一是領(lǐng)導(dǎo)重視是做好行政權(quán)力公開(kāi)清理的基礎(chǔ)。水利部門(mén)做為國(guó)家基礎(chǔ)部門(mén)，涉汲農(nóng)業(yè)、工業(yè)、等社會(huì)的方方面面，要做好權(quán)利清理工作首先我們領(lǐng)導(dǎo)高度重視。成立了行政權(quán)力清理領(lǐng)導(dǎo)小組，局長(zhǎng)劉全福親自掛帥，副局長(zhǎng)××紀(jì)檢組長(zhǎng)××任副組長(zhǎng)，下屬各單位負(fù)責(zé)人為成員。組成了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)集體。為開(kāi)展行政權(quán)力工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二是明確權(quán)力清理的對(duì)象和范圍。將水資辦，水利科兩個(gè)部門(mén)做為列為權(quán)力清理的重點(diǎn)。在行政權(quán)力清理的范圍上，明確界定為對(duì)外、對(duì)內(nèi)兩個(gè)方面：對(duì)外，主要是清理與群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的行政權(quán)力，如行政許可、非許可的行政審批、行政處罰、行政事業(yè)性收費(fèi)等類(lèi)型的行政權(quán)力；對(duì)內(nèi)，主要是清理本單位干部職工普遍關(guān)注的行使與“人、財(cái)、物”關(guān)聯(lián)密切的行政權(quán)力，如機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的錄用、獎(jiǎng)懲，財(cái)務(wù)收支及物資采購(gòu)分配使用情況等。要求各級(jí)各單位嚴(yán)格按照“三定”方案和法律、法規(guī)、規(guī)范性文件賦予的行政權(quán)力作為依據(jù)，進(jìn)行認(rèn)真、全面、徹底的自查清理。并組織人員對(duì)全局各單位參與清理申報(bào)工作的5名業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行了專(zhuān)題培訓(xùn)，重點(diǎn)解決了“誰(shuí)來(lái)清理、清理什么、怎么清理、如何申報(bào)”等問(wèn)題。

三是嚴(yán)格權(quán)力清理的程序。按照崗位職責(zé)和實(shí)際工作中行使權(quán)力的流程，對(duì)照法律、法規(guī)、上級(jí)文件的規(guī)定進(jìn)行自上而下和自下而上的分級(jí)梳理、排查、清理。逐級(jí)理出權(quán)力的權(quán)限、流程，做到上下相互印證、條線清晰、對(duì)接無(wú)誤。嚴(yán)格權(quán)力清理的填報(bào)格式。按照不同的權(quán)力類(lèi)別，設(shè)定出行政許可類(lèi)、非行政許可審批類(lèi)、行政處罰類(lèi)、行政收費(fèi)類(lèi)、內(nèi)部管理權(quán)、和其它權(quán)利五處種權(quán)利類(lèi)別。

四是確保清理效果。即：凡是實(shí)施依據(jù)不充分、科室權(quán)責(zé)不明確的不申報(bào)；上級(jí)已取消或變更，仍按有效文件填報(bào)的不審報(bào)；權(quán)力流程圖繪制不規(guī)范的不審報(bào)；填報(bào)權(quán)力事項(xiàng)與法律、法規(guī)規(guī)定不符的不審報(bào)；上報(bào)結(jié)果上沒(méi)有“一把手”簽字或沒(méi)有加蓋單位印章的不審報(bào)。做到了清理工作不重不漏。最后清理出行政許可類(lèi)職權(quán)11項(xiàng)，非行政許可的審批類(lèi)職權(quán)15項(xiàng)，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目3項(xiàng)，行政處罰類(lèi)項(xiàng)目3項(xiàng)，其它權(quán)利8項(xiàng)共計(jì)43項(xiàng)權(quán)利。

一是領(lǐng)導(dǎo)重視是做好行政權(quán)力公開(kāi)清理的基礎(chǔ)。水利部門(mén)做為國(guó)家基礎(chǔ)部門(mén)，涉汲農(nóng)業(yè)、工業(yè)、等社會(huì)的方方面面，要做好權(quán)利清理工作首先我們領(lǐng)導(dǎo)高度重視。成立了行政權(quán)力清理領(lǐng)導(dǎo)小組，局長(zhǎng)劉全福親自掛帥，副局長(zhǎng)××紀(jì)檢組長(zhǎng)××任副組長(zhǎng)，下屬各單位負(fù)責(zé)人為成員。組成了強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)集體。為開(kāi)展行政權(quán)力工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二是明確權(quán)力清理的對(duì)象和范圍。將水資辦，水利科兩個(gè)部門(mén)做為列為權(quán)力清理的重點(diǎn)。在行政權(quán)力清理的范圍上，明確界定為對(duì)外、對(duì)內(nèi)兩個(gè)方面：對(duì)外，主要是清理與群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的行政權(quán)力，如行政許可、非許可的行政審批、行政處罰、行政事業(yè)性收費(fèi)等類(lèi)型的行政權(quán)力；對(duì)內(nèi)，主要是清理本單位干部職工普遍關(guān)注的行使與“人、財(cái)、物”關(guān)聯(lián)密切的行政權(quán)力，如機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的錄用、獎(jiǎng)懲，財(cái)務(wù)收支及物資采購(gòu)分配使用情況等。要求各級(jí)各單位嚴(yán)格按照“三定”方案和法律、法規(guī)、規(guī)范性文件賦予的行政權(quán)力作為依據(jù)，進(jìn)行認(rèn)真、全面、徹底的自查清理。并組織人員對(duì)全局各單位參與清理申報(bào)工作的5名業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行了專(zhuān)題培訓(xùn)，重點(diǎn)解決了“誰(shuí)來(lái)清理、清理什么、怎么清理、如何申報(bào)”等問(wèn)題。

