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篇1

關(guān)鍵詞:區(qū)域;經(jīng)濟(jì)一體化;國際財政

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化作為二戰(zhàn)以來世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中一個十分突出的現(xiàn)象和趨勢,對世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生著極其廣泛而深遠(yuǎn)的影響,也成為一個倍受關(guān)注的熱門話題。而伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的財政問題也不斷地凸顯出來,并在一定程度上影響著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。同時,由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷擴(kuò)展,傳統(tǒng)的國家財政理論分析框架已經(jīng)無法對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的政府經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為作出合理的詮釋,這需要我們從一個新的視野和分析框架———國際財政的角度去展開研究。因此,探討區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的國際財政問題,不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的客觀需要,也是財政理論研究和分析方法的深入和拓展。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財政問題

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是兩個或兩個以上的經(jīng)濟(jì)體,為了達(dá)到最佳配置生產(chǎn)要素的目的,以政府的名義通過談判協(xié)商實現(xiàn)成員之間互利互惠及經(jīng)濟(jì)整合的制度性安排。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷興起,其背后隱含著多種因素,有著眾多的目標(biāo),既有促進(jìn)貿(mào)易、收入和投資的需要,又有實現(xiàn)增長和發(fā)展的要求;既有獲取市場準(zhǔn)入適應(yīng)區(qū)域與全球化的意圖,也有出于安全和民主的考慮。這種以政府為主體的經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為,同時也是我們所討論的財政問題。可見,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財政問題,是和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相伴而生并由區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主體———政府的經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為決定的。

遺憾的是,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論模型中卻很少直接關(guān)注財政問題。以被視為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論核心的關(guān)稅同盟理論及其發(fā)展為例,維納(Viner1Jacob)及其后繼者們從貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)、貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、競爭效應(yīng)、技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)和投資效應(yīng)等不同層面和角度,分析了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化對成員體、非成員體乃至整個世界的生產(chǎn)、消費(fèi)、資源配置、收入分配、國際貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)增長等國民經(jīng)濟(jì)的各個方面的利益或損害。雖然該理論是從關(guān)稅及其效應(yīng)分析這一財政問題出發(fā),而且后來約翰遜、庫珀和馬塞爾等人在1965年也直接將“公共產(chǎn)品”引入關(guān)稅同盟的福利效應(yīng)分析,并得出了關(guān)稅同盟更能滿足成員體政府對各種保護(hù)主義傾向的商業(yè)政策以及對工業(yè)化目標(biāo)的偏好的結(jié)論(田青,2005),但總體看來,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論模型基本上是在國際貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析框架下的闡述,很少直接關(guān)注到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的政府經(jīng)濟(jì)活動及其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的影響,也沒有對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化這一政府主導(dǎo)的利益追求和制度保障機(jī)制作出全面的闡述,并在一定程度上成為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的制約。

總之,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財政問題,是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化本身所具有的政府主導(dǎo)性和政府經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為性這一特征決定的,是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化產(chǎn)生和發(fā)展過程中的客觀存在,但卻不被區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化理論所關(guān)注的重要現(xiàn)實問題。它不僅涉及到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財政效應(yīng)這一基本問題的分析,更重要的是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的政府經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為的系統(tǒng)闡述,是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的各國財稅制度協(xié)調(diào)及發(fā)展的研究。也就是說,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財政問題的提出和解決,不僅直接影響著參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的各國政府的經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為本身,而且還關(guān)系著區(qū)域經(jīng)濟(jì)體各成員國之間乃至非成員國之間的財政利益和財政關(guān)系的協(xié)調(diào);同時,將財政問題作為重要的變量引入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論和實踐,還可以更好地從政府經(jīng)濟(jì)活動的角度闡明區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的政府主導(dǎo)性及其機(jī)制,不僅有助于豐富和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論,而且將直接推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、國際財政的理論體系和分析框架

一般而言,國際財政是伴隨著國際經(jīng)濟(jì)活動的擴(kuò)展和國家間經(jīng)濟(jì)依賴的日益加強(qiáng)而在財政關(guān)系領(lǐng)域形成的一種國際經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,是財政和國際經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物。關(guān)于國際財政的定義(董勤發(fā),1997),理論界至少有兩種不同的觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)是從世界或全球角度來看的財政,即世界財政或全球財政,是以世界性的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)或世界政府為后盾的;另一種觀點(diǎn)是把國際財政看成是國際經(jīng)濟(jì)中的財政,是國家財政在國際經(jīng)濟(jì)中的延伸或變種,是國際經(jīng)濟(jì)中的國家財政活動,是不同國家的財政通過國際經(jīng)濟(jì)交往而相互聯(lián)系在一起所形成的國與國之間的財政關(guān)系。與國家財政相比,國際財政具有一般財政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即國際性、整體性、復(fù)雜性和協(xié)調(diào)性等特點(diǎn)(林品章,1995)。雖然在歐盟的財

源籌集方式、國際稅收合作組織研究以及聯(lián)合國發(fā)展計劃署于1999年提出的對電子郵件開征“比特稅”等中,我們可以看到一些世界財政或全球財政的影子,但在現(xiàn)代國家占據(jù)主導(dǎo)地位的時代,不存在也不可能存在一個超國家的全球權(quán)力機(jī)構(gòu)或世界政府,國際財政就只能是國際環(huán)境下財政的作用問題。它主要表現(xiàn)為對國際經(jīng)濟(jì)活動中的國家財稅制度協(xié)調(diào)和財政利益分配,是國家參與國際經(jīng)濟(jì)活動的一種資源配置方式,其本質(zhì)是國家間的財政關(guān)系。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中,國家財政存在的客觀前提在于國民經(jīng)濟(jì)中的市場失靈。同樣,國際財政的產(chǎn)生和存在,也有其深刻的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。首先,國際財政作為國際經(jīng)濟(jì)活動中財政問題的國際化,其基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì);而由市場經(jīng)濟(jì)的市場性和開放性決定的國際市場失靈,就直接成為了國際財政存在的理論基礎(chǔ)(董勤發(fā),1997)。其次,基于不同的經(jīng)濟(jì)社會條件和利益目標(biāo)追求,各國政府財稅制度和政策安排往往存在著巨大的差異,并直接構(gòu)成為各國政府參與國際經(jīng)濟(jì)活動的嚴(yán)重阻礙,因此,尋求和實現(xiàn)各國政府間的財政協(xié)調(diào)和合作,是國際財政存在的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

從國際財政產(chǎn)生和存在的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)的角度出發(fā),國際財政存在的意義就是矯正國際市場的失靈和實現(xiàn)各國財政的協(xié)調(diào)和合作。同時,又由于當(dāng)前并沒有一個真正有效的世界權(quán)力機(jī)構(gòu),也就不可能有一個制定、頒布和執(zhí)行國際課稅和支出方案的“國際財政當(dāng)局”,更不可能形成一個有效的世界范圍內(nèi)的全球財政制度。因此,國際財政只能采取多國財政合作的存在形式。根據(jù)合作的程度,國際上多國財政的合作方式大致分為財政協(xié)調(diào)(FiscalCoordina2tion)、財政同盟(FiscalUnion)和財政一體化(FiscalIntegration)。這三種基本合作方式既有聯(lián)系又有區(qū)別。其中,財政協(xié)調(diào)是以既有國家為基礎(chǔ)的國際財政合作形式,是國際財政合作最初也是最重要的形式,它強(qiáng)調(diào)財政合作的自愿性和協(xié)商性,如現(xiàn)有的各種國際稅收協(xié)定等;財政同盟更多地以部分國家的讓渡為前提,它強(qiáng)調(diào)財政合作的一致性和強(qiáng)制性,往往是區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體中較高級的合作形式,如歐盟內(nèi)部廢除關(guān)稅、統(tǒng)一增值稅等;財政一體化則以國家財政的完全讓渡或消失為條件,實行超國家財政干預(yù),它是最高級的財政合作形式,但由于其缺乏現(xiàn)實性,所以更多地成為了一種理想化的財政合作形式。而根據(jù)不同的國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和程度,國際財政研究在存在形式上又有著不同的側(cè)重點(diǎn)。一般而言,國際財政協(xié)調(diào)是當(dāng)前國際財政最重要的存在形式也是研究的核心內(nèi)容,國際財政研究的理論體系也主要是圍繞著國際財政協(xié)調(diào)來展開。①

三、國際區(qū)域財政研究的基本框架

伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化而產(chǎn)生的財政問題,是國際經(jīng)濟(jì)活動中政府經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為研究的范疇。而通過對國際財政的理論體系和框架的分析,我們找到了研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財政問題的理論基礎(chǔ)和分析框架。也就是說,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財政問題實質(zhì)上就成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國際財政問題。因此,從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的財政問題和國際財政的理論體系相結(jié)合的角度,我們可以構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國際財政研究框架。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國際財政研究框架,本質(zhì)上就是要詮釋區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的政府主導(dǎo)性和政府經(jīng)濟(jì)活動性的運(yùn)行機(jī)制及意義,通過推進(jìn)和實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)外各經(jīng)濟(jì)體的財政協(xié)調(diào)和財政合作,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展和福利水平的提高。因此,循著從國家財政到國際財政的思路,借鑒馬斯格雷夫等人對國際財政的理論體系的闡述,通過在傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理論中引入政府及其經(jīng)濟(jì)活動———財政這一變量,一種解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國際財政研究的新視角和分析方法———國際區(qū)域財政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由國際區(qū)域財政導(dǎo)論、國際區(qū)域財政支出、國際區(qū)域財政收入和國際區(qū)域財政政策等四部分構(gòu)成。

國際區(qū)域財政導(dǎo)論主要闡述國際區(qū)域財政的含義、產(chǎn)生、研究范圍及方法等內(nèi)容。借鑒國際財政的定義,我們可以給國際區(qū)域財政做出這樣的界定:它是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中的財政問題,是國家財政在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的延伸和發(fā)展。換言之,國際區(qū)域財政就是國際財政在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的具體存在和表現(xiàn)形式,是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的國家和國家間的財政關(guān)系,是我們從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主體———政府經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)行為層面的一種視角和分析框架。國際區(qū)域財政的存在,也有著其深刻的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化,本質(zhì)上是建立在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的一種資源配置方式和制度安排,而由市場經(jīng)濟(jì)的市場性和開放性導(dǎo)致的市場失靈即國際區(qū)域市場失靈,就成為了國際區(qū)域財政產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)。由于各國政府財稅制度和政策安排的巨大差異而形成的參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的各經(jīng)濟(jì)體不斷尋求財政協(xié)調(diào)與合作的努力,現(xiàn)實地演繹了國際區(qū)域財

政的存在?？傮w看來,國際區(qū)域財政研究的性質(zhì)依然是財政學(xué)和國際經(jīng)濟(jì)學(xué)的有機(jī)結(jié)合,研究范圍也包含著財政協(xié)調(diào)、財政同盟和財政一體化三種形式,且它們不同程度地在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中存在。在研究方法上,國際區(qū)域財政也應(yīng)遵循國際財政學(xué)的研究方法(董勤發(fā),1997),即國家主義分析方法與世界主義分析方法的有機(jī)結(jié)合。

國際區(qū)域財政支出主要探討國際區(qū)域財政支出的形式及其效應(yīng)。具體而言,國際投資和國際援助是其存在的基本表現(xiàn),前者類似于國家財政中的政府投資,后者則更多地具有政府轉(zhuǎn)移支出的性質(zhì)或類似于政府間轉(zhuǎn)移支付制度的意義。國際投資的基本理論和效應(yīng)分析,是國際經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要研究內(nèi)容之一。綜合國際經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的國際投資和國家財政中的政府投資,我們可以得到一個基本的分析區(qū)域財政支出中國際投資的框架。從現(xiàn)實來看,國際投資制度主要由各國家的投資制度、雙邊層次投資制度、區(qū)域?qū)哟蔚暮投噙厡哟蔚耐顿Y制度構(gòu)成,且它們都不同程度地存在著缺陷并成為國際投資的阻礙,因此,要從制定更權(quán)威的、高度自由化的投資制度和高標(biāo)準(zhǔn)的國際投資保護(hù)制度及公正高效的爭端解決制度等幾個方面來進(jìn)行創(chuàng)新(柳劍平等,2005)。作為國際經(jīng)濟(jì)合作的一種重要方式,國際援助在傳統(tǒng)的國家財政和國際經(jīng)濟(jì)活動中的基本作用(鄖文聚,2000),主要是緩和國際政治經(jīng)濟(jì)矛盾和促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào),更多地是作為一種短期性、政治性和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性的支出形式而存在。目前,除歐盟法中的國家援助為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國家援助制度提供了基本法律框架外,國際援助特有的規(guī)律和運(yùn)行規(guī)則總體上與作為國際區(qū)域財政支出形式的內(nèi)容和要求是不相適應(yīng)的。因此,要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中各經(jīng)濟(jì)體之間收入的公平分配和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展,必須著力構(gòu)建一個能有效協(xié)調(diào)區(qū)域財政關(guān)系的經(jīng)?；⒅贫然膰H援助制度。

國際區(qū)域財政收入主要研究國際稅收、國際債務(wù)和區(qū)域國際組織的會費(fèi)籌集等問題及其經(jīng)濟(jì)影響。國際稅收是國際財政大廈相對獨(dú)立的體系和重要支撐,同樣也是國際區(qū)域財政收入中最主要的內(nèi)容。國際稅收的研究,不僅表現(xiàn)在早期對國際稅收學(xué)科理論體系的建立和完善,而且反映在當(dāng)前對國際稅收競爭、國際稅收協(xié)調(diào)、國際稅收合作與國際稅收組織、貿(mào)易與稅收摩擦、反吸收調(diào)查等領(lǐng)域的深入研究和擴(kuò)展。由于受區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不同發(fā)展水平和存在形式的制約,國際區(qū)域財政中的國際稅收除國際稅收協(xié)調(diào)這個核心以外,還涉及到國際稅收同盟和一體化等表現(xiàn)形式,這在歐盟的統(tǒng)一關(guān)稅、統(tǒng)一增值稅和“自有財源”中可以得到初步的例證。也就是說,國際區(qū)域財政研究的國際稅收,必須密切關(guān)注和分析研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下國際稅收的各種具體形式和效應(yīng)。關(guān)于國際債務(wù)的理論研究,我們可以在國際金融研究和國家財政的債務(wù)分析中找到較為完整的內(nèi)容和體系。如何從現(xiàn)有的理論體系和框架出發(fā),立足于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展,探討區(qū)域國際債務(wù)的規(guī)模及效應(yīng)和債務(wù)監(jiān)控體系,構(gòu)建一個與之相適應(yīng)的高效的國際債務(wù)運(yùn)行機(jī)制和風(fēng)險防范體系,就成為了國際區(qū)域財政框架中的國際債務(wù)研究的主要內(nèi)容。此外,為了避免如聯(lián)合國財政危機(jī)中的會費(fèi)問題的尷尬,還應(yīng)該積極研究關(guān)于區(qū)域國際組織的會費(fèi)籌集方式,使區(qū)域國際組織能夠高效正常運(yùn)轉(zhuǎn),確保其對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織作用的發(fā)揮。

國際區(qū)域財政政策主要研究區(qū)域內(nèi)外財政政策協(xié)調(diào)機(jī)制及其實現(xiàn)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中,經(jīng)濟(jì)政策的國際協(xié)調(diào)是十分必要的,它可以避免各國獨(dú)立分散決策的低效率,在不同程度上減低各國政策之間的相互沖突,共同應(yīng)對突發(fā)事件的不良影響,穩(wěn)定各國和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行,獲得經(jīng)濟(jì)開放帶來的多方面利益,只是這種協(xié)調(diào)要求在不同程度上限制各國政策的自主性。區(qū)域財政協(xié)調(diào)的理論分析指出,協(xié)調(diào)政策會減小針對繁榮或蕭條的財政擴(kuò)張或收縮的溢出效應(yīng);在協(xié)調(diào)計劃中,任何國家的財政擴(kuò)張或收縮都應(yīng)該考慮伙伴國的財政政策所導(dǎo)致的溢出效應(yīng),它要求伙伴國的財政政策取向相同。國際區(qū)域財政政策的協(xié)調(diào),又有廣義和狹義之分。廣義指的是既包括區(qū)域內(nèi)財政政策的協(xié)調(diào),又包括區(qū)域內(nèi)外財稅政策之間的協(xié)調(diào);而狹義主要是指區(qū)域內(nèi)財政政策的協(xié)調(diào),即各國在制定國內(nèi)政策的過程中,通過各國間的磋商等機(jī)制和方式來實現(xiàn)財政政策的協(xié)調(diào)。從政策協(xié)調(diào)的程度來看,又可以分為信息交換、危機(jī)管理、政策目標(biāo)和行動的一致性協(xié)調(diào)、全面協(xié)調(diào)及聯(lián)合行動等層次;從協(xié)調(diào)方式的角度,可以分為相機(jī)性協(xié)調(diào)和規(guī)則性協(xié)調(diào)兩種。還需指出的是,國際區(qū)域財政政策協(xié)調(diào)還涉及到區(qū)域財政政策與貨幣政策、匯率政策等的協(xié)調(diào),它們共同構(gòu)成區(qū)域宏觀政策協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容。

總之,國際區(qū)域財政作為一種重要的區(qū)域性制度安排,對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展有著直接而深遠(yuǎn)的影響。而國際區(qū)域財政研究基本框架的構(gòu)建,不僅是這種區(qū)域性制度安排的重要內(nèi)容和表現(xiàn),而且還為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中政府經(jīng)濟(jì)行為及

其效應(yīng)分析提供了較為完整的思路和方法。

注釋:

①馬斯格雷夫教授從財政的國際協(xié)調(diào)和發(fā)展財政兩個方面概括和總結(jié)了國際財政的基本內(nèi)容;而董勤發(fā)則是結(jié)合財政的經(jīng)濟(jì)職能從國際財政合作形式的角度來構(gòu)建國際財政的理論體系。

②區(qū)域有不同的層次劃分,區(qū)域財政也多以行政區(qū)劃確立的社會、政治、經(jīng)濟(jì)區(qū)域為研究對象,但本文所論之區(qū)域指的是國際區(qū)域,國際區(qū)域財政指區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的國際財政。

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篇2

國際貨幣基金組織在對《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》進(jìn)行修門的過程中，遵循的是不僅僅要使新的體系與1993SNA統(tǒng)一的原則，同時還考慮到則政分析家不斷擴(kuò)大的需要、修改后的政府則政統(tǒng)計體系對《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》介紹的體系做了大量更新和擴(kuò)展，其中主要修改的有以卜幾個方而:對政府則政統(tǒng)計體系記錄的單位和經(jīng)濟(jì)事件的范I、記錄經(jīng)濟(jì)事件的時間、定義、分類和平衡項日進(jìn)行了重大調(diào)整。中國

1.單位的范圍

在修改后的政府則政統(tǒng)計體系中，單位的范圍側(cè)重于《1993年國民帳戶體系》界定的廣義政府部門，其定義以機(jī)構(gòu)單位的概念為基礎(chǔ)。廣義政府部門包括全部居民政府的一位和由政府控制井主要由政府提供資金的全部居民非營利機(jī)構(gòu)。1986年政府則政統(tǒng)計體系的范圍是在職能的基礎(chǔ)上界定的，它包括履行政府職能的全部單位。在原則上，只包括與政府職能自接有關(guān)那此交易。這意味著不包括那此不代表則政政策實行的交易，特別是，與貨幣當(dāng)局和其他存款金融機(jī)構(gòu)的職能有關(guān)的所有交易都不包括在內(nèi)。

另外由于修改前后的政府則政統(tǒng)計體系定義的基礎(chǔ)不同，從而兩者對超國家當(dāng)局的處理也存在著不同。在修改后的政府則政統(tǒng)計體系中，超國家當(dāng)局不包括在在何國家當(dāng)中;而在《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中，由超國家組織在一國履行政府職能帶來的交易包括在該國的統(tǒng)計數(shù)抓中。

