二、深層原因

以上講了當前J市村級債務(wù)的構(gòu)成及其形成過程。說明了村級債務(wù)的形成與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、達標升級和高息借貸上繳的關(guān)系。以下從村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民三個方面分析村級債務(wù)形成的深層原因。

1、村干部

當前農(nóng)村通行的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定村干部乃至組干部報酬數(shù)量和結(jié)構(gòu)，并將村干部報酬的大部分與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定的各項行政任務(wù)尤其是稅費提留任務(wù)完成情況掛鉤的做法，嚴重影響和決定著村干部的行為方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種決定村組干部報酬數(shù)量及結(jié)構(gòu)的做法與體制遺留下來的鄉(xiāng)村上下級觀念與行政命令作風結(jié)合起來，使得村干部幾乎沒有自由選擇的余地，村民自治名存實亡。

1990年代中期以前，鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展較好，一些有固定收入來源的村集體如有村辦企業(yè)的村，村班子工作積極性高，向農(nóng)民提取也少，上級因此誤以為村級治理最大的障礙是村集體沒有諸如村辦企業(yè)等固定收入來源，提倡消滅“空殼村”。消滅“空殼村”的辦法是創(chuàng)辦企業(yè)，也包括挖精養(yǎng)魚池，建林果基地等。所有這些都需要資金，因此向外借貸。剛開始搞這些以消滅“空殼村”為號召的所謂“第二次創(chuàng)業(yè)”時，村干部比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更清楚將來失敗的命運，一些“保守”的村支書抵制這種“創(chuàng)業(yè)”。但既然上級已經(jīng)發(fā)出了號召，各種任務(wù)已經(jīng)下達并與年終報酬掛起鉤來，多數(shù)村干部不得不向銀行或農(nóng)戶借貸以“創(chuàng)業(yè)”，那時在農(nóng)村調(diào)查，村干部感到最困難的事情是創(chuàng)業(yè)“一無資金，二無技術(shù)，三無市場”，痛苦得很。上級要辦企業(yè)，那就辦。借來的錢辦企業(yè)，盲目上馬的多，以至于后來J市幾乎所有村辦企業(yè)全部破產(chǎn)，大量借貸資金無法償還。舉例來說，D鎮(zhèn)的高陽村，1995年還只有6萬元債務(wù)，1996年即達40萬元，1997年達110萬元，1998年超過150萬元，到2000年底已近300萬元，即為舉辦村辦企業(yè)失敗所欠債務(wù)。這種情況十分普遍。

無法償還資金，對于負責任的村干部來講，真是心頭解不開的疼。但這個疼的過程不長，便麻木起來。其原因大致有二，第一，在借錢創(chuàng)業(yè)的過程中，雖然幾乎無一例外所有企業(yè)都破產(chǎn)了，但創(chuàng)業(yè)者中的不少人有了很大一筆不明收入。我們訪談過一位推土機師傅，他在1990年代中期以來為數(shù)十村集體挖魚池或建林果基地，因此與村干部有經(jīng)濟上的頻繁接觸。他說，我推了這么多年的土，幾乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年輕的村干部，敢于以市場經(jīng)濟中磨練出來的膽量收受回扣，有些村甚至出現(xiàn)了村干部僅僅為了拿回扣而積極舉債“創(chuàng)業(yè)”的情況；第二，這時候出現(xiàn)的村級債務(wù)是普遍的，村與村比，誰也不比誰更多，法不責眾，每個村都負了債，上面總會想辦法的。

當前的鄉(xiāng)村治理中，村級債務(wù)已成為最大難題。頗具諷刺意味的是，造成村級債務(wù)這一難題的原因，正是為了解決鄉(xiāng)村治理中的難題。村級債務(wù)是1990年代以來的新現(xiàn)象。1990年代初期，針對鄉(xiāng)村組織普遍存在軟弱渙散的問題，自上而下期待發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟實力，從而增加鄉(xiāng)村組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。這個時候，以興辦村辦企業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為名，鄉(xiāng)村兩級大量借貸，形成了當前村級債務(wù)的第一個“基礎(chǔ)”；自1992年以來，在“再苦不能苦孩子、再窮不能窮教育”的口號聲中，“普九”達標不分地區(qū)不切實際地在全國鋪開，特別是1996年前后“普九”驗收的強大壓力，迫使鄉(xiāng)村兩級大規(guī)模向農(nóng)民集資和向社會借貸，買了很多不該買的設(shè)備，建了許多不該建的房子，從而讓鄉(xiāng)村債務(wù)雪上加霜。第三次對鄉(xiāng)村特別是村級構(gòu)成重大影響的債務(wù)增加，是在農(nóng)民負擔太高，向農(nóng)民征收稅費越來越難的情況下，村級組織高息借貸上繳，利息越來越高，債務(wù)越來越多，最終形成了現(xiàn)在嚴重的村級債務(wù)。