三是嚴(yán)格權(quán)力清理的程序。按照崗位職責(zé)和實(shí)際工作中行使權(quán)力的流程，對(duì)照法律、法規(guī)、上級(jí)文件的規(guī)定進(jìn)行自上而下和自下而上的分級(jí)梳理、排查、清理。逐級(jí)理出權(quán)力的權(quán)限、流程，做到上下相互印證、條線清晰、對(duì)接無(wú)誤。嚴(yán)格權(quán)力清理的填報(bào)格式。按照不同的權(quán)力類(lèi)別，設(shè)定出行政許可類(lèi)、非行政許可審批類(lèi)、行政處罰類(lèi)、行政收費(fèi)類(lèi)、內(nèi)部管理權(quán)、和其它權(quán)利五處種權(quán)利類(lèi)別。

四是確保清理效果。即：凡是實(shí)施依據(jù)不充分、科室權(quán)責(zé)不明確的不申報(bào)；上級(jí)已取消或變更，仍按有效文件填報(bào)的不審報(bào)；權(quán)力流程圖繪制不規(guī)范的不審報(bào)；填報(bào)權(quán)力事項(xiàng)與法律、法規(guī)規(guī)定不符的不審報(bào)；上報(bào)結(jié)果上沒(méi)有“一把手”簽字或沒(méi)有加蓋單位印章的不審報(bào)。做到了清理工作不重不漏。最后清理出行政許可類(lèi)職權(quán)11項(xiàng)，非行政許可的審批類(lèi)職權(quán)15項(xiàng)，行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目3項(xiàng)，行政處罰類(lèi)項(xiàng)目3項(xiàng)，其它權(quán)利8項(xiàng)共計(jì)43項(xiàng)權(quán)利。

一、清理糾正的對(duì)象和內(nèi)容

對(duì)象：全縣各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位及其工作人員、國(guó)有企業(yè)干部職工本人，或以配偶、子女名義利用部門(mén)、政策、信息、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)參股、入股、壟斷承包以及經(jīng)營(yíng)木材、木材加工企業(yè)或違法違紀(jì)參與買(mǎi)賣(mài)青山、轉(zhuǎn)讓林木林地或以權(quán)利入股（入干股）等問(wèn)題。

內(nèi)容：各清理對(duì)象凡參與經(jīng)營(yíng)木材或木材加工企業(yè)的，或違法違紀(jì)參與買(mǎi)賣(mài)青山、轉(zhuǎn)讓林木林地或以權(quán)利入股（入干股）經(jīng)營(yíng)山林的，除必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)撤出投資、退出股份，并及時(shí)報(bào)告、登記，注明投資單位、投資時(shí)間和數(shù)額、資金來(lái)源以及撤出資金的證明等外，還必須主動(dòng)將違規(guī)所得上繳縣財(cái)政。

二、組織領(lǐng)導(dǎo)

清理糾正工作在縣委、縣政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。成立清理糾正工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣紀(jì)委書(shū)記任組長(zhǎng)，縣監(jiān)察局長(zhǎng)、縣工商局長(zhǎng)、縣林業(yè)局長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為成員，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全縣的清理糾正工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣紀(jì)委執(zhí)法室（聯(lián)系電話：）。

三、時(shí)限及方法步驟

各縣、市、區(qū)人民政府，**經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，市政府各部門(mén)：

為進(jìn)一步貫徹國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和《政府信息公開(kāi)條例》，保障規(guī)范性文件的合法性，促進(jìn)依法行政，市人民政府決定對(duì)現(xiàn)行規(guī)范性文件進(jìn)行一次清理?，F(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、清理范圍

本次清理的范圍是，20**年12月31日以前以市政府和市政府辦公室名義實(shí)施的規(guī)范性文件。以此次清理結(jié)果為依據(jù)，今后每?jī)赡觊_(kāi)展一次規(guī)范性文件的清理工作。

二、清理工作的原則和標(biāo)準(zhǔn)

清理工作嚴(yán)格遵循法制統(tǒng)一和公開(kāi)透明原則，確保規(guī)范性文件合法有效。對(duì)屬下列情況之一的規(guī)范性文件，應(yīng)廢止或修改或宣布失效。

1.它是實(shí)行法治的根本保障。權(quán)利、義務(wù)是法的基本范疇，貫穿于法的一切方面和全部過(guò)程。從靜態(tài)看，權(quán)利、義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容；從動(dòng)態(tài)看，權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范在實(shí)踐當(dāng)中形成的法律關(guān)系的基本要素。法定權(quán)利能得到行使、法定義務(wù)能得到嚴(yán)格履行，是實(shí)行法治的重要表現(xiàn)。從這一意義上講，法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障體制，是法治所不可缺少的環(huán)節(jié)。而真正的法治要求政府在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作，政府權(quán)力必須受到憲法和法律的規(guī)范和限制，抽象行政行為作為政府權(quán)力的重要行使方式，只有納入法律責(zé)任軌道，建立完整的法律責(zé)任體系，才能保證法治的最終實(shí)現(xiàn)。