2.記錄經(jīng)濟(jì)事件的時間

在修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》中，記錄交易和其他經(jīng)濟(jì)流m:的時間由權(quán)責(zé)發(fā)生制原則確定。也就說，流量在經(jīng)濟(jì)價格被創(chuàng)造、轉(zhuǎn)換、交換、轉(zhuǎn)移和消失時記錄。而在《1986年政府財政統(tǒng)計手冊》中，交易在收到和支出現(xiàn)金時記錄。相比而言，權(quán)責(zé)發(fā)生制的記錄時間與資源實際流動的時間相符能夠很好反映政府收支情況;而現(xiàn)金收付制的記錄時間可能嚴(yán)重偏離有關(guān)經(jīng)濟(jì)話動和交易的時間。另外修改后的政府則政統(tǒng)計體系之所以采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的一個很重要的原因是為了與SNA1993保持一致，在SNA1993中記錄經(jīng)濟(jì)事件的時間也采用的是權(quán)責(zé)發(fā)生制原則。

3.事件的范圍

在修改后的政府則政統(tǒng)計體系中，事件的范圍比在《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中更為廣’泛，因為修改后的體系包括影響資產(chǎn)、負(fù)債、收入或開支的全部經(jīng)濟(jì)事件，而不是儀儀包括由現(xiàn)金交易代表的那此事件。例如，將易貨交易及商品和服務(wù)的贈與包括在內(nèi)?！?986年政府則政統(tǒng)計手冊》儀有選擇地包括一此實物交易，并且是作為備忘項日。

修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》包括其他經(jīng)濟(jì)流量,所謂其他經(jīng)濟(jì)流量是指除交易外影響一個單位的資產(chǎn)、負(fù)債和凈值存量的所有流量。為了使會計期初的資產(chǎn)負(fù)債表與期末的資產(chǎn)負(fù)債表完全協(xié)調(diào)，必須包括其他經(jīng)濟(jì)流量。根據(jù)定義，其他經(jīng)濟(jì)流量是非現(xiàn)金事件，因此它們井不作為《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》的組成部分進(jìn)行統(tǒng)計。

4.定值

在修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》中，資產(chǎn)和負(fù)債按當(dāng)前市場價格定值，包括可能具有不同名義價伯的債券。而貸款由于一般不進(jìn)行交易，因此不具有市場價伯，它們按名義價值記錄。在《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中，債券總是按債務(wù)到期時政府須支付的數(shù)額定值，這可能既不同于名義價值，也不同于當(dāng)前市場價值。修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》規(guī)定將債券的名義價值作為備忘項日記錄。

5.記錄流量的總額和凈額

關(guān)于流量是按總額表述還是按凈額表述，在修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》和《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中，大部分處理是相同的。主要不同在于市場基層單位的銷竹和開支。在修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》中，市場基層單位的銷竹和生產(chǎn)成木按總額分別表示收入和開支。在《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中，如果銷竹減去生產(chǎn)成木的凈額為正數(shù)，則作為收入記錄;如果為負(fù)數(shù)，則作為支出記錄。

6.流量和存量的統(tǒng)一

修改后的政府則政統(tǒng)計體系是完全統(tǒng)一的體系，因為可以從會計期初的存m:數(shù)抓與該期間發(fā)生的流量中得出會計期末的存量:數(shù)抓。由于這種統(tǒng)一，影響廣義政府部門的則務(wù)業(yè)績、則務(wù)狀況和流動性狀的全部事件都包括在內(nèi)。《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》所包括的存量數(shù)抓限于債務(wù)，債務(wù)存量的變化往往不能與所記錄的流量相互協(xié)調(diào)，需要提供補(bǔ)充性表格來說明完成這種協(xié)調(diào)所需要的其他數(shù)抓。

7.定義

在修改后的政府則政統(tǒng)計體系中，收入是交易帶來的凈伯增加。因此，收入包括贈與，但卻不包括來自處理非金融資產(chǎn)的所得。在《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中，收入定義為除贈與外所有不需償付的款項。因此，收入包括來自處置非金融資產(chǎn)的所得。

類似地，在修改后的政府則政統(tǒng)計體系中，開支是交易帶來的凈伯卜降。購買非金融資產(chǎn)不影響凈信不視為開支交易?！伴_支”一詞取代了《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》的“支出”，因為它與權(quán)責(zé)發(fā)生制記錄的聯(lián)系更為密切，并表明非金融資產(chǎn)交易不包括在內(nèi)?！?986年政府則政統(tǒng)計手冊》將支出定義為所有不需償付的款項，包括購買非金融資產(chǎn)。

8.分類

修改前后的政府則政統(tǒng)計體系對收入的分類有很大不同。在《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中，收入分為稅收入、非稅收入和資本收入，贈與構(gòu)成單獨(dú)的非收入類。在修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》中，收入進(jìn)一步分為稅收、社會保險交款、贈與和其他收入。

在修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》和《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中，開支/支出都按兩種方式分類:按職能和交易的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。在兩個《手冊》中，按職能進(jìn)行的分類都采用聯(lián)合國頒布的《政府職能分類》。修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》對由交易帶來的非金融資產(chǎn)變化進(jìn)行了新的分類，因為它們不劃為收入或開支。新的分類采用《1993年國民帳戶體系》的相應(yīng)分類，以交易涉及的資產(chǎn)類別為基礎(chǔ)。

貸款減還款是《1986年政府財政統(tǒng)計手冊》中代表出于政策日的獲得的金融資產(chǎn)凈額的一個交易類別，與支出劃在一起以計算總額的一個交易類別，與支出劃在一起以計算總赤字/盈余。在修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》中，這此交易與其他金融資產(chǎn)交易劃在一起。

9.平衡項日

在《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中，盡昔規(guī)定了其他平衡項日，但是分析框架儀側(cè)重于一個平衡項日(總赤字/盈余)。修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》的分析框架以幾個平衡項日為特色，其中，《政府運(yùn)營表》包括凈運(yùn)行余額(它定義為收入減開支，代表交易帶來的凈伯變化)和凈貸款/借款(它定義為獲得的金融資產(chǎn)凈額減產(chǎn)生的負(fù)債凈額，獲凈運(yùn)行余額減獲得的非金融資產(chǎn)凈額);《現(xiàn)金來源和使用表》包括現(xiàn)金盈余/赤字，以反映政府運(yùn)營表帶來的現(xiàn)金流量的余額以及獲得的非金融資產(chǎn)凈額。除了不剔除貸款和還款交易帶來的現(xiàn)金凈流出以外，它類似于((1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中的總赤字/盈余。在修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》中，另一個平衡項日是總余額定義為因重新安排出于公共政策日的而進(jìn)行的資產(chǎn)和負(fù)債交易從而經(jīng)過調(diào)整的凈貸款/借款。伯得汁意的是，私有化的全部收入(包括固定資產(chǎn)出竹)。

中國作為金融項日包括在內(nèi);以貸款形式提供的補(bǔ)貼確定為開支。它相當(dāng)于《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》中的總赤字/盈余，但卻采用權(quán)責(zé)發(fā)生制確定。修改后的《政府則政統(tǒng)計手冊》的其他平衡項日包括凈伯、金融凈伯、基木余額和儲蓄，而在《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》卻沒有類似的平衡項日。

10.與其他統(tǒng)計體系的協(xié)調(diào)

修改后的政府則政統(tǒng)計體系與其他國際宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計體系相互協(xié)調(diào)。也就是說，在政府則政統(tǒng)計體系為則政分析服務(wù)這一日標(biāo)卜，基木概念、定義和管理.與其他宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計體系盡可能相同，與政府則政統(tǒng)計體系相互協(xié)調(diào)的其他統(tǒng)計手冊有《1993年國民帳戶體系》、基金組織《國際收支手冊》第五版和基金組織《貨幣與金融統(tǒng)計手冊》?！?986年政府則政統(tǒng)計手冊》主要遵循1968年《國民帳戶體系》，但是兩者協(xié)調(diào)的程度要低得多，主要是由于《1986年政府則政統(tǒng)計手冊》采用現(xiàn)金收付制記錄。

修改后的政府則政統(tǒng)計體系和與之相互協(xié)調(diào)的宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計體系之間的主要差異是它們所采用的分類以及隨之而來的平衡項日。例如，修改后的政府則政統(tǒng)計體系的稅收分類和《1993年國民帳戶體系》有較大的不同，但兩個體系的稅收定義相同。政府則政統(tǒng)計體系對退休計劃和外商自接投資收益再投資的處理不同于《1993年國民帳戶體系》的處理，結(jié)果，兩個體系中的凈貸款/借款不同。

此外，由于涵蓋范圍不同，但是，其內(nèi)涵在政府則政統(tǒng)計體系中比在《1993年國民帳戶體系》中要小

二、與1993年國民帳戶體系之間的差異

盡答國際貨幣基金組織在修門政府則政統(tǒng)計體系的過程中盡可能使其與1993SNA保持一致，但是不能否認(rèn)的是兩者還是存在著一此差異，其差異主要表現(xiàn)在以下幾個方而:

1.兩個體系對生產(chǎn)相關(guān)交易的登錄不同

政府則政統(tǒng)計體系不把中間消耗或產(chǎn)出作為開支類別，但是在1993SNA中，卻把中間消耗或產(chǎn)出列為開支以扣除、雖然政府則政統(tǒng)計支出類別“貨物和服務(wù)的用途”與1993SNA中的中間消費(fèi)最接近，但它與庫存的處理以及則政和保險服務(wù)的消費(fèi)有根木的區(qū)別。此外，政府則政統(tǒng)計體系中對自給性資本形成的處理影響到對一此項日登錄的比較。1993SNA將自給性資本形成中的支出、固定資木消費(fèi)和雇員報酬登錄為中間消費(fèi)，而政府則政統(tǒng)計系統(tǒng)則登錄為購置固定資產(chǎn)。

2.兩個體系對社會保險的處理不同

在1993SNA中，社會保險計劃收到的所有社會繳款都被視為經(jīng)常性流入(資源)，社會保險計劃支付的所有社會福利都被視為經(jīng)常性流出(使用)，盡答提供退休福利的計劃的收支相當(dāng)于計劃的負(fù)債變化。在政府則政統(tǒng)計體系中，對提供退休福利的計劃的繳款和這此計劃支付的福利被視為是負(fù)債的變化，而不是收入和支出。此外，政府則政統(tǒng)計體系以同樣方式處理向政府雇員提供退休福利的無基金計劃和有基金計劃，確認(rèn)為米來提供福利所負(fù)的債務(wù)，而1993SNA不承認(rèn)這此債務(wù)。

3.兩個體系對數(shù)字是否合井匯編的處理也不同

1993SNA不把統(tǒng)計數(shù)字合井匯編，但政府則政統(tǒng)計體系把統(tǒng)計數(shù)字合井匯編。因此，在為各級政府匯編統(tǒng)計數(shù)字時，政府則政統(tǒng)計體系不開列政府部國內(nèi)兩個機(jī)構(gòu)單位間的所有債務(wù)人一債權(quán)人的則務(wù)狀況和政府部門兩個機(jī)構(gòu)的-位間的所有交易，這樣從統(tǒng)計數(shù)字來看，似乎政府部門只有一個的一的機(jī)構(gòu)的位。因此，政府則政統(tǒng)計體系的收入、支出、資產(chǎn)和負(fù)債總額可能比1993SNA少得多，即使這兩個體系之間井沒有其他差異。

4.兩者在關(guān)鍵的平衡項上可能存在著不同

借出和借入凈額是政府則政統(tǒng)計體系和1993SNA中的一個關(guān)鍵的平衡項。但是由于對一此交易采取不同的處理辦法，主要是社會保險繳款和退休計劃的福利，政府則政統(tǒng)計體系中這一平衡項的價伯與1993SNA中同名的平衡項也許不同。為了避免混淆不清，將《政府則政統(tǒng)計手冊》中的平衡項或分類類日標(biāo)明為「政府則政統(tǒng)計1，以顯示這此項日在政府則政統(tǒng)計系統(tǒng)中與1993SNA中的項日名稱相同，但覆蓋的內(nèi)容不同。

三、我國與國際準(zhǔn)則的差距

1.政府則政統(tǒng)計內(nèi)容不夠完整

相比國際準(zhǔn)則以及其他國家而言，由于我國特殊的國情，我國長期以來一自都存在著預(yù)算內(nèi)收支和預(yù)算外收支。預(yù)算內(nèi)收支和預(yù)算外收支都是政府則政收支，理應(yīng)全部納入政府則政統(tǒng)計的范圍，但是日前我國政府則政統(tǒng)計儀儀對政府預(yù)算內(nèi)收支進(jìn)行統(tǒng)計，對預(yù)算外資金和社會保障資金收支數(shù)抓信息則是的獨(dú)另行收集整理分析的。大部分社會保障繳款收入和支出沒有反映在則政預(yù)算收支中，對其他社會保障的資金支出也分散在撫恤和社會保障救濟(jì)、社會保障補(bǔ)助支出等預(yù)算科日中。實行則政專戶管理的預(yù)算外資金也循環(huán)于國家預(yù)算之外，甚至由各自的主答部門自編核算，這使得國家各級政府的則政總收入和總支出情況無法準(zhǔn)確反映，對政府的則政業(yè)務(wù)話動因指標(biāo)缺乏很難進(jìn)行完整精確計算。

2.分類標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

按照CDDS建議的國際貨幣基金組織的政府則政統(tǒng)計分類方法，政府收入按收入性質(zhì)分類，政府支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和職能進(jìn)行分類。與之相比，我國政府則政統(tǒng)計分類不夠規(guī)范，未按收入性質(zhì)分為經(jīng)常性收入、資木性收入、轉(zhuǎn)移和贈與收入;政府則政支出未能夠按照“經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類”和“政府職能分類”進(jìn)行分類，用來說明政府資金的使用方向(如下資.答理費(fèi)用等)和所達(dá)到的目標(biāo)(如教育、科技等)。目前我國政府則政支出分類標(biāo)準(zhǔn)很不統(tǒng)一，部分支出按照功能分類，如行政管理.費(fèi)、公檢法司支出、外交外事支出等，部分支出按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，如社會保證補(bǔ)助支出、國內(nèi)外債券付息支出等。由于收到統(tǒng)計范圍和統(tǒng)計指標(biāo)分類的影響，造成統(tǒng)計分類框架不清晰，內(nèi)容的協(xié)調(diào)，統(tǒng)計數(shù)抓質(zhì)量較差。

篇3

關(guān)鍵詞：國際投資保護(hù)；征收；管轄；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；域外效力

雙邊投資保護(hù)協(xié)議是國際法中關(guān)于保護(hù)外國直接投資的基石。到2005年，各國簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)議大約有2500個。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會的統(tǒng)計，已經(jīng)有177個國家簽署了雙邊協(xié)定。

幾乎所有的雙邊投資條約規(guī)定了有關(guān)征收和外國投資者的財產(chǎn)國有化。如果征收是為了公共利益，且它是以非歧視性的方式進(jìn)行及時、充分和有效的賠償(prompt，completeandeffectivecompensa-tion)并符合法律的正當(dāng)程序，那么它就被視為是合法的。在賠償問題上，如何區(qū)分那些可以得到賠償?shù)恼魇蘸湍切┖侠淼?、不予賠償?shù)男姓胧?，對仲裁員和國際法律學(xué)家來說都是一個巨大的挑戰(zhàn)。不同的仲裁庭對這個問題的看法角度各不相同，有的只專注于行政措施的后果，有的著重于措施的目的，而有的則在這兩種方法間采取折中的方法。就這個問題而言，目前尚未有定論。

鑒于此，本文針對國際征收制度和國際投資保護(hù)的發(fā)展趨勢，在闡述雙邊投資保護(hù)條約和國際慣例法對國際投資所起作用的基礎(chǔ)上，著重通過分析歐美在國際征收問題上的態(tài)度和通過司法判決來分析國際投資法在征收問題上的發(fā)展。

一、有關(guān)國際財產(chǎn)征收的條約實踐

在國際投資保護(hù)問題上，國內(nèi)法和國際法都會涉及到投資者的政治風(fēng)險。對于東道國來說，它可以進(jìn)行國內(nèi)立法對外資進(jìn)行保護(hù)；對于投資者來說，可以選擇多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)如MIGA或母國的投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行保險。構(gòu)成國際投資保護(hù)的法律淵源主要有條約、國際習(xí)慣法、一般法律原則以及司法判決。其中，雙邊投資保護(hù)條約為投資者提供了最主要的投資保護(hù)。在有關(guān)對外投資的法律中，尚未有真正意義上的國際條約，但是，存在著地區(qū)性的投資保護(hù)條約，如北美自由貿(mào)易協(xié)定第11章、東盟投資保護(hù)協(xié)議、已經(jīng)獲得52個國家批準(zhǔn)的能源條約，以及WTO關(guān)于貿(mào)易方面的有關(guān)投資保護(hù)規(guī)定。目前，有關(guān)投資保護(hù)的條約一般以雙邊投資條約為主。雙邊投資條約通常從一個意向聲明開始，闡述了旨在保護(hù)和促進(jìn)相互投資，其次對條約中的某些重要詞句進(jìn)行定義。最重要的是，條約界定了投資者的類別和哪些投資需要得到保護(hù)。通常，這些定義的范圍都比較廣。一般來說，雙邊投資協(xié)議并不規(guī)定接受投資的問題。它通常取決于東道國關(guān)于資本進(jìn)入的法律(即外資的進(jìn)入并無絕對權(quán))。美國在這方面的條約實踐和其他國家的做法大大不同，因為美國雙邊投資協(xié)議在投資接受上明確要求實行國民待遇。另外，美國最近的條約還包含了禁止某些履行要求，并以之作為接受投資的前提。

關(guān)于投資的待遇問題，不同形式的投資協(xié)議訂立的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。如中國與有關(guān)國家簽訂的投資保護(hù)協(xié)定，除了少數(shù)雙邊協(xié)定明確規(guī)定有國民待遇原則，大多采用最惠國待遇或公平待遇標(biāo)準(zhǔn)。目前在投資待遇方面的最重要標(biāo)準(zhǔn)就是“公平待遇”(fairandequitabletreatment)標(biāo)準(zhǔn)。公平待遇標(biāo)準(zhǔn)在確切含義上是有爭議的(顯然是由于這些標(biāo)準(zhǔn)的含糊不清造成的)。有關(guān)公平待遇標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行討論在于它是否只是反映國際習(xí)慣法所認(rèn)為的保護(hù)或是否構(gòu)成了一個自治的標(biāo)準(zhǔn)而超越國際法上的最低標(biāo)準(zhǔn)。對有關(guān)雙邊投資條約爭端的仲裁裁決顯示了把公平待遇標(biāo)準(zhǔn)看作是一個意思自治的標(biāo)準(zhǔn)，它的解釋取決于條約條文。Schreuer(2005)在對案例法的研究上，列舉了一系列適用公平待遇標(biāo)準(zhǔn)的條件。這些原則包括透明度和保護(hù)投資者的合法期望、免受脅迫和騷擾、恰當(dāng)?shù)某绦蚝驼?dāng)程序的標(biāo)準(zhǔn)以及善意原則。另外常用的待遇標(biāo)準(zhǔn)是“充分保護(hù)和安全”(fullprotectionandsecurity)條款。這個標(biāo)準(zhǔn)涉及到東道國應(yīng)當(dāng)對別人提供的保護(hù)。實踐中，這項條文規(guī)定東道國應(yīng)恪盡職守保護(hù)外國投資者。其它條款主要是可以訴諸當(dāng)?shù)胤ㄔ?、同雙邊投資條約中的投資國的關(guān)系(保護(hù)條款)或投資者向母國匯回利潤的形式以及爭端解決等。

在雙邊投資爭議解決方面，考慮到締約方之間(政府間糾紛，如關(guān)于條約解釋和適用發(fā)生的爭議)、投資者和東道國之間(投資者與國家之間的糾紛或投資糾紛，如國有化補(bǔ)償和政府管理行為引起的國際投資爭端)可能會產(chǎn)生糾紛，雙邊投資協(xié)定通常都規(guī)定將爭議提交仲裁。雖然這是政府之間糾紛案件的標(biāo)準(zhǔn)解決方法，值得注意的是，從國際法的角度來說，私人當(dāng)事人可以根據(jù)基于國際法的政府間條約提起仲裁。由于投資者其實并不是條約的締約方，這種仲裁被稱為“無默契的仲裁”(arbitrationwithoutprivity)。對于投資者來說，它的主要優(yōu)點(diǎn)在于他不再依賴本國的外交保護(hù)而采取法律行動。在雙邊投資協(xié)議中有許多不同類型的仲裁規(guī)則。最常見的是在解決投資爭端國際中心(ICSID)框架下的仲裁。當(dāng)然，參照聯(lián)合國國際貿(mào)易仲裁(UNCITRAL)規(guī)則或其他形式的仲裁，以及兩者的組合也有可能的。因此，它取決于相關(guān)雙邊投資協(xié)議中關(guān)于投資者適用何種仲裁的表述。有些雙邊投資協(xié)議對提交仲裁明確設(shè)定了一些條件，比如事先用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)(priorexhaustionoflocalremedies)。

