯管理有一套相對(duì)獨(dú)立的法律法規(guī)體系，規(guī)范性文件多，各項(xiàng)政策變動(dòng)頻繁，其中蘊(yùn)含的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，一旦出現(xiàn)行政糾紛，雖然可以以外匯局的名義來應(yīng)對(duì)，但當(dāng)出現(xiàn)不利的法律后果時(shí)，尤其是出現(xiàn)行政賠償?shù)葘?shí)際損失時(shí)，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行都會(huì)受到影響。因此，在分析基層人民銀行行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，對(duì)外匯局系統(tǒng)的執(zhí)法行為也應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)年P(guān)注。

2、人民銀行與征信中心的關(guān)系。中國(guó)人民銀行征信中心是人總行直屬的事業(yè)法人單位，與征信管理局承擔(dān)的征信行業(yè)管理職能不同，主要任務(wù)是依據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)和人民銀行的規(guī)章，統(tǒng)一負(fù)責(zé)企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)行和管理，目前在全國(guó)共設(shè)立了36個(gè)征信分中心，與各人民銀行分支機(jī)構(gòu)的征信管理處合署辦公，征信中心的文件在各分支機(jī)構(gòu)通常都是以人民銀行分支機(jī)構(gòu)的名義向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)發(fā)。征信管理是人民銀行一項(xiàng)新興和發(fā)展中的業(yè)務(wù)，而且涉及到幾乎所有社會(huì)公眾和企業(yè)，目前，因?yàn)檎餍判畔愖h而產(chǎn)生的糾紛日益增多，雖然大多是以民事訴訟的形式表現(xiàn)出來的，要求人民銀行承擔(dān)連帶責(zé)任。這種風(fēng)險(xiǎn)在形式上有些類似于外匯局的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，雖然可以以征信中心的名義來應(yīng)對(duì)訴訟，但由于基層征信中心人員和經(jīng)費(fèi)上的不獨(dú)立，如果有賠償損失等實(shí)際的負(fù)面后果，依然要由基層人民銀行來承受。

三、防范和化解行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，建立健全人民銀行行政執(zhí)法法律法規(guī)體系

人民銀行應(yīng)成立金融法律工作小組，負(fù)責(zé)金融法律法規(guī)體系整體規(guī)劃和法律法規(guī)規(guī)章清理工作。在金融法律法規(guī)體系建設(shè)中，應(yīng)充分發(fā)揮總行的重要功能和作用，對(duì)現(xiàn)行的金融法律法規(guī)進(jìn)行全面的梳理，查漏補(bǔ)缺，及時(shí)修廢。要分清輕重緩急，抓緊落實(shí)。編制立法和修法規(guī)劃，制定時(shí)間表，將急需制定和修改完善的法律法規(guī)規(guī)章早日提上立法日程，從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上完善金融法律法規(guī)體系，增強(qiáng)各項(xiàng)制度的可行性、操作性，構(gòu)建起科學(xué)合理、操作性強(qiáng)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、體系完整的法律法規(guī)體系，為行政執(zhí)法活動(dòng)提供完備的法律法規(guī)依據(jù)。

（二）加強(qiáng)金融執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，全面提升執(zhí)法人員法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力

建立健全相關(guān)工作制度，采取多種形式和途徑加強(qiáng)對(duì)金融執(zhí)法人員法律知識(shí)和執(zhí)法技能的教育培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化其法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)其執(zhí)法能力。培訓(xùn)應(yīng)突出針對(duì)性、實(shí)用性，緊密結(jié)合人民銀行行政執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)學(xué)習(xí)法律法規(guī)規(guī)章，準(zhǔn)確把握相關(guān)條文內(nèi)容和操作程序。重視以案說法，提高培訓(xùn)的實(shí)際效果；培訓(xùn)應(yīng)高質(zhì)量、高層次，以維護(hù)法律的統(tǒng)一性，權(quán)威性，盡量避免對(duì)法律的不準(zhǔn)確理解，比如由總行或者分行定期組織召開行政執(zhí)法交流和培訓(xùn)，對(duì)從事反洗錢、現(xiàn)金管理、人民幣管理等各類行政執(zhí)法人員進(jìn)行專門的法律培訓(xùn)。在制定人民銀行培訓(xùn)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該把法律知識(shí)培訓(xùn)與人事部門的干部培訓(xùn)、業(yè)務(wù)司局的業(yè)務(wù)培訓(xùn)整合起來，發(fā)揮培訓(xùn)工作的整體效益。

（三）完善人民銀行內(nèi)部監(jiān)督檢查工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)金融執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查

