1加速土地流轉(zhuǎn)“無償變有償”的改革步伐

1.1如果流轉(zhuǎn)土地仍是經(jīng)營糧油等傳統(tǒng)農(nóng)作物，農(nóng)戶要求取得全部流轉(zhuǎn)凈收益的，應(yīng)予支持；1.2如果流轉(zhuǎn)土地已進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的，流轉(zhuǎn)費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由農(nóng)戶與村委會平等協(xié)商、自愿約定，協(xié)商不成的，根據(jù)實際情況及有關(guān)政策予以確定；1.3如果農(nóng)戶只是要求村委會提高轉(zhuǎn)包金的，因涉及轉(zhuǎn)包合同關(guān)系，根據(jù)合同相對性原則，不予支持。當(dāng)然，如果村委會確實從未向農(nóng)戶支付流轉(zhuǎn)費，農(nóng)戶要求確認(rèn)該協(xié)議無效的，應(yīng)予支持。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長，季節(jié)性強(qiáng)，基于保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的考慮，農(nóng)戶應(yīng)取代村委會作為轉(zhuǎn)包合同的發(fā)包人，承繼轉(zhuǎn)包合同的權(quán)利義務(wù)。筆者建議，采取此種流轉(zhuǎn)方式的村委會應(yīng)當(dāng)就流轉(zhuǎn)費標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)戶盡快進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成書面的補償協(xié)議，逐步實現(xiàn)向有償流轉(zhuǎn)的過渡。

2促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)村土地承包經(jīng)營農(nóng)戶和土地流轉(zhuǎn)受讓方是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的交易主體，特別是近幾年發(fā)展起來的種養(yǎng)殖專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，已成為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的重要力量，主導(dǎo)著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展規(guī)模和速度。所以，近兩年以來，我市把大力培育發(fā)展種田大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)作為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的有效載體放在農(nóng)業(yè)工作的重要位置來抓。

3采取積極的土地流轉(zhuǎn)政策

各級政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，必須確立支持土地流轉(zhuǎn)就是支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀念，制定各種優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并對流出、流入方采取扶持鼓勵政策，對流入方按流入面積、種植作物給予相應(yīng)的政策性補貼資金；對規(guī)模經(jīng)營大戶，在信貸、保險、用電等方面給予優(yōu)惠政策、大力扶持，以鞏固土地流轉(zhuǎn)成果。

關(guān)鍵詞：家庭承包農(nóng)民土地承包權(quán)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)別與聯(lián)系

《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定：“農(nóng)村土地采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”。顯然，農(nóng)村土地承包方式主要有兩類：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。目前，在理論界和實踐中，往往把土地承包權(quán)等同于土地承包經(jīng)營權(quán)，混淆了兩種不同的法律涵義和屬性，不利于“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”和“維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益”。本文主要通過對家庭承包中的農(nóng)民土地承包權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行深入研究，以便理清兩者的各自特征和區(qū)別，切實達(dá)到依法保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)。

一、農(nóng)民土地承包權(quán)的概念和特征

土地承包權(quán)自20世紀(jì)70年代末農(nóng)村實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制以來，既已客觀存在，農(nóng)民人人享有土地承包權(quán)。到1993年7月2日《農(nóng)業(yè)法》頒布，使“承包權(quán)”上升為法律范疇，原《農(nóng)業(yè)法》第13條第3款規(guī)定：“承包期滿，承包人對原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)”?，F(xiàn)根據(jù)2002年8月29日通過的《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”和第47條“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”之規(guī)定并結(jié)合實際分析，土地承包權(quán)是指家庭承包的本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（即農(nóng)民）依法享有和其他方式承包的法人、其他組織、自然人有權(quán)依法授權(quán)享有承包農(nóng)村土地的資格。這里值得一提的是，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第48條第1款“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”之規(guī)定分析，可見，發(fā)包方成員以外的法人、其他組織、自然人的土地承包權(quán)只能依法授權(quán)才能取得。因此，家庭承包的“農(nóng)民土地承包權(quán)”（即農(nóng)民承包權(quán)）是指家庭承包的本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（即農(nóng)民）有權(quán)依法享有承包由本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包農(nóng)村土地的資格。