近年來投資者與投資國的仲裁案件不斷大幅增加。僅2005年，各爭端機(jī)構(gòu)至少受理了50宗新案件。在選擇仲裁方式上，最常見的是采用ICSID。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展委員會《2006年世界投資報告》，在226個基于條約的仲裁中，136個是在ICSID框架下解決的，而67個則是根據(jù)聯(lián)合國國際貿(mào)易仲裁法(UNCITRAL)規(guī)則、14個根據(jù)斯德哥爾摩商會(SCC)規(guī)則、4個根據(jù)國際商會(ICC)、4個利用特設(shè)仲裁(ad-hocarbitration)、其余案件則根據(jù)開羅國際商業(yè)仲裁地區(qū)中心進(jìn)行仲裁。

目前已經(jīng)有170多個國家簽署了2500多個雙邊投資協(xié)議。問題是，雙邊投資協(xié)議是否可以被引證為國際習(xí)慣法，即它們是否“適用于即便在條約未明確規(guī)定的情況或爭議”。對這個問題沒有一個統(tǒng)一的答案。有些學(xué)者不認(rèn)同雙邊投資協(xié)議代表習(xí)慣國際法，認(rèn)為雙邊投資協(xié)議僅構(gòu)成協(xié)議國之間的特別法。在此特別引述Sornarajah(2004年)文中的表述：“認(rèn)為條約可使國際習(xí)慣法穩(wěn)定的論斷是錯誤的。如果認(rèn)為在此領(lǐng)域中確實存在習(xí)慣法的話，那么就很少需要這種大量的條約制定來保護(hù)投資活動?！?/p>

二、國際財產(chǎn)征收和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的國際法問題

雙邊投資爭議是國際投資中所產(chǎn)生的與投資者利益攸關(guān)的糾紛。其中一種就是外國投資者與東道國之間由于國有化征收或者政府管理行為等有關(guān)投資保護(hù)問題而發(fā)生的爭議。如前所述，雙邊投資保護(hù)協(xié)定中的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)主要是針對國有化或征收問題。一般情況下，東道國都保證不會實行國有化或征收。只有在特殊情況下，為了公共利益需要，可以對外資依照法律程序?qū)嵭姓魇?，但?yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的或適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

1．征收的條件

雙邊投資保護(hù)條約明確規(guī)定對外國人征收須滿足一定前提條件，即外國人法的最低標(biāo)準(zhǔn)，包括不得損害公共利益、不得具有歧視性、必須符合法律正當(dāng)程序以及必須給予補(bǔ)償?shù)?。通過國際法給予外國人特殊保護(hù)的理由在于外國人不同于征收國的國民。他們被排除在形成政治意志之外且不屬于國家“命運(yùn)共同體”，共同體應(yīng)當(dāng)享有實行征收的新經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢同時承擔(dān)必要的風(fēng)險。因此，只有當(dāng)征收為了公共利益之目的且不具有歧視性并附帶補(bǔ)償時，才可以允許對外國人的征收。

2．征收的補(bǔ)償義務(wù)和補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償義務(wù)及補(bǔ)償范圍一直以來是國際征收法領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題。

在補(bǔ)償義務(wù)方面，發(fā)達(dá)國家和發(fā)掌中國家之間曾經(jīng)存在著極大的分歧。發(fā)達(dá)國家在起草條約和締約時都堅持赫爾公式，即要求征收國對投資者予以及時、充分和有效的賠償，即便爭議雙方對確定具體賠償數(shù)額不透明。目前，仲裁法庭要處理的主要問題是對間接征收的處理。間接征收，又稱為“蠶食性征收”(creepingexpropriation)，它指的是東道國通過行政手段來剝奪財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)權(quán)。雙邊投資協(xié)議把這種“等同于”征收措施的危險也考慮在內(nèi)，比如說通過限制使用權(quán)(如指定財產(chǎn)管理人)或以有形手段將財產(chǎn)所有權(quán)人從所有人的地位上排擠掉并實質(zhì)性影響他的使用權(quán)(即所謂“蠶食性”征收)。這類事實征收的特征是它將支配權(quán)掏空而只剩下形式的外殼。伊朗一美國海牙仲裁庭在一個案件中接受了這種征收。該案中，以美國企業(yè)在其購買的建筑用地上與伊朗方面合作建造住宅，而伊朗政府通過指定管理者排除了企業(yè)的項目管理權(quán)。

在補(bǔ)償范圍方面，北美自由貿(mào)易協(xié)定(第11章)也將各種等同于征收而受保護(hù)投資的措施(第110條：“ameasuretantamounttonationalizationorexpropriation”)歸于征收管轄的內(nèi)容。在現(xiàn)資保護(hù)雙邊協(xié)定的實踐中，這樣等同于征收的措施也和正式征收一樣是具有補(bǔ)償義務(wù)的。這導(dǎo)致東道國違背與投資國的約定使投資失去法律基礎(chǔ)或經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時也負(fù)有補(bǔ)償義務(wù)。

當(dāng)實際上或僅僅名義上為了環(huán)保進(jìn)行的限制對投資項目產(chǎn)生消極影響時，實質(zhì)征收保護(hù)就引出了一個特殊問題。不少評論家擔(dān)心國家因為害怕補(bǔ)償義務(wù)而削弱環(huán)保力度。新的投資保護(hù)協(xié)約考慮到了這方面的擔(dān)憂。例如美國與烏拉圭的投資保護(hù)合同擯棄了有損法定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的投資鼓勵措施(第12條第1款)并承認(rèn)締約國有自由在遵守合同義務(wù)的前提下保證環(huán)境利益得到維護(hù)(第12條第2款)。在環(huán)保措施或者其他為了公益采取的措施中，常常很難區(qū)分事實征收(類征收措施)和為改進(jìn)國家制度功能而進(jìn)行的(無征收義務(wù)的)調(diào)整。對此，新的解決投資爭端的國際中心的裁判實踐以財產(chǎn)干預(yù)強(qiáng)度為標(biāo)準(zhǔn)。在西班牙Teemed公司對墨西哥案中，仲裁庭明確，即使是為了環(huán)?；蛘咂渌怖孢M(jìn)行的調(diào)整也不能表現(xiàn)為類征收措施。在考量規(guī)定之干涉作用的適當(dāng)性時，如何既考慮到國家利益又顧及財產(chǎn)所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和合法預(yù)期，對此仲裁庭引用了歐洲人權(quán)法院關(guān)于歐洲保護(hù)人權(quán)公約第一個會議紀(jì)要第1條的判例。根據(jù)該判例，為政治目的反對一個項目并不構(gòu)成無償剝奪一項投資的經(jīng)濟(jì)價值的理由。

頗受爭議的是征收可以在多大程度上違背國家與外國企業(yè)間的民事合同。首先，國際法中的征收法并不保護(hù)外國債權(quán)人對國家的所有合同上的請求權(quán)。此外，一國違反其來自于供貨合同的給付義務(wù)都可能表現(xiàn)為征收。另一種情況是外國人出于對合同約定的信賴，在東道國安置了一定財產(chǎn)(如為合資企業(yè)建設(shè)設(shè)施)。根據(jù)美國學(xué)派的一個觀點(diǎn)，如果一國違反合同對外國債權(quán)人采取行動且該行為具有歧視性或隨意性，那么該國違反了國際法。

如果某種征收外國人財產(chǎn)的行為無論是否給予補(bǔ)償均違反國際法(如行為歧視性地只針對某一國公民或者違反了國際法公約)，那么按照國際法關(guān)于國家責(zé)任的普遍原則該行為將導(dǎo)致?lián)p失賠償請求權(quán)。也就是說責(zé)任國應(yīng)當(dāng)履行全面復(fù)原義務(wù)，恢復(fù)到違法行為發(fā)生前的狀態(tài)或者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償。該賠償責(zé)任不僅包括補(bǔ)償現(xiàn)實財產(chǎn)損失(dammumemergens)，還包括利潤損失的補(bǔ)償(lucrumcessans)。在國際征收法中發(fā)生全面損失賠償責(zé)任的情況主要是一國違反投資保護(hù)協(xié)定或者違背與外國企業(yè)簽訂的在國際法上有約束力的特許協(xié)議。

3．補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

有關(guān)征收的補(bǔ)償數(shù)額是國際征收法中的一個重要議題。傳統(tǒng)國際法以“赫爾”公式(HullFormu—la)表達(dá)補(bǔ)償要求。按此公式補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)迅速、充分、有效(即以可兌換的貨幣進(jìn)行補(bǔ)償)(“prompt，ade—quateandeffective”)。19世紀(jì)末，阿根廷法學(xué)家卡爾沃提出了相反的觀點(diǎn)(CalvoDoctrine)。他認(rèn)為不必給予外國人及其財產(chǎn)比本國人更多的保護(hù)，因此未要求完全補(bǔ)償被國有化的外國財產(chǎn)而僅僅是適當(dāng)補(bǔ)償(“appropriatecompensation”)(第2條第2款c項)，但該觀點(diǎn)未得到“西方”國際法學(xué)界的采納。二戰(zhàn)后，所謂的一次性補(bǔ)償協(xié)定(lumpsumagreement)在各國實踐中起到了相當(dāng)大的作用。該協(xié)定主要針對在多次征收后向受損失的外國人的本國進(jìn)行一次性補(bǔ)償?shù)膯栴}。依協(xié)定，征收國的損失補(bǔ)償額大多在市值的20％至80％之間。過去，這類協(xié)定常被用來作為證據(jù)證明國際法不要求完全補(bǔ)償。然而，同時應(yīng)當(dāng)注意到的是這類協(xié)定具有相對性并包含從政治目的出發(fā)的考慮。許多這類約定中也包括了數(shù)十年前的征收行為和國家在革命中的征收行為。出于意識形態(tài)方面的原因，這類征收本來原則上不帶有賠償義務(wù)。

為了鼓勵外國投資和發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)，發(fā)展中國家在賠償標(biāo)準(zhǔn)問題上的立場也比以往靈活，不再堅持卡爾沃學(xué)說，而開始接受國際習(xí)慣法中的完全征收補(bǔ)償原則。在伊朗一美國索賠法庭的仲裁裁決實踐中就采取了這個觀點(diǎn)，盡管附論部分還保留了個別觀點(diǎn)：對整個經(jīng)濟(jì)部門國有化的補(bǔ)償可低于完全標(biāo)準(zhǔn)。隨著國際投資對本國經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，對征收進(jìn)行完全補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)也比上世紀(jì)70—80年代有更牢固的基礎(chǔ)。完全補(bǔ)償?shù)臄?shù)額原則上必須參照被征收財產(chǎn)的市值計算。如果企業(yè)積極參加經(jīng)濟(jì)事務(wù)，現(xiàn)代仲裁實踐傾向于以現(xiàn)實市場價值(如包括商譽(yù))而不是賬面凈值(netbookvalue，折舊后的投資價值)作為基礎(chǔ)。根據(jù)伊美海牙仲裁庭裁決，確定適當(dāng)?shù)氖袌鰞r值的依據(jù)是一個有購買意向且消息靈通的購買者可能提出的價格，即“在買賣雙方均有充分信息，均希望將自己的經(jīng)濟(jì)獲益最大化并均未受強(qiáng)制或者強(qiáng)迫的情況下，有意向的購買者向有意向的銷售者提供的價格”。評估運(yùn)營中的康采恩時，除了現(xiàn)實財產(chǎn)價值還要加上未來預(yù)期利益。這樣，對運(yùn)營中集團(tuán)的完全補(bǔ)償就接近于違法征收的賠償額，但后者還包括了損失的利潤。在確定價值時，所謂的現(xiàn)金流貼現(xiàn)法起了重要作用。該方法以減去費(fèi)用和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險后的未來收益為依據(jù)。

我國目前基于本國國情和促進(jìn)外商投資的需要，通過同許多國家簽訂雙邊投資保護(hù)協(xié)定和國內(nèi)立法，在國有化和征收問題上原則上保證對外資不實行國有化或征收。只有在根據(jù)公共利益的需要，按照法律程序，并在非歧視性的條件下才可以對外資財產(chǎn)采取征收或其他相同效果措施，同時完全、充分、及時地予以補(bǔ)償。

三、征收的域外效力

征收措施是一國之行為，國家可以通過立法剝奪或者限制各種財產(chǎn)權(quán)。對于國有化或征收措施是否及于外國人在本國的財產(chǎn)，以及國有化或征收措施是否有域外效力問題，不同國家主張不盡相同。如果財產(chǎn)位于征收國內(nèi)時，該國的屬地管轄權(quán)包括對該財產(chǎn)的管轄。從國際法角度出發(fā)，征收作為一種國家行為具有域內(nèi)效力。在本國領(lǐng)土上，一國不僅可以調(diào)整財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓而且可以進(jìn)行有效的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。但如果被征收財產(chǎn)在外國，情況就不一樣了。比如：一批被征收的原油從近東運(yùn)往德國漢堡港。在那里，一家石油企業(yè)以所有人的身份要求提貨。這時，他國對征收行為的承認(rèn)就具有決定性作用。從一開始起征收外國財產(chǎn)的效果就取決于在外國是否得到承認(rèn)，即征收行為的域外效力。例如征收企業(yè)在外國的財產(chǎn)就屬于這種情況。如果被征收企業(yè)的外國財產(chǎn)所在國拒絕承認(rèn)，那么征收將流于形式。

西方國家在原則承認(rèn)外國國家國有化和征收措施法律效力的基礎(chǔ)上，通常根據(jù)征收的性質(zhì)來決定征收措施的效力(特別是域外效力)，主要根據(jù)公共秩序保留、依據(jù)法院地法否認(rèn)無償征收或沒收(以“刑罰性處分”為由)、或是以“實際控制理論”為由否定外國征收的域外效力(即當(dāng)外國征收措施所根據(jù)的法令生效時，有關(guān)財產(chǎn)實際上已經(jīng)在該國之境外，法院可以以該外國法令對相關(guān)財產(chǎn)無實際控制力為由否認(rèn)其域外效力)。下文以德國法院的判決為例說明德國對外國征收措施的域外效力承認(rèn)問題。

1．積極屬地原則：對被運(yùn)往國外財產(chǎn)的處置

在國際私法中，被征收財產(chǎn)適用財產(chǎn)所在地法律，這一點(diǎn)體現(xiàn)了“積極屬地原則”。根據(jù)“積極屬地原則”，如果被征收財產(chǎn)位于征收國，外國原則上會承認(rèn)該征收行為。在征收完成后并且相關(guān)財產(chǎn)被運(yùn)往國外，按照上述原則，如果外國承認(rèn)征收，原所有者無法再在國外要求提取被征收物。問題是，如果征收違反國際法，比如具有歧視性或者未進(jìn)行規(guī)定的補(bǔ)償，按照國際法各國可自己決定是否承認(rèn)該違法征收以及是否拒絕執(zhí)行違反國際法的征收。

在是否承認(rèn)和執(zhí)行國外的征收問題上，德國的司法判決值得參考。例如，德國法院只有當(dāng)征收與聯(lián)邦德國有屬人或者屬物上的聯(lián)系時才審查他國征收措施是否違反國際法。比如，當(dāng)外國對德國人征收時，該行為就會產(chǎn)生這樣的“本國及當(dāng)前聯(lián)系”。在此前提條件下，是否審查外國征收行為的標(biāo)準(zhǔn)是德國的公共秩序，這是德國法律體系的主要原則的總稱(《德國民法典》總則第6條)。德國的公共秩序在很大程度上受到國際法普遍原則的影響(《德國基本法》第25條)。這樣，如果外國征收違反國際法且與德國有足夠的本國聯(lián)系，那么德國當(dāng)局及法院拒不承認(rèn)該征收。在“智利銅爭端”案例中，美國企業(yè)的所有銅礦被智利政府征收。當(dāng)該銅礦的銅被運(yùn)往漢堡的德國企業(yè)時，一家美國企業(yè)要求以原所有人的身份占有該銅。它提出的理由是智利政府拒絕向其補(bǔ)償。漢堡地方法院首先認(rèn)為征收在征收國的財產(chǎn)是有效的。因為本案與本國無重大關(guān)聯(lián)，法院拒絕裁定征收無效。即使該行為可能違背國際法及其中的公共秩序原則。僅僅將無償征收物帶往德國不足以產(chǎn)生本國聯(lián)系。在這一觀點(diǎn)后暗含的是對政治經(jīng)濟(jì)糾紛的擔(dān)憂。法院更多的考慮到了否認(rèn)征收有效性將會給貿(mào)易帶來不確定性的后果。

在美國，雖然國家行為主義在很大范圍內(nèi)使他國行為免受美國法院就其是否符合國際法進(jìn)行審查，但是這種特權(quán)也有例外，即違反國際法的征收行為，除非總統(tǒng)做出不同決定。

2．消極屬地原則：對外國財產(chǎn)的直接和間接征收

根據(jù)“消極屬地原則”，各國一般拒絕承認(rèn)外國對其領(lǐng)土內(nèi)財產(chǎn)的征收行為。將征收擴(kuò)張到征收時在外國的財產(chǎn)就不具有“域外效力”。當(dāng)征收國基于屬人管轄權(quán)將本國公民或本國企業(yè)，的境外財產(chǎn)國有化時，征收的效力取決于被征收財產(chǎn)所在國是否承認(rèn)征收。根據(jù)德國聯(lián)邦法院的判決，他國征收企業(yè)的效力也不得及于德國境內(nèi)的財產(chǎn)。當(dāng)外國企業(yè)被母國解散又同時牽涉到征收時，出現(xiàn)的問題是在德國的企業(yè)財產(chǎn)此時屬于誰。關(guān)于將外國征收措施擴(kuò)張到在德國財產(chǎn)的問題，還應(yīng)考慮到一個重要的涉及憲法權(quán)利的方面：保護(hù)財產(chǎn)所有人來自于基本法第14條的基本權(quán)利。因此，在德國直接征收本國財產(chǎn)的前提是有相應(yīng)的德國法律和符合基本法第14條第3款要求的補(bǔ)償規(guī)定。