2.它是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的必然要求。很多情況下，行政相對(duì)人的權(quán)益受損不是因?yàn)榫唧w行政行為違法或者不當(dāng)，而是它所直接依據(jù)的抽象行政行為規(guī)范存在過(guò)錯(cuò)。在這種情況下，由具體行政行為的行為主體作為責(zé)任主體顯然是不合適的?，F(xiàn)代法治以權(quán)利維護(hù)為突出特征，法治的核心、基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是保障人權(quán)。符合法治精神的法應(yīng)是維護(hù)人的尊嚴(yán)、尊重人的價(jià)值、保障人的權(quán)利的法。所以，抽象行政行為必須以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)。從行政權(quán)行使的目的來(lái)看，無(wú)論對(duì)于國(guó)家抑或行政相對(duì)方自身，其行政法上的權(quán)利均屬目的而不是手段。但行政權(quán)卻只能以行政相對(duì)方的權(quán)利利益，乃至整個(gè)社會(huì)、國(guó)家利益的維護(hù)保障為目的，將行政權(quán)行使之本身視為實(shí)現(xiàn)這一宗旨之手段。抽象行政行為的運(yùn)作過(guò)程既是行政權(quán)行使的過(guò)程，也應(yīng)當(dāng)是維護(hù)和保障行政相對(duì)人權(quán)利的過(guò)程，法律責(zé)任作為實(shí)行法治的保障機(jī)制，通過(guò)糾正違法行為，制裁違法主體來(lái)達(dá)到維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的。3.它是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的必由之路。由于抽象行政行為的對(duì)象不是特定的行政相對(duì)人，而且作為一種依據(jù)性行為，具有可以反復(fù)適用的特點(diǎn)，所以一旦產(chǎn)生過(guò)錯(cuò)，造成的損害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。若行政主體不承擔(dān)或者不全面承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)際上是對(duì)違法的抽象行政行為的一種縱容。而建立健全抽象行政行為的法律責(zé)任，對(duì)行政主體形成應(yīng)有的壓力，可以規(guī)范和監(jiān)督抽象行政行為制訂過(guò)程，最大限度地減少和避免其中的違法現(xiàn)象，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

為有效地預(yù)防和消除抽象行政行為當(dāng)中的過(guò)錯(cuò)，我國(guó)現(xiàn)行立法確立的監(jiān)督機(jī)制主要有三種：一是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)違法、不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?。如根?jù)憲法第67條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)可以撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。如根據(jù)地方組織法第59條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。三是抽象行政行為制訂機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。為糾正抽象行政行為存在的問(wèn)題，各行政機(jī)關(guān)都定期或不定期清理已經(jīng)制定的抽象行政行為文件，有全面清理，如為進(jìn)行法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件匯編而開(kāi)展的清理活動(dòng)；有就某一方面問(wèn)題展開(kāi)的專(zhuān)項(xiàng)清理，如為減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)對(duì)“涉負(fù)”文件進(jìn)行清理等。但上述監(jiān)督機(jī)制并未從根本上遏制抽象行政行為過(guò)錯(cuò)的產(chǎn)生。從現(xiàn)象來(lái)看，監(jiān)督方式過(guò)于宏觀、難以操作是導(dǎo)致執(zhí)行不力的重要因素；從更深層次分析，造成抽象行政行為過(guò)錯(cuò)不斷產(chǎn)生的根本原因，是現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制對(duì)抽象行政行為法律責(zé)任的規(guī)定具有片面性，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是責(zé)任主體的片面性?，F(xiàn)有的各項(xiàng)抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制僅確定了行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，而對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的行政機(jī)關(guān)工作人員，并未確定其過(guò)錯(cuò)責(zé)任。二是責(zé)任內(nèi)容的片面性?，F(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制僅規(guī)定了糾正抽象行政行為過(guò)錯(cuò)的法律責(zé)任，但是對(duì)損害行政相對(duì)人權(quán)益的法律責(zé)任，卻未見(jiàn)其詳，造成抽象行政行為的法律責(zé)任嚴(yán)重漏項(xiàng)。三是責(zé)任形式的不完整性。行政主體應(yīng)以何種形式承擔(dān)法律責(zé)任，是落實(shí)抽象行政行為法律責(zé)任的前提和基礎(chǔ)，但是現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制并未對(duì)此做出統(tǒng)一完整的規(guī)定，有的雖略有涉及，但很不系統(tǒng)。

僅從行政法領(lǐng)域分析，抽象行政行為法律責(zé)任的內(nèi)容有兩個(gè)方面：一是糾正違法的抽象行政行為。行政主體行使抽象行政行為制訂權(quán)，不應(yīng)偏離職權(quán)法定的原則，如果抽象行政行為違法，那么行政主體有義務(wù)自行糾正。二是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利實(shí)施補(bǔ)救，即行政主體有義務(wù)對(duì)受到侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益實(shí)施法律救濟(jì)。行政權(quán)力與公民等相對(duì)人的合法權(quán)利是平衡的，這種平衡意味著，行政機(jī)關(guān)在取得某種權(quán)力的同時(shí)，也就必須承擔(dān)與此相適應(yīng)的責(zé)任，包括對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害負(fù)責(zé)。所以，抽象行政行為的行為主體必須對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益受損承擔(dān)補(bǔ)救責(zé)任。

