摘要

行政權力的主體從以往的認識來講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權力的行政組織機構，通常包括國家行政機關和法律、法規(guī)授權的非行政機關的組織。從理論上講它并無不妥，因為行政權力是國家權力或稱公共權力，它不屬于任何個人，即使這種權力由任職于行政機關中公務人員來實際行使。但他們是代表國家行政機關，其權力行使的法律后果也歸屬于行政機關。但是，如果研究行政權力的制約問題，在這一層面上認識權力主體是不夠的。因為，將權力制約只限于行政機關這樣一個權力主體并不能更深入細致地觸及問題的關鍵，行政機關違法或者是濫用行政權力是如何作出來的？毫無例外，他都是行政機關中的人代表行政機關做出來的，任何錯誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，行政權力的制約，主要是制約行政權力主體的實際主體。即對“人”的制約。國家公務人員作為實際行為的例行者，又是普通公民。作為一個個獨立的“經(jīng)濟人”有追求自身利益最大化的要求。因此我們應當在各部門內部建立目標責任制，固定并公開權利運用的標準，減少權力自由運用的空間。對行政權力形成有效的制約。

按照現(xiàn)代政治原理，國家權力來源于公民個人權利的讓與。政府代表公民行使國家權力，也是惟一可以行使行政權力的主體（注釋1）。行政主體作為行政權力中一個最基本的要素，它是抽象權力的實際載體，決定著權力的具體掌握和運用。行政權力沒有具體的掌握和運用是沒有意義的。因此，對行政權力的制約是一個極為重要的環(huán)節(jié)。一般認為行政權力的主體是政府部門。但是權力的實際例行是靠人來實施的。因此，筆者把行政權力的主體從名義上的擁有和實際上的掌握運用劃分為形式主體和實際主體。即抽象的政府部門和實際例行的人。首先我們來看一下行政權力的形式主體和實際主體。

一行政權力的形式主體與實際主體

行政權力的主體從以往的認識來講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權力的行政組織機構，通常包括國家行政機關和法律、法規(guī)授權的非行政機關的組織。從理論上講它并無不妥，因為行政權力是國家權力或稱公共權力，它不屬于任何個人，即使這種權力由任職于行政機關中公務人員來實際行使。但他們是代表國家行政機關，其權力行使的法律后果也歸屬于行政機關。但是，如果研究行政權力的制約問題，在這一層面上認識權力主體是不夠的。因為，將權力制約只限于行政機關這樣一個權力主體并不能更深入細致地觸及問題的關鍵，行政機關違法或者是濫用行政權力是如何作出來的？毫無例外，他都是行政機關中的人代表行政機關做出來的，任何錯誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，要么它是行政機關首長個人的決策錯誤，即使是集體討論的決定也是領導層中每個成員個人的錯誤行為。如錯誤地作出了行政處罰、行政強制的決定等等。要么它是下屬公務人員個人的共同錯誤，如下屬公務人員在承辦案件時未查明事實錯誤定性，作出錯誤的匯報并擬定錯誤的處理決定，而領導人員因工作疏忽，馬虎，隨隨便便相信并簽署批準等。

行政機關公務人員在行政管理中因個人的不良因素所做出的行使職權的行為，最后均以行政機關的名義出現(xiàn)。在外部表現(xiàn)上則都成為行政機關的違法或不當?shù)男袨?。如利用職權蓄意打擊報復，暴力?zhí)法等問題。因此，制約行政權力主體如只談制約行政機關而不涉及制約行政機關中的人，是不能從根本上解決問題的。為此，在研究對權力主體制約時，我們要對權力主體作形式主體和實際主體的劃分，并分別討論兩類主體的制約問題。