建立健全行政執(zhí)法人員“準(zhǔn)入”制度，對(duì)擬從事行政執(zhí)法工作的人員，由人事部門會(huì)同法律部門進(jìn)行法律考核，確保執(zhí)法職能部門工作人員具備較高的法律素養(yǎng)；建立健全獎(jiǎng)懲機(jī)制，定期對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行考核，激勵(lì)先進(jìn)，懲戒落后，并允許進(jìn)行一定數(shù)額的淘汰，將不適應(yīng)工作要求的人員調(diào)離行政執(zhí)法工作崗位；建立健全責(zé)任追究制度，進(jìn)一步發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督部門的作用，由法律、監(jiān)察、內(nèi)審等部門定期、不定期組織對(duì)金融執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行檢查，對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的，嚴(yán)格依法追究違規(guī)違紀(jì)執(zhí)法人員的法律責(zé)任，積極防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（四）充分發(fā)揮人民銀行各分支機(jī)構(gòu)金融法律工作部門的作用，大力推進(jìn)依法行政工作

建立健全各級(jí)依法行政組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，為人民銀行依法行政工作的有效開展提供堅(jiān)實(shí)的組織保障，從而確保依法行政工作有領(lǐng)導(dǎo)、有組織，有安排、有部署，有檢查、有監(jiān)督；建立和完善依法行政工作機(jī)制，充分發(fā)揮各分支機(jī)構(gòu)法律工作部門的功能和作用，全面提升人民銀行依法行政工作的質(zhì)量和水平，穩(wěn)步、持續(xù)、全面推進(jìn)依法行政工作。

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The Legal Risk of PBC Branches' Administrative Law Enforcement and Countermeasures

XIN Yu

（Xi'an Branch PBC， Xi'an Shaanxi 710075）

篇4

一、基層央行行政執(zhí)法概況

長(zhǎng)期以來，人民銀行分支機(jī)構(gòu)全面推進(jìn)依法行政，按照科學(xué)行政、民主行政、依法行政的要求，積極推進(jìn)基層央行法治化建設(shè)進(jìn)程，不斷提高依法行政水平，進(jìn)一步建立健全科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度，進(jìn)一步明確行政執(zhí)法權(quán)限，完善執(zhí)法程序，提高執(zhí)法水平，廣泛推行行政執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核制，做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。基層央行根據(jù)要求設(shè)立了行政處罰委員會(huì)、行政復(fù)議委員會(huì)等常設(shè)機(jī)構(gòu)，配備了專業(yè)的條法干部負(fù)責(zé)日常的法律事務(wù)，行政執(zhí)法工作不斷向規(guī)范化、專業(yè)化方向邁進(jìn)?；鶎友胄袊?yán)格執(zhí)行《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》（中國(guó)人民銀行令〔2010〕第1號(hào)）和《中國(guó)人民銀行行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》（銀辦發(fā)〔2006〕116號(hào)），建立了行政執(zhí)法責(zé)任制度，形成了內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)督體系，進(jìn)一步規(guī)范了行政執(zhí)法行為和執(zhí)法程序，明確行政執(zhí)法責(zé)任，保障行政執(zhí)法的合法與公正，使依法行政工作穩(wěn)步推進(jìn)。根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《行政許可法》、《人民幣管理?xiàng)l例》、《行政處罰法》、《現(xiàn)金管理暫行條例》、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》、《反洗錢法》、《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《金融違法行為處罰辦法》、《會(huì)計(jì)法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《統(tǒng)計(jì)法實(shí)施細(xì)則》、《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》、《外匯管理?xiàng)l例》、《結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定》、《境內(nèi)外匯賬戶管理規(guī)定》等法律法規(guī)，目前基層人民銀行行政執(zhí)法內(nèi)容主要有如下幾個(gè)類別：一是存款準(zhǔn)備金管理；二是中國(guó)人民銀行特種貸款管理；三是銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)管理；四是人民幣管理；五是國(guó)庫(kù)行為管理；六是清算管理；七是反洗錢管理；八是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理；九是調(diào)查統(tǒng)計(jì)管理；十是外匯管理。從上述行政執(zhí)法依據(jù)及內(nèi)容來看，近年來，人民銀行基層行行政執(zhí)法工作總體而言有逐步規(guī)范的趨勢(shì)，對(duì)于執(zhí)法行為和行政處罰行為有明確的法律依據(jù)，對(duì)于檢查程序和行政處罰有嚴(yán)格的要求，嚴(yán)格遵守行使行政處罰權(quán)的告知、聽證、處罰與執(zhí)行等程序，做到有法可依，法治央行的建設(shè)在不斷深化，但行政執(zhí)法工作取得進(jìn)步的同時(shí)，也存在諸多的問題。

二、基層央行行政執(zhí)法存在的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)立法滯后，出現(xiàn)“法律真空”或法律沖突