根據(jù)民法理論和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定分析，農(nóng)民土地承包權(quán)具有如下法律特征：

1．土地承包權(quán)其性質(zhì)為民事權(quán)利能力。土地承包權(quán)是法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的一種民事權(quán)利能力。依民法理論，民事權(quán)利能力是指民事主體取得民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)的資格。這種法律資格是任何民事主體都享有的；盡管不同的民事主體依法享有的民事權(quán)利能力的范圍有所不同。沒有民事權(quán)利能力便不成其為民事主體。

同志們：

經(jīng)過前期精心籌備和大家的共同努力，縣農(nóng)村土地承包仲裁委員會今天正式成立了，這次會議是具有法律意義的重要會議，標(biāo)志著我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作開始步入制度化、法制化的新階段。感謝同志們對我的信任，大家一致推選我擔(dān)任縣農(nóng)村土地承包仲裁委員會主任，我將本著以人為本、高度負(fù)責(zé)的精神，切實履行職責(zé)，努力工作，不辜負(fù)大家對我的期望。在此，我代表縣委、縣政府向縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會的成立表示熱烈祝賀！借此機(jī)會，我講三點意見。

一、充分認(rèn)識開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作的必要性和重要性

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》從立法的角度確立了農(nóng)村土地承包糾紛仲裁組織的法律地位，為公正及時解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。該法要求各地及時組建成立農(nóng)村土地承包仲裁委員會，依法開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作，這是法律賦予我們的神圣職責(zé)。開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作具有十分重要的意義，其重要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是當(dāng)前農(nóng)村形勢發(fā)展的需要。自20年以來，我縣通過開展依法完善農(nóng)村土地二輪延包工作，把農(nóng)村土地承包合同期限延長至2028年，堅持和完善了農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，使我縣農(nóng)村土地承包關(guān)系進(jìn)入了一個相對穩(wěn)定期。在這種背景下，認(rèn)真開展農(nóng)村土地承包仲裁工作，建立解決農(nóng)村土地承包糾紛的長效機(jī)制，不僅可以更好地貫徹《農(nóng)村土地承包法》，進(jìn)一步穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，而且可以更有效地保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

二是維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要?？傮w上看，當(dāng)前我縣農(nóng)村土地承包關(guān)系是穩(wěn)定的，但土地承包經(jīng)營糾紛仍不同程度地存在。特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村人口流動和勞動力轉(zhuǎn)移加快，尤其是近年來強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度不斷加大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步減輕，農(nóng)民對土地的關(guān)注度提高，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛也隨之增多，糾紛的表現(xiàn)形式、涉及范圍、解決難度呈現(xiàn)出多樣化、擴(kuò)大化、復(fù)雜化的趨勢，日益成為影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的重要因素。縣農(nóng)村土地承包仲裁委員會的成立，有利于公平及時地化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素、我國乃至世界的每一次農(nóng)業(yè)發(fā)展，無不與土地制度的改革相聯(lián)系。黨的十一屆三中全會的召開，給我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇，以土地承包經(jīng)營權(quán)為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，換來了巨大的制度變革收益，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了歷史上最好的成就，到一九八四年達(dá)到了歷史的頂峰，全國上下為之皆大歡喜，一些人據(jù)此天真地認(rèn)為，農(nóng)村改告已大功告成，但此后連續(xù)幾年，我國農(nóng)業(yè)連續(xù)幾年出現(xiàn)了徘徊不前的局面。嚴(yán)峻的現(xiàn)實，使人們深思。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，原來在計劃經(jīng)濟(jì)制度背景下產(chǎn)生的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)制所具有的一些弊端亦逐步現(xiàn)顯出來，如何革除這些弊端，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上一個新臺階，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的問題擺在了人們面前。針對這個問題，學(xué)者們對以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地承包經(jīng)營權(quán)從不同角度進(jìn)行了深入的研究探討，學(xué)術(shù)討論中的主要問題綜述如下：