我們在2001年向J市近50名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記發(fā)放問卷，讓他們回答“你認為當前農(nóng)村存在的最大問題是什么”時，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都回答最大的問題是村級債務(wù)或鄉(xiāng)村債務(wù)。

一、現(xiàn)狀與過程

1、村級債務(wù)的數(shù)量與構(gòu)成

那么，J市農(nóng)村村級債務(wù)究竟如何？我們從J市下屬三縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的村級債務(wù)不完全統(tǒng)計數(shù)字匯總?cè)缦拢?表一：村級債務(wù)的數(shù)量（不完全統(tǒng)計）單位：萬元、元、個

債務(wù)總額

黨的十七大指出：“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局”。因此，如何緊緊抓住這一歷史機遇，認真解決農(nóng)村改革中凸現(xiàn)的村級負債問題，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村奠定良好基礎(chǔ)，是當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，做好農(nóng)村工作亟待解決的突出問題。筆者結(jié)合枝江市村級債務(wù)情況就此談一些粗淺的看法。

村級債務(wù)沉重，已愈來愈成為困擾農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的突出問題，已愈來愈成為鞏固農(nóng)村稅費改革成果丞待破解的難題，已成為推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主要障礙。自年省委、省政府化解村級債務(wù)試點工作會議后，枝江市按照上級黨委、政府的總體部署和要求，切實把化解村級債務(wù)作為農(nóng)村工作的一項突出任務(wù)和為民辦實事的重要內(nèi)容來抓，堅持清理與化債并舉，增收與化債并重，探索了一些化債的途徑和措施，遏制了村級債務(wù)急劇攀升的勢頭，取得了化解村級債務(wù)的階段性成效。我市拽車村率先實現(xiàn)了零債務(wù)。截止年12月底，我市已化解村級債務(wù)5152萬元，占2002年鎖定村級債務(wù)29084萬元的17.7%。

一、村級債務(wù)現(xiàn)狀

村級債務(wù)始于上世紀80年代中后期，隨著農(nóng)村改革的不斷深化，在90年代初逐步顯現(xiàn)，特別是90年代中后期村級債務(wù)以翻番的速度急劇膨脹。

一是負債面廣。2002年農(nóng)村稅費改革時，我市鎖定村級債務(wù)29084萬元，全市198個行政村村村負債，負債面達100%。

二是負債數(shù)額大。截止年底，全市198個村負債額仍達22243萬元，村平112.3萬元。負債在10萬元以下的村僅有5個，占村總數(shù)的2.5%。全市負債在200萬元以上的村有30個，負債額達8486萬元，占全市村級總負債22243萬元的38.2%.

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場、區(qū))人民政府(管委會)，縣政府有關(guān)部門：

根據(jù)省人民政府辦公廳關(guān)于開展全省村級債務(wù)審計清理的通知(政辦電〔〕54號)要求，為做好我縣村級債務(wù)審計清理的各項工作，現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

一、審計清理目的和政策依據(jù)

通過全面審計清理，掌握村級集體經(jīng)濟組織債務(wù)底數(shù)，摸清債務(wù)結(jié)構(gòu)、類型、用途，鎖定舊債，遏制新債再生。同時，加強村級財務(wù)管理，規(guī)范村級收支行為，嚴肅財經(jīng)紀律，為逐步建立保障有力的村級組織運行機制創(chuàng)造有利環(huán)境。

自查和審計工作應(yīng)堅持實事求是的原則，認真做好村級債務(wù)的清理核實。主要政策依據(jù)是《國務(wù)院關(guān)于年深化農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》(國發(fā)〔〕24號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)〔〕39號)以及《省人民政府關(guān)于積極穩(wěn)妥化解村級債務(wù)的通知》(政發(fā)〔〕21號)、《省委辦公廳、省政府辦公廳關(guān)于化解村級債務(wù)的若干政策性規(guī)定》(辦發(fā)〔〕1號)等。