此外，當(dāng)企業(yè)在外國享有財產(chǎn)時，一國可嘗試以“間接”方式取得該財產(chǎn)。此時，被征收的不是企業(yè)而是股東。國家通過征收股份獲得對企業(yè)的控制并直接控制企業(yè)財產(chǎn)。企業(yè)的“空殼”仍然保留。財產(chǎn)歸屬于存續(xù)的企業(yè)的表象不變，但現(xiàn)在企業(yè)已在國家手中。這樣國家通過企業(yè)控制機(jī)制取得對企業(yè)財產(chǎn)的支配權(quán)，其中包括在外國的財產(chǎn)。德國聯(lián)邦法院基本上以與對待直接征收相同的方式審理外國通過企業(yè)法獲得在德國的財產(chǎn)的行為。也就是說，外國不得通過征收股份間接獲得對外國財產(chǎn)的控制。當(dāng)外國通過對外國人征收進(jìn)而控制法人時，無論如何都應(yīng)適用屬地原則。關(guān)于他國征收企業(yè)股份的問題，德國聯(lián)邦法院發(fā)展了所謂的“分離理論”，以排除對企業(yè)在德國財產(chǎn)征收的域外效力。按照該理論，這類企業(yè)的本國財產(chǎn)應(yīng)歸屬于一個分離出來的新企業(yè)。通過這樣一個“分離企業(yè)”(Spaltge-sellschaft)的存續(xù)，被他國征收的企業(yè)股東得直接保留在德國的財產(chǎn)。德國的分離理論一直受到人們的批判，因為虛構(gòu)的“分離企業(yè)”(虛擬企業(yè))的存在打破了企業(yè)在經(jīng)濟(jì)、法律上的整體性。首先要顧及的問題是剝奪企業(yè)股份時，單單以屬地理論無法完整回答其關(guān)于外國財產(chǎn)的效果問題。因為法人的“母國”(住所地國或者設(shè)立地國)可以為自己辯護(hù)說企業(yè)的股份在其領(lǐng)土內(nèi)。在這個意義上，“母國”的屬地管轄權(quán)包括了征收股權(quán)。這樣看來他國對征收外國財產(chǎn)的承認(rèn)并非具有決定性作用，因為“母國”能夠自己完成對本國領(lǐng)土內(nèi)股份的征收。如果一個人的企業(yè)住所地在外國或者依外國法成立企業(yè)或者在外國獲得股份，他／她就不能期望能由于企業(yè)財產(chǎn)在他國，該國就會為他／她免除征收風(fēng)險。歸根結(jié)底，這了關(guān)系到企業(yè)“母國”和其財產(chǎn)所在國的管轄權(quán)沖突。此外，完全否認(rèn)外國對本國財產(chǎn)的征收可能給本國與征收國的關(guān)系蒙上陰影?；谶@方面考慮出現(xiàn)了一個利益平衡模式。該模式較極端的“分離理論”靈活，并采取了兩項指標(biāo)：(1)補(bǔ)償數(shù)額，(2)公司股份是否主要在實行征收的企業(yè)“母國”的公民手中。德國聯(lián)邦法院只有在無償征收(沒收)或者被征收股份大部分在外國人手中的情況下才適用“分離理論”。此外，從德國憲法角度來看，應(yīng)當(dāng)注意的是外國征收企業(yè)股份時，德國是否承認(rèn)其對本國財產(chǎn)的征收也應(yīng)依基本法第14條判定。從嚴(yán)格意義上講，德國基本法第14條要求承認(rèn)征收的前提是有法律基礎(chǔ)和補(bǔ)償(依基本法第4條第3款的意思)。但與此相反的是，更寬容的觀點(diǎn)更具有說服力。不同于直接征收外國財產(chǎn)，企業(yè)“母國”可以自己在本國領(lǐng)土“完成”征收股份。以基本法第13條第3款作為評價標(biāo)準(zhǔn)，只有當(dāng)補(bǔ)償超過市值的一半時，才完全承認(rèn)通過剝奪股份而直接征收本國財產(chǎn)的效果。在企業(yè)“母國”股權(quán)的地域化和因此而合理的征收風(fēng)險降低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，國際法中有利于外國人的補(bǔ)償規(guī)定并不受此影響。同最初的“分離理論”相比，后來的司法判決相對比較靈活，并采取了利益平衡原則。

四、結(jié)語

篇4

關(guān)鍵詞：行政裁量立法控制行政控制司法控制

一、行政裁量概念的解析

行政裁量是行政權(quán)的重要內(nèi)容，是其最顯著，最獨(dú)特的部分，廣泛存在于幾乎所有行政領(lǐng)域。但目前不少專著或論文中都比較廣泛地使用“行政自由裁量”的概念，尤其強(qiáng)調(diào)“自由”二字。其實這兩個概念是有區(qū)別的，對這兩個概念的混同會導(dǎo)致在認(rèn)識上存在諸多偏頗。

在德國，行政裁量是指行政機(jī)關(guān)經(jīng)由法律的授權(quán)，在法律規(guī)定的構(gòu)成要件實現(xiàn)時，可以決定是否使相應(yīng)的法律效果產(chǎn)生，或者產(chǎn)生何種法律效果。[1]德國法學(xué)界對“自由裁量”概念的使用是非常謹(jǐn)慎的，只在非常狹窄的范圍內(nèi)使用“自由裁量”。日本與臺灣行政法學(xué)界對行政裁量的界定與德國大體相同。與此相對應(yīng)，英美法系國家行政法學(xué)界多是對行政裁量進(jìn)行描述，很少給它一個確切界定，而且在更寬的范圍內(nèi)較多使用“自由裁量”的概念。如王名揚(yáng)先生在《美國行政法》中就使用的是“自由裁量”的概念：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對于做出任何決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動，或不采取某種行動。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)?！盵2]相對于大陸法系國家，英美法系國家把行政裁量置于更寬廣的范圍來加以研究，而大陸法系國家傳統(tǒng)上更突出從行政行為角度來分析行政裁量。此外，英美法系更側(cè)重于從程序角度對行政裁量進(jìn)行分析，而大陸法系多重視行政裁量的實體方面。而我國學(xué)者對行政裁量相關(guān)概念的使用較為混亂，在概念上更多借鑒大陸法系對于行政裁量的界定，卻在使用上似乎又向英美法系那樣在更寬的范圍內(nèi)使用行政自由裁量。筆者認(rèn)為，對兩個概念的界定是十分必要的。

行政裁量與行政自由裁量的關(guān)系，我們可以從行政行為的分類來入手。行政行為根據(jù)受法律拘束的程度不同可以分為羈束行為和裁量行為。羈束行為是指其要件和內(nèi)容都有法律規(guī)范具體而嚴(yán)格的加以規(guī)定，行政主體在處理行政事項作出判斷時，只能因循規(guī)定，不承認(rèn)行政主體裁量余地的行為[3]。裁量行為是指行政主體及其工作人員根據(jù)法律規(guī)范所設(shè)定的范圍，限度，標(biāo)準(zhǔn)或者原則，按照自己的理解作出判斷和處置的行為[4]。通說又把裁量行為分為羈束裁量行為和自由裁量行為。羈束裁量行為是指法律規(guī)范只對某種行為的內(nèi)容，方式，和程序作了一定范圍和幅度的規(guī)定，允許行政主體在法定的范圍和幅度內(nèi)，憑借自身的判斷進(jìn)行裁量的行為。如《中華人民共和國道路交通管理條例》第74條規(guī)定：對醉酒駕車的，行政機(jī)關(guān)可以在1—200元的范圍內(nèi)課以罰款。所謂自由裁量行為，是指法律規(guī)范只規(guī)定了原則，授權(quán)行政主體在符合立法目的和法的原則的前提下，自主采取相應(yīng)的措施，作出裁斷的行為。這種裁量多用于行政主體對不適合按照客觀的法則進(jìn)行法律判斷的政治性政策性事項，以及基于高度專門性，技術(shù)性知識所做出的判斷。但這種劃分不是絕對的，自由裁量行為與羈束裁量行為相比，只是受拘束的程度不同而已。根據(jù)德國學(xué)者的觀點(diǎn)，其實這兩種裁量都屬于選擇裁量，即在不同的法定措施中，行政機(jī)關(guān)根據(jù)案件的具體情況選擇哪一個[5]。因為兩種情況下行政機(jī)關(guān)都有選擇行為方式的余地，只是選擇范圍不同罷了。與此對應(yīng)，德國學(xué)者的另一種分類則是決定裁量，即行政機(jī)關(guān)只能決定是否采取某個法定措施[6]。而且在有些情況下，兩種裁量是行政機(jī)關(guān)采取措施的不同步驟，如警察面臨治安危險時，首先要決定是否決定干涉，其次是如果決定干涉，將采取什么措施。

通過上述的分析，我們可以看出“行政自由裁量”相對于“行政裁量”只是其中的一個分類，二者不宜混同。

二、行政裁量的兩重性

行政裁量權(quán)在現(xiàn)代行政領(lǐng)域的發(fā)展空間的拓寬是一個漸進(jìn)的過程。當(dāng)行政權(quán)涉及范圍較窄時，行政權(quán)的運(yùn)用也只能遵循“無法律即無行政”的嚴(yán)格法治主義。但隨著現(xiàn)代社會發(fā)展，行政涉及的領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大，完全遵循嚴(yán)格法治主義理念將無法應(yīng)對紛繁復(fù)雜的行政管理事項。于是行政裁量權(quán)得以承認(rèn)并充分發(fā)展。

行政裁量權(quán)的存在對于彌補(bǔ)立法的不足，促進(jìn)行政管理效率的提高，調(diào)動行政主體的主觀能動性方面都有積極的意義。但行政裁量權(quán)的濫用也存在極大的可能性：從權(quán)力本身性質(zhì)來看，任何一項權(quán)力都有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用，由于裁量權(quán)的靈活性又決定了他更易于被濫用。行政裁量權(quán)尤其是自由裁量權(quán)的濫用構(gòu)成的違法往往是隱蔽的，不易為人們所識破。在實際操作中，由于執(zhí)法人員千差萬別，個人素質(zhì)和價值取向的不同將會導(dǎo)致對法律規(guī)范的理解不同，從而也會產(chǎn)生行政裁量權(quán)的濫用。更有甚者，行政機(jī)關(guān)工作人員出于本機(jī)關(guān)和自身利益出發(fā)會選擇那種最有利于他們自己的做法，而不是選擇最有利于公共利益的那種做法。濫用裁量權(quán)的形態(tài)主要包括：裁量逾越，即沒有選擇裁量規(guī)定的法律后果；處于不正當(dāng)?shù)哪康?；考慮錯誤的和不相干的原因；遺忘了其它有關(guān)事項；不作為或遲延；背離了既定的判例和習(xí)慣等。

行政裁量權(quán)的存在是必然的，但同時我們也必須對其進(jìn)行控制，避免行政裁量權(quán)的濫用和因此而產(chǎn)生的腐敗，并進(jìn)一步避免濫用行政裁量權(quán)對公平正義和法治造成威脅。對行政裁量權(quán)的控制是一個復(fù)雜的問題，因為控制的同時也關(guān)系行政裁量權(quán)本身運(yùn)用的效率及靈活度，可以說是一個系統(tǒng)工程，需要多方面的努力。本文就從立法，行政，司法三個方面闡述對行政裁量權(quán)的控制。

三、行政裁量權(quán)的立法監(jiān)控

本文這里所說的立法，既包括立法機(jī)關(guān)制定的法律，地方性法規(guī)，也包括行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)和規(guī)章。通過立法可以從以下幾個方面對行政裁量權(quán)加以控制：

（一）縮小行政裁量的范圍。立法賦予行政裁量權(quán)時應(yīng)慎重，不要輕易賦予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)，同時通過修改現(xiàn)行法律法規(guī)逐漸縮小行政裁量的范圍。這種方式在實際中確實存在很大的困難，但我們可以在立法技術(shù)上進(jìn)行改變。如在行政管理的具體規(guī)范中盡量避免用詞的模糊性，而使用較為確定的概念，從而相對地縮小自由裁量的領(lǐng)域，變自由裁量為羈束裁量，甚至變?yōu)闆Q定裁量。立法宜粗不宜細(xì)的時代已經(jīng)成為歷史，從立法上控制行政裁量范圍在一定程度上還是可以實現(xiàn)的。

（二）加強(qiáng)行政程序立法。在具有寬泛的行政裁量權(quán)的情況下，越需要嚴(yán)格的行政程序加以控制，通過程序的公開和公平原則將法律規(guī)范所設(shè)定的適當(dāng)程序適用于行政裁量之中。世界上沒有一個國家制定出統(tǒng)一的行政實體法典，而多數(shù)國家都擁有統(tǒng)一規(guī)范的行政程序法典或各種單行的行政程序法。我國也應(yīng)借鑒國外行政程序立法經(jīng)驗，通過嚴(yán)格明確的行政程序法規(guī)定來控制行政裁量權(quán)的運(yùn)用。

（三）通過立法完善行政訴訟制度。應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，把抽象行政行為納入到司法審查的范圍當(dāng)中。抽象行政行為量上劇增，自由度過大的違法問題日趨嚴(yán)重，而且抽象行政行為一旦被濫用，它在更大范圍內(nèi)多次適用，比具體行政行為更具有危險性和破壞力?！缎姓?fù)議法》規(guī)定了對部分抽象行政行為的審查，奠定了司法審查的技術(shù)基礎(chǔ)，我們目前也可將對抽象行政行為的司法審查范圍局限于行政法規(guī)規(guī)章之外的其他規(guī)范性文件。

（四）立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)法律的解釋工作，防止并克服對不確定法律概念解釋的隨意擴(kuò)大和縮小。尤其是行政機(jī)關(guān)制定例如實施細(xì)則的行政法規(guī)和規(guī)章時，應(yīng)對不夠確定的概念、對象、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、范圍及裁量權(quán)的行使方式，程序作出進(jìn)一步合理規(guī)范。因為行政機(jī)關(guān)這種準(zhǔn)立法不僅具有時間和區(qū)域、行業(yè)的相對穩(wěn)定性，并且還有專門人員，技術(shù)熟悉的優(yōu)勢，在合理規(guī)范行政裁量方面可以發(fā)揮更大的作用。

四、行政裁量的行政自控

行政主體自身理性認(rèn)識的提高是對行政裁量權(quán)良好控制的組成部分。對行政裁量的行政自控可以從多方面考慮：

（一）通過行政規(guī)范性文件使行政裁量權(quán)的行使規(guī)范化。行政法規(guī)和規(guī)章的制定主體僅限于少數(shù)行政機(jī)關(guān)，但所有的行政機(jī)關(guān)無時無刻不在著行政規(guī)范性文件，并且這些規(guī)范性文件的規(guī)定更加明確，更加細(xì)化，可以盡可能縮小過寬的行政裁量權(quán)的空間。

（二）在完善行政程序立法的同時，行政主體必須嚴(yán)格按照程序的規(guī)定行使行政裁量權(quán)。如按照規(guī)定舉行聽證會，行政處罰中堅持審裁分離，作出決定的同時要告知當(dāng)事人理由及復(fù)議和訴訟事項。

（三）發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，尤其是行政監(jiān)察和行政復(fù)議制度的作用來實現(xiàn)對行政裁量權(quán)的控制。相比于對行政行為的司法審查實行有限性原則，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督無論從廣度還是深度都更有利于制止行政裁量權(quán)的逾越或濫用。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督范圍不僅包括具體行政行為還包括抽象行政行為；不僅審查行政行為的合法性還要審查其合理性，這是目前的司法審查難以做到的。尤其是內(nèi)部糾錯的行政復(fù)議制度，復(fù)議機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)及本機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行全面審查，有利于全面及時地糾正錯誤，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。從專業(yè)性和技術(shù)性的角度來看，復(fù)議機(jī)制與其他監(jiān)督機(jī)制相比，更具有效性。

（四）建立行政裁量的自我拘束機(jī)制。行政主體如果曾經(jīng)在某個案件中做出一定內(nèi)容的決定或采取一定的措施，那么在其后的所有同類案件中，行政主體都應(yīng)受其前面所做出的決定或采取的措施的拘束，對有關(guān)行政相對人做出相同的決定或采取相同的措施。有人會質(zhì)疑這是否有損于行政裁量的靈活性，筆者認(rèn)為對行政裁量自我拘束原則不可機(jī)械地理解：社會是復(fù)雜多變的，每個個案的具體情況都不完全相同，行政自我拘束是一種原則，我們應(yīng)靈活把握。如當(dāng)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)反復(fù)無常，在同等情況下不同等對待或不同等情況下同等對待，我們就可以認(rèn)為行政主體有違反自我拘束原則的嫌疑。

（五）建立嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度。采用嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度并形成既定的成文規(guī)范，明確獎懲標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)程序，可以使行政權(quán)的享有者和實施者不敢濫用裁量權(quán)，而有助于促進(jìn)其合法、有效地行使行政裁量權(quán)。其本質(zhì)是變職權(quán)為職責(zé)，以責(zé)任制約權(quán)力，體現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，實現(xiàn)了權(quán)力本位向責(zé)任本位的轉(zhuǎn)變。

（六）提高行政人員的素質(zhì)。行政是人的活動，行政裁量權(quán)的運(yùn)用也是通過行政機(jī)關(guān)工作人員的行為來直接實現(xiàn)的。公務(wù)員實施裁量權(quán)的行政行為在很大程度上依賴于公務(wù)員自身對國家法律法規(guī)和政策的理解，依賴于公務(wù)員主觀能動性的發(fā)揮，具有較大的靈活性，伸縮性。因此對公務(wù)員的選拔要嚴(yán)格把關(guān)，并要對公務(wù)員進(jìn)行定期培訓(xùn)，不斷提高公務(wù)員的素質(zhì)，包括文化素質(zhì)，工作能力，思想品質(zhì)等，使其能主動地服從法律，自覺服務(wù)于人民。

行政裁量的行政自控意味著行政機(jī)關(guān)對自身的行為進(jìn)行審查，監(jiān)督和矯正，畢竟是對自己的違法與不當(dāng)?shù)淖晕壹m正。這不僅需要勇氣還需要一定水準(zhǔn)的能力，故不難理解其往往不能達(dá)到令人滿意的程度。因此內(nèi)部自控與外部監(jiān)督相結(jié)合才能充分發(fā)揮作用。

五、行政裁量的司法控制

筆者認(rèn)為作為最后救濟(jì)手段的司法審查是對行政裁量最有效的監(jiān)督制約手段，但目前我國的司法審查體制還需進(jìn)一步加以完善。

（一）突破現(xiàn)有的司法審查有限性原則?，F(xiàn)有的有限司法審查原則體現(xiàn)了現(xiàn)代國家行政權(quán)和司法權(quán)的一種配置方式。立法者在規(guī)定對行政行為的司法審查的同時，遵循了司法權(quán)有限的基本規(guī)律，賦予了行政機(jī)關(guān)以積極，能動地推進(jìn)各種事業(yè)所必需的基本的自由空間。出于對行政裁量的尊重，才決定了司法審查的有限性。但是，由于現(xiàn)代行政的擴(kuò)張導(dǎo)致行政裁量范圍的擴(kuò)大，行政相對人受行政裁量不法侵害的可能性也會增大；如果相應(yīng)的司法救濟(jì)的廣度與深度不隨之增加，那么相對人的合法權(quán)益難以得到充分保障。行政裁量廣泛存在于各種行政領(lǐng)域，并不限于具體行政行為，如抽象行為中濫用裁量權(quán)造成的危害可能更大。因此擴(kuò)大行政訴訟受案范圍刻不容緩，要把一切對公民合法權(quán)益造成危害的行政行為都納入到行政訴訟當(dāng)中來，接受司法審查。不少學(xué)者已對擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的可行性進(jìn)行了論證，有人就主張可以先將對抽象行政行為的司法審查限于行政法規(guī)規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，這樣也可將《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》相銜接起來。

除司法審查的范圍外，我們還要加大司法審查的深度，即進(jìn)行合理性審查。傳統(tǒng)上，各國對行政行為的司法審查主要采用合法性標(biāo)準(zhǔn)，拒絕對行政行為進(jìn)行合理性審查。但是，隨著各國行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)張，合法性標(biāo)準(zhǔn)對行政裁量權(quán)的控制已顯得軟弱無力。在這種新的情況下，必須有一種新的控制標(biāo)準(zhǔn)來防止行政裁量權(quán)的行使給行政相對人造成不適當(dāng)?shù)膿p失。由此，合理性標(biāo)準(zhǔn)便應(yīng)運(yùn)而生。在現(xiàn)實中，由于行政裁量存在廣泛的自由空間，行政主體在不構(gòu)成行政裁量權(quán)的濫用與逾越的情況下仍然可能造成對公民合法權(quán)益的損害，而且這種侵害更具隱蔽性，而且還往往披著合法的外衣。有時這種侵害并不一定是執(zhí)法人員主觀上故意的，但由于行政活動的日趨復(fù)雜，行政主體及其工作人員難免在執(zhí)法活動中出現(xiàn)錯誤，雖然不違法，卻給公民合法權(quán)益造成了損害。如果在這種情況下不給公民提供司法救濟(jì)的手段，顯然不利于公民權(quán)益的保護(hù)，也不利于督促行政機(jī)關(guān)合法行政，合理行政。長期以來各國都通過對濫用自由裁量權(quán)或的擴(kuò)張性解釋，不斷擴(kuò)大合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍：英國的不合理、不相關(guān)的考慮、不適當(dāng)?shù)膭訖C(jī)等[7]；美國的目的不當(dāng)、專斷與反復(fù)無常、考慮了不相關(guān)的因素和未考慮相關(guān)的因素、不作為和遲延等[8]；德國的違反合理性原則、不正確的目的、不相關(guān)的因素、違反客觀性、違反平等對待等[9]，都屬合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)。而我國法律規(guī)定的合理性審查標(biāo)準(zhǔn)僅局限于行政處罰中的顯示公正，范圍顯然過于狹窄。我們應(yīng)借鑒其他國家的理論，逐步加大合理性審查標(biāo)準(zhǔn)的范圍。但同時我們也要明確法院對行政行為合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)不等同于行政主體做出行政行為時的合理性考慮的標(biāo)準(zhǔn)，即法院不能代替行政主體以同一標(biāo)準(zhǔn)判斷行政行為的合理性?！胺ㄔ翰荒苡米约旱呐袛啻嫘姓C(jī)關(guān)的判斷，法院只審查行政機(jī)關(guān)的判斷是否合理和公平。即使對于同一證據(jù)事實，法院自己作出判斷時得出的結(jié)論和行政機(jī)關(guān)不同，只要行政機(jī)關(guān)的判斷合理，法院仍然應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷?！盵10]因為現(xiàn)代行政的復(fù)雜性，個別問題的專業(yè)性技術(shù)性不可能使法官對所有行政行為的合理性做出準(zhǔn)確判斷。因此，司法審查中應(yīng)確立多層次，多維度的判斷基準(zhǔn)，如有學(xué)者主張將爭議分為事實問題和法律問題而采用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)[11]，相關(guān)問題本文不再贅述。