一：土地承包經(jīng)營權(quán)的概念

在黨的十一屆三中全會以來的農(nóng)村改革實踐中，人們對農(nóng)民使用土地的權(quán)利形成了一個通行且己被法律認(rèn)可了的叫法-土地承包經(jīng)營權(quán)。然而，在法律、法規(guī)、政策及學(xué)術(shù)者述中，對土地承包經(jīng)營權(quán)概念。內(nèi)涵與外延的表述有諸多不同，歸納起來主要有以下幾種：

（一）稱之為土地承爭經(jīng)營權(quán)，定義為：公民集體對集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經(jīng)營權(quán)。該項權(quán)利的權(quán)利主體為公民或集體；權(quán)利客體為集體所有土地或國家所有由全民所有制單位或集體所有制單位使用的國有土地；權(quán)利內(nèi)容由合同約定。主要依據(jù)是該定義是根據(jù)憲法所規(guī)定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由我國民法通則和土地管理法明確規(guī)定的，并綜合《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)規(guī)定而得出的。憲法修正案第6條肯定了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”《民法通則》第80第2款規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。《土地管理法》第12條規(guī)定”集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)，承包經(jīng)營土地的集體或者個人，有保護(hù)和按照合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律的保護(hù)“。其它法律如《農(nóng)業(yè)法》《擔(dān)保法》中的相關(guān)規(guī)及其它一些行政法規(guī)、規(guī)章司法解釋和政策中也多使用土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，并作了類似于上述含義的規(guī)定。在諸多學(xué)者的學(xué)術(shù)著作中使用的也是”土地承包經(jīng)營權(quán)“仍不失為一個最恰當(dāng)?shù)母爬?，因為具體的農(nóng)用土地使用權(quán)利大多仍是根據(jù)承包經(jīng)營合同而設(shè)立的。而且土地承包經(jīng)營權(quán)是已被廣大農(nóng)民認(rèn)可了的稱謂。

（二）稱之為農(nóng)地使用權(quán)。一些學(xué)者主張用“農(nóng)地使用權(quán)”一語取代現(xiàn)今使用的土地承包經(jīng)營權(quán)概念，并以物權(quán)關(guān)系固定農(nóng)地使用關(guān)系。農(nóng)地使用權(quán)是指農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在集體經(jīng)濟(jì)組織所有的或國家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織長期使用的土地上進(jìn)行耕作，養(yǎng)殖或畜牧等農(nóng)業(yè)活動的權(quán)利。它是一種真正的用益物權(quán)，具有用益物權(quán)的全部性質(zhì)。他們認(rèn)為聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)。債權(quán)效力比物權(quán)弱，債權(quán)原則上不能對抗物權(quán)。改革開放以來，各地經(jīng)常發(fā)生發(fā)包方任意撕毀承包合同，嚴(yán)重侵害承包方合法權(quán)益的事件，主要是因為農(nóng)戶所取得的使用權(quán)屬于債權(quán)。此外，債權(quán)屬于有期限的權(quán)利，致使臨近合同到期農(nóng)戶對土地不愿投入，甚至進(jìn)行掠奪式經(jīng)營以及重新簽訂合同時引起農(nóng)村秩序動蕩等現(xiàn)象。如果采用物權(quán)關(guān)系和物權(quán)制度，基于物權(quán)的效力，可以對抗所有權(quán)人，據(jù)此可以避免任意侵害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象。還有的學(xué)者認(rèn)為，我國的土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)歷了一個債權(quán)物權(quán)化的過程。而土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的一個形式上的結(jié)果，就是在農(nóng)村土地用益物權(quán)體系中，不再使用“承包經(jīng)營權(quán)”這一帶有債權(quán)特點的概念，“為了避免與債法上的‘承包經(jīng)營’相混淆，在物權(quán)法上還是不用這一概念為好”。還有的學(xué)者認(rèn)為，為了實現(xiàn)中國法制的現(xiàn)代化，在法律術(shù)語上應(yīng)與各國通行做法一致，故應(yīng)用農(nóng)地使用權(quán)代替土地承包經(jīng)營權(quán)。