行政主體應(yīng)對(duì)抽象行政行為承擔(dān)法律責(zé)任，這一點(diǎn)已經(jīng)不容置疑。現(xiàn)代行政法在充分維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)對(duì)行政管理秩序的追求，這反映了公平與效率兼顧的法律價(jià)值。一方面，全面確定抽象行政行為的法律責(zé)任，對(duì)權(quán)利人提供全方位的保障。另一方面，根據(jù)行政管理的規(guī)律和行政效率的要求，設(shè)定免責(zé)事項(xiàng)，在免責(zé)情形之下，確定行政主體的法律責(zé)任，但實(shí)際上并不履行這一責(zé)任。從保障行政相對(duì)人合法權(quán)益和提高行政效率的雙重目的出發(fā)，結(jié)合其他法律責(zé)任執(zhí)行免責(zé)的現(xiàn)狀，針對(duì)抽象行政行為法律責(zé)任的特點(diǎn)，可設(shè)定以下兩種免責(zé)情形：一是時(shí)效免責(zé)。對(duì)行政主體承擔(dān)抽象行政行為法律責(zé)任設(shè)定時(shí)間限制，超過(guò)這一期限，權(quán)利人不主張權(quán)利，視為放棄權(quán)利，則行政主體不再承擔(dān)法律責(zé)任。二是不訴免責(zé)。行政相對(duì)人主張權(quán)利應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，有關(guān)機(jī)關(guān)采取不訴不理的原則。當(dāng)無(wú)人提出權(quán)利請(qǐng)求時(shí)，并不能認(rèn)為行政主體沒(méi)有法律責(zé)任，只是因?yàn)樾姓鄬?duì)人沒(méi)有啟動(dòng)法律救濟(jì)制度，行政主體沒(méi)有在事實(shí)上承擔(dān)這一責(zé)任。通過(guò)實(shí)施免責(zé)制度可以起到既充分保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，又提高行政管理效能的作用。

【摘要】本文首先論述了抽象行政行為法律責(zé)任追究的必要性，然后分析了目前我國(guó)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制，最后闡明了幾種免除抽象行政行為法律責(zé)任的情形。

摘要本文首先論述了抽象行政行為法律責(zé)任追究的必要性，然后分析了目前我國(guó)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制，最后闡明了幾種免除抽象行政行為法律責(zé)任的情形。

在現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)談到行政行為的法律責(zé)任，人們首先想到的一般是政府部門(mén)的具體行政行為，而抽象行政行為卻為人們所生疏，這是由于它自身的特征和發(fā)揮功能的方式所決定的。由于我國(guó)現(xiàn)在的行政立法原則性強(qiáng)、操作性差，致使行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)適用法律存在困難，失去準(zhǔn)心，甚至造成違法行政。此類(lèi)新問(wèn)題往往有其源頭上的因素，抽象行政行為的失當(dāng)或違法會(huì)造成具體行政行為的失當(dāng)甚至違法。由于抽象行政行為的不可替代性，其對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)廣泛而深刻的影響，確定抽象行政行為的責(zé)任刻不容緩。其必要性具體來(lái)講可分為以下三個(gè)方面。

1.它是實(shí)行法治的根本保障。權(quán)利、義務(wù)是法的基本范疇，貫穿于法的一切方面和全部過(guò)程。從靜態(tài)看，權(quán)利、義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容；從動(dòng)態(tài)看，權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范在實(shí)踐當(dāng)中形成的法律關(guān)系的基本要素。法定權(quán)利能得到行使、法定義務(wù)能得到嚴(yán)格履行，是實(shí)行法治的重要表現(xiàn)。從這一意義上講，法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障體制，是法治所不可缺少的環(huán)節(jié)。而真正的法治要求政府在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作，政府權(quán)力必須受到憲法和法律的規(guī)范和限制，抽象行政行為作為政府權(quán)力的重要行使方式，只有納入法律責(zé)任軌道，建立完整的法律責(zé)任體系，才能保證法治的最終實(shí)現(xiàn)。

2.它是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的必然要求。很多情況下，行政相對(duì)人的權(quán)益受損不是因?yàn)榫唧w行政行為違法或者不當(dāng)，而是它所直接依據(jù)的抽象行政行為規(guī)范存在過(guò)錯(cuò)。在這種情況下，由具體行政行為的行為主體作為責(zé)任主體顯然是不合適的?，F(xiàn)代法治以權(quán)利維護(hù)為突出特征，法治的核心、基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是保障人權(quán)。符合法治精神的法應(yīng)是維護(hù)人的尊嚴(yán)、尊重人的價(jià)值、保障人的權(quán)利的法。所以，抽象行政行為必須以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)。從行政權(quán)行使的目的來(lái)看，無(wú)論對(duì)于國(guó)家抑或行政相對(duì)方自身，其行政法上的權(quán)利均屬目的而不是手段。但行政權(quán)卻只能以行政相對(duì)方的權(quán)利利益，乃至整個(gè)社會(huì)、國(guó)家利益的維護(hù)保障為目的，將行政權(quán)行使之本身視為實(shí)現(xiàn)這一宗旨之手段。抽象行政行為的運(yùn)作過(guò)程既是行政權(quán)行使的過(guò)程，也應(yīng)當(dāng)是維護(hù)和保障行政相對(duì)人權(quán)利的過(guò)程，法律責(zé)任作為實(shí)行法治的保障機(jī)制，通過(guò)糾正違法行為，制裁違法主體來(lái)達(dá)到維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的。

3.它是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的必由之路。由于抽象行政行為的對(duì)象不是特定的行政相對(duì)人，而且作為一種依據(jù)性行為，具有可以反復(fù)適用的特征，所以一旦產(chǎn)生過(guò)錯(cuò)，造成的損害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。若行政主體不承擔(dān)或者不全面承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)際上是對(duì)違法的抽象行政行為的一種縱容。而建立健全抽象行政行為的法律責(zé)任，對(duì)行政主體形成應(yīng)有的壓力，可以規(guī)范和監(jiān)督抽象行政行為制訂過(guò)程，最大限度地減少和避免其中的違法現(xiàn)象，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