二、審計清理對象、范圍、內(nèi)容和方式

一、基本情況

村級債務(wù)主要指村集體經(jīng)濟組織或代行其職能的村民委員會、村民小組與單位和個人發(fā)生的各項應(yīng)付未付款的總額。如村集體銀行貸款，向單位、個人借款本金和利息，高于國家利率抬款利息，向合作基金會借款等。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計：目前黑龍江省村級債務(wù)總額132億元。

1.債務(wù)面廣、額度大。凈債務(wù)40多億元。全省9000多個行政村，每村平均債務(wù)140萬元，3500多個村資不抵債，接近總村數(shù)的40%。

2.呆死債權(quán)多。農(nóng)戶欠款和所屬企業(yè)及外單位欠款占債權(quán)總額90%。由于各種原因，回收希望渺茫。有關(guān)部門預(yù)計，全省將有60%以上的債權(quán)已無法收回。

3.主要來源是銀行貸款和個人抬款。據(jù)統(tǒng)計，全省村欠農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社貸款本息74億元，欠農(nóng)戶抬款和外部個人抬款68億元，總計占到村債務(wù)總額90%以上。積累時間長、基數(shù)大，年年追加利息，債務(wù)增長迅速。

二、形成原因

近年來，普遍而沉重的村級債務(wù)，給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、干群關(guān)系改善、基層組織正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會穩(wěn)定造成嚴重危害，損害了農(nóng)民的根本利益。農(nóng)村稅費改革后，村級債務(wù)已取代農(nóng)民負擔成為農(nóng)村目前最突出的問題，并已日漸成為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的沉重包袱，嚴重困擾了村級日常工作的開展，成為影響農(nóng)村干部隊伍穩(wěn)定和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要因素。如任其發(fā)展下去，勢必影響到農(nóng)村政權(quán)的穩(wěn)定、制約農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。為全面掌握村級負債情況及村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，找準存在問題和制約因素，進一步理清今后農(nóng)村的發(fā)展思路、積極尋找化解村級債務(wù)的思路和對策。筆者結(jié)合本縣仕陽鎮(zhèn)28個行政村的村級負債情況進行分析調(diào)研，并在這基礎(chǔ)上就村級負債的成因、化解村級的緊迫性和必要性以及化解村級負債思路、對策提出本人的一些見解。

一、村級負債現(xiàn)狀及成因

（一）村級負債現(xiàn)狀及特點

仕陽鎮(zhèn)共有28個行政村，2007年末的基本情況是：農(nóng)業(yè)人口2.3萬，耕地面積8347.3畝，農(nóng)民人均收入3018元，村集體經(jīng)濟收入13萬元，負債總額92.4萬元，平均每個村負債3.3萬元。調(diào)查結(jié)果表明，這些村經(jīng)濟收入十分有限，一些村一年來根本沒有什么收入，甚至有些村流動資產(chǎn)和固定資產(chǎn)總和不夠償還所欠的債務(wù)，村干部為此憂心忡忡。

1、負債差距大，債務(wù)逐年遞增。據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟報表及資產(chǎn)負債表提供數(shù)據(jù)表明：2004年末，村級負債為43.3萬元，有債務(wù)的村21個，占全鎮(zhèn)村數(shù)75%，無債務(wù)的村7個，占全鎮(zhèn)村數(shù)的25%；其中流動負債39.3萬元占總負債的90.76%，長期負債4萬元，占總負債的9.24%.2007年末，報表數(shù)據(jù)顯示村極負債為52.4萬元，在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)有40萬元的債務(wù)因村里無錢支付而沒有入賬，這樣2004年度的負債總額為92.4萬元，與2004年同期相比增加了49.1元，全鎮(zhèn)平均每個村負債3.3萬元，與2004年同期相比，村均增加1.75萬元。按農(nóng)牧業(yè)人口計算，全鎮(zhèn)人均負債40.17元。全鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)584萬元，其中：流動資產(chǎn)71萬元，占總資產(chǎn)的12.16%；固定資產(chǎn)482萬元，占總資產(chǎn)的82.53%，有相當部分的村在短期內(nèi)基本沒有償還能力，化解債務(wù)工作任務(wù)十分艱巨。