基層人民銀行作為行政處罰依據(jù)的金融法規(guī)、規(guī)章未及時(shí)修訂，這使基層央行在行政執(zhí)法過程中依據(jù)不明，困難重重。如1994年制定的《銀行賬戶管理辦法》對(duì)開戶主體、開戶條件、開戶程序、賬戶設(shè)置種類、賬戶管理手段的界定等與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活相脫節(jié)，無法滿足賬戶管理的需要，一些支付結(jié)算中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及新興業(yè)務(wù)仍沒有系統(tǒng)的法律法規(guī)對(duì)其加以約束，如對(duì)大額支付、電子支付工具及網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)的監(jiān)控等。1985年頒布的《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則，整個(gè)思路和框架是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，沒有體現(xiàn)國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防范的需要。一些重要的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)如國(guó)庫(kù)監(jiān)管、國(guó)庫(kù)退庫(kù)、國(guó)庫(kù)撥款，以及一些新的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，如支付系統(tǒng)往來、國(guó)庫(kù)內(nèi)部往來和橫向聯(lián)網(wǎng)等，沒有明確的管理操作規(guī)定，使國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)陷入制度盲區(qū)。由于無法可依或法制不健全，金融機(jī)構(gòu)各行其是，基層央行在執(zhí)法過程容易引起糾紛，在一定程度上削弱了基層人民銀行行政執(zhí)法的效力與權(quán)威。《反洗錢法》規(guī)定：對(duì)不建立反洗錢內(nèi)部控制制度，與身份不明的客戶進(jìn)行交易或者為客戶開立匿名賬戶、假名賬戶的金融機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以取消其直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員的任職資格。但是對(duì)高級(jí)管理人員任職資格的管理是由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的，作為反洗錢行政主管部門的人民銀行僅有建議權(quán)，只能建議有關(guān)金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)給予紀(jì)律處分。這使得基層人民銀行處于一種雖行使反洗錢監(jiān)督管理職能，但行政處罰權(quán)卻受到限制的尷尬境地。此外，總行出臺(tái)部門規(guī)章或行政執(zhí)法操作指南，大區(qū)分行、省會(huì)中支及部分地州中支也相應(yīng)出臺(tái)執(zhí)法檢查指南，各操作指南雖然有相同之處，但有時(shí)部分法律文書格式有所差別，對(duì)程序要求也非完全重合，甚至出現(xiàn)自相矛盾的情況，在上級(jí)行進(jìn)行檢查時(shí)會(huì)適用不同的檢查標(biāo)準(zhǔn)，這給基層央行適用何種行政執(zhí)法指南造成疑惑。

（二）“重實(shí)體，輕程序”，未嚴(yán)格遵守行政執(zhí)法程序

1.對(duì)程序的執(zhí)行力度有所欠缺。公正的程序比不公正的程序更能產(chǎn)生公正的結(jié)果，這是程序存在的價(jià)值，但目前基層央行執(zhí)法過程中沒有嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序操作，隨意減少執(zhí)法環(huán)節(jié)。筆者進(jìn)行依法行政監(jiān)督檢查和案卷評(píng)查工作檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法檢查工作時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)如下問題：未及時(shí)調(diào)整法律事務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組人員；因調(diào)離人行、執(zhí)法證遺失等原因未及時(shí)收回和注銷執(zhí)執(zhí)法證；不發(fā)送行政處罰意見告知書，直接將行政處罰決定書發(fā)給當(dāng)事人；行政處罰意見告知書中，未告知當(dāng)事人有陳述、申辯的權(quán)利；做出數(shù)額較大的行政處罰時(shí)，未告知當(dāng)事人聽證的權(quán)利等；時(shí)間順序顛倒，如調(diào)查取證日期早于立案日期、處罰決定書送達(dá)日期早于行政處罰決定的日期等；基層央行所檢查單位的工作人員為熟知人員時(shí)未及時(shí)出示執(zhí)法證件；新行員無執(zhí)法證便進(jìn)行執(zhí)法檢查；個(gè)別行政許可公示內(nèi)容不夠完整，未公示與行政許可事項(xiàng)有關(guān)的業(yè)務(wù)辦理流程；單位人動(dòng)后未及時(shí)調(diào)整行政處罰委員會(huì)、行政復(fù)議員會(huì)等內(nèi)設(shè)法律事務(wù)部門組成人員。

2.對(duì)證據(jù)收集重視程度不夠。在實(shí)際工作中，部分基層人民銀行在進(jìn)行行政執(zhí)法檢查過程中，執(zhí)法人員未及時(shí)按檢查程序要求收集賬表、票據(jù)、證人證言、憑證等原始證據(jù)，或是收集證據(jù)不全，未形成強(qiáng)有力的支撐，未形成完整的證據(jù)鏈，這就給行政執(zhí)法行為帶來隱患，一旦被處罰人提起行政訴訟，則作為行政處罰主要判斷依據(jù)的證據(jù)由于不全，其效力就會(huì)受到質(zhì)疑，甚至陷入敗訴的境地。