為有效地預(yù)防和消除抽象行政行為當(dāng)中的過(guò)錯(cuò)，我國(guó)現(xiàn)行立法確立的監(jiān)督機(jī)制主要有三種摘要：一是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)違法、不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?。如根?jù)憲法第67條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)可以撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。如根據(jù)地方組織法第59條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。三是抽象行政行為制訂機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。為糾正抽象行政行為存在的新問(wèn)題，各行政機(jī)關(guān)都定期或不定期清理已經(jīng)制定的抽象行政行為文件，有全面清理，如為進(jìn)行法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件匯編而開(kāi)展的清理活動(dòng)；有就某一方面新問(wèn)題展開(kāi)的專(zhuān)項(xiàng)清理，如為減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)對(duì)“涉負(fù)”文件進(jìn)行清理等。但上述監(jiān)督機(jī)制并未從根本上遏制抽象行政行為過(guò)錯(cuò)的產(chǎn)生。從現(xiàn)象來(lái)看，監(jiān)督方式過(guò)于宏觀、難以操作是導(dǎo)致執(zhí)行不力的重要因素；從更深層次分析，造成抽象行政行為過(guò)錯(cuò)不斷產(chǎn)生的根本原因，是現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制對(duì)抽象行政行為法律責(zé)任的規(guī)定具有片面性，表現(xiàn)在三個(gè)方面摘要：一是責(zé)任主體的片面性?，F(xiàn)有的各項(xiàng)抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制僅確定了行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，而對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的行政機(jī)關(guān)工作人員，并未確定其過(guò)錯(cuò)責(zé)任。二是責(zé)任內(nèi)容的片面性?，F(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制僅規(guī)定了糾正抽象行政行為過(guò)錯(cuò)的法律責(zé)任，但是對(duì)損害行政相對(duì)人權(quán)益的法律責(zé)任，卻未見(jiàn)其詳，造成抽象行政行為的法律責(zé)任嚴(yán)重漏項(xiàng)。三是責(zé)任形式的不完整性。行政主體應(yīng)以何種形式承擔(dān)法律責(zé)任，是落實(shí)抽象行政行為法律責(zé)任的前提和基礎(chǔ)，但是現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制并未對(duì)此做出統(tǒng)一完整的規(guī)定，有的雖略有涉及，但很不系統(tǒng)。僅從行政法領(lǐng)域分析，抽象行政行為法律責(zé)任的內(nèi)容有兩個(gè)方面摘要：一是糾正違法的抽象行政行為。行政主體行使抽象行政行為制訂權(quán)，不應(yīng)偏離職權(quán)法定的原則，假如抽象行政行為違法，那么行政主體有義務(wù)自行糾正。二是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利實(shí)施補(bǔ)救，即行政主體有義務(wù)對(duì)受到侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益實(shí)施法律救濟(jì)。行政權(quán)力和公民等相對(duì)人的合法權(quán)利是平衡的，這種平衡意味著，行政機(jī)關(guān)在取得某種權(quán)力的同時(shí)，也就必須承擔(dān)和此相適應(yīng)的責(zé)任，包括對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害負(fù)責(zé)。所以，抽象行政行為的行為主體必須對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益受損承擔(dān)補(bǔ)救責(zé)任。

一、問(wèn)題的緣起

依《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公司法》），公司可以股東會(huì)特別決議解散公司。在此情形，公司應(yīng)依法進(jìn)行清算。

理論上一般認(rèn)為，公司自清算結(jié)束并注銷(xiāo)登記后終止?！豆镜怯浌芾?xiàng)l例》第四十五條規(guī)定，“經(jīng)公司登記機(jī)關(guān)注銷(xiāo)登記，公司終止?！币涝摋l例第四十四條，公司辦理注銷(xiāo)登記所需提交文件中包括清算報(bào)告，據(jù)此也可認(rèn)為公司解散，待清算結(jié)束后辦理注銷(xiāo)登記，公司即告終止。

然而，公司清算并注銷(xiāo)后，仍可能因注銷(xiāo)前所售產(chǎn)品或者所涉環(huán)境污染等問(wèn)題而致他人多年后受損。此類(lèi)損害結(jié)果在公司注銷(xiāo)多年后才發(fā)現(xiàn)或發(fā)生。公司注銷(xiāo)后對(duì)受害人的救濟(jì)問(wèn)題，凸顯了認(rèn)為公司清算結(jié)束并注銷(xiāo)后即告終止的通行認(rèn)識(shí)所面臨的困境。

二、對(duì)“公司清算結(jié)束并辦理注銷(xiāo)后終止”的反思

1.工商登記與主體資格關(guān)系檢討

1.它是實(shí)行法治的根本保障。權(quán)利、義務(wù)是法的基本范疇，貫穿于法的一切方面和全部過(guò)程。從靜態(tài)看，權(quán)利、義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容；從動(dòng)態(tài)看，權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范在實(shí)踐當(dāng)中形成的法律關(guān)系的基本要素。法定權(quán)利能得到行使、法定義務(wù)能得到嚴(yán)格履行，是實(shí)行法治的重要表現(xiàn)。從這一意義上講，法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障體制，是法治所不可缺少的環(huán)節(jié)。而真正的法治要求政府在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作，政府權(quán)力必須受到憲法和法律的規(guī)范和限制，抽象行政行為作為政府權(quán)力的重要行使方式，只有納入法律責(zé)任軌道，建立完整的法律責(zé)任體系，才能保證法治的最終實(shí)現(xiàn)。