一、土地流轉制度實行的背景

1.時展下家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制弊端突顯。從改革開放至今，中國的農(nóng)村土地建設經(jīng)歷了由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制向土地流轉實行的過渡，這樣的結果無疑是由社會發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)村實際問題決定的。不可否認，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使當時大部分的農(nóng)村經(jīng)濟迅速地發(fā)展。但是，在時展進程的洪流中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的不足就慢慢顯露出來。分散經(jīng)營的脆弱、土地成本的增加、農(nóng)產(chǎn)品價格的下滑、農(nóng)村勞動力的轉移，這些因素都造成農(nóng)民土地負擔過重，負擔過重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者無法使土地原本的效益得到實現(xiàn)，無法獲得土地創(chuàng)造的價值，土地閑置現(xiàn)象加劇，土地流轉就是基于這樣的前提產(chǎn)生和發(fā)展的。2.社會主義法律保護新農(nóng)村土地合法流轉?！吨腥A人民共和國憲法》第10條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都由農(nóng)民組成，一方面農(nóng)民可以承包集體土地擁有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權力，另一方面農(nóng)民可以放棄承包土地的經(jīng)營權而獲得收益，這就為農(nóng)民“占有”土地提供了法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國土地承包法》明確規(guī)定“農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。國家保護承包方的土地經(jīng)營權，任何組織和個人不得侵犯。國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權流轉”?？梢姡诜稍试S的條件下，承包戶完全可以在堅持土地集體所有權和農(nóng)戶承包權的前提下，開展土地經(jīng)營權的流轉。3.促進三農(nóng)適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。在社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展下，發(fā)展才是硬道理越來越深入人心。不但城市要發(fā)展，農(nóng)村也要發(fā)展，如何使農(nóng)村又好又快地發(fā)展呢?顯然，發(fā)展農(nóng)村的關鍵是土地，只有將土地作為“商品”流動起來，實行土地經(jīng)營權的流轉，才能獲得農(nóng)業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)效益和市場經(jīng)濟效益。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展也必定會推動農(nóng)村的結構調整和升級，現(xiàn)代化、規(guī)?；?、機械化的農(nóng)業(yè)新時代才能夠實現(xiàn)。與之相隨的就是農(nóng)民整體素質的全面提升，社會主義新農(nóng)村的愿景也可以早日實現(xiàn)。在發(fā)展三農(nóng)的任務面前，開展土地經(jīng)營權的流轉勢在必行。

二、土地流轉中存在的問題

作為時展的產(chǎn)物，土地流轉的實行在社會主義新農(nóng)村建設發(fā)展中發(fā)揮著關鍵作用，但是隨著時展的檢驗，土地流轉中存在的問題也日益明顯，成為制約農(nóng)民增收的擋路石。1.立法不規(guī)范。在論述土地流轉實行的背景中，在第二點社會主義法律保護新農(nóng)村土地合法流轉中，列舉了《中華人民共和國憲法》第10條的規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。確實在法律上明確土地的所有權問題，但是對何為“農(nóng)民集體”并未做明確界定，并將“農(nóng)民集體”與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織混用。同樣的界限不清還出現(xiàn)在《土地管理法》中規(guī)定村民小組具有經(jīng)營土地的權利，而在我國《村民委員會組織法》中，村民小組卻隸屬于村委會，無獨立地位，其對土地的經(jīng)營管理權也就當然地收歸村委會了。同樣，作為基層民主自治的村民委員會到底是不是集體土地所有權的主體，它是村集體事務的實際執(zhí)行操作者還是管理者，這些都沒有得到劃分。對于村民委員會和農(nóng)民集體本身并沒有明確的界定。在《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定了承包經(jīng)營權的物權化，然而農(nóng)民的承包經(jīng)營權的內容卻由發(fā)包方和承包方約定，并未法定化。由此，農(nóng)民的承包經(jīng)營權難以得到物權法的保護。2.行政干預過多。農(nóng)民集體土地所有權矛盾的核心問題是政府在利益驅動下的政治操縱和強勢介入。在計劃經(jīng)濟時代，國家計劃決定生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少和如何分配，土地的控制權事實上不在所有者，而在國家手中。在實行農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制后，國家基于其利益的需要，仍未放松對農(nóng)村集體土地的控制，只是變換了方式，通過政策和法律對農(nóng)民集體土地所有權進行實際控制。土地所有權主體的虛位，使國家對農(nóng)村集體土地的支配更加暢通無阻。現(xiàn)實中，圈地和拆遷問題不斷，一些政府或部門濫用行政權征用土地，損害了農(nóng)民利益，導致了一些社會問題的產(chǎn)生。