2、村級債務(wù)以民間渠道為主，逾期債務(wù)多，高息借貸占相當大的比例。調(diào)查顯示，在村級債務(wù)中，向個人借入的有41萬元，占負債總額的44.18%，其中有息借款為22萬元，有好幾個村存在高利息借款現(xiàn)象，年利息一般在1——2分之間。長長的尾巴，沉重的包袱，本生息，息轉(zhuǎn)本，日積月累，越滾越多。據(jù)調(diào)查，有一個村在開發(fā)小區(qū)建設(shè)過程中，向民間借入資金20余萬元，而且都是高息借款。高息借款都來自民間個人，用村干部的話說：“負債村在農(nóng)行、信用社借款長期還不上，現(xiàn)在根本借不出來，只好以村干部個人的名義在民間向個人借，不付高利息根本借不出來。要維持村里的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，只好拆東墻補西墻，還了舊賬欠新的賬。”

安徽省社會科學院法學所研究室主任吳興國在《誰應(yīng)當為村級債務(wù)買單——對村級債務(wù)承擔主體的透析》一文中說，村級債務(wù)的化解，是“三農(nóng)”問題破解中的一道難題。如果我們的視角僅僅停留在村委會身上，那么，債務(wù)的化解只會陷入借新債還舊債的尷尬局面。根據(jù)形成的原因不同，村級債務(wù)承擔主體應(yīng)包括政府、村委會、農(nóng)民以及村干部。

在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)分隔的二元戶籍制度下，我國形成了城鄉(xiāng)分離的二元公共產(chǎn)品供給制度：城鎮(zhèn)實行的是由政府供給為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度；農(nóng)村實行的是以農(nóng)民“自我供給”為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度。村級債務(wù)形成的原因也比較復(fù)雜，在化解村級債務(wù)工作中，明確債務(wù)償還主體、理清償債責任、規(guī)范債務(wù)清償行為就成為前提。公務(wù)員之家版權(quán)所有

化解村級債務(wù)、制止村級債務(wù)增長是深化農(nóng)村綜合改革、保障農(nóng)村基層組織正常運轉(zhuǎn)、促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要舉措。為有效化解村級債務(wù)，根據(jù)《市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)市化解村級債務(wù)工作實施方案的通知》精神，結(jié)合我市實際，特制定本實施方案：

一、目標要求

總體要求：以制止發(fā)生新的不良債務(wù)為首要目標，以建立控制和化解債務(wù)長效機制為主要內(nèi)容，按照“控制新債、摸清底數(shù)、明確責任、分類處理、逐年消化”原則，將化解村級債務(wù)與發(fā)展村級經(jīng)濟、規(guī)范財務(wù)管理、健全民主監(jiān)督機制相結(jié)合，統(tǒng)一部署，規(guī)范操作，遏制債務(wù)膨脹勢頭，取得明顯減債效果。

具體目標：2016年6月底化解村級債務(wù)總額30%以上，力爭達到50%，其中負債50萬元以下的村實現(xiàn)零債務(wù)；2016年12月底基本完成村級債務(wù)化解工作，省級中心村實現(xiàn)零債務(wù)。

二、實施步驟

1．全面清理核實村級債務(wù)（2016年4月底前）。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要提高認識，抓緊時間，嚴格按照程序，組織力量開展村級債務(wù)清理核實工作，對村級組織形成的各類債權(quán)和債務(wù)進行全面核實，摸清底數(shù)，分類清理。要對村級債務(wù)清理結(jié)果進行認真審核，逐筆登記造冊，建立債務(wù)臺賬和債權(quán)債務(wù)數(shù)據(jù)庫，鎖定債務(wù)數(shù)額，并于2016年4月底前報市農(nóng)委、財政局備案。根據(jù)村級債務(wù)形成原因，按照“誰舉債、誰負責”原則，明確償還責任，落實到具體單位或個人。

為認真執(zhí)行上級文件精神，全面落實巡察反饋意見，現(xiàn)結(jié)合實際，制定如下方案：

一、目標要求

（一）總體要求：以嚴禁新增債務(wù)為首要目標，建立控制和化解債務(wù)長效機制為主要內(nèi)容，按照“控制新債、摸清底數(shù)、明確責任、分類處理、逐年消化”原則，將化解村級債務(wù)與發(fā)展村級集體經(jīng)濟、規(guī)范財務(wù)管理、健全民主監(jiān)督機制相結(jié)合，統(tǒng)一部署，規(guī)范操作，遏制債務(wù)增加勢頭，取得明顯成績效果。