2.它是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的必然要求。很多情況下，行政相對(duì)人的權(quán)益受損不是因?yàn)榫唧w行政行為違法或者不當(dāng)，而是它所直接依據(jù)的抽象行政行為規(guī)范存在過(guò)錯(cuò)。在這種情況下，由具體行政行為的行為主體作為責(zé)任主體顯然是不合適的?，F(xiàn)代法治以權(quán)利維護(hù)為突出特征，法治的核心、基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是保障人權(quán)。符合法治精神的法應(yīng)是維護(hù)人的尊嚴(yán)、尊重人的價(jià)值、保障人的權(quán)利的法。所以，抽象行政行為必須以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)。從行政權(quán)行使的目的來(lái)看，無(wú)論對(duì)于國(guó)家抑或行政相對(duì)方自身，其行政法上的權(quán)利均屬目的而不是手段。但行政權(quán)卻只能以行政相對(duì)方的權(quán)利利益，乃至整個(gè)社會(huì)、國(guó)家利益的維護(hù)保障為目的，將行政權(quán)行使之本身視為實(shí)現(xiàn)這一宗旨之手段。抽象行政行為的運(yùn)作過(guò)程既是行政權(quán)行使的過(guò)程，也應(yīng)當(dāng)是維護(hù)和保障行政相對(duì)人權(quán)利的過(guò)程，法律責(zé)任作為實(shí)行法治的保障機(jī)制，通過(guò)糾正違法行為，制裁違法主體來(lái)達(dá)到維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的。

3.它是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的必由之路。由于抽象行政行為的對(duì)象不是特定的行政相對(duì)人，而且作為一種依據(jù)性行為，具有可以反復(fù)適用的特點(diǎn)，所以一旦產(chǎn)生過(guò)錯(cuò)，造成的損害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。若行政主體不承擔(dān)或者不全面承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)際上是對(duì)違法的抽象行政行為的一種縱容。而建立健全抽象行政行為的法律責(zé)任，對(duì)行政主體形成應(yīng)有的壓力，可以規(guī)范和監(jiān)督抽象行政行為制訂過(guò)程，最大限度地減少和避免其中的違法現(xiàn)象，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

為有效地預(yù)防和消除抽象行政行為當(dāng)中的過(guò)錯(cuò)，我國(guó)現(xiàn)行立法確立的監(jiān)督機(jī)制主要有三種：一是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)違法、不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?。如根?jù)憲法第67條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)可以撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。如根據(jù)地方組織法第59條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。三是抽象行政行為制訂機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。為糾正抽象行政行為存在的問(wèn)題，各行政機(jī)關(guān)都定期或不定期清理已經(jīng)制定的抽象行政行為文件，有全面清理，如為進(jìn)行法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件匯編而開(kāi)展的清理活動(dòng)；有就某一方面問(wèn)題展開(kāi)的專(zhuān)項(xiàng)清理，如為減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)對(duì)“涉負(fù)”文件進(jìn)行清理等。但上述監(jiān)督機(jī)制并未從根本上遏制抽象行政行為過(guò)錯(cuò)的產(chǎn)生。從現(xiàn)象來(lái)看，監(jiān)督方式過(guò)于宏觀、難以操作是導(dǎo)致執(zhí)行不力的重要因素；從更深層次分析，造成抽象行政行為過(guò)錯(cuò)不斷產(chǎn)生的根本原因，是現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制對(duì)抽象行政行為法律責(zé)任的規(guī)定具有片面性，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是責(zé)任主體的片面性。現(xiàn)有的各項(xiàng)抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制僅確定了行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，而對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的行政機(jī)關(guān)工作人員，并未確定其過(guò)錯(cuò)責(zé)任。二是責(zé)任內(nèi)容的片面性?，F(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制僅規(guī)定了糾正抽象行政行為過(guò)錯(cuò)的法律責(zé)任，但是對(duì)損害行政相對(duì)人權(quán)益的法律責(zé)任，卻未見(jiàn)其詳，造成抽象行政行為的法律責(zé)任嚴(yán)重漏項(xiàng)。三是責(zé)任形式的不完整性。行政主體應(yīng)以何種形式承擔(dān)法律責(zé)任，是落實(shí)抽象行政行為法律責(zé)任的前提和基礎(chǔ)，但是現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制并未對(duì)此做出統(tǒng)一完整的規(guī)定，有的雖略有涉及，但很不系統(tǒng)。

僅從行政法領(lǐng)域分析，抽象行政行為法律責(zé)任的內(nèi)容有兩個(gè)方面：一是糾正違法的抽象行政行為。行政主體行使抽象行政行為制訂權(quán)，不應(yīng)偏離職權(quán)法定的原則，如果抽象行政行為違法，那么行政主體有義務(wù)自行糾正。二是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利實(shí)施補(bǔ)救，即行政主體有義務(wù)對(duì)受到侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益實(shí)施法律救濟(jì)。行政權(quán)力與公民等相對(duì)人的合法權(quán)利是平衡的，這種平衡意味著，行政機(jī)關(guān)在取得某種權(quán)力的同時(shí)，也就必須承擔(dān)與此相適應(yīng)的責(zé)任，包括對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害負(fù)責(zé)。所以，抽象行政行為的行為主體必須對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益受損承擔(dān)補(bǔ)救責(zé)任。