三、土地流轉中存在問題的解決方案

針對以上存在的問題，目前最新的問題解決途徑是中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2016年11月2日《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》中指出現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權分置并行。在這樣的一個基本框架下，針對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的法律現(xiàn)狀，提出相應的解決問題的方法。具體可以采用的方法途徑有以下幾個方面。1.明確土地流轉中所有權問題。對于土地流轉中關于“農(nóng)民集體”的表述不明確，使得所謂農(nóng)村集體土地所有權主體不明確。什么是“農(nóng)民集體”，作為基層民主自治制度的居民代表大會或者是村民代表大會，像這樣的必須要有確定的組織形式和組織機構。除此之外，這個集體組織需要被法律承認并且具備相應的民事主體資格，在憲法主體下，能夠依法享受權利和承擔義務。最后，組成“農(nóng)民集體”的成員應為具有當?shù)剞r(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民，非農(nóng)業(yè)戶口的當?shù)剞r(nóng)戶除外。因此，我國以立法的形式明確土地流轉中所有權問題。保證農(nóng)民集體所有權的主體明確清晰才能真正落實農(nóng)民的土地集體所有權。與此同時，農(nóng)民集體應當有自己的法人代表，按照法律規(guī)定的法人權利來代表機關，運行財產(chǎn)。同時成立針對土地流轉問題的專門監(jiān)督機構，反映農(nóng)民意志，站在最廣大農(nóng)民的根本立場上，使它真正成為能夠代表農(nóng)民利益、反映農(nóng)民意志的機構。另外，還要設立執(zhí)行機構，落實政策，解決問題。同時，轉變村委會等組織的職能，更加注重管理和服務，更好地解決農(nóng)民的切身問題。2.明確土地流轉中農(nóng)民的土地權利。我國《民法通則》第71條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權利”。財產(chǎn)權是農(nóng)民可以對自己的土地依照其性能和用途自主利用的權利。在農(nóng)民集體所有財產(chǎn)產(chǎn)生的收益歸屬問題上，收益應該由農(nóng)民集體共有。財產(chǎn)上所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益，應依據(jù)法律或合同規(guī)定在受益人之間進行分配。農(nóng)民集體共同享有對土地權利轉移和買賣的權利。我國法律應明確規(guī)定承包經(jīng)營權的內容，使其有明確的法律保護，防止出現(xiàn)由于當事人雙方口頭約定而產(chǎn)生民事糾紛的現(xiàn)象。從法律根源上杜絕土地流轉過程中問題的產(chǎn)生。3.緩和人地矛盾，合理分配荒地。從我國目前農(nóng)村現(xiàn)狀分析來看，可以概括為：人多地少。在這樣嚴峻的形勢下，農(nóng)村一些未開發(fā)的荒地便身價上漲，炙手可熱。對于這樣的土地資源，原有的分配政策是未婚男性比未婚女性分配得到的土地多。這樣盲目地以性別作為分配土地的標準，就容易造成人地矛盾和干群矛盾。而且人多地少本來就是客觀現(xiàn)實，所以更應該把提高土地利用效率作為突破點，優(yōu)化種植結構，從而提高土地的單位產(chǎn)值。4.基層組織審慎用權。這里提到的基層組織就是農(nóng)民集體。在解決途徑的第一部分筆者就強調農(nóng)村集體的構成和法律效力。這部分更加側重權力的運行和監(jiān)督。農(nóng)村集體有權決定集體資產(chǎn)的經(jīng)營和規(guī)劃。有權制定針對集體財產(chǎn)的相應管理制度，并自覺地監(jiān)督和實施這些制度，農(nóng)民集體的組成成員有權管理和支配自己占有的對應財產(chǎn)。農(nóng)民集體不能過度干預。農(nóng)民集體所做出的重大決定，必須由農(nóng)民集體成員大會集體決定。同時農(nóng)民集體應該切實保護農(nóng)戶的利益。當所有的財產(chǎn)遭受不法侵害時，農(nóng)民自治機構有權排除不法侵害，并最終向人民法院起訴。當農(nóng)民集體的法人出現(xiàn)問題時，農(nóng)戶有權更換法人。

目前，縣鄉(xiāng)黨委政府為了學習實踐活動更進一步推向深入，開展了百名干部下村組的活動，對影響和制約該鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的癥結進行了詳細的調研。通過調查，找出了“三農(nóng)”方面幾個突出的問題：

“三農(nóng)”問題是社會主義新農(nóng)村建設的主要問題，它著眼于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民。于是各種惠農(nóng)政策如春天里的陽光淋浴著每一個農(nóng)民?