（二）加強(qiáng)對行政程序中裁量的司法審查。對行政行為的程序性監(jiān)控也是司法審查的內(nèi)容之一，而且相對較為容易判斷。程序的不公正就難以使他人信賴其結(jié)論或內(nèi)容的正確性。因此，法院應(yīng)嚴(yán)格審查行政主體在程序問題上的裁量是否存在著違法或不當(dāng)。我國現(xiàn)行法律目前只規(guī)定以法定程序作為行政行為司法審查的程序性標(biāo)準(zhǔn)，致使司法審查的程序標(biāo)準(zhǔn)過于狹窄。筆者認(rèn)為即使在沒有法定程序為依據(jù)的情況下，法院也可根據(jù)相關(guān)行政程序法律規(guī)范規(guī)定的一般程序規(guī)則，或借鑒國外司法審查程序性標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗，引入正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)，來判斷行政主體對程序的裁量是否足以保障通過該程序作出的行政行為的合法性與合理性。

（三）在司法審查中引進(jìn)判例制?，F(xiàn)代成文法國家與判例法國家都在借鑒對方的先進(jìn)經(jīng)驗，呈現(xiàn)兩大法系融合的趨勢。作為典型的成文法國家，法國的行政法卻是由判例法發(fā)展起來的，這的確值得我們思考與借鑒。行政判例的編纂可由最高院來進(jìn)行，選擇判例的重點(diǎn)在于行政自由裁量案件。我國的最高人民法院近年來一直在進(jìn)行案例選編，但這畢竟不同于判例制的建立。判例是法律的淵源之一，且具有拘束力，而這些特征都是案例所不具備的。筆者認(rèn)為我國的司法解釋制度倒與判例制有幾分相似，都是從審判實踐中總結(jié)出來一定的經(jīng)驗，使之制度化并賦予其約束力來指導(dǎo)法院的審判工作。但判例制更具體，更細(xì)化，更有利于法院應(yīng)對復(fù)雜多變的現(xiàn)實生活。同時，行政機(jī)關(guān)通過對行政判例的學(xué)習(xí)研究，也會增強(qiáng)其對行政裁量權(quán)自我約束的自覺性。

（四）借鑒國外的陪審團(tuán)制度。陪審團(tuán)是在審查證據(jù)的基礎(chǔ)上，對有爭議的事實做出決定，并用以作為法官判決的基礎(chǔ)。我國目前的人民陪審制并不是真正意義上的陪審制。筆者認(rèn)為在行政裁量案件中建立陪審團(tuán)制度是有其合理性的：因為對行政行為進(jìn)行合理性審查更多涉及的是事實性問題，這正是行政審判中陪審團(tuán)制度存在的基礎(chǔ)。尤其是在現(xiàn)代行政中，許多問題都與一定的的專門性，技術(shù)性問題相關(guān)，而法官并不是所有問題的專家。如在環(huán)境污染測定與處罰的行政訴訟中，可以請若干環(huán)保問題的專家組成陪審團(tuán)對事實問題進(jìn)行審查，這樣才能對行政裁量行為的合法性與合理性問題做出更為準(zhǔn)確的判斷，有利于法官適用法律做出公正合理的判決。

結(jié)語

現(xiàn)代國家需要行政裁量，建設(shè)法治國家又必須對行政裁量權(quán)進(jìn)行控制，由此而帶來的各種相關(guān)制度相互作用。但任何制度的變革都要注意與其他制度的協(xié)調(diào)，同時也需要我們大膽發(fā)揮一些想象力。無論任何制度的變革都不應(yīng)該是扼殺行政裁量權(quán)，而應(yīng)是有利于行政裁量權(quán)在法治原則下正常運(yùn)作，有利于合理配置權(quán)力，有利于提高現(xiàn)代國家實現(xiàn)政府職能的效率和水準(zhǔn)。

參考資料：

［1］參見[德]毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第124頁以下。

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［3］楊建順，《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，載于《法學(xué)研究》2004年第1期。

［4］楊建順，《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，載于《法學(xué)研究》2004年第1期。

［5］[德]毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第125頁。

［6］[德]毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第125頁。

［7］姜明安《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第158-160頁。.

［8］王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第678-679頁。

［9］姜明安《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第132-135頁。

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［11］王學(xué)棟，馮洪革《論行政行為司法審查的標(biāo)準(zhǔn)》，載于《石油大學(xué)學(xué)報》（社科版）2004年第2期。

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［13］王名揚(yáng).美國行政法[M].北京.中國法制出版社,1995年版,545,678-679.

［14］楊建順.行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督[J].法學(xué)研究,2004,(1):3-17.

［15］皮純協(xié),胡錦光.行政訴訟法教程[M].北京.中國人民大學(xué)出版社,1993,235.

篇5

首先，物價總水平仍在低位徘徊，通貨緊縮趨勢尚未消除。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，從去年11月份以來，全國居民消費(fèi)價格總水平開始出現(xiàn)負(fù)增長。今年1—6月各月，居民消費(fèi)價格指數(shù)同比分別下降了1．0％、0.0％、0．8％、1．3％、1．1％和0．8％，上半年累計同比下降0．8％，其中，食品價格下降了0．9％，衣著、家庭用品、醫(yī)療保健及個人用品、交通和通信價格下降1．1—2．4％之間。7月份，物價下降的趨勢仍在繼續(xù)，居民消費(fèi)價格總水平比去年同月下降了0．9％，其中，食品價格下降0．9％，衣著類價格下降2．4％。生產(chǎn)資料產(chǎn)品出廠價格從去年6月以來就持續(xù)走低，至今沒有回升的跡象。據(jù)統(tǒng)計，今年1—6月各月，生產(chǎn)資料價格與去年同月相比分別下降6．3％、5．4％、4．7％、4．4％、3．8％和2．6％。這些指標(biāo)都表明：生產(chǎn)和消費(fèi)兩不旺，通貨緊縮壓力仍然存在。這種情況不利于消費(fèi)需求的增長，不利于企業(yè)效益和農(nóng)民收入的提高，也不利于生產(chǎn)經(jīng)營者的正常投資和經(jīng)營。我們認(rèn)為，只要通貨緊縮趨勢存在，就應(yīng)該繼續(xù)實施積極的財政政策，通過發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動投資需求和消費(fèi)需求，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

其次，有效需求不足的矛盾依然存在?！矫?，消費(fèi)需求增長的后勁不足。特別是今年以來，消費(fèi)增長勢頭明顯疲軟，上半年，我國GDP實現(xiàn)7．8％的增長率，投資和出口分別增長21．5％和14．1％，而占最終消費(fèi)較大比例的消費(fèi)品零售額，今年1—7月僅增長了8．6％，增幅分別比2000年和2001年同期降低1．4和1．6個百分點(diǎn)。居民儲蓄率仍居高位，有關(guān)資料顯示，到今年7月末，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已突破8．3萬億元，同比增長18．4％。盡管實施積極財政政策以來，總體上消費(fèi)需求有所回升，但主要靠的是政策拉動，在目前居民對社會經(jīng)濟(jì)預(yù)期并未實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)、農(nóng)民收入增長緩慢、新的消費(fèi)增長點(diǎn)尚未最終形成的情況下，如果立即取消政策支持，消費(fèi)需求則很難保持繼續(xù)增長。應(yīng)當(dāng)看到，這幾年我們實施的積極財政政策，發(fā)行長期建設(shè)國債，使投資保持了一定幅度的增長，成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要力量。其中，國債投資一直是社會投資的主體，政府投資對民間投資的帶動效應(yīng)仍有待提高。據(jù)統(tǒng)計，2001年，全社會固定資產(chǎn)投資增長12．1％，其中，國有經(jīng)濟(jì)的投資增長為12．8％，占全社會固定資產(chǎn)投資總額的71．55％，集體經(jīng)濟(jì)和個體經(jīng)濟(jì)的投資增長分別為8．1％和12．7％，僅占全社會固定資產(chǎn)投資總額的28．45％。今年上半年，固定資產(chǎn)投資增勢仍然強(qiáng)勁，全社會固定資產(chǎn)投資實現(xiàn)1．45萬億元，同比增長21．5％，其中，國有及其他經(jīng)濟(jì)類型投資增長24．4％，集體投資增長15．8％，個體投資增長19．4％。國有投資仍是今年投資增速上升的主要力量，而城鄉(xiāng)集體、個體投資對經(jīng)濟(jì)增長的支持作用十分有限。究其原因，主要是由于我國國有企業(yè)改革、投融資體制改革和金融體制改革相對滯后，資本市場發(fā)展不力，致使貨幣傳導(dǎo)機(jī)制近期內(nèi)還不能有效發(fā)揮作用，不但國有經(jīng)濟(jì)沒有進(jìn)一步擴(kuò)大投資的能力和動力，民營中小企業(yè)投資也得不到必要的金融支持。在缺乏有效引導(dǎo)機(jī)制、激勵機(jī)制和相應(yīng)體制環(huán)境的情況下，投資的自發(fā)增長動力明顯不足。因此，現(xiàn)在如果停止實施的積極財政政策，社會投資總量可能會變得起伏不定，甚至迅速下滑。在這些涉及體制、結(jié)構(gòu)等深層次的問題得到有效解決之前，難以形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主動力，積極的財政政策也就不能中止。

第三，我國財政狀況仍然可以承受。雖然1998年至今，我國累計發(fā)行了6600億元長期建設(shè)國債，財政赤字有所增加，但據(jù)統(tǒng)計，都在安全線以內(nèi)。從我國今年1—7月份的情況看，國家財政收入1．03萬億元，增長10．6％，預(yù)計全年財政收入將增長10％以上。盡管這一數(shù)字與前兩年相比有明顯回落，但仍高于GDP增長率，只要適當(dāng)控制財政支出，估計今年財政赤字可能略超過但不會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過3％的警戒線。更何況，可以用來衡量一國資金供給能力的國民儲蓄率在我國長期保持40％左右的高水平，相當(dāng)于世界平均水平的2倍，這意味著我國可動員的信貸資金相當(dāng)充裕，承受赤字和債務(wù)的潛力較大，略高于3％的財政赤字率完全可以承受。在具備一定承受力的前提下，為了避免經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯，政府主動承擔(dān)適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性赤字，反而有利于避免將來發(fā)生更為龐大的周期性赤字，從而維持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長。因此，目前國債發(fā)行還有一定的政策空間，實施積極財政政策的中長期化是必要的，也是可能的。

上述分析可知，目前我國物價低位運(yùn)行，內(nèi)需自主擴(kuò)張動力不足，經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，通貨緊縮仍是當(dāng)前和未來一段時間我國經(jīng)濟(jì)工作面臨的問題。這些問題在得不到有效解決的情況下就退出積極的財政政策，勢必影響今后國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，甚至可能影響社會穩(wěn)定。特別是目前我國正處于改革開放不斷深化的關(guān)鍵時期，保持合理的經(jīng)濟(jì)增長速度，是促進(jìn)各項事業(yè)健康發(fā)展和改革開放順利推進(jìn)的基本前提。我國GDP增長率已從幾年前的10％左右下降到目前的7％左右，一旦落入“低增長循環(huán)陷阱”，再恢復(fù)快速增長必然要花費(fèi)更大的成本，我們改革開放所取得的巨大成就也將受到損失。因此，繼續(xù)實施積極的財政政策、保持一定的政府支出規(guī)模成為當(dāng)前最現(xiàn)實的選擇。況且，目前我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實施科教興國戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)步伐、擴(kuò)大就業(yè)和再就業(yè)、完善社會保障制度以及保證國家安全等，還都需要進(jìn)一步增加財政支持的力度；另外，銀行的不良資產(chǎn)，企業(yè)的虧損掛賬，社保欠賬，在現(xiàn)階段也只能靠財政解決。

目前，我們選擇積極的財政政策，不僅是出于啟動國內(nèi)需求的需要，也是為了保證合理經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、維持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)展等多方面需要，而最終得出的結(jié)論。從這個角度上講，在我國所處的特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，只有繼續(xù)實施積極的財政政策，才能保證政策的連續(xù)性及其成效。因此，目前還不是探討積極的財政政策是否應(yīng)該淡出這一問題的時候，當(dāng)務(wù)之急，要認(rèn)真研究如何通過調(diào)整其形式和內(nèi)容，進(jìn)一步豐富、完善積極財政政策的內(nèi)涵，使其在我國全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段中，繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。為此，要從原來將積極財政政策作為應(yīng)急的、短期的政策選擇，逐步轉(zhuǎn)向以啟動經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力為主要目標(biāo)的中長期政策，把著力點(diǎn)放在解決有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重大問題上，在降低積極財政政策中長期化會引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)的同時，力求保持我國經(jīng)濟(jì)和財政的可持續(xù)發(fā)展。

1．繼續(xù)發(fā)行一定數(shù)目的國債，把握國債投向；強(qiáng)化國債管理，提高國債的使用效率。在國債發(fā)行數(shù)量上，一方面，為鞏固前期政策效果，促進(jìn)長期穩(wěn)定發(fā)展，必須繼續(xù)實施以發(fā)行國債、擴(kuò)大內(nèi)需為主要內(nèi)容的積極的財政政策；另一方面，又要適度控制國債發(fā)行規(guī)模和增長速度，2002年維持1500億元，2003年可以繼續(xù)發(fā)行建設(shè)國債，但規(guī)模不宜擴(kuò)大。

在國債投向方面，增發(fā)的國債首先必須用來保證在建項目如期竣工投產(chǎn)，嚴(yán)格杜絕“半拉子”工程。其次，要用好中央支持西部大開發(fā)的專項國債，建設(shè)好西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。第三，為了配合國企改革并更直接地拉動內(nèi)需，可以適當(dāng)增加國債對企業(yè)技術(shù)改造投資的貼息規(guī)模、擴(kuò)大貼息范圍，加強(qiáng)對科技發(fā)展的支持。特別是要增加對國有企業(yè)技術(shù)改造和符合國家產(chǎn)業(yè)政策、具有市場潛力和國際競爭力的新產(chǎn)品研究開發(fā)投人，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。

在國債管理方面，不但要加強(qiáng)對國債資金的監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?，堅決防止重復(fù)建設(shè)，而且要通過不斷完善工程招標(biāo)監(jiān)理制度和完工審計程序，切實提高國債資金的效益；對用于技改的項目也必須合理選擇、科學(xué)論證、謹(jǐn)慎決策。除此之外，國債的使用方式也可根據(jù)需要適當(dāng)做出調(diào)整。比如，可以適當(dāng)加大國債投資資金中轉(zhuǎn)貸給地方使用的比例，使地方獨(dú)立地對自己的負(fù)債行為承擔(dān)責(zé)任。這樣不但能夠減輕中央的財政負(fù)擔(dān)，而且有利于提高國債資金使用效益，逐步發(fā)揮其對社會投資的基礎(chǔ)性、帶動性和引導(dǎo)性作用。

2．不斷完善積極財政政策的運(yùn)作方式，切實擴(kuò)大政策實施效果。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國際治理通縮的經(jīng)驗，積極財政政策的運(yùn)作方式有兩種：擴(kuò)大支出和減稅。要進(jìn)一步提高積極財政政策的實施效果，也應(yīng)該從以下兩個方面下工夫。

一要調(diào)整政府支出范圍，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。為了提高積極財政政策的效率，增強(qiáng)財政的調(diào)控能力，政府財政支出既不能缺位，也不能越位。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，為使積極的財政政策與市場化改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，必須盡快改變競爭性領(lǐng)域政府行政性配置資源的體制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段搞好經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，以便從體制上和制度上解決長期以來困擾我們的重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi)的問題。政府的宏觀資源主要用于增加基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、科學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、國防等方面的支出，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時通過支持財政貼息、稅費(fèi)改革以及其他必要的優(yōu)惠性措施，切實改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，減輕社會負(fù)擔(dān)，為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)企業(yè)活力并調(diào)動民間投資的積極性創(chuàng)造條件。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步規(guī)范部門預(yù)算制度、財政國庫集中支付管理制度和政府采購制度，切實提高財政支出的效益。

二要靈活運(yùn)用稅收杠桿，有效啟動投資和消費(fèi)，拉動經(jīng)濟(jì)增長。在當(dāng)前國內(nèi)需求不振的形勢下，運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為積極財政政策進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的必然走向。由于目前我國稅負(fù)水平并不高，稅收占GDP比重這一指標(biāo)與國際相比是偏低的，而增支的壓力卻很大，因此，我們不具備全面的減稅條件。但是，我們完全可以通過有針對性地調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)和不斷完善稅收制度，努力培育和擴(kuò)大稅源，在不至于大幅增加財政赤字的同時，切實擴(kuò)大積極財政政策的實施效果。為此，首先要對目前不合理的稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，或者根據(jù)需要，進(jìn)行局部減稅。其中，包括將生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，以增強(qiáng)企業(yè)的活力，并調(diào)動投資、生產(chǎn)的積極性；統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅，形成公平的稅負(fù)，激發(fā)國內(nèi)企業(yè)的投資熱情；完善個人所得稅，建立綜合匯總征收制度，同時改革稅扣標(biāo)準(zhǔn)，加大對高收入階層的征收力度，促進(jìn)收入分配趨向公平；按照不同領(lǐng)域稅負(fù)水平有增有減的原則，對環(huán)境污染等存在外部負(fù)效應(yīng)的行為需要加征重稅；盡快解決目前企業(yè)所得稅和個人所得稅中對股息紅利所得的重復(fù)課征問題。其次，要加強(qiáng)稅收征管工作，一方面，要嚴(yán)厲打擊各種走私活動，嚴(yán)格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，要通過各種渠道提高納稅人的納稅意識，變被動納稅為主動納稅，使稅收征管走上法制化軌道。第三，加快各項稅費(fèi)改革的步伐，取締不合理、不合法的收費(fèi)，減輕社會負(fù)擔(dān)，以求擴(kuò)大和培育國內(nèi)需求。

3．調(diào)整收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入，不斷縮小收入差距。當(dāng)前，制約經(jīng)濟(jì)增長的主要問題仍然是有效需求不足。據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委今年上半年對600種商品供求情況的調(diào)查，供過于求的商品占86．3％，供求基本平衡的占13．7％，沒有供不應(yīng)求的商品。要緩解需求不足，必須在提高居民收入上下工夫。目前，社會低收入階層在不斷擴(kuò)大，城市貧困線以下的人口在增加，農(nóng)民收入增長也十分緩慢。在這樣的情況下，要想有效啟動居民消費(fèi)，有必要進(jìn)一步集中財政資金，用于提高居民收入水平，縮小城鄉(xiāng)和東西部地區(qū)收入差距，以及在完善社會保障制度上，從治本的角度改善居民的預(yù)期消費(fèi)需求，達(dá)到拉動消費(fèi)的目的。為此，第一，繼續(xù)適當(dāng)增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的工資，為下一步啟動消費(fèi)創(chuàng)造必要的條件。第二，政府應(yīng)通過落實有關(guān)就業(yè)優(yōu)惠政策、結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整廣開就業(yè)門路、強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)等措施，力爭解決好當(dāng)前就業(yè)和再就業(yè)問題，從根本上增加居民收入、提高居民的消費(fèi)能力。第三，繼續(xù)加大對中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，制定各種優(yōu)惠政策，促進(jìn)中西部地區(qū)就業(yè)和居民收入的增長。第四，增加對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村教育的投入，支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村稅費(fèi)改革步伐，促進(jìn)農(nóng)民增收減負(fù)。