行政主體應(yīng)對(duì)抽象行政行為承擔(dān)法律責(zé)任，這一點(diǎn)已經(jīng)不容置疑?，F(xiàn)代行政法在充分維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)對(duì)行政管理秩序的追求，這反映了公平與效率兼顧的法律價(jià)值。一方面，全面確定抽象行政行為的法律責(zé)任，對(duì)權(quán)利人提供全方位的保障。另一方面，根據(jù)行政管理的規(guī)律和行政效率的要求，設(shè)定免責(zé)事項(xiàng)，在免責(zé)情形之下，確定行政主體的法律責(zé)任，但實(shí)際上并不履行這一責(zé)任。從保障行政相對(duì)人合法權(quán)益和提高行政效率的雙重目的出發(fā)，結(jié)合其他法律責(zé)任執(zhí)行免責(zé)的現(xiàn)狀，針對(duì)抽象行政行為法律責(zé)任的特點(diǎn)，可設(shè)定以下兩種免責(zé)情形：一是時(shí)效免責(zé)。對(duì)行政主體承擔(dān)抽象行政行為法律責(zé)任設(shè)定時(shí)間限制，超過(guò)這一期限，權(quán)利人不主張權(quán)利，視為放棄權(quán)利，則行政主體不再承擔(dān)法律責(zé)任。二是不訴免責(zé)。行政相對(duì)人主張權(quán)利應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，有關(guān)機(jī)關(guān)采取不訴不理的原則。當(dāng)無(wú)人提出權(quán)利請(qǐng)求時(shí)，并不能認(rèn)為行政主體沒(méi)有法律責(zé)任，只是因?yàn)樾姓鄬?duì)人沒(méi)有啟動(dòng)法律救濟(jì)制度，行政主體沒(méi)有在事實(shí)上承擔(dān)這一責(zé)任。通過(guò)實(shí)施免責(zé)制度可以起到既充分保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，又提高行政管理效能的作用。

1.它是實(shí)行法治的根本保障。權(quán)利、義務(wù)是法的基本范疇，貫穿于法的一切方面和全部過(guò)程。從靜態(tài)看，權(quán)利、義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容；從動(dòng)態(tài)看，權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范在實(shí)踐當(dāng)中形成的法律關(guān)系的基本要素。法定權(quán)利能得到行使、法定義務(wù)能得到嚴(yán)格履行，是實(shí)行法治的重要表現(xiàn)。從這一意義上講，法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障體制，是法治所不可缺少的環(huán)節(jié)。而真正的法治要求政府在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作，政府權(quán)力必須受到憲法和法律的規(guī)范和限制，抽象行政行為作為政府權(quán)力的重要行使方式，只有納入法律責(zé)任軌道，建立完整的法律責(zé)任體系，才能保證法治的最終實(shí)現(xiàn)。

2.它是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的必然要求。很多情況下，行政相對(duì)人的權(quán)益受損不是因?yàn)榫唧w行政行為違法或者不當(dāng)，而是它所直接依據(jù)的抽象行政行為規(guī)范存在過(guò)錯(cuò)。在這種情況下，由具體行政行為的行為主體作為責(zé)任主體顯然是不合適的?，F(xiàn)代法治以權(quán)利維護(hù)為突出特征，法治的核心、基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是保障人權(quán)。符合法治精神的法應(yīng)是維護(hù)人的尊嚴(yán)、尊重人的價(jià)值、保障人的權(quán)利的法。所以，抽象行政行為必須以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)。從行政權(quán)行使的目的來(lái)看，無(wú)論對(duì)于國(guó)家抑或行政相對(duì)方自身，其行政法上的權(quán)利均屬目的而不是手段。但行政權(quán)卻只能以行政相對(duì)方的權(quán)利利益，乃至整個(gè)社會(huì)、國(guó)家利益的維護(hù)保障為目的，將行政權(quán)行使之本身視為實(shí)現(xiàn)這一宗旨之手段。抽象行政行為的運(yùn)作過(guò)程既是行政權(quán)行使的過(guò)程，也應(yīng)當(dāng)是維護(hù)和保障行政相對(duì)人權(quán)利的過(guò)程，法律責(zé)任作為實(shí)行法治的保障機(jī)制，通過(guò)糾正違法行為，制裁違法主體來(lái)達(dá)到維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的。3.它是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的必由之路。由于抽象行政行為的對(duì)象不是特定的行政相對(duì)人，而且作為一種依據(jù)性行為，具有可以反復(fù)適用的特點(diǎn)，所以一旦產(chǎn)生過(guò)錯(cuò)，造成的損害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。若行政主體不承擔(dān)或者不全面承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)際上是對(duì)違法的抽象行政行為的一種縱容。而建立健全抽象行政行為的法律責(zé)任，對(duì)行政主體形成應(yīng)有的壓力，可以規(guī)范和監(jiān)督抽象行政行為制訂過(guò)程，最大限度地減少和避免其中的違法現(xiàn)象，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