不是嗎?皇糧不繳了，還要反補給農(nóng)民，種子不愁了，有種子補貼，荒山地不耕了，有退耕還林補貼，肥料不心焦了，自有肥料補貼。種油菜有油菜補貼，種玉米有玉米補貼，養(yǎng)母豬有補貼，養(yǎng)母羊、母牛也有補貼，連養(yǎng)只母雞都有補貼。學校里書費、學雜費免了，反而有特困生救助，有住宿生生活補貼。

我認為，是不是補貼過多了，導致有些農(nóng)民心里不平衡了，出現(xiàn)了一些農(nóng)村中稀奇古怪的問題：

一、合作醫(yī)療中的問題

為了減輕農(nóng)民的住院難、看病難、生了大病負了巨債無力承擔的問題，國家出臺了有關農(nóng)村合作醫(yī)療的若干政策，要求農(nóng)民都參加合作醫(yī)療，但農(nóng)民必須要交參合費每人20元，國家還補助每人15元，其實，這相當于把你的錢存在合作醫(yī)療證上，要抓藥的時侯，在合醫(yī)證上扣除。一旦生了大病要幾千幾萬元才能解決的，就按你所醫(yī)療的費用按比例給你報銷。有一部分人明確認識了合作醫(yī)療的好處，每年主動交費參加合作醫(yī)療，于是就有合管站張貼出來的每一年度參合人員生病住院報銷的名單及數(shù)額，有四位數(shù)的，也有五位數(shù)的。其實，人人都不想生病，可“病”這個魔王，它就不管你想不想，愛找誰就找誰，找到誰誰就受不了。某組有個村民，他天天纏住村干部說，他風濕病醫(yī)了好多好多錢，證據(jù)、發(fā)票樣樣有，可就是得不到報銷，村干部都感到奇怪，哪有這樣的事！結果拿到他的合作醫(yī)療證一看，上面08年的參合費都沒交，你沒參加合作醫(yī)療，人家怎么能補你錢?

編者按：本文主要從我國產(chǎn)險市場的現(xiàn)狀及存在的問題；建立和完善我國保險監(jiān)管體系進行論述。其中，主要包括：我國產(chǎn)險市場的現(xiàn)狀、我國保險市場上產(chǎn)險業(yè)務的發(fā)展已進入了一個相對緩慢的時期、我國產(chǎn)險市場存在的主要問題、市場無序競爭加劇,產(chǎn)險費率已到達危險的“臨界線”、保險經(jīng)紀人良莠混雜,既“坑”保戶又“炒”產(chǎn)險公司、非保險經(jīng)營單位介入產(chǎn)險市場,沖擊了產(chǎn)險公司的正常業(yè)務、建立和完善產(chǎn)險公司的內控機制,強化產(chǎn)險公司的內部監(jiān)管、建立和完善行業(yè)自律組織,充分發(fā)揮其市場監(jiān)管的補充作用、調整和充實政府監(jiān)管部門的力量,發(fā)揮行政監(jiān)管的主導作用等，具體請詳見。

據(jù)有關方面預測,到2000年,我國產(chǎn)險市場保費規(guī)模將達到1000億元(人民幣,下同),2010年將達到2000億元。對于這樣美好的市場前景,一方面我們要充滿信心,不懈追求,另一方面,我們也應清醒地看到我國產(chǎn)險業(yè)在這10多年的發(fā)展中已暴露出來的問題。這些問題如不能及時得到解決而任其泛濫,必將危及我國產(chǎn)險市場的進一步健康發(fā)展。為此,在世紀之交我國產(chǎn)險市場改革與發(fā)展的關鍵時期,我們要注重分析、研究我國產(chǎn)險市場已經(jīng)產(chǎn)生和可能產(chǎn)生的問題,規(guī)范管理、穩(wěn)健經(jīng)營,建立和完善我國保險監(jiān)管體系,促進我國產(chǎn)險業(yè)的健康發(fā)展。

本文僅就那些由于市場主體規(guī)范經(jīng)營意識不強,現(xiàn)行監(jiān)管不夠完善而產(chǎn)生并可能制約我國產(chǎn)險市場持續(xù)健康發(fā)展的幾個問題作一些分析。