篇6

行政處罰是國家特定行政機(jī)關(guān)依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰行為一種法律制裁，是對違反行政管理法規(guī)的行政相對人的一種懲戒、教育手段，目的是使相對人今后不再犯同一違法行為。因為行政處罰本身所具有的強(qiáng)制力，直接影響相對人權(quán)利義務(wù)，對相對人的聲譽(yù)、財產(chǎn)、行為甚至人身自由產(chǎn)生不利后果的特點(diǎn)，使得行政處罰嚴(yán)格依法設(shè)定、執(zhí)行、監(jiān)督與救濟(jì)，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則?！耙皇虏辉倭P”原則是行政處罰適用原則中重要的一項原則，定義在我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次經(jīng)上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規(guī)定主要是為了防止處罰機(jī)關(guān)對相對人同一違法行為的同一事實理由處以兩次行政處罰，以獲得不當(dāng)利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定權(quán)益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規(guī)的行為與一定的法律任相互掛鉤，進(jìn)而體現(xiàn)法律制度與行政管理的可預(yù)見性與穩(wěn)定性價值。在行政的具體實施過程中，由于對這一原則的理解不盡相同，有的不屬于“一事不再罰”的情形，有的存在重復(fù)處罰、多頭處罰的情形。因此，明確這一原則，即明確對行政相對人的同一個違法的行為不得再罰，既是為了保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，理是為了體現(xiàn)公正。

關(guān)鍵詞：行政行為一事不再罰行罰處罰行政相對人

一、關(guān)于“一事不再罰”原則的基本含義及其分析

所謂一事不再罰原則是指對當(dāng)事人的同一個違法行為不得基于同樣的事實和理由給予兩次或兩次以上的行政處罰。當(dāng)前我國行政法學(xué)界關(guān)于這一原則具體含義在理解上有以下四種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)：認(rèn)為違法的某一違法行為，不管有幾個法規(guī)、規(guī)章對同一行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法人只能承擔(dān)一次法律責(zé)任。

第二種觀點(diǎn)：認(rèn)為一事不再罰系指同行政機(jī)關(guān)（含共同行政機(jī)關(guān)），對同一違法行為只能實施一次處罰，不得重復(fù)處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機(jī)關(guān)對同一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰，如果同一行政機(jī)關(guān)遇有行為人兩個以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個以上行政機(jī)關(guān)對同一速法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰并不排除違法者還應(yīng)承擔(dān)行政處罰責(zé)任。

第三種觀點(diǎn)：認(rèn)為對相對人的一個違法事實只作一次行政處罰，已經(jīng)作過行政處罰的，不應(yīng)再實施行政處罰。一個違法事實分別觸犯了幾個行政法規(guī)，構(gòu)成了幾種違法名稱，可以分別有幾個行政機(jī)關(guān)來處罰，其中一個行政機(jī)關(guān)處罰了，別的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該再處罰，即“先罰有效，后罰無效”。

第四種觀點(diǎn)：對同一違法行為，一個機(jī)關(guān)已經(jīng)給予處罰的，其它機(jī)關(guān)不應(yīng)再次給予相同的處罰，否則就違背了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。至于已經(jīng)給予其它種類的處罰，則需要根據(jù)實際情況區(qū)別對待。

對以上觀點(diǎn)的簡要分析。

觀點(diǎn)一：將“一事不再罰”絕對化，在實際執(zhí)法過程中無法解決一種行為在違法行政法律規(guī)范同時又觸犯了刑律的情況。若按照這一解釋，某一行為在違反了行政法律規(guī)范同時又觸犯了刑律的，將“重罰吸收輕罰”規(guī)律加以運(yùn)用，則其就不在追究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任。這也與行政處罰法總則中的“一種法律不能代替另一種法律責(zé)任”原則相抵觸。觀點(diǎn)二：雖然沒有抵觸相應(yīng)原則，但在實際中容易造成多頭處罰、多頭罰款的現(xiàn)象，那么，隨著我國法制的日益完善，行政法律規(guī)范數(shù)量的增多，同一行為被處罰的現(xiàn)象及次數(shù)將不斷增多，會造成行政相對人不堪重負(fù)，而且，不同行政機(jī)關(guān)的多頭處罰也會必然縮小市場主體的活動范圍，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)及穩(wěn)定發(fā)展。觀點(diǎn)三：考慮到“同一違法事實”“同一理由”的違反同一法律規(guī)范和實施處罰的主體，有其合理的之處，但其忽視而了不同行政機(jī)關(guān)可否基于同一事實，但不同理由（不同的行政法律規(guī)范）予以分頭處罰的現(xiàn)象。觀點(diǎn)四：則沒有注意到違法當(dāng)事人的一個行為可能違反多種行政法律規(guī)范，引起了多個違法事實的現(xiàn)象。

綜上分析各家觀點(diǎn)，則學(xué)者們的爭論主要在以下三個問題：1．何謂“同一違法行為”，即對“一事”的認(rèn)定；2．什么樣的情況下，對于同一違法行為，不得實施兩次以上的行政處罰；3．在什么樣的情況下，對于同一違法行為，可以由不同的行政主體實施兩次以上的行政處罰。通過對這三個爭論點(diǎn)的進(jìn)一步論述，不僅能夠明確一事不再罰原則的適用范圍，也能更清晰的了解這一原則的內(nèi)涵所在。

二、關(guān)于“一事不再罰”原則的適用范圍問題

其一，關(guān)于行政違法行為與同一違法行為的認(rèn)定。行政違法行為是指違反行政法律規(guī)范的行為。從我國有關(guān)行政管理方面的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對行政違法的規(guī)定看，對于行政違法的標(biāo)準(zhǔn)，在不同法律、法規(guī)及行政規(guī)章中規(guī)定極不一致。有的規(guī)定相對人在客觀上有違法行為即可以處罰；有的除違法行為外，其行為還必須達(dá)到一定程度才能進(jìn)行處罰，有的規(guī)定除有違法行為外，相對人在行為時，主觀上還須有故意等?？傊?，單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章對于什么是應(yīng)當(dāng)行政處罰的違法行為并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是需要按照規(guī)范這一違法行為的單行法律、法規(guī)及行政規(guī)章的具體規(guī)定，去判斷是否構(gòu)成了違法行為。

同一違法行為是指同一行為主體基于同一事實和理由實施的一次。在這里，同一個違法行為即同一個違法事實，它既包括一個行為（或事實）違反一個法律，法規(guī)規(guī)定的情況（即同一性質(zhì)的一個違法行為），也包括一個行為違反幾個法律，法規(guī)規(guī)定的情況（即不同性質(zhì)的一個違法行為），而不包括多個違法行為。從法律后果上看，同一違法行為有四種形式：1．一行為違反一個法律規(guī)范，由一個行政主體實施處罰；2．一行為違反法律規(guī)范，由兩個以上行政主體實施處罰；3．一行為違反兩個以上法律規(guī)范，由一個行政主體實施處罰；4．一行為違反兩個以上法律規(guī)范，由兩個以上行政主體實施處罰。前兩種情況稱之為純單項違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項違法行為，后兩種情況可稱之為同一多項違法行為。一事不再罰原則僅適用純單項違法行為，不應(yīng)適用于同一多項違法行為。純單項違法行為因其行為只觸犯某一法律規(guī)定，故只能受一次行政處罰，無論是單處還是并處。當(dāng)前，對同一違法行為，數(shù)個行政機(jī)關(guān)分別處罰的情況較多，不利于依法保護(hù)相對人的合法權(quán)益，有導(dǎo)致濫施處罰可能。正確適用一事不再罰原則，一般情況下，一個違法行為，則只能由一個行政機(jī)關(guān)處罰。

一事不再罰原則并不適用于同一多項違法行為。即這一情況是同一違法行為違反兩個以上法律規(guī)范，由一個行政主體實施處罰，也就是規(guī)范競合。這種情況由于立法的統(tǒng)一性不夠造成的。隨著行政管理的科學(xué)化程度和立法質(zhì)量的提高，這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)避免。至于根據(jù)哪個法律規(guī)范，給予怎么樣的處罰，應(yīng)該按以下規(guī)則辦理：

1．特別法優(yōu)于普通法。二者關(guān)系所反映法律規(guī)范規(guī)定不同受罰行為構(gòu)成要件之間邏輯對比關(guān)系。重法優(yōu)于輕法為例外，即當(dāng)特別法在處罰上輕于普通法時，應(yīng)適用普通法，這樣有利于實現(xiàn)行政處罰目地，體現(xiàn)違法行為與處罰相適應(yīng)的原則。

2．新法優(yōu)于舊法。當(dāng)行為所違反的兩個以上的法律規(guī)范屬于同一個效力等級，或者這些法律規(guī)范在規(guī)定受處罰行為構(gòu)成上不存在屬種關(guān)系時，行政主體根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，適用新法對違法行為予以處罰。另一種情況是對同一違法行為違反兩個以上法律規(guī)范，由兩個以上行政主體實施處罰。如違反許可法律規(guī)范的行為人，一個行為往往觸犯數(shù)個法律規(guī)范，應(yīng)由不同的主管部門分別處罰。為保護(hù)當(dāng)事人的利益，唯一限制是，兩個以上行政機(jī)關(guān)不得同時進(jìn)行罰款處罰。除此之外，可以進(jìn)行其他的行政處罰。

其二，違法行為是否受到行政處罰的認(rèn)定。“一事不再罰”原則適用根本在于某個違法行為是否受到行政處罰。最終如何認(rèn)定，可區(qū)分為兩種情況：一是該行為只能由一個行政機(jī)關(guān)實施處罰的，該機(jī)關(guān)不得以任何理由給予當(dāng)事人兩次以上的處罰。這種情況下，行政機(jī)關(guān)對于當(dāng)事人的違法行為是否被查處是很清楚的。如果要排除曾被查處的可能，舉證責(zé)任在該行政機(jī)關(guān)；二是該行為可由兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)查處，那么甲機(jī)關(guān)是否給予了處罰？給予了何種處罰？乙機(jī)關(guān)則可能不知道。而一個違法行為是否受到過處罰，是當(dāng)事人免除部分或全部責(zé)任的有利證據(jù)，若行政機(jī)關(guān)實施處罰階段進(jìn)行了告知，違法行為人應(yīng)及時進(jìn)行陳述和申辯，并出具相關(guān)證據(jù)材料，如果當(dāng)事人不就違法行為是否受到行政處罰進(jìn)行陳述和申辯，或陳述和申辯的理由不能成立，應(yīng)視為當(dāng)事人的該違法行為未曾受到過行政處罰。這個問題如果在行政訴訟階段當(dāng)事人提出的話，舉證責(zé)任應(yīng)在當(dāng)事人，而不在行政機(jī)關(guān)。

其三，關(guān)于兩次處罰的理由和種類。產(chǎn)生一事再罰的原因是多方面的，其中大量的一事再罰都由各行政主體自身違法引起。比如，某一行政主體在已經(jīng)對相對人的同一個違法行為作出處罰的前提下再次為某種目的違法作出第二次處罰。再如，一行政主體已對相對人的某一個違法行為作出處罰，另一個行政主體基于錯誤的管轄再對該相對人作出處罰。這些出于行政主體自身違法引起的再罰直接違背處罰法定原則。純正的一事不再罰源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法條競合引起的一事再罰是相當(dāng)?shù)湫偷男螒B(tài)。法條競合是指同一行政違法行為因行政方面的立法對法條的錯綜規(guī)定，出現(xiàn)數(shù)個法條所規(guī)定的構(gòu)成要件在其內(nèi)容上具有從屬、交叉，甚至完全重疊的關(guān)系，而這些法條往往賦予同一、同類或不同的行政主體行使行政處罰權(quán)的情形。如婦女屢教不改尚不夠刑事處分的行為，既違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》構(gòu)成治安違反，又違反國務(wù)院教養(yǎng)的有關(guān)規(guī)定構(gòu)成違法，對此，公安機(jī)關(guān)和勞動教養(yǎng)委員會都有處罰權(quán)。所以行政權(quán)力的交疊，同一違法行為往往會因為不同的理由受到兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)的處罰。即如前所述的同一多項違法行為，而這些情形則不應(yīng)視為違反了一事不再罰原則。我國《行政處罰法》規(guī)定的罰種有7種，其中罰款是各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)所公有的權(quán)力，也是在實踐中使用最多的，為了防止重復(fù)處罰和多頭罰款，一事不再罰原則在適用上僅限于罰款。該法所以對其他罰種不作規(guī)定主要是因為其他罰種不太可能在適用上出現(xiàn)重復(fù)，或即使出現(xiàn)重復(fù)也不太可能對當(dāng)事人產(chǎn)生實際上的意義，如警告。

三、關(guān)于一事不再罰原則的例外情形

1．重新作出的行政處罰決定，如行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政處罰不當(dāng)，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上的行政機(jī)關(guān)或者人民法院撤銷并責(zé)令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。

2．行政處罰的并處。行為人的一個行為，違反了一個法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時施國主體可以并處兩種處罰，如可以沒收并罰款，罰款并吊銷營業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。

3．行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）。在一些具體的行政法律規(guī)范中，規(guī)定了行政主體對行為人給予一種處罰后，處罰難以執(zhí)行，行政主體可以改施另一種形式的行政處罰，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。

4．執(zhí)行罰與行政處罰的并處。執(zhí)行罰是對拒不履行法定義務(wù)的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款的方式促使其履行義務(wù)的一種強(qiáng)制手段。這時的罰款是一種強(qiáng)制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)，不在于懲罰違法者，可以與對違法者的行政處罰一并適用，而是這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務(wù)人履行義務(wù)為止。

5．行政處罰中的專屬管轄。行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對當(dāng)事人的同一違法行為在有關(guān)部門處理后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的行政主體再次處罰。

6．一個行為同時違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律規(guī)定實行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對此，筆者前文已作論述。

7．多個不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的，可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應(yīng)依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。超級秘書網(wǎng)

四、結(jié)語

對相對人的同一違法行為不得再罰，既是為了保護(hù)相對人的合法權(quán)益，更是為了體現(xiàn)公平、公正。相對人實施了一個違法行為，如果可以反復(fù)多次地進(jìn)行行政處罰，即可以多次追究相對人的法律責(zé)任，對相對人是不公平的，法律制裁也缺乏嚴(yán)肅性和確定性。筆者認(rèn)為，在《行政處罰法》立法過程中提出“一事不再罰”原則的動機(jī)是為了消除不同行政機(jī)關(guān)對同一違法行為重復(fù)處罰的現(xiàn)象，而沒有考慮到這種重復(fù)處罰背后的不重復(fù)性、復(fù)雜性。所以理論上對一事不再罰的理解的不統(tǒng)一，實際執(zhí)法部門在實踐中也感到困惑，為了使行政處罰法的精神能在執(zhí)法實踐中得到真正徹底的貫徹，盡快統(tǒng)一關(guān)于這一原則的理解和認(rèn)識，是非常必要的。

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7朱新力《論一事不再罰原則》，《法學(xué)》，2001年第11期

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人民法院的行政裁判文書，是具有法律效力的法律文件，它關(guān)系到國家法律、法規(guī)的具體實施，關(guān)系到當(dāng)事人的訴訟權(quán)利與合法權(quán)益的保護(hù)，也關(guān)系到人民法院實事求是、依法辦案、秉公執(zhí)法、剛正不阿的形象。它不僅記錄了審判權(quán)的運(yùn)用，更重要的是表明權(quán)力運(yùn)用的公正。是訴訟價值的最終體現(xiàn)。但在審判實踐中，大量的行政裁判文書不援引法律條文，僅僅敘述案件事實，然后根據(jù)“訴訟法”進(jìn)行裁判。這樣的裁判文書讓當(dāng)事人看不到裁判結(jié)果的由來，對裁判結(jié)果不信服，從而對法院裁判的公正性表示懷疑。這是職權(quán)主義審判模式的產(chǎn)物。根據(jù)“公開、公正、公平原則”和WTO的“法律透明度原則”，我們應(yīng)該在裁判文書中援引法律、法規(guī)和規(guī)章原文，闡明裁判結(jié)果的由來，讓當(dāng)事人明白贏在哪里、輸在何處，對裁判結(jié)果心服口服，從而減少上訴、申訴，減輕訟累。最高人民法院院長肖揚(yáng)曾指出：“要做到裁判文書無懈可擊，使裁判文書成為向社會公眾展示法院文明、公正司法形象的載體，真正具有司法權(quán)威?！?/p>

1、從法理角度看。審判實際上是一個歸責(zé)的過程，即由國家審判機(jī)關(guān)依法對行為人的法律責(zé)任進(jìn)行判斷和確認(rèn)。歸責(zé)是一個復(fù)雜的過程，責(zé)任是歸責(zé)的結(jié)果，但歸責(zé)并不必然導(dǎo)致責(zé)任的產(chǎn)生。因為“歸責(zé)”有一個重要原則，即責(zé)任法定原則——責(zé)任作為一種否定的法律后果，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范預(yù)先約定，包括在法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)之中，當(dāng)出現(xiàn)了違法行為或法定事由的時候，按照預(yù)先約定的責(zé)任性質(zhì)、責(zé)任范圍、責(zé)任方式追究行為人的責(zé)任。因而承擔(dān)法律責(zé)任的最終依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋。審判作為一個歸責(zé)的過程，裁判結(jié)果的得出，法律責(zé)任的承擔(dān)，是適用上述依據(jù)的結(jié)果，因而裁判文書作為法的適用結(jié)果的文書，必須援引。

2、從行政審判的特點(diǎn)看。行政審判是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。國家基于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，確保行政管理的合法性和有效性，將具體行政行為納入審判權(quán)的監(jiān)督和審查范圍之內(nèi)。但這是一種有限的審查，僅是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，即對具體行政行為的事實、程序、適用法律法規(guī)和是否具有作出具體行政行為的管理權(quán)進(jìn)行審查。而行政機(jī)關(guān)在事實、程序和適用法律上是否合法，是否有管理權(quán)，必須以法律、法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ)，因而裁判文書中必須將適用的法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋予以援引，從而做到“證據(jù)清、道理明、判決公和人心服。”

3、從法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的廣泛性看。由于行政管理領(lǐng)域的廣泛性，行政法律、法規(guī)和規(guī)章大量存在。據(jù)統(tǒng)計，僅2002年至2003年上半年，報送國務(wù)院法制辦備案登記的各地、各部門制訂的法規(guī)規(guī)章就達(dá)2440余件。當(dāng)事人無法一一讀遍，因而如果不引用法律法規(guī)和規(guī)章的原文，那么很容易讓當(dāng)事人摸不清審判結(jié)果的由來，從而輸了官司的、贏了官司的都糊涂。而且我國行政審判所適用的一般性法律規(guī)范有《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國國家賠償法》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等。這些法律條文具有針對性，審理具體行政管理領(lǐng)域的案件，我們適用這些專門的法律條文，如果援引，則能清楚的闡明裁判結(jié)果的由來。

4、從訴訟的性質(zhì)看。訴訟的性質(zhì)總是要求一方勝訴，另一方敗訴，所以法官的裁判總是會不利于一方而有利于另一方，法律無法以一種完美無缺的公平方法適用于一切情況。因而為了法院公正裁判的結(jié)果能夠得到當(dāng)事人的認(rèn)同，更好的樹立法院、法官形象，我們應(yīng)當(dāng)將行政裁判文書中用于支撐判決結(jié)果的法律條文，全部展示給當(dāng)事人，不論認(rèn)定事實、認(rèn)定證據(jù)，還是確認(rèn)行政機(jī)關(guān)具體行政行為是否符合法定程序、有無管理職權(quán)。從而起到審結(jié)一案、教育一片的作用，使審判的社會效果、法律效果有機(jī)統(tǒng)一。