（三）稱之為永佃權(quán)。有的學(xué)者提出我國的農(nóng)用土地使用制度應(yīng)實行永佃權(quán)制度。有的則認(rèn)為，目前我國的農(nóng)村土地承包權(quán)就是一種新的永佃權(quán)。在社會主義制度下仍是一種用益物權(quán)，它是指土地經(jīng)營者（永佃權(quán)人）以支付佃租，長期在集體所有或國家所有但由集體使用的土地上耕種的權(quán)利。他們認(rèn)為永佃權(quán)從權(quán)利性質(zhì)內(nèi)容到權(quán)利期限（30年甚至更長）都是與現(xiàn)行關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范接軌的必要實行永佃權(quán)制度。實行永佃權(quán)，不僅可以使土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，而且可以使土地經(jīng)營權(quán)得以流動，形成規(guī)模經(jīng)營，并為土地投資提供內(nèi)在動力，可以有效地克服家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的土地均包而引起的土地經(jīng)營規(guī)模較小，承包地流轉(zhuǎn)困難，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受阻等問題。且永佃權(quán)的長期性可以避免農(nóng)戶對土地的掠奪式經(jīng)營。他們有的還認(rèn)為可以而且應(yīng)該用“永佃權(quán)”代替“農(nóng)地使用權(quán)”“永”表明該權(quán)利為一種長期的權(quán)利，“佃”字表明永佃權(quán)反映租佃關(guān)系，簡潔明了，內(nèi)涵確定。而“農(nóng)地使用權(quán)”系生造的概念，以“使用權(quán)”概括，易生歧義，因為對土地承包經(jīng)營的權(quán)利不僅限于使用權(quán)，因而，如果我國將來物權(quán)立法采取一種與永佃權(quán)制度基本一致的制度，在名稱上應(yīng)采取永佃權(quán)，總之，目前，在美土地承包經(jīng)營權(quán)的名稱、內(nèi)涵及外延上尚有不同的認(rèn)識。我們認(rèn)為各種主張均有一定的合理和可取之處。但我們還認(rèn)為

各鎮(zhèn)黨委、各鎮(zhèn)人民政府，區(qū)委和區(qū)級國家機(jī)關(guān)各部門，區(qū)直各企事業(yè)單位，區(qū)人武部黨委，各人民團(tuán)體：

為了進(jìn)一步優(yōu)化整合農(nóng)村土地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和適度規(guī)模經(jīng)營，加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》及有關(guān)法律法規(guī)和政策，結(jié)合我區(qū)實際，提出如下實施意見：

一、充分認(rèn)識加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義

（一）加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。上世紀(jì)八十年代，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主的雙層經(jīng)營管理體制的施行，極大的調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，促進(jìn)了農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的不斷提高，一家一戶的小田塊耕作已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新需求。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范化、程序化、制度化流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步激活土地生產(chǎn)要素，可以有效解決耕地分割零散、規(guī)模過小、效益偏低的問題，有利于促進(jìn)土地、技術(shù)、資金、勞動力等資源的優(yōu)化配置，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營的必然要求。

（二）加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、促進(jìn)農(nóng)民增收的有效舉措。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，適當(dāng)集中土地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，可以打破一家一戶封閉式的經(jīng)營格局，有效擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，最大限度地提升土地利用水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。同時，讓農(nóng)民通過經(jīng)營土地，從土地流轉(zhuǎn)中得到租金、轉(zhuǎn)包費或入股分紅等相對高于單純耕種獲得的收入，有利于提高土地產(chǎn)出效益，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的能力，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定增收；有利于農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步拓寬農(nóng)民群眾致富增收的渠道，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城市化。

（三）加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是加快新區(qū)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實需要?！蛾P(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的批準(zhǔn)實施，使我區(qū)成為涇渭新區(qū)建設(shè)的核心板塊，也成為西安（）國際化大都市的重點區(qū)域。獨特的區(qū)位優(yōu)勢決定我區(qū)必須加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，以服務(wù)國際化大都市為方向，加快發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，著力打造精品農(nóng)業(yè)和都市農(nóng)業(yè)示范區(qū)。隨著新區(qū)建設(shè)的實質(zhì)性推進(jìn)，全區(qū)農(nóng)村將成為項目建設(shè)的主戰(zhàn)場，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化步伐將不斷加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和種養(yǎng)殖小區(qū)對土地的需求日趨強(qiáng)烈。新形勢下，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，為新區(qū)開發(fā)建設(shè)提供充裕的土地資源，成為當(dāng)前我區(qū)構(gòu)建國際化大都市、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的迫切需要。