3.送達(dá)程序及手續(xù)不完備，法律文書送達(dá)困難。基層央行在執(zhí)法過程中往往會(huì)不嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律規(guī)定的形式履行相關(guān)手續(xù)等，不按法定程序送達(dá)問題比較突出，容易出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)的文書未送達(dá)當(dāng)事人或送達(dá)后沒有送達(dá)依據(jù)；應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人的文書不直接送達(dá)當(dāng)事人，而讓其他人代收轉(zhuǎn)交；文書能夠送達(dá)到當(dāng)事人卻以公告送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá)；遇當(dāng)事人拒收，留置送達(dá)不規(guī)范等問題。

（三）執(zhí)法環(huán)境不夠理想，易受外部環(huán)境干擾

基層央行大多由于受地域因素限制，人際關(guān)系較為微妙，行政執(zhí)法工作易受當(dāng)?shù)厝宋沫h(huán)境的影響，執(zhí)法環(huán)境不夠理想，很難做到公平、公正、公開的執(zhí)法。在縣支行，執(zhí)法活動(dòng)受到這些因素影響特別明顯。究其原因，部分源于基層人民銀行自身，部分來自于其他單位和個(gè)人。在部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于金融機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)狀況較差，金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或主管部門認(rèn)為對(duì)其進(jìn)行處罰將加重金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，個(gè)別地方政府從地方保護(hù)主義的角度出發(fā)，對(duì)人民銀行行政執(zhí)法行為施加壓力。目前，很多基層央行的執(zhí)法報(bào)告中體現(xiàn)出的多為次要問題，例如在人民幣管理、賬戶管理、反洗錢管理進(jìn)行執(zhí)法檢查中暴露出較為嚴(yán)重的問題常常不列入書面報(bào)告，存在重大法律風(fēng)險(xiǎn)，不利于依法行政工作的開展。

（四）執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)有待提高，法律知識(shí)運(yùn)用能力有所欠缺

多數(shù)業(yè)務(wù)部門執(zhí)法人員為非法律專業(yè)人士，較少接受過專門系統(tǒng)的法學(xué)教育、培訓(xùn)，對(duì)法律專業(yè)知識(shí)掌握不夠，法律素養(yǎng)長(zhǎng)期得不到提升，行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)跟不上新形勢(shì)下央行行政執(zhí)法工作需要。以人行怒江中支為例，縣支行未配備有法律專業(yè)的條法干部，在行政執(zhí)法檢查工作中會(huì)形成法律風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)法隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)呈老化趨勢(shì)。形成熟悉法律知識(shí)者具體業(yè)務(wù)知識(shí)不足，業(yè)務(wù)崗位人員法律知識(shí)缺乏的局面，部分執(zhí)法檢查人員沒有在依法行政、履行職責(zé)、提高檢查監(jiān)督有效性的角度出發(fā)，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行深入分析，剖析存在問題的原因，提出切實(shí)有效的整改意見，未及時(shí)進(jìn)行宣傳、解釋、引導(dǎo)，未進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)后續(xù)的整改工作。這導(dǎo)致行政執(zhí)法檢查中，重視檢查實(shí)效少，流于形式多，屢查屢犯現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

（五）行政執(zhí)法案卷存有問題，規(guī)范化程度不高

按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的規(guī)定，要健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，建立健全行政處罰案卷評(píng)查長(zhǎng)效機(jī)制，相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)要定期或不定期對(duì)執(zhí)法單位處罰案卷進(jìn)行抽查，并及時(shí)將評(píng)查情況進(jìn)行通報(bào)，指出案卷中存在的問題和改進(jìn)措施，并將案卷評(píng)查結(jié)果作為年底重要考核依據(jù)。為此，多數(shù)基層人民銀行自2006年開始，每年均會(huì)對(duì)行政執(zhí)法形成的案卷資料進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過監(jiān)督檢查主要存在如下問題：