一、我國產(chǎn)險市場的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)我國產(chǎn)險市場的現(xiàn)狀

1997年,我國保險業(yè)保費總收入為1080.97億元,產(chǎn)險收入首次低于壽險收入,產(chǎn)壽險占總保費收入的比重分別為44.47%和55.53%,而在1990年末,產(chǎn)險業(yè)務為壽險的4倍左右。而且,1997年產(chǎn)險比例的下降幅度是這兩年中最大的一次。同年,上海市保費總收入為87億元,產(chǎn)、壽險在總保費中分別占32.2%和67.8%,產(chǎn)險所占比重的下降速度更是大得驚人?？梢?在短短幾年中,產(chǎn)壽險比例結構已發(fā)生了質的變化。從某種意義上說,我國保險市場上產(chǎn)險業(yè)務的發(fā)展已進入了一個相對緩慢的時期。這一現(xiàn)象的出現(xiàn),既是我國保險市場發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物,又是我國產(chǎn)險市場發(fā)展過程中積淀的種種問題合力作用的必然結果。這些問題許多是由市場主體規(guī)范經(jīng)營意識不強、現(xiàn)行監(jiān)管體系不夠完善等原因造成的。因此,只有正視這些問題,解決這些問題,我國產(chǎn)險業(yè)才能重鑄輝煌。

摘要:要對行政權力進行有效的制約，必須建立相互配合、相互支持，協(xié)調有效的制約方式。其主要包括權力制約、道德制約、權利制約，防止權力惡性擴張和異化。

關鍵詞:權力;道德;權利

一、加強對行政權力制約的必要性

法國資產(chǎn)階級思想家孟德斯鳩曾指出:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！雹侔醋杂芍髁x的觀點，所謂個人自由就是指“人的一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，社會中他人的強制被盡可能減少到最小限度”。②由于行政權力涉及領域廣泛、自由裁量度大，其行政決策密切聯(lián)系著人民群眾利益。在轉型期，要求對行政權的行使實行積極有效的監(jiān)督和制約，為公民實現(xiàn)合法權益提供有利條件和社會環(huán)境，以保障公民的自由和平等。通過制約行政權力，防止和糾正行政權力運作過程中中出現(xiàn)的異化，規(guī)范和約束行政權力，確保行政權力的運作真正順民心、合民意。

二、導致權力不受制約的主要原因

當前，我國正處于由傳統(tǒng)的、農(nóng)業(yè)的、封閉的社會向現(xiàn)代的、工業(yè)的、開放的社會轉型時期。在政府行政的某些領域某些環(huán)節(jié)，出現(xiàn)了一些超越行政權和濫用行政權的現(xiàn)象，在某程度影響了政府的公信力和權威性。行政權得不到有效的制約，主要有以下三個方面：

目錄

一．行政權力的形式主體與實際主體

二．行政權力的實際主體是受制約的重點

三．對行政權力實際主體制約的方式

1．建立國家公務員目標責任機制。

2．固定并公開權利運用的標準，減少權力自由運用的空間

摘要

行政權力的主體從以往的認識來講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權力的行政組織機構，通常包括國家行政機關和法律、法規(guī)授權的非行政機關的組織。從理論上講它并無不妥，因為行政權力是國家權力或稱公共權力，它不屬于任何個人，即使這種權力由任職于行政機關中公務人員來實際行使。但他們是代表國家行政機關，其權力行使的法律后果也歸屬于行政機關。但是，如果研究行政權力的制約問題，在這一層面上認識權力主體是不夠的。因為，將權力制約只限于行政機關這樣一個權力主體并不能更深入細致地觸及問題的關鍵，行政機關違法或者是濫用行政權力是如何作出來的？毫無例外，他都是行政機關中的人代表行政機關做出來的，任何錯誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，行政權力的制約，主要是制約行政權力主體的實際主體。即對“人”的制約。國家公務人員作為實際行為的例行者，又是普通公民。作為一個個獨立的“經(jīng)濟人”有追求自身利益最大化的要求。因此我們應當在各部門內部建立目標責任制，固定并公開權利運用的標準，減少權力自由運用的空間。對行政權力形成有效的制約。