（二）具體目標：自2020年始，負債10萬元以下村當年實現(xiàn)零債務(wù)；10—30萬元的村兩年內(nèi)實現(xiàn)零債務(wù)；30—50萬元的村三年內(nèi)實現(xiàn)零債務(wù)；50萬元以上村每年化解率達20%以上。

二、實施步驟

（一）全面清理核實村級債務(wù)（2020年5月底前）。各村（社區(qū)）要嚴格按照規(guī)范程序、口徑和內(nèi)容，組織開展對村集體債務(wù)的全面清理核實。此次以2014年村級債務(wù)化解基數(shù)為基礎(chǔ)，重點核查2014年后債務(wù)變動情況。鎮(zhèn)政府將組織專班開展自查自糾工作，并根據(jù)清理核查結(jié)果填寫《鎮(zhèn)村級債務(wù)情況自查明細表》，5月底前由村主要負責人簽字審核后統(tǒng)一匯總上報至鎮(zhèn)政府。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，縣政府有關(guān)部門：

根據(jù)《市政府辦公室關(guān)于開展全市村級債務(wù)債權(quán)摸底清查工作的通知》（政辦發(fā)<>35號）文件精神，結(jié)合我縣實際，現(xiàn)就進一步做好全縣村級債權(quán)債務(wù)清查核實工作有關(guān)事項通知如下：

一、統(tǒng)一思想，提高認識

開展村級債權(quán)債務(wù)核查，是化解農(nóng)村債務(wù)，防止發(fā)生新的村級債務(wù)的重要基礎(chǔ)性工作，是各級黨委政府制定化解農(nóng)村債務(wù)政策的重要依據(jù)。經(jīng)過兩年的清理和核實，絕大多數(shù)地方的村級債權(quán)債務(wù)已經(jīng)鎖定，化債工作取得了階段性成果。但由于此項工作時間跨度長，涉及面廣，且債權(quán)人、債務(wù)人的居住情況也發(fā)生了很多變化，目前，仍有少數(shù)村的部分債權(quán)債務(wù)沒有完全核實。因此，各地各有關(guān)部門必須站在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的高度來認識和重視這項工作，嚴格政策，精心組織，周密部署，科學實施，全面實現(xiàn)“鎖定債務(wù)、逐步償還”，分層次、分時限、多渠道化解村級債務(wù)的目標。

二、清晰思路，明確重點

這次村級債務(wù)債權(quán)清理核查工作的指標體系與以前調(diào)查有較大變化，各地各有關(guān)部門要結(jié)合實際，進一步清晰工作思路，明確工作重點,確保村級債務(wù)債權(quán)清理核查工作順利進行。一是在年清理、核實、認定的基礎(chǔ)上，對少數(shù)沒有核實鎖定或鎖定不徹底的，要重新進行核實鎖定。二是對已經(jīng)鎖定的債權(quán)債務(wù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（經(jīng)管站）要嚴格按照政辦發(fā)<>82、83號文件要求，完善各種手續(xù)，規(guī)范檔案資料，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立統(tǒng)一規(guī)范的臺帳檔案。三是要嚴格執(zhí)行政策，堅決杜絕新的村級債務(wù)發(fā)生。各地各有關(guān)部門要嚴格執(zhí)行中央和省委、省政府一系列惠農(nóng)政策，認真貫徹落實《縣人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)縣農(nóng)經(jīng)局關(guān)于規(guī)范和加強農(nóng)村財務(wù)管理實施意見的通知》（政辦發(fā)19號），村級收支要量入而出，堅持有多少錢辦多少事，嚴禁搞任何不切實際的政績工程、形象工程和達標活動，防止發(fā)生新的村級債務(wù)。四是要嚴格依照政策，采取多種途徑化解村級債務(wù)。核實鎖定的目的是有效化解債務(wù)，對已經(jīng)核實鎖定后的村級債權(quán)債務(wù)，要嚴格按照《縣人民政府關(guān)于切實抓好清理化解村級債權(quán)債務(wù)工作的通知》（政發(fā)<>35號）、《縣人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)縣化債辦關(guān)于竹縣化解村級債務(wù)試行辦法的通知》（政辦發(fā)>86號）文件精神，因地制宜，分期分批逐年化解，做到村級債務(wù)化解每年都有進展，村級債務(wù)總額逐年減少。