1.案卷材料填寫不規(guī)范。一般按照立案、調(diào)查取證、告知、聽證、決定、送達(dá)、執(zhí)行、結(jié)案的順序，案卷內(nèi)的文書材料應(yīng)按照辦案的時(shí)間先后程序進(jìn)行歸檔，兼顧文書材料之間的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)行排列。但在評(píng)查中，筆者發(fā)現(xiàn)部分縣支行行政執(zhí)法資料沒有目錄，或沒有編碼。另外法律文書中的書寫用語不規(guī)范，有的部門在法律文書中使用繁體字或口語化的用語表述案件。案卷材料應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范全面填寫，但在評(píng)查中筆者發(fā)現(xiàn)部分執(zhí)法單位案卷材料填寫不規(guī)范，有錯(cuò)填、漏填現(xiàn)象，個(gè)別執(zhí)法單位在文書中被處罰對(duì)象名稱不一致或名稱填寫錯(cuò)誤，處罰決定書送達(dá)回證沒有送達(dá)人簽字。

2.未注明處罰所依據(jù)法條的具體內(nèi)容。由于行政相對(duì)人自身法律知識(shí)所限，對(duì)行政執(zhí)法單位的行政處罰決定和強(qiáng)制措施所依據(jù)的法律具體條文并不熟悉，在文書中列明法律具體條文內(nèi)容，可以起到說理勸服的作用，強(qiáng)化當(dāng)事人自覺守法的意識(shí)，也可以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，但部分基層央行在執(zhí)法文書中未列明法條具體的內(nèi)容。

3.執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)引用錯(cuò)誤。法律法規(guī)是處罰決定和其他行政執(zhí)法行為的依據(jù)和支撐，但部分基層央行在處罰決定書或其他文書中由于疏忽或理解錯(cuò)誤，所引用的法律法規(guī)名稱或具體條款出現(xiàn)偏差。例如將法律的具體第幾項(xiàng)看作第幾款，或是直接將法律條款引用錯(cuò)誤。

三、對(duì)策建議

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)法操作指南要統(tǒng)一規(guī)范

應(yīng)重新梳理過去制定的有關(guān)行政執(zhí)法的各種法律、法規(guī)和部門規(guī)章制度，尤其是那些涉及到行政執(zhí)法的規(guī)章、制度，從中找出相互之間的矛盾之處，并及時(shí)加以修改和完善，使之形成一個(gè)完整、規(guī)范的行政規(guī)章，彌補(bǔ)行政執(zhí)法中相關(guān)法律法規(guī)不一致的問題。各有關(guān)法律法規(guī)的銜接要一致，特別是對(duì)涉及兩個(gè)以上部門共同負(fù)責(zé)查處的違法案件，應(yīng)明確界定參與方的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)，從而提高法規(guī)的執(zhí)法力度，避免“法律真空”和法律沖突問題的出現(xiàn)?？傂屑跋嚓P(guān)部門要建議或主動(dòng)對(duì)不適應(yīng)新形勢(shì)的法律法規(guī)、部門規(guī)章或執(zhí)法相關(guān)的制度進(jìn)行修訂或者廢除，要盡快出臺(tái)一些與《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等有關(guān)法律法規(guī)相適應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或相應(yīng)的司法解釋、配套規(guī)章，修改《現(xiàn)金管理暫行條例》、《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則等嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院盡快修訂《金融違法行為處罰辦法》等規(guī)范性文件。在處罰依據(jù)和適用范圍上盡量細(xì)化規(guī)定，以增強(qiáng)基層執(zhí)法的可操作性。建議總行出臺(tái)統(tǒng)一的執(zhí)法操作指南，各大區(qū)分行、省會(huì)中支及部分地州中支出臺(tái)的行政執(zhí)法指南要與總行的行政執(zhí)法指南一致，避免出現(xiàn)因各行政執(zhí)法指南之間產(chǎn)生沖突，從而使基層央行開展行政執(zhí)法檢查時(shí)使用何種執(zhí)法指南造成困惑的情況。

（二）嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，重視行政執(zhí)法程序規(guī)定

基層央行要嚴(yán)格執(zhí)行《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》（中國(guó)人民銀行令〔2010〕第1號(hào)）等法律法規(guī)，相關(guān)執(zhí)法部門要加強(qiáng)與法律事務(wù)部門的溝通聯(lián)系，相互配合、各司其職，對(duì)于執(zhí)法相關(guān)程序要認(rèn)真進(jìn)行檢查前的學(xué)習(xí)與領(lǐng)悟，在必要時(shí)，法律事務(wù)工作人員要對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行必要的檢查前的執(zhí)法培訓(xùn)，要求其掌握行政執(zhí)法的程序以及要完成的相關(guān)法律文書，將制度執(zhí)行到位，保證結(jié)果未出、程序先行，高度重視程序公正，避免“重結(jié)果，輕程序”的情況出現(xiàn)。