按照現(xiàn)代政治原理，國家權力來源于公民個人權利的讓與。政府代表公民行使國家權力，也是惟一可以行使行政權力的主體（注釋1）。行政主體作為行政權力中一個最基本的要素，它是抽象權力的實際載體，決定著權力的具體掌握和運用。行政權力沒有具體的掌握和運用是沒有意義的。因此，對行政權力的制約是一個極為重要的環(huán)節(jié)。一般認為行政權力的主體是政府部門。但是權力的實際例行是靠人來實施的。因此，筆者把行政權力的主體從名義上的擁有和實際上的掌握運用劃分為形式主體和實際主體。即抽象的政府部門和實際例行的人。首先我們來看一下行政權力的形式主體和實際主體。

一行政權力的形式主體與實際主體

行政權力的主體從以往的認識來講，一直被理解為是被憲法法律授予行政權力的行政組織機構，通常包括國家行政機關和法律、法規(guī)授權的非行政機關的組織。從理論上講它并無不妥，因為行政權力是國家權力或稱公共權力，它不屬于任何個人，即使這種權力由任職于行政機關中公務人員來實際行使。但他們是代表國家行政機關，其權力行使的法律后果也歸屬于行政機關。但是，如果研究行政權力的制約問題，在這一層面上認識權力主體是不夠的。因為，將權力制約只限于行政機關這樣一個權力主體并不能更深入細致地觸及問題的關鍵，行政機關違法或者是濫用行政權力是如何作出來的？毫無例外，他都是行政機關中的人代表行政機關做出來的，任何錯誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源，要么它是行政機關首長個人的決策錯誤，即使是集體討論的決定也是領導層中每個成員個人的錯誤行為。如錯誤地作出了行政處罰、行政強制的決定等等。要么它是下屬公務人員個人的共同錯誤，如下屬公務人員在承辦案件時未查明事實錯誤定性，作出錯誤的匯報并擬定錯誤的處理決定，而領導人員因工作疏忽，馬虎，隨隨便便相信并簽署批準等。

行政機關公務人員在行政管理中因個人的不良因素所做出的行使職權的行為，最后均以行政機關的名義出現(xiàn)。在外部表現(xiàn)上則都成為行政機關的違法或不當?shù)男袨椤Ｈ缋寐殭嘈钜獯驌魣髲?，暴力?zhí)法等問題。因此，制約行政權力主體如只談制約行政機關而不涉及制約行政機關中的人，是不能從根本上解決問題的。為此，在研究對權力主體制約時，我們要對權力主體作形式主體和實際主體的劃分，并分別討論兩類主體的制約問題。

【關鍵詞】農(nóng)民增收、金融政策、社會經(jīng)濟鏈 農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的集中體現(xiàn)，是全面建設農(nóng)村小康社會的基石，也是事關全國綜合經(jīng)濟整體發(fā)展的基礎。黨的十六大提出“……建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”為完成好這一任務，我們從現(xiàn)代經(jīng)濟核心的金融角度，對此政策性、體制性問題進行相關研究，并提出一些建設性意見和建議。

（一）

按支出法統(tǒng)計的GDP由最終消費、投資和凈出口三大部分組成。從1990年至2001年，我國GDP各大部分的貢獻率平均比重為：最終消費占59.69%，投資占38.22%，凈出口占2.08%。最終消費始終是促進國民經(jīng)濟增長的主要動力。目前，從國際上看，特別是亞洲金融危機、美國“9·11”事件和伊拉克戰(zhàn)爭后，全球金融經(jīng)濟形勢動蕩不安，我國人民幣升值的壓力越來越大，凈出口已遭遇到嚴峻的挑戰(zhàn)。一是凈出口占全球凈出口總額較小，且增幅減緩。2002年盡管自己與自己比出口增幅較大，但扣除加工貿(mào)易后真正的商品凈出口只占全球出口總額的2%。2003年1至9月進口增幅高于出口增幅6.2個百分點，進出口貿(mào)易順差僅為91.5億美元，比去年同期下降54.3%。二是一些國家和地區(qū)采取以反傾銷為主的貿(mào)易手段，抑制我國產(chǎn)品出口。從WTO成立的1995年起至2002年底，成員方反傾銷立案2160起，其中涉及我國的就達308起，占立案總數(shù)的14.29%；2002年，WTO成員反傾銷立案共276起，其中涉及我國產(chǎn)品的有47起，占立案總數(shù)的16.67%；2003年4月美國已把我國列入《2003年各國貿(mào)易壁壘報告》清單，1至9月，有15個國家和地區(qū)對我國出口產(chǎn)品反傾銷和保障措施立案42起，涉及金額10.7億美元。三是出口退稅率下調，將會明顯降低我國的凈出口。2003年10月，財政部和國家稅務總局決定從2004年1月1日起降低一般性出口產(chǎn)品和部分資源性產(chǎn)品出口退稅率，按現(xiàn)行出口結構，出口退稅率的平均水平將降低3個百分點。據(jù)有關專家測算，平均出口退稅率每下調一個百分點，中國出口增速將下降4.9個百分點。按此測算，平均出口退稅率下調3個百分點，將會使中國的出口受到兩位數(shù)的影響。