結(jié)合本地實際，各地可根據(jù)以上意見。制訂農(nóng)村土地承包檔案管理辦法。

事關(guān)黨的農(nóng)村土地承包政策的貫徹落實，農(nóng)村土地承包檔案管理是農(nóng)村土地承包管理十分重要的基礎(chǔ)工作。事關(guān)農(nóng)民土地承包權(quán)益的維護(hù)保障。長期以來，各級農(nóng)業(yè)和檔案管理部門認(rèn)真貫徹落實檔案法律法規(guī)，積極采取有效措施，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案的收集管理，為做好農(nóng)村土地承包工作打下了堅實的基礎(chǔ)。但近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地承包檔案的保護(hù)和管理面臨著許多新情況和新問題，有的地方土地承包和流轉(zhuǎn)的文件材料未能及時立卷歸檔．存在著丟失危險；有的地方在機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員變動中檔案移交不到位，存在著遺失問題；有的地方土地承包檔案保管條件簡陋，存在著損毀現(xiàn)象；有的地方土地承包管理不規(guī)范，存在著歸檔材料書寫不規(guī)范等情況。這既不符合檔案法律法規(guī)的規(guī)定，又不符合農(nóng)村土地承包管理規(guī)范化、制度化的要求，也給穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并長久不變帶來不利影響。為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理工作，現(xiàn)提出如下意見：

一、高度重視農(nóng)村土地承包檔案管理工作

貫徹黨和國家農(nóng)村土地承包法律政策的重要歷史見證，農(nóng)村土地承包檔案是實施農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)及糾紛調(diào)解仲裁過程中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像等不同形式和載體的歷史記錄。廣大基層干部和農(nóng)民群眾實施土地承包實踐活動的真實記錄，依法落實和維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的重要依據(jù)。土地承包檔案如果遺失、損毀或者遭到破壞，將給農(nóng)村土地承包管理工作帶來重大損失，給維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益工作帶來重大影響。城鄉(xiāng)一體化加快發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的新形勢下，城鄉(xiāng)建設(shè)頻繁征占用農(nóng)戶承包地，農(nóng)戶土地承包狀況時常發(fā)生變動；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革重組和鄉(xiāng)村區(qū)劃調(diào)整，土地承包管理機(jī)構(gòu)和人員也發(fā)生重大變化。這既擴(kuò)大了檔案管理的內(nèi)容和范圍，又增加了檔案管理工作的任務(wù)和難度，迫切需要加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理工作，及時收集歸檔，妥善保管，同時積極開發(fā)檔案信息資源，充分滿足各方面的需要。

把農(nóng)村土地承包檔案管理工作納入重要工作日程，各級農(nóng)村土地承包和檔案管理部門要充分認(rèn)識新形勢下加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理的重要性和緊迫性。切實增強(qiáng)責(zé)任意識和憂患意識，加強(qiáng)管理，落實責(zé)任，確保農(nóng)村土地承包檔案的完整與安全，為貫徹落實農(nóng)村土地承包法律政策，妥善解塊農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益奠定堅實的基礎(chǔ)。

二、準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地承包檔案管理原則

第二輪土地承包以來，各級各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹中央的農(nóng)村土地延包政策和法律法規(guī)，農(nóng)村土地承包形勢發(fā)生了很大的變化，農(nóng)民擁有自己長期的土地承包權(quán)，又加之農(nóng)村稅費改革的實施，以及近年來的糧食直補、良種補貼等惠農(nóng)政策的實行，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村土地承包總體情況是好的，各級各有關(guān)部門在完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定做了大量的工作，廣大農(nóng)民群眾是滿意的。特別是《農(nóng)村土地承包法》實施以來，各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，進(jìn)行了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度完善工作，妥善處理了若干延包以來的遺留問題，依法加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理，農(nóng)村土地承包管理工作走上了依法管理的軌道，農(nóng)村土地承包問題大量減少。但由于多方面的原因，當(dāng)前有的地方仍然存在著一些與中央政策和法律法規(guī)不相符的問題，新的矛盾也時有發(fā)生，應(yīng)引起各級各有關(guān)部門的重視。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地承包存在的問題