（三）加強(qiáng)行政執(zhí)法管理，進(jìn)行有效監(jiān)督制約

1.構(gòu)建法律、紀(jì)檢、內(nèi)審部門相互配合、各司其責(zé)的監(jiān)督格局。根據(jù)行政執(zhí)法行為的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)程度，定期或不定期組織開展對(duì)行政執(zhí)法工作檢查、案卷評(píng)查、監(jiān)察和審計(jì)，將執(zhí)法中存在的問題及時(shí)通報(bào)轄內(nèi)各單位及執(zhí)法部門，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。建立和完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。各基層央行要成立由辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察室人員組成的金融行政執(zhí)法督察組，負(fù)責(zé)對(duì)本行行政行為程序的合規(guī)性、行政處罰案件的合法性、法律文書制作和使用的準(zhǔn)確性及行政行為人員的公正性和廉潔性進(jìn)行督察，及時(shí)糾正不合規(guī)行為。完善執(zhí)法責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。對(duì)執(zhí)法人員在執(zhí)行公務(wù)過程中，故意或過失地違反法律法規(guī)，造成重大執(zhí)法錯(cuò)誤所引起的法律責(zé)任要予以追究，從根本上改變有法不依、執(zhí)法不力的狀況。

2.進(jìn)一步健全和完善行政綜合執(zhí)法制度。行政綜合執(zhí)法綜合集中檢查的方式能促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真執(zhí)行法律規(guī)定，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，緩解執(zhí)法力量不足，提高執(zhí)法信息共享度，減輕被查金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰、行政許可、行政復(fù)議備案制度，對(duì)于擬進(jìn)行的行政處罰、行政執(zhí)法檢查要進(jìn)行備案審查，保證執(zhí)法權(quán)力的正當(dāng)行使。

3.嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法立項(xiàng)審批制度。對(duì)于行政執(zhí)法項(xiàng)目（包括縣支行）要由中心支行以上的法制工作部門進(jìn)行充分的研究和論證，減少執(zhí)法項(xiàng)目安排上的隨意性，保證執(zhí)法質(zhì)量。加強(qiáng)本單位法律事務(wù)部門與執(zhí)法部門之間的聯(lián)系，將法律審核范圍擴(kuò)大到行政許可決定、現(xiàn)場(chǎng)檢查意見書等行政文書，及時(shí)揭示執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，將問題及時(shí)進(jìn)行預(yù)防。

（四）加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，著力提高執(zhí)法人員法律素質(zhì)

切實(shí)提高基層央行執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)，建立一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，是解決行政執(zhí)法中存在問題的最有效方法。

1.提高行政執(zhí)法人員在辦理具體案件過程中的實(shí)際操作能力。加強(qiáng)基層央行執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，認(rèn)真開展以法律業(yè)務(wù)知識(shí)和操作技能等為主要內(nèi)容的“應(yīng)知、應(yīng)會(huì)、應(yīng)能”培訓(xùn)，建立一支責(zé)任心強(qiáng)、政法合格、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬的金融行政執(zhí)法隊(duì)伍。通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建設(shè)高素質(zhì)的依法行政隊(duì)伍，使依法行政人員的法律和遵紀(jì)守法觀念明顯增強(qiáng)，業(yè)務(wù)水平、理論水平和操作技能有較大的提高，為依法行政和強(qiáng)化監(jiān)管打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)法制學(xué)習(xí)，更新執(zhí)法理念?；鶎尤嗣胥y行要認(rèn)真組織員工學(xué)習(xí)修改后的《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》以及與基層央行業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，認(rèn)真學(xué)習(xí)《中國(guó)人民銀行關(guān)于貫徹〈全面依法行政實(shí)施綱要〉的意見》，使干部職工樹立以人為本、執(zhí)政為民、依法行政的理念，努力營(yíng)造崇尚法治、遵守法律的氛圍，實(shí)現(xiàn)基層人民銀行的行政執(zhí)法行為的程序化、法律化。

3.培養(yǎng)專職的法制干部，向?qū)I(yè)化方向邁進(jìn)。由于社會(huì)法制化進(jìn)程的加快，基層央行的法制工作也變得越來越復(fù)雜，工作量也越來越大，工作的要求也越來越高。但從目前縣支行的現(xiàn)狀來看，不僅人員不到位情況較為普遍，法律事務(wù)工作大多由非法律專業(yè)人員擔(dān)任。此外，專職的條法干部除從事法制工作外，還要從事辦公室其他的事務(wù)，無法將全部的精力投入基層央行的法制工作中來。為此，縣支行要配備有法律專業(yè)背景的條法干部，專門從事行內(nèi)法律知識(shí)的培訓(xùn)、法律事務(wù)的咨詢和法律業(yè)務(wù)的辦理工作，做好行政行為的合法性、準(zhǔn)確性、公平性的監(jiān)督審查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政執(zhí)法行為中存在的問題，防范和化解行政執(zhí)法產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（五）加大案卷監(jiān)督檢查力度，保證檔案資料完整規(guī)范