為有效地預(yù)防和消除抽象行政行為當(dāng)中的過(guò)錯(cuò)，我國(guó)現(xiàn)行立法確立的監(jiān)督機(jī)制主要有三種：一是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)違法、不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?。如根?jù)憲法第67條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)可以撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。如根據(jù)地方組織法第59條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。三是抽象行政行為制訂機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。為糾正抽象行政行為存在的問(wèn)題，各行政機(jī)關(guān)都定期或不定期清理已經(jīng)制定的抽象行政行為文件，有全面清理，如為進(jìn)行法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件匯編而開(kāi)展的清理活動(dòng)；有就某一方面問(wèn)題展開(kāi)的專(zhuān)項(xiàng)清理，如為減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)對(duì)“涉負(fù)”文件進(jìn)行清理等。但上述監(jiān)督機(jī)制并未從根本上遏制抽象行政行為過(guò)錯(cuò)的產(chǎn)生。從現(xiàn)象來(lái)看，監(jiān)督方式過(guò)于宏觀、難以操作是導(dǎo)致執(zhí)行不力的重要因素；從更深層次分析，造成抽象行政行為過(guò)錯(cuò)不斷產(chǎn)生的根本原因，是現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制對(duì)抽象行政行為法律責(zé)任的規(guī)定具有片面性，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是責(zé)任主體的片面性?，F(xiàn)有的各項(xiàng)抽象行政行為監(jiān)督機(jī)制僅確定了行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，而對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的行政機(jī)關(guān)工作人員，并未確定其過(guò)錯(cuò)責(zé)任。二是責(zé)任內(nèi)容的片面性?，F(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制僅規(guī)定了糾正抽象行政行為過(guò)錯(cuò)的法律責(zé)任，但是對(duì)損害行政相對(duì)人權(quán)益的法律責(zé)任，卻未見(jiàn)其詳，造成抽象行政行為的法律責(zé)任嚴(yán)重漏項(xiàng)。三是責(zé)任形式的不完整性。行政主體應(yīng)以何種形式承擔(dān)法律責(zé)任，是落實(shí)抽象行政行為法律責(zé)任的前提和基礎(chǔ)，但是現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制并未對(duì)此做出統(tǒng)一完整的規(guī)定，有的雖略有涉及，但很不系統(tǒng)。

僅從行政法領(lǐng)域分析，抽象行政行為法律責(zé)任的內(nèi)容有兩個(gè)方面：一是糾正違法的抽象行政行為。行政主體行使抽象行政行為制訂權(quán)，不應(yīng)偏離職權(quán)法定的原則，如果抽象行政行為違法，那么行政主體有義務(wù)自行糾正。二是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利實(shí)施補(bǔ)救，即行政主體有義務(wù)對(duì)受到侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益實(shí)施法律救濟(jì)。行政權(quán)力與公民等相對(duì)人的合法權(quán)利是平衡的，這種平衡意味著，行政機(jī)關(guān)在取得某種權(quán)力的同時(shí)，也就必須承擔(dān)與此相適應(yīng)的責(zé)任，包括對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害負(fù)責(zé)。所以，抽象行政行為的行為主體必須對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益受損承擔(dān)補(bǔ)救責(zé)任。

行政主體應(yīng)對(duì)抽象行政行為承擔(dān)法律責(zé)任，這一點(diǎn)已經(jīng)不容置疑?，F(xiàn)代行政法在充分維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)對(duì)行政管理秩序的追求，這反映了公平與效率兼顧的法律價(jià)值。一方面，全面確定抽象行政行為的法律責(zé)任，對(duì)權(quán)利人提供全方位的保障。另一方面，根據(jù)行政管理的規(guī)律和行政效率的要求，設(shè)定免責(zé)事項(xiàng)，在免責(zé)情形之下，確定行政主體的法律責(zé)任，但實(shí)際上并不履行這一責(zé)任。從保障行政相對(duì)人合法權(quán)益和提高行政效率的雙重目的出發(fā)，結(jié)合其他法律責(zé)任執(zhí)行免責(zé)的現(xiàn)狀，針對(duì)抽象行政行為法律責(zé)任的特點(diǎn)，可設(shè)定以下兩種免責(zé)情形：一是時(shí)效免責(zé)。對(duì)行政主體承擔(dān)抽象行政行為法律責(zé)任設(shè)定時(shí)間限制，超過(guò)這一期限，權(quán)利人不主張權(quán)利，視為放棄權(quán)利，則行政主體不再承擔(dān)法律責(zé)任。二是不訴免責(zé)。行政相對(duì)人主張權(quán)利應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，有關(guān)機(jī)關(guān)采取不訴不理的原則。當(dāng)無(wú)人提出權(quán)利請(qǐng)求時(shí)，并不能認(rèn)為行政主體沒(méi)有法律責(zé)任，只是因?yàn)樾姓鄬?duì)人沒(méi)有啟動(dòng)法律救濟(jì)制度，行政主體沒(méi)有在事實(shí)上承擔(dān)這一責(zé)任。通過(guò)實(shí)施免責(zé)制度可以起到既充分保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，又提高行政管理效能的作用。

參考文獻(xiàn)：

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》和《市政府貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政決定的實(shí)施意見(jiàn)》等有關(guān)規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的管理，確保抽象行政行為的合法、有效，更好地保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，結(jié)合本市實(shí)際和依法行政的要求，制定本實(shí)施方案。

一、指導(dǎo)思想及總體目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想：以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照符合法律、切合實(shí)際、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、全面及時(shí)、注重質(zhì)量的原則，根據(jù)本市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，以規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、轉(zhuǎn)變政府職能和關(guān)注民生為重點(diǎn)，以保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益為核心，以維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，促進(jìn)依法行政為目的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，有計(jì)劃、有步驟地開(kāi)展全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的清理工作，加快推進(jìn)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)。

（二）總體目標(biāo)：通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的清理，使市政府、市政府各部門(mén)（包括市政府工作部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的市政府直屬事業(yè)單位，下同）、各鎮(zhèn)人民政府，以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定的規(guī)范性文件符合黨和國(guó)家方針政策，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)規(guī)范性文件的要求，符合規(guī)范性文件之間相互協(xié)調(diào)銜接的要求，符合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀實(shí)際，有效提高行政機(jī)關(guān)依法行政水平。

二、清理范圍、主體及分工

（一）清理范圍：本次規(guī)范性文件清理工作的范圍是，2009年6月1日以前以市政府或市政府辦公室、市政府各部門(mén)、各鎮(zhèn)政府，以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織名義制定的所有現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件。2009年6月1日以前已經(jīng)由發(fā)文機(jī)關(guān)宣布失效或廢止的規(guī)范性文件不再清理。