二、事實部分應(yīng)詳敘主要事實。

行政裁判文書的理由部分是行政裁判文書的重心，當(dāng)事人是否理解法院的裁判，關(guān)鍵在于這里。因而裁判的理由部分必須寫好。事實部分是理由這個重心的鋪墊，只有先寫好事實部分，理由部分才能精彩。

1、維持判決，包括（1）證據(jù)確鑿，（2）適用法律法規(guī)正確，（3）符合法定程序，三種情況。應(yīng)當(dāng)寫明：“被訴具體行政行為確認(rèn)的事實均有相應(yīng)的證據(jù)證明；各項證據(jù)均真實可靠，并且合法；各項證據(jù)對待證事實有證明力，并與待證事實之間具有關(guān)聯(lián)性；各項證據(jù)相互協(xié)調(diào)一致；對整個案件的事實構(gòu)成完整的證明，并能經(jīng)受住反證的反駁；被訴具體行政行為所依據(jù)的事實，必須滿足法律預(yù)先設(shè)定的事實要件。具體行政行為所基于的事實的性質(zhì)的認(rèn)定正確；對相應(yīng)的事實選擇適用的法律、法規(guī)及具體規(guī)范正確，其法律依據(jù)與更高層次的法律文件不相抵觸。根據(jù)相應(yīng)事實所具有的情節(jié)，全面適用法律、法規(guī)。符合法定方式、符合法定形式、符合法定手續(xù)、符合法定步驟、符合法定時限”等事實。

2、撤銷判決，（1）、主要證據(jù)不足的，應(yīng)當(dāng)寫明具體行政行為缺乏根據(jù)的事實；（2）、適用法律法規(guī)錯誤的，要寫明“應(yīng)當(dāng)適用甲法卻適用了乙法，應(yīng)當(dāng)適用甲法的某些條款，卻適用了甲法的其他條款；應(yīng)當(dāng)同時適用兩個以上的法律法規(guī)，僅適用了一個法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)同時適用法律法規(guī)的兩個以上條款，僅適用了一個條款；適用了尚未生效的、已經(jīng)失效的或者無效的法律法規(guī)；應(yīng)當(dāng)適用特別法，卻適用了普通法”等事實。（3）、違反法定程序的，應(yīng)當(dāng)寫明違反了法律法規(guī)規(guī)定的“方式、形式、手續(xù)、步驟、時限”等事實。（4）、超越職權(quán)的，應(yīng)寫明“甲行政機(jī)關(guān)行使了應(yīng)當(dāng)由乙行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)；下級行政機(jī)關(guān)行使了應(yīng)當(dāng)由上級行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)；內(nèi)部行政機(jī)關(guān)行使了應(yīng)當(dāng)由外部行政機(jī)關(guān)行使的職權(quán)；行政機(jī)關(guān)超出其行政轄區(qū)行使職權(quán)”等事實。（5）、的，應(yīng)當(dāng)寫明“主觀動機(jī)不良，明知違法，卻基于個人利益、單位利益，假公濟(jì)私或者，作出極不合理的具體行政行為；不考慮應(yīng)當(dāng)考慮的因素；考慮了不應(yīng)當(dāng)考慮的因素”等事實。

3、限期履行判決，應(yīng)寫明“符合法定條件，向被告申請頒發(fā)許可證，被告拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的；被告沒有依法發(fā)給撫恤金的；申請被告履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，被告拒絕履行或不予答復(fù)”等事實。

4、變更判決，應(yīng)主要寫明“畸輕畸重、同樣情況不同樣對待或不同情況同樣對待、反復(fù)無?！钡仁聦崱?/p>

5、確認(rèn)判決，確認(rèn)判決除能夠作為當(dāng)事人提起行政賠償?shù)母鶕?jù)外，還用來解決某種法律事實是否存在，某種行政行為對過去、現(xiàn)在或者將來的事實是否具有效力，某種行政法律關(guān)系是否存在、是否合法，關(guān)系雙方當(dāng)事人在此種關(guān)系中有什么權(quán)利、義務(wù)等法律問題。因而應(yīng)當(dāng)寫明“被告改變具體行政行為，原告不撤訴，經(jīng)人民法院審查原具體行政行為違法；被訴具體行政行為合法，但不適宜判決維持或者判決駁回訴訟請求的；被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無實際意義的；被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；被訴具體行政行為依法不成立或者無效的，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失”等事實。

行政裁定書包括以下幾種裁定：1、不予受理；2、駁回；3、訴訟期間停止具體行政行為的執(zhí)行，或者駁回停止執(zhí)行的申請；4、財產(chǎn)保全和先行給付；5、準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴；6、中止或者終結(jié)訴訟；7、補(bǔ)正判決書中的筆誤；8、中止或者終結(jié)執(zhí)行；9、其他事項的裁定。正文部分要寫清所依據(jù)的法律條款，要寫清裁定所依據(jù)的主要事實。

三、理由部分應(yīng)首先援引所適用的法律、法規(guī)和規(guī)章，然后簡潔概括主要事實，形成三段論推理。

1、關(guān)于三段論推理

推理是從已知判斷，推出新判斷的思維形式，由兩個部分組成的，即前提和結(jié)論。前提是已知的判斷，是整個推理的出發(fā)點(diǎn)，通常叫做推理的根據(jù)或理由。結(jié)論是推出的新判斷，是推理的結(jié)果。

三段論是間接推理。它是由一般到特殊的推理，即根據(jù)一般性知識，推出關(guān)于特殊性的知識。它的結(jié)論寓于前提之中，只要前提真實，結(jié)論必然真實，是一種必然性的推理。

三段論由三個直言判斷組成，所以稱之為“三段論”。前兩個直言判斷是前提，最后一個判斷是結(jié)論。在兩個前提中有一個共同的概念，它把兩個前提中另外兩個概念聯(lián)結(jié)起來，是借助一個共同的概念推出結(jié)論的推理形式。

法庭審判就是三段論推理的運(yùn)用。我國審判工作的基本原則是“以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！边@個原則大體上規(guī)定了審判工作的三段論推理過程。這里的“法律”相當(dāng)于大前提中的一般原則，“事實”相當(dāng)于小前提中的特殊情況，就是已經(jīng)查證落實的具體案情。整個審判工作集中到一點(diǎn)，就是把一般的法律規(guī)定和具體的案件事實聯(lián)結(jié)起來，從而得出相應(yīng)的審判結(jié)論。

例1、如“某公民訴鎮(zhèn)政府土地處理決定案”。由于鎮(zhèn)政府提供的證據(jù)，均不符合法律規(guī)定，因而主要證據(jù)不足，具體行政行為被法院撤銷。

法院判決的理由部分是這樣寫的：本院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十七條（九）項規(guī)定，不具有合法性和真實性的證據(jù)材料不能作為定案依據(jù)。被告提供的2002年10月對兩家住宅用地進(jìn)行測量制作的繪圖，沒有相關(guān)人員的簽名和蓋章；且對兩家住宅用地的測量不準(zhǔn)確。此份證據(jù)不具有合法性和真實性，因而不具有證據(jù)效力?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第七十一條（六）項規(guī)定：經(jīng)一方當(dāng)事人或他人改動，對方當(dāng)事人不予認(rèn)可的證據(jù)材料，不能單獨(dú)作為定案依據(jù)。被告提供的1998年10月測量填報的“土地登記申請書”，申報面積被改動，且原告對此提出異議。因而此份證據(jù)在上一份證據(jù)不具有證據(jù)效力的情況下，不能單獨(dú)作為定案依據(jù)，也沒有證據(jù)效力。綜上，被告所提供的兩份證據(jù)，均不具有證據(jù)效力，而被告鎮(zhèn)政府正是以這兩份證據(jù)為依據(jù)，作出的土地處理決定，顯然被告具體行政行為主要證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。

這個判決的理由部分，連用了兩個三段論推理，分別都是由“司法解釋”和簡潔的事實構(gòu)成的。由于裁判文書應(yīng)援引司法解釋，《行政訴訟法》已有規(guī)定，所以本文沒有贅述。

例2、某公民訴房產(chǎn)管理局房屋行政登記案。因被告適用法律法規(guī)錯誤，具體行政行為被撤銷。

法院判決的理由部分是這樣寫的：《城市私有房屋管理條例》第九條規(guī)定：買賣城市私有房屋，賣方須持房屋所有權(quán)證和身份證明，買方須持購買房屋證明信和身份證明，到房屋所在地的房管機(jī)關(guān)辦理手續(xù)。任何單位和個人不得私買私賣城市私有房屋。現(xiàn)買方（第三人）、賣方（原告）沒有到被告處辦理房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)，僅買方前妻一人，持偽造的房屋買賣契約和買方、賣方身份證復(fù)印件前去辦理，被告即將買方、賣方的房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移，頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)人為買方的房屋所有權(quán)證書。被告具體行政行為適用法律法規(guī)錯誤，應(yīng)予撤銷。

這兩個判決的理由部分，以援引的法律法規(guī)為大前提，以簡潔概括的主要事實為小前提，形成三段論推理，非常自然推導(dǎo)出撤銷被告具體行政行為的結(jié)論。判決結(jié)果，另當(dāng)事人心服口服。

四、行政裁判文書中不應(yīng)違反的形式邏輯的基本規(guī)律。

形式邏輯是研究思維的形式結(jié)構(gòu)及其規(guī)律的科學(xué)。各種思維形式的具體規(guī)則是不相同的，但是它們都有著共同的規(guī)律，這就是形式邏輯的基本規(guī)律。形式邏輯的基本規(guī)律是指“同一律、矛盾律、排中律和充足理由律”。這些邏輯規(guī)律貫穿在形式邏輯的各種思維形式之中，從始至終它們都在發(fā)生作用。

1、同一律：關(guān)于任一對象的思想的外延和內(nèi)涵，在對該對象進(jìn)行論斷的過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格確定和始終不變。同一律要求我們在論證過程中應(yīng)保持概念自身的同一。在裁判文書中，避免出現(xiàn)混淆概念、偷換概念、偷換論題、轉(zhuǎn)移論點(diǎn)等問題。

2、矛盾律：在對任何一個特定對象的論斷過程中，不能對其同一方面既肯定什么后否定什么，否則，這兩個判斷不能同真，其中必有一假。裁判文書中不能出現(xiàn)自相矛盾的說法，如果出現(xiàn)互相矛盾的材料，說明案件事實不清。

3、排中律：對同一對象作出兩個具有矛盾關(guān)系的不能同假，其中必有一真，即排除第三種可能。排中律只適用于矛盾判斷。表現(xiàn)在裁判文書中，就是司法人員必須有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。判決用語不能含糊其辭，模棱兩可。

4、充足理由律：在思維過程中，任何一個被確定為真的論斷，必須有充足的理由。論斷的充足理由要求，不僅內(nèi)容必須是真實的，而且還必須同論斷之間有正確的邏輯聯(lián)系，即從這些理由能夠合乎邏輯的推出該論斷。國家的法律法規(guī)可以充當(dāng)充足理由的真判斷。體現(xiàn)在判決書中，要求判決書必須證據(jù)充分。

參考資料：

1、《行政法與行政訴訟法》

2、《行政裁判文書改革與實例評析》

2001年5月人民法院出版社

3、《法律邏輯學(xué)》

2004年2月群眾出版社

篇8

關(guān)鍵詞：企業(yè)并購財務(wù)整合財務(wù)管理

0引言

企業(yè)并購后進(jìn)行有效的財務(wù)整合，不僅關(guān)系到一次并購活動的成功與否，也關(guān)系到企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展和企業(yè)價值最大化。但是，在眾多企業(yè)并購案中真正成功的卻寥寥無幾，究其原因沒有做好企業(yè)并購后的財務(wù)整合，最終導(dǎo)致企業(yè)并購的失敗。本人在前人的研究基礎(chǔ)上，結(jié)合自己在長豐集團(tuán)聯(lián)合新華聯(lián)并購中銀揚(yáng)子財務(wù)整合的一點(diǎn)經(jīng)驗，對企業(yè)并購后財務(wù)整合應(yīng)該注意的問題進(jìn)行探討。

1企業(yè)并購財務(wù)整合應(yīng)該注意的問題

1.1明確企業(yè)并購的戰(zhàn)略目標(biāo)

隨著我國經(jīng)濟(jì)市場化步伐的加快，越來越多的企業(yè)將直接參與到國際競爭中，原來那種純粹以完成兼并政治任務(wù)或獲取資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓差價為目的的兼并行為將不再成為企業(yè)兼并行為的主流，取而代之的是以追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)?；?zhàn)略多元化為目的的兼并，為使企業(yè)能夠健康地進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展，明確企業(yè)的兼并戰(zhàn)略目標(biāo)，為企業(yè)有效地制定及實施財務(wù)資源的整合確定明確的目標(biāo)，成為企業(yè)在兼并后首先應(yīng)采取的措施，為企業(yè)有效實施兼并后的財務(wù)整合指明方向。企業(yè)在兼并必須克服一味追求規(guī)模，盲目“做大”的非經(jīng)濟(jì)傾向。企業(yè)在選擇兼并作為擴(kuò)張方式時，必須有一個核心指導(dǎo)思想，擴(kuò)張的規(guī)模必須以規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益為原則，以有利于發(fā)展核心競爭力為原則。企業(yè)兼并提高了企業(yè)規(guī)模，但不一定就能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

1.2并購后的財務(wù)管理采取整體性和實用性

企業(yè)并購的目的在于追求1+1>2，因此，對于不協(xié)調(diào)的資產(chǎn)業(yè)務(wù)要及時進(jìn)行處理，停止獲利能力低的生產(chǎn)線，對不良債務(wù)及時通過各種方式進(jìn)行重組。并購企業(yè)不僅對被并購企業(yè)進(jìn)行管理，而且對自身也要勇于優(yōu)化管理，從而發(fā)揮集團(tuán)的整體協(xié)同效應(yīng)。

在并購后財務(wù)管理時，應(yīng)對集團(tuán)資產(chǎn)全面進(jìn)行定性分析，對并購后集團(tuán)無法利用或生產(chǎn)經(jīng)營過程中不需要的資產(chǎn)及時轉(zhuǎn)售出去，以便凈化集團(tuán)資產(chǎn)，從而提高資產(chǎn)收益率和集團(tuán)內(nèi)在價值。因此，在資產(chǎn)整合過程中，應(yīng)將目前不具有可用性的資產(chǎn)及時出售，以便快速回收部分資金，并將所回收的資金投入到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動當(dāng)中，對于那些在將來可能具有可用性的資產(chǎn)，也可以考慮暫時轉(zhuǎn)售出去。這不僅是因為資產(chǎn)變現(xiàn)后可將所獲得的資金及時再投入使用，變沉淀資金為運(yùn)營資金，而且因為閑置資產(chǎn)通常會發(fā)生自然損耗和無形損耗，并需支付一定數(shù)額的資產(chǎn)儲存保管費(fèi)用。此外，還應(yīng)充分利用并購后企業(yè)的現(xiàn)有資產(chǎn)，發(fā)揮其潛在的效用。

1.3財務(wù)整合過程中要注意文化的融合

企業(yè)要致力于建立與戰(zhàn)略、財務(wù)協(xié)同的強(qiáng)勢企業(yè)文化模式，重點(diǎn)培養(yǎng)忠誠于企業(yè)哲學(xué)并能夠系統(tǒng)思考、執(zhí)行的具有領(lǐng)導(dǎo)才能的人才。文化整合模式具有多樣性，并購企業(yè)如何選擇適合自己的文化整合模式呢？一般來講，并購企業(yè)選擇文化整合模式需要考慮兩個主要因素：企業(yè)并購戰(zhàn)略和企業(yè)原有文化。

企業(yè)并購戰(zhàn)略指并購的目的及該目的的實現(xiàn)途徑，內(nèi)容包括確定并購目的、選擇并購對象等。并購目標(biāo)直接影響文化整合模式的選擇，例如以追求企業(yè)在財務(wù)、經(jīng)營和管理上的協(xié)同效應(yīng)為目標(biāo)的企業(yè)并購，在文化整合時顯然與僅僅以財務(wù)協(xié)同為目標(biāo)的兼并不同。在前一種戰(zhàn)略目標(biāo)下，并購方會更多地干預(yù)被兼并企業(yè)，并且對它進(jìn)行更多的調(diào)整。并購戰(zhàn)略類型對文化整合模式有影響力。在橫向兼并戰(zhàn)略中，并購方往往會將自己部分或全部的文化注入被兼并企業(yè)以尋求經(jīng)營協(xié)同效應(yīng)；而在縱向一體化兼并戰(zhàn)略和多元化兼并戰(zhàn)略下，兼并方對被兼并方的干涉大為減少。因此，在橫向兼并時，兼并方常常會選擇吸納式或滲透式文化整合模式，而在縱向兼并和多元化兼并時，選擇分離式的可能性較大。企業(yè)原有文化對于文化整合模式選擇的影響主要表現(xiàn)在并購方對多元文化的容忍度。根據(jù)企業(yè)對于文化差異的包容性，企業(yè)文化有單一文化和多元文化兩種類型。單一文化的企業(yè)力求文化的統(tǒng)一性，多元文化的企業(yè)不但容許多元文化存在，還對此十分贊同，甚至加以鼓勵與培養(yǎng)。因此，一個多元文化的并購企業(yè)視多元文化為企業(yè)的一項財富，往往允許被并購者保留其自身文化；與之相反，單一文化企業(yè)強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、戰(zhàn)略和管理經(jīng)營的統(tǒng)一性，不愿意被并購企業(yè)擁有與之不同的文化。由此可見，處理好新舊文化的關(guān)系其重要性顯而易見。

搞好理財文化的整合，使被并企業(yè)與兼并企業(yè)的理財觀念、財務(wù)管理思維模式、價值理念等融為一體，形成與兼并后的企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相一致的理財文化。唯有在被兼并企業(yè)中成功實行了理財文化的整合，才能使得其他財務(wù)資源的整合得以順利實施并取得成效。

1.4規(guī)范并購企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)

實現(xiàn)集團(tuán)財務(wù)控制在現(xiàn)代企業(yè)制度下，并購方母公司與被并購方子公司的關(guān)系是資產(chǎn)紐帶關(guān)系，并購方的意志應(yīng)通過對資金、財務(wù)活動的調(diào)控從而在被并購方得到完全的體現(xiàn)，以確保投資回報這個終極目標(biāo)的實現(xiàn)。這就決定了并購方集團(tuán)公司財務(wù)組織的設(shè)置模式，對于規(guī)模較大的企業(yè)集團(tuán)，可在總部分別設(shè)置兩個管理部門，一是主管總部財務(wù)的財務(wù)管理部門，二是主管對被并購子公司進(jìn)行投資與權(quán)益管理的投資管理部門，這兩個部門各司其職,職責(zé)分明。對于規(guī)模很大的企業(yè)集團(tuán)，除了前述的兩個部門外，還可以考慮在集團(tuán)內(nèi)部設(shè)置第三個部門，即信貸管理部，專門從事企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部各成員企業(yè)的資金融通。

1.5對并購方案進(jìn)行成本-效益分析

企業(yè)并購的成本-收益決策分析，就是將并購計劃的收益和成本進(jìn)行比較，評價并購計劃是否可行的過程。其決策原則是：如果并購計劃的收益不能夠彌補(bǔ)成本或者不足以產(chǎn)生以差異化為基礎(chǔ)的競爭優(yōu)勢，那么并購計劃就是不可行的；相反就是可行的，企業(yè)進(jìn)行并購活動需要付出成本，它由并購方企業(yè)購買目標(biāo)企業(yè)的成本以及企業(yè)并購后進(jìn)行整合管理的成本組成。整合管理成本既包括并購方企業(yè)設(shè)計、制定、實施和評估整合計劃所支付的顯性成本，也包括由于整合進(jìn)程滯后或整合效果不理想而造成的企業(yè)管理摩擦、人力資源利用效率下降造成的隱性成本。企業(yè)并購的收益具有不確定性，分析企業(yè)并購的收益，應(yīng)該從以下幾個方面進(jìn)行：優(yōu)化資源配置、節(jié)約成本、有效突破進(jìn)入新領(lǐng)域的壁壘、合理避稅、形成競爭優(yōu)勢。