1.充分發(fā)揮法律事務(wù)辦公室和行政處罰委員會(huì)的職能。法律事務(wù)辦公室、行政處罰委員會(huì)和行政執(zhí)法科室要實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮作用，同時(shí)法律事務(wù)辦公室和行政處罰委員會(huì)要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法科室和縣支行的行政執(zhí)法的監(jiān)督與檢查，為執(zhí)法部門提供良好的法律服務(wù)；同時(shí)要定期或不定期的對(duì)相關(guān)執(zhí)法部門及縣支行進(jìn)行依法行政監(jiān)督檢查和案卷評(píng)查工作，對(duì)于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)提出，并要求責(zé)任部門按時(shí)整改，保證基層央行的行政執(zhí)法所形成的案卷完整規(guī)范。

篇5

為了深入貫徹黨的十七大和十七屆四中全會(huì)精神，認(rèn)真實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，縣政府決定在全縣建立健全法律顧問制度，進(jìn)一步提高全社會(huì)運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的能力和水平，為我縣“爭(zhēng)先進(jìn)位、富民強(qiáng)縣”營(yíng)造良好的法治環(huán)境。現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、統(tǒng)一思想，切實(shí)提高對(duì)法律顧問制度的認(rèn)識(shí)

依法行政是政府工作的核心。當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種思想文化相互交織，價(jià)值取向、利益格局日益復(fù)雜化、多元化，影響改革發(fā)展穩(wěn)定的不和諧因素、突發(fā)性矛盾不斷增多，現(xiàn)實(shí)工作中的一些不穩(wěn)定事件大都是由于個(gè)別公職人員法律意識(shí)不強(qiáng)，不能依法行政，遇到不善于運(yùn)用法律方法解決問題引起的。建立健全法律顧問制度正是針對(duì)這一實(shí)際問題提出來的，它是時(shí)展的要求，也是依法行政、建設(shè)法治政府的現(xiàn)實(shí)要求，這項(xiàng)工作必須予以加強(qiáng)。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門、各單位要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)施依法治國(guó)方略、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的高度，充分認(rèn)識(shí)建立健全法律顧問制度的重要性、必要性和緊迫性，把法律顧問工作擺上重要日程，全力加以推進(jìn)，提高決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平，增強(qiáng)公務(wù)人員的法治意識(shí)和依法行政能力，為加快“三大三創(chuàng)六做”，實(shí)現(xiàn)“五縣”戰(zhàn)略，創(chuàng)建工作“三無縣”和“平安”做出積極貢獻(xiàn)。

二、分層推進(jìn)，扎實(shí)做好法律顧問制度的推進(jìn)工作

法律顧問制度，是根據(jù)全國(guó)普法依法治理工作“法律六進(jìn)”（進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位)活動(dòng)的要求，縣政府組織引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門聘任執(zhí)業(yè)律師作為法律顧問，為單位及時(shí)提供審查把關(guān)、決策參謀及法律咨詢等服務(wù)，推動(dòng)和保障全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)依法開展的一項(xiàng)重要制度。

（一）完善政府法律顧問制度。

縣政府各部門，尤其是具有綜合管理和行政執(zhí)法職能的政府辦、國(guó)土、建設(shè)、水務(wù)、計(jì)生、交通、旅游、財(cái)政、審計(jì)、民政、物價(jià)等部門，要聘任具有較高政治素質(zhì)和豐富執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師擔(dān)任法律顧問。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、煤炭等部門，在建立健全政府法律顧問制度的同時(shí)，要指導(dǎo)督促下屬學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)、村、社區(qū)做好法律顧問選聘工作。實(shí)行雙重管理的工商、國(guó)稅、地稅、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、電力、東雷抽黃、河務(wù)、煙草、郵政、電信、金融保險(xiǎn)等部門單位也應(yīng)當(dāng)建立健全法律顧問制度。政府法律顧問的主要工作職責(zé)有：

1.協(xié)助處理政府日常法律事務(wù)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府部門的重大決策、行政行為、合同行為及其他法律事務(wù)提供有前瞻性、有價(jià)值的法律意見和建議，為制定規(guī)范性文件、引進(jìn)重大招商引資項(xiàng)目、實(shí)施公益性建設(shè)工程、企業(yè)改制等提供法律咨詢和幫助；

2.積極參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，處理重大行政爭(zhēng)議、民事糾紛、重大群體性法律糾紛以及其他涉及穩(wěn)定和社會(huì)公共利益的法律事務(wù)，有效化解行政爭(zhēng)議；

3.參與解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的涉法問題，參加行政復(fù)議、仲裁、各類訴訟活動(dòng)和其他非訴訟法律事務(wù)，為政府提供其他法律服務(wù)；