（一）個別村土地延包時遺留問題至今未得到解決。有的村當(dāng)時采取動帳不動地方式延包，實際土地承包不均，現(xiàn)在需要重新分配土地；極個別村因為規(guī)劃建設(shè)占用土地不確定和種植業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜等原因延包不到位等等。

（二）人口回遷和新增人口造成人地矛盾。稅費改革前有的村民為了回避統(tǒng)籌提留等稅費負(fù)擔(dān)外遷了戶口，按照土地承包法規(guī)，這些人沒有土地承包權(quán)，但農(nóng)村形勢和政策變化的吸引，使得他們要求回遷戶口和分配土地；也有的戶在這些年增加了戶口，按照他們的傳統(tǒng)觀念，增加戶口就要增加土地，而按照土地承包法律法規(guī)的規(guī)定土地承包關(guān)系要長期穩(wěn)定，確需小調(diào)整的也規(guī)定了嚴(yán)格的情形。這兩方面造成的人地矛盾帶有普遍性，基層解決不好就會出現(xiàn)問題。

（三）違法調(diào)整土地，引起群眾不滿。這類問題近年來逐漸減少，但有的村仍然違背農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，延續(xù)《土地承包法》實施前的做法，沒有經(jīng)過民主程序和審批程序，就根據(jù)人口增減調(diào)整土地，有的甚至一年一調(diào)，被抽地的農(nóng)戶往往有意見。還有的村在機(jī)動地能夠滿足新增人口需要的情況下，仍然抽回減少人口的土地，或把減少人口的土地變?yōu)闄C(jī)動地收取土地承包費。

（四）預(yù)留土地群眾要求均分。有的村延包時有預(yù)留的機(jī)動地、建設(shè)預(yù)留地、果園、桑園、黃煙地等土地。這些土地有的到了承包期，有的已成了可耕地，現(xiàn)在村民要求均分這部分土地，但原承包戶不肯倒地，產(chǎn)生糾紛。

為了全面認(rèn)真解決第二輪土地承包工作的遺留問題，進(jìn)一步完善我縣農(nóng)村土地承包關(guān)系，按照渝委[2004]6號和足委辦[2004]115號文件精神，結(jié)合我縣實際，特制定本方案。

一、工作目標(biāo)

穩(wěn)定和完善以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；使農(nóng)戶的承包地塊、承包面積、承包合同和經(jīng)營權(quán)證“四到戶”、“四相符”；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證入戶率達(dá)100%；承包合同、清冊全部集中到街鎮(zhèn)鄉(xiāng)管理，建檔率達(dá)100%；規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為，妥善解決農(nóng)村土地承包合同糾紛。

二、工作原則

（一）突出穩(wěn)定，注重完善。完善農(nóng)村土地承包工作，是在保持農(nóng)村基本制度不變的前提下，把工作重點和注意力放在完善上。保持第二輪土地承包政策的連續(xù)性，不能隨意變動或推倒重來；不夠完善的，要按照程序合法、手續(xù)完備的要求做好規(guī)范工作；對還沒有進(jìn)行第二輪土地承包的，要按照有關(guān)政策抓緊完善土地承包關(guān)系工作。

（二）尊重民意，民主決策。完善農(nóng)村土地承包關(guān)系必須尊重群眾意愿，確保農(nóng)民合法權(quán)益。要堅持公開、公平、公正和群眾路線，深入細(xì)致地做好群眾思想政治工作，不搞強(qiáng)迫命令。要堅持政策，結(jié)合實際，尊重歷史，解決遺留問題。