篇9

1．有利于節(jié)約資金，緩解縣級財政困難。實行公共財政是緩解當(dāng)前縣級財政領(lǐng)域出現(xiàn)的突出矛盾，切實解決縣鄉(xiāng)難題，確?？h鄉(xiāng)財政正常運(yùn)行的根本出路，而推行政府采購恰恰可以成為一個突破口?？h級財政收支矛盾一直比較尖銳，而在財源的培植和拓寬上又無法在短期內(nèi)見效，所以就要在“節(jié)支”上下功夫。從我國各省推行政府采購的實踐看，節(jié)支率一般在10%左右，縣級政府采購因為剛剛起步，節(jié)資的空間應(yīng)該更大一些。在全社會建設(shè)社會主義新農(nóng)村的今天，對財力有限的縣級財政來講，財政扶貧資金、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金都是政府采購的范圍，對這些項目實施政府采購將會節(jié)約大量資金，從而緩解縣級財政困難的現(xiàn)狀。

2．有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的競爭力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府采購是一個大的消費(fèi)市場，不容忽視。政府通過公開、公正、公平的原則來采購價格低、質(zhì)量高的產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了進(jìn)入政府采購市場，就必然會在降低產(chǎn)品成本、規(guī)范經(jīng)營管理、提高產(chǎn)品質(zhì)量以及完善服務(wù)上下功夫，這一過程就增強(qiáng)了企業(yè)的競爭實力。通過政府采購有意識地引導(dǎo)他們經(jīng)受市場的考驗，并通過調(diào)整政府采購規(guī)模來直接或間接地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)機(jī)會，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)的活躍程度，推動縣域經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

3．可以抑制腐敗，促進(jìn)縣級政府建立反腐倡廉機(jī)制。采購過程中沒有有力的監(jiān)督措施，容易出現(xiàn)有意采購價格高的商品，拿提成回扣的腐敗現(xiàn)象,使本來就有限的財力更加困難。政府采購作為“陽光采購”，它以公開投標(biāo)為主要形式，并依托法制來提高采購過程的嚴(yán)密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由個人說了算帶來的尋租行為。通過制定規(guī)范來約束政府行為，提升基層政府依法行政的意識和高效廉潔的運(yùn)作機(jī)制。

二、縣級政府采購中存在的問題

1．思想認(rèn)識上有偏差，推行政府采購工作困難。一是有些人認(rèn)為縣鄉(xiāng)實行政府采購沒有必要。政府采購就是財政拿出資金來購買產(chǎn)品，縣級財政大部分處于“吃飯財政”的局面，只能暫保人頭費(fèi)，而不能保證公用經(jīng)費(fèi)的支出。既然政府拿不出錢來，各單位購買的物品，大都是本單位自己的錢，也就用不著政府采購了。二是認(rèn)為縣級開展政府采購不大可能。因為縣級政府采購規(guī)模不大，價格就難以下降，不但達(dá)不到節(jié)約的目的，反而要政府或各單位拿出資金來供養(yǎng)采購機(jī)構(gòu)的人員，增加了成本，失去政府采購的意義。正是這些認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致縣級政府采購工作難以深入開展。

2．市場發(fā)育不規(guī)范，具體操作規(guī)則滯后。《政府采購法》的實施促進(jìn)了我國政府采購工作規(guī)范化的進(jìn)程，但政府采購是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，它依賴于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。地方經(jīng)濟(jì)條件發(fā)達(dá)，市場發(fā)育相對健全，政府采購工作就可以順利推行，反之，地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場發(fā)育相對滯后，政府采購工作就難以開展。對于供應(yīng)商來說，由于縣級采購規(guī)模比較小，又零星分散，再加上政府采購本身要求價格較低，除去成本無利可圖。所以縣級政府采購市場很難吸引較多供應(yīng)商，尤其是資質(zhì)好、業(yè)務(wù)大的企業(yè)，某些項目的采購供應(yīng)商還達(dá)不到法定的三家，無法建立起一套功能齊全、信息暢通、運(yùn)作規(guī)范的政府采購機(jī)制。另外由于政府采購實施細(xì)則程序滯后，政府采購法對縣級沒有明確的規(guī)定，縣級采購還沒有可遵循的規(guī)范或可推廣的成功模式，直接影響了政府采購工作的深入開展。

3．機(jī)構(gòu)設(shè)置不明、工作職責(zé)不清。根據(jù)《政府采購法》的要求，縣級財政應(yīng)設(shè)立政府采購辦公室，行使監(jiān)督管理職能，政府采購中心可根據(jù)各地的實際情況而定，有條件的可脫離于財政部門，單獨(dú)設(shè)立，無條件的可委托上一級采購中心執(zhí)行采購業(yè)務(wù)。但是，實際上，大部分縣采購辦是掛靠在財政局某個科室，而成立采購中心來實際履行集中采購任務(wù)，并規(guī)范、制定各種制度，建立信息庫、專家?guī)欤?fù)責(zé)采購的監(jiān)督管理職責(zé)；有的縣采購中心和采購辦一套人馬兩塊牌子，既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員。因為機(jī)構(gòu)設(shè)置不合法、不規(guī)范，也就失去了開展政府采購的意義，不能體現(xiàn)政府采購的目的和優(yōu)勢，采購單位不理解，采購人不接受，從而制約了采購工作的深入開展。

4．采購方式單一，采購程序不規(guī)范。受財力和采購規(guī)模的限制，縣級政府采購主要以詢價采購和邀請招標(biāo)采購為主，公開招標(biāo)采購因要采購信息，增加費(fèi)用且時間較長而采用不多。這雖然節(jié)約了時間和費(fèi)用，但不能形成規(guī)范效益，也有悖于《政府采購法》中“以公開招標(biāo)為主，其它方式為主輔”的要求。在具體采購操作中，也是由采購單位向采購中心報采購計劃，由采購中心來確定采購方式，并具體實施采購行為。由于沒有形成規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，采購沒有計劃，形成采購中心坐等采購單位報來臨時采購計劃的現(xiàn)象，造成了采購活動的盲目性和無序性。

5．發(fā)展不平衡，工作人員素質(zhì)不高。由于政府采購是新生事物，政策性強(qiáng)，涉及面廣，不僅涉及到財政、財務(wù)管理知識，還涉及到商品質(zhì)量鑒定，招、投標(biāo)等知識，專業(yè)性很強(qiáng)，特別對于科技含量高、技術(shù)要求強(qiáng)的采購項目，更是陌生?？h級采購中心一般只設(shè)3－5人，且都是從財政內(nèi)部其它科室抽調(diào)去的，對于市場知識、法制知識以及政府采購知識懂得不多，對于一些本應(yīng)納入政府采購目錄的采購因為缺乏相應(yīng)的知識而未納入政府采購，例如：一些專用醫(yī)療設(shè)備、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、綠化工程等。由些就大大縮小了政府采購的范圍，也為采購單位不進(jìn)行集中采購找到了借口，不利于財政部門加強(qiáng)管理。

6．監(jiān)督力量不足，監(jiān)督力度不夠?？h級財政由于編制不足，采購辦單獨(dú)設(shè)立的很少，采購中心既要組織采購活動，完善手續(xù)、程序，又要抽出力量配合監(jiān)督科室對各采購單位政府采購執(zhí)行情況檢查，力量明顯不足。由于財政部門內(nèi)部對政府采購的職能設(shè)置不明確，手續(xù)程序不夠規(guī)范，對違紀(jì)問題的查處力度明顯不夠。例如，對應(yīng)該納入集中采購的，由于年初沒有采購預(yù)算，也沒有有效的運(yùn)行機(jī)制，預(yù)算科或國庫科將資金直接撥入單位在集中支付的賬戶而不撥入政府采購賬戶，單位自行采購后，在報銷票據(jù)或檢查時作為問題提出時，單位振振有詞，認(rèn)為財政將資金撥入集中支付賬戶，單位認(rèn)為就可以自行采購，致使采購工作始終處于被動，缺乏有效的、全方位的監(jiān)督機(jī)制。

三、推進(jìn)縣級政府采購工作的對策

針對縣級政府采購制度實施中存在的問題，要結(jié)合縣級的實際情況和特點(diǎn)，從基礎(chǔ)工作入手，建立科學(xué)規(guī)范的縣級政府采購制度，使《政府采購法》真正落到實處。

1．全面推行綜合預(yù)算，為縣級政府采購營造有利的外部環(huán)境?？h級的采購資金十分有限，不能只在預(yù)算內(nèi)資金上做文章，更需要加強(qiáng)對預(yù)算外資金的管理，將政府采購工作與實行預(yù)算外資金管理結(jié)合起來。現(xiàn)在的預(yù)算外資金管理還停滯在簡單粗糙的將資金入財政籠子，在支出時各單位認(rèn)為是自己的錢，財政無權(quán)干涉，正因為財政對他們的支出沒有進(jìn)行深入管理及有效的控制，造成政府采購時沒有足夠的資金，而預(yù)算外資金成了部門資金，改變了資金的性質(zhì)，使推行政府采購沒有了基礎(chǔ)，也導(dǎo)致了人們認(rèn)識上的偏差。

2．制定實施細(xì)則規(guī)范管理，推動縣級政府采購工作。針對縣級政府采購資金量少、規(guī)模小的特點(diǎn)，上級主管部門要盡快制定出切合縣級實際的政府采購實施細(xì)則，來規(guī)范和推動縣級政府采購工作。制定政府采購目錄要結(jié)合各縣的經(jīng)濟(jì)狀況，認(rèn)真篩選政府采購商品的范圍，既不能項目過于瑣細(xì)而難以操作，也要防止項目過于簡單而使采購單位有空子可鉆。實際操作中可以選擇幾個比較容易的項目進(jìn)行采購，取得經(jīng)驗，待時機(jī)成熟后，以點(diǎn)帶面，全面鋪開。

3．明確機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立有效的運(yùn)行機(jī)制?？h級政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置可根據(jù)各地的實際情況，因地制宜。既要保證縣級政府采購活動規(guī)范運(yùn)作，又要考慮政府采購規(guī)模的大小及采購成本、機(jī)構(gòu)人員編制等客觀因素。筆者認(rèn)為縣級政府采購設(shè)立采購辦是非常必要的，主要負(fù)責(zé)履行監(jiān)督管理職能，即編制、審批政府采購預(yù)算，制定政府采購計劃，制定政府采購制度、程序、手續(xù)，確定政府采購方式，批準(zhǔn)采購資金的支付，保存?zhèn)浒傅牟少徫募?，履行對供?yīng)商和采購中心以及采購單位的監(jiān)督檢查，受理投訴和質(zhì)疑。縣級是否設(shè)置采購中心，應(yīng)以當(dāng)?shù)氐恼少徱?guī)模作為重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并采取多樣化的形式。對于一些集中采購程度高、規(guī)模大任務(wù)重的縣可設(shè)置獨(dú)立的集中采購機(jī)構(gòu)；其它一些采購規(guī)模較小的地方，不必縣縣建機(jī)構(gòu)，這些縣區(qū)的一般性采購項目可在政府采購管理部門的監(jiān)督下，實行部門采購或區(qū)域聯(lián)合采購，對于一些大型或比較復(fù)雜的采購項目，可以委托上一級集中采購機(jī)構(gòu)和其它機(jī)構(gòu)采購。但縣級政府采購的機(jī)構(gòu)無論是設(shè)還是不設(shè)，都要在管理與執(zhí)行上形成制約機(jī)制，也要在管理機(jī)制和程序上與執(zhí)行的運(yùn)作機(jī)制和程序上形成制約機(jī)制。因此研究制定縣級政府采購管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部制約機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。

4．創(chuàng)新采購模式，擴(kuò)大采購范圍。針對縣域市場狹窄、選擇余地小的劣勢，可以采取橫向聯(lián)合采購和縱向委托采購的辦法。橫向聯(lián)合采購即臨近的縣之間互通采購信息，對相同或類似的采購項目，自愿聯(lián)合組織實施采購，建立起縣際之間的協(xié)作制度。縱向委托采購即縣級政府采購機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)年的政府采購預(yù)算和計劃，向市級政府采購機(jī)構(gòu)報送，委托市級采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中采購，對個別技術(shù)含量高的大宗商品，還可由省級政府采購機(jī)構(gòu)采購。針對縣級政府采購資金量小，規(guī)模相對較小、采購零散的特點(diǎn)，打破縣、市區(qū)界限，建立以經(jīng)濟(jì)區(qū)為特點(diǎn)的聯(lián)合政府采購體系。對零散的采購項目，包括一些辦公用品、電腦設(shè)備、較小的建筑工程、醫(yī)藥藥品等采購項目，可以由市級政府采購部門組織縣級采購部門，推行跨區(qū)域聯(lián)合采購，提高采購規(guī)模和采購資金量，節(jié)約采購成本，提高采購資金節(jié)約率。對小宗的、經(jīng)常性的采購項目，要注重發(fā)揮市級政府采購規(guī)模大、成本低的優(yōu)勢。縣級采購部門可以委托市級政府采購部門進(jìn)行采購，以最大限度地提高資金節(jié)約率，擴(kuò)大政府采購的規(guī)模和影響，不斷拓寬政府采購的領(lǐng)域。

篇10

隨著中國加入WTO及資本市場的逐步規(guī)范化和全球化，越來越多的企業(yè)在不斷發(fā)展壯大的過程中走向了集團(tuán)化發(fā)展之路。而財務(wù)控制體系作為企業(yè)集團(tuán)的“神經(jīng)”，其運(yùn)作是否健康有效不僅關(guān)系到企業(yè)的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略和短期效益目標(biāo)的實現(xiàn)，在一定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景下，事關(guān)企業(yè)集團(tuán)的生死存亡。

一、企業(yè)集團(tuán)有效財務(wù)控制的基礎(chǔ)條件

1、各成員企業(yè)必須建立和完善各自的內(nèi)部控制體系。構(gòu)建系統(tǒng)、嚴(yán)密、完善的內(nèi)部控制體系，是現(xiàn)代企業(yè)必須遵循的基本管理法則，更是企業(yè)提高防范風(fēng)險能力和經(jīng)營管理水平的內(nèi)在要求。

2、建立與公司法擬合的公司治理機(jī)制。建立與公司法相關(guān)規(guī)定基本一致的管理層、股東會、董事會、監(jiān)事會體系，并保證各機(jī)構(gòu)自身的規(guī)范化動作和各治理機(jī)構(gòu)相互間的銜接協(xié)調(diào)和相互制約，是企業(yè)行為理性化的基礎(chǔ)。

3、建立必要的集團(tuán)內(nèi)部審計體系。集團(tuán)總部必須建立起必要的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和對各成員企業(yè)的內(nèi)部審計制度，對各成員企業(yè)的經(jīng)營管理進(jìn)行全面但有重點(diǎn)的審計。

二、企業(yè)集團(tuán)建立財務(wù)控制體系應(yīng)考慮的因素

1、集團(tuán)層次結(jié)構(gòu)的影響。從集團(tuán)總部擁有下屬子公司的股權(quán)比率來看，集團(tuán)下面有全資子公司、非全資控股子公司和參股子公司三大類型。將集權(quán)與分權(quán)合理結(jié)合，把對整個集團(tuán)有重大影響的理財權(quán)集中到集團(tuán)公司，一些日常財務(wù)決策權(quán)則應(yīng)由企業(yè)自己做主。對于參股子公司，一般可考慮通過委派到子公司的董事來實現(xiàn)其決策和控制意圖。而對于與集團(tuán)公司保持一般協(xié)作關(guān)系及財務(wù)上的資金借貸關(guān)系的關(guān)聯(lián)公司，則應(yīng)采用完全分權(quán)的方式。

2、成員企業(yè)重要性程度的影響。對集團(tuán)具有重要影響的成員企業(yè)，集團(tuán)總部必須保持高度的控制權(quán)和管理權(quán)；對于那些與集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略、核心競爭能力影響不大的成員企業(yè)，即使是控股的子公司，從提高管理效率角度著想，則采用分權(quán)型的管理體制較適合。

3、企業(yè)集團(tuán)不同發(fā)展階段的影響。從一些企業(yè)集團(tuán)管理體制的演變過程可以發(fā)現(xiàn)，初創(chuàng)階段的企業(yè)集團(tuán)傾向于集權(quán)管理，而成熟的企業(yè)集團(tuán)大多傾向于分權(quán)管理。

4、東、西方管理文化差異的影響。西方文化的價值觀及社會意識，使西方企業(yè)集團(tuán)更易于采用分權(quán)制，在東方文化結(jié)構(gòu)趨于集中統(tǒng)一的社會意識背景下，東方企業(yè)集團(tuán)在管理上更易于采用集權(quán)管理。

三、企業(yè)集團(tuán)的財務(wù)控制體系類型

1、強(qiáng)有力的集權(quán)體系。這種體系常見于一些以核心產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)為母公司而向外擴(kuò)張所形成的企業(yè)集團(tuán)，其子公司大多是為母公司提供輔助產(chǎn)品或零部件的生產(chǎn)單位。實行這種體系需要具備一定的前提條件：（1）對子公司財務(wù)部門的集中控制。（2）統(tǒng)一財務(wù)會計制度。

2、有效監(jiān)管、控制的分權(quán)體系。這種體系控制的主要特點(diǎn)是：（1）投資控制。集團(tuán)的投資規(guī)模和投資方向在很大程度上影響到集團(tuán)公司的發(fā)展，因此，集團(tuán)投資管理傾向于采用集中管理。（2）利潤分配控制。母子公司以控股方式形成，對應(yīng)的是按股份分紅的利潤分配方式，集團(tuán)公司要對分公司、全資子公司、控制企業(yè)等形成針對其不同特點(diǎn)的適宜的分配政策。

3、參與監(jiān)管、及時傳遞重要信息的監(jiān)督體系。集團(tuán)委派人員進(jìn)入成員企業(yè)董事、監(jiān)事層或委派非總監(jiān)類財務(wù)人員入駐成員企業(yè)，實現(xiàn)參與和影響企業(yè)的經(jīng)營決策，同時及時向集團(tuán)公司傳遞成員企業(yè)的重要財務(wù)信息的一種控制模式。

四、實現(xiàn)財務(wù)控制的常見措施。

在企業(yè)集團(tuán)現(xiàn)財務(wù)控制的過程中，不同的企業(yè)集團(tuán)財務(wù)控制目標(biāo)的差異導(dǎo)致了組建控制體系和實際控制措施的差異。歸納起來，主要有以下類別的一些控制措施。

1、實現(xiàn)總會計師委派制。集團(tuán)公司制定成員企業(yè)總會計師委派管理辦法，并賦予總會計師組織實施各成員企業(yè)內(nèi)部控制的權(quán)力和責(zé)任，代表企業(yè)行使監(jiān)控職能，保持控制力度，確保成員企業(yè)內(nèi)部控制行之有效。集團(tuán)各成員企業(yè)總會計師接受集團(tuán)財務(wù)總監(jiān)的指導(dǎo)和監(jiān)督，以保持派駐各成員企業(yè)的總會計師的履行財務(wù)控制職能過程的客觀性、公正性。

2、推進(jìn)財務(wù)信息化，實現(xiàn)遠(yuǎn)程跟蹤和實時監(jiān)控。隨著企業(yè)集團(tuán)規(guī)模的擴(kuò)大，地域性和時間性的影響將會使企業(yè)集團(tuán)會計信息質(zhì)量隨之下降。通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)推進(jìn)財務(wù)信息化，各成員企業(yè)實行相對一致的財務(wù)、會計政策，建立涵蓋各員企業(yè)的會計信息系統(tǒng)，實現(xiàn)成員企業(yè)與集團(tuán)的財務(wù)信息即時共享。

3、實行資金集中管理，強(qiáng)化資金控制。資金流是企業(yè)內(nèi)部控制的核心。組建內(nèi)部銀行或企業(yè)集團(tuán)財務(wù)公司是集團(tuán)公司實現(xiàn)資金集中管理的主要方法，個別企業(yè)集團(tuán)對下屬控股子公司實行收支兩條線的管理制度，以調(diào)節(jié)資金余缺，提高資金使用效率，控制資金流出量，節(jié)約資金成本，從整體上防范財務(wù)風(fēng)險。