4.做好對(duì)政府相關(guān)事務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)的分析、認(rèn)證和評(píng)估，提出防范法律風(fēng)險(xiǎn)的措施，形成“以事前防范、事中控制為主，事后補(bǔ)救為輔”的政府法律事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，使行政管理工作步入規(guī)范化、法治化軌道。

（二）推進(jìn)企業(yè)法律顧問制度。

各企業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極引導(dǎo)并加快推進(jìn)企業(yè)聘任法律顧問工作，建立比較完善的企業(yè)法律顧問制度。企業(yè)法律顧問的主要工作職責(zé)有：

1.協(xié)助企業(yè)正確執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)，就企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理方面的重大決策提出法律意見，參加經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目談判，審查或準(zhǔn)備談判所需的各類法律文件，為決策提供可靠的法律分析論證報(bào)告，避免企業(yè)落入“法律陷阱”，保證企業(yè)合法權(quán)益最大化；

2.草擬、修改、審查企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理及對(duì)外聯(lián)系活動(dòng)中的合同、協(xié)議以及其他有關(guān)法律事務(wù)文書和規(guī)章制度，處理有關(guān)法律事務(wù)，維護(hù)企業(yè)正常的經(jīng)營(yíng)管理秩序和合法權(quán)益；

3.企業(yè)參加民事、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟和仲裁、行政復(fù)議，辦理企業(yè)的非訴訟法律事務(wù)；

4.協(xié)助企業(yè)對(duì)干部職工進(jìn)行法制宣傳教育和法律培訓(xùn)，辦理企業(yè)其他法律事務(wù)。

（三）建立學(xué)校法律顧問制度。

教育部門要圍繞“法治校園”、“平安校園”工作，聘任多名學(xué)校法律顧問，負(fù)責(zé)全縣教育系統(tǒng)的法律事務(wù)工作。學(xué)校法律顧問的主要工作職責(zé)有：

1.指導(dǎo)學(xué)校建立內(nèi)部涉法性事務(wù)管理機(jī)制，幫助學(xué)校草擬、修改、審查合同、訴訟文書和其他相關(guān)法律事務(wù)的文書，為涉及學(xué)校的仲裁、訴訟和非訴訟案件提供法律意見和幫助；

2.參與學(xué)生保險(xiǎn)糾紛、人身傷害賠償、教職員工勞動(dòng)糾紛、學(xué)校與社會(huì)其他方面糾紛非訴訟階段的協(xié)調(diào)處理，學(xué)校參加訴訟、仲裁和非訴訟調(diào)解；

3.為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教職員工、學(xué)生提供法律培訓(xùn)、法律咨詢和法律服務(wù)，根據(jù)青少年學(xué)生不同學(xué)齡階段的生理特點(diǎn)、心理特點(diǎn)、接受能力，有針對(duì)性地開展學(xué)校法制宣傳教育工作，增強(qiáng)學(xué)校依法管理水平和廣大師生的法制意識(shí)，使學(xué)校、學(xué)生的合法權(quán)益得到有效維護(hù)；

4.協(xié)助做好校園安全防范、學(xué)校周邊環(huán)境安全隱患的處置。

（四）健全村（社區(qū)）法律顧問制度。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要圍繞創(chuàng)建“民主法治示范村（社區(qū)）”、“三無村”活動(dòng)，依托司法所，聘任多名法律顧問，協(xié)助轄區(qū)內(nèi)的村（社區(qū)）做好相關(guān)法律事務(wù)工作。村（社區(qū)）法律顧問的主要工作職責(zé)有：

1.對(duì)村級(jí)重大決策提出法律意見，為村（社區(qū)）民主決策、民主管理和相關(guān)工作提供法律建議，參與審查修訂村規(guī)民約，健全完善村民自治章程及村務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定；

2.參與重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目談判，為村（社區(qū)）的經(jīng)濟(jì)、民事行為提供法律意見，訴訟或非訴訟案件，解答和處置一些新農(nóng)村建設(shè)中有關(guān)建房征地、農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)等問題，為基層建設(shè)提供法律保障；

3.幫助開展普法教育和依法治理工作，激發(fā)干部群眾學(xué)法用法的熱情，提高法制宣傳教育的實(shí)際效果，提高村干部和村民的法律意識(shí)和法治觀念，更好的規(guī)范村干部行為、維護(hù)村民的合法權(quán)益，化解影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的矛盾糾紛，使干群關(guān)系得到進(jìn)一步的改善；

4.協(xié)助人民調(diào)解委員會(huì)工作，參與做好群體性、復(fù)雜性、易激化矛盾糾紛的預(yù)防和調(diào)處，引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，以合法方式和正當(dāng)途徑表達(dá)利益訴求，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。