同時，我國投資與消費在發(fā)展經(jīng)濟中的相互關系與作用已發(fā)生變化，消費對經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用已顯得更加突出。在短缺經(jīng)濟條件下，基本建設投資中的40%轉化為消費基金后，居民隨之將增加的收入幾乎全部轉化為購買力，而進入買方市場后，僅靠增加投資已不能有效拉動消費。進入90年代以來，消費需求相對于投資、出口，在經(jīng)濟增長中的重要性逐步增強，在我國社會總需求中，無論是按支出法計算還是按生產(chǎn)法計算，最終消費一般占到60%以上，是三大需求中份額最大的一部分。在GDP年新增額中，消費需求已成為我國現(xiàn)階段國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要保證，據(jù)統(tǒng)計，最終消費年新增額占GDP年新增的比重同樣由1993年的48.98%上升到2002年的60%左右。因此，從世界經(jīng)濟形勢發(fā)展變化格局和我國國情來看，擴大內需是必然的選擇。

2002年末，我國內地共有2861個縣級行政區(qū)劃，縣域內國土面積896萬多平方公里，超過全國國土總面積的93%；總人口數(shù)為9.35億，占73%，剔除縣域中的城鎮(zhèn)人口，農(nóng)村人口約為8.7億，占全國總人口的68%，已成為拉動經(jīng)濟發(fā)展最大的潛在力量。但由于收入分配不平衡，特別是農(nóng)民收入增幅減緩，農(nóng)村居民消費比重逐漸下降，致使覆蓋最大的農(nóng)村消費市場后勁不足，嚴重制約了整個消費需求的發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，在我國居民消費中，農(nóng)村居民消費的比重由1990年的56.3%下降到2000年的45.2%，而城鎮(zhèn)居民的消費上升到54.8%；人均消費額農(nóng)村居民由1990年的609元上升到2000年的2399元，而城鎮(zhèn)居民由1288元上升到5211元。農(nóng)民人均純收入的年增長幅度從1996年的9%下降到2000年的最低點2.1%，在糧食價格上漲和務工收入增加的影響下，2001年雖反彈到4.2%，2002年上升到4.8%，但缺乏實質性發(fā)展后勁。2002年底農(nóng)村居民人均純收入2476元，比城鎮(zhèn)居民可支配收入7703元少5227元，城鎮(zhèn)居民實際可支配收入已是農(nóng)民人均純收入的3至5倍。

因此，從戰(zhàn)略意義上講，解決農(nóng)民增收問題已顯得十分緊迫。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，任何經(jīng)濟活動都必須有金融資本這根血脈作支撐，而農(nóng)村有效的金融服務是調整農(nóng)業(yè)結構，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，擴展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長的內在動力，所以，研究農(nóng)民增收問題必須要把解決好農(nóng)村金融服務問題放在重要位置。

從歷史發(fā)展的角度看，中國其實并不能算是農(nóng)業(yè)大國，而是農(nóng)民國家。因為占總人口70%以上的農(nóng)民“自給自足”的糧食約占常年產(chǎn)量的70%；占小農(nóng)總數(shù)85%的農(nóng)戶其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的商品率低到僅夠維持簡單再生產(chǎn)。所以，中國從來就沒有純粹的農(nóng)業(yè)調控政策；從來宏觀決策研究的著眼點往往在于解決“農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)這三農(nóng)問題”……

對農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)這“三農(nóng)問題