同志們：

為全面學(xué)習(xí)和貫徹實施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁人員的的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，今天在此舉辦全區(qū)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁員培訓(xùn)班，希望參加培訓(xùn)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)，真正擔(dān)負(fù)起法律賦予的各項職責(zé)，為下一步開展仲裁工作做好準(zhǔn)備。下面，我再強(qiáng)調(diào)三點意見：

一、提高貫徹落實土地承包糾紛仲裁法意義的認(rèn)識

“農(nóng)業(yè)穩(wěn)，天下安”。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的基本財產(chǎn)權(quán)利，是農(nóng)民的根本利益所在。落實黨的農(nóng)村政策，最根本的是落實土地政策，保護(hù)農(nóng)民的根本利益，最重要的是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的土地使用權(quán)?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》于2010年1月1日起頒布實施，意義重大。為貫徹落實《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》等有關(guān)法律政策精神，促進(jìn)我區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展和社會持續(xù)穩(wěn)定，我們的主要任務(wù)是依法行政，切實加強(qiáng)當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁，不斷穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，不斷提高糾紛當(dāng)事人和鎮(zhèn)村干部知法、懂法、守法、執(zhí)法自覺性，從而更好地保證黨在農(nóng)村各項法律法規(guī)及政策的貫徹落實，確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

二、目前我區(qū)農(nóng)村土地承包管理工作現(xiàn)狀

我區(qū)自1998年開展土地二輪承包工作以來，在認(rèn)真貫徹落實中央農(nóng)村土地承包政策方面做了大量工作，取得了一定成效，較好地維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和農(nóng)村社會持續(xù)穩(wěn)定。但必須清醒地看到，當(dāng)前我區(qū)農(nóng)村土地承包工作還存在不少不容忽視的困難和問題，主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村土地政策法規(guī)宣傳不到位，二輪土地承包工作沒有完全落實，土地使用權(quán)屬不明確；二是基礎(chǔ)管理工作滯后，證地不符，檔案資料缺失嚴(yán)重；三是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范；四是違反法律法規(guī)和政策規(guī)定，隨意侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的現(xiàn)象不同程度地存在，涉及農(nóng)村土地的糾紛和信訪案件呈現(xiàn)不斷增加的態(tài)勢等等。對這些在實際工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，我們必須予以高度重視并采取積極有效的措施認(rèn)真加以解決。

一、土地承包基本情況

縣地處市東北部，屬山區(qū)林業(yè)大縣，森林覆蓋率達(dá)87%，全縣轄8鎮(zhèn)，1個城區(qū)居委會，59個行政村，264個村民小組。2012年，全縣有農(nóng)戶7454戶，農(nóng)業(yè)人口25628人。農(nóng)村集體農(nóng)用地1048551畝，其中：耕地32160畝，家庭承包耕地31735畝，農(nóng)民人均純收入達(dá)6176.00元，勞動力13134個，常年外出務(wù)工人員4431人。

二、合同管理和經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放情況

第二輪土地延包后，我縣與農(nóng)民簽訂土地承包合同的村59個。農(nóng)村集體農(nóng)用地1048551畝，其中：耕地32160畝，實行家庭承包經(jīng)營的耕地31735畝，涉及戶數(shù)7237戶，簽訂家庭承包合同份數(shù)7064份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證份數(shù)6926份。

三、檔案管理情況

農(nóng)村土地承包檔案管理是農(nóng)村土地承包管理的基礎(chǔ)性工作，是依法落實和維護(hù)農(nóng)村土地承包權(quán)益的重要依據(jù)。農(nóng)村土地承包檔案是在實施農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)及糾紛調(diào)解仲裁過程中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像等不同形式和載體的原始記錄，是落實黨和國家農(nóng)村土地承包法律政策的重要歷史見證。據(jù)調(diào)查，全縣8個鎮(zhèn)，59個行政村，264個村民小組。陳家壩鎮(zhèn)開展了農(nóng)村土地承包檔案規(guī)范管理工作（一鎮(zhèn)一柜，一村一檔，一組一卷）。我縣部分承包地進(jìn)行了退耕還林而承包合同未變更，加之2002年6月9日遭受洪水災(zāi)害和多年來村組干部的替換，導(dǎo)致土地承包檔案資料不全，缺失較為嚴(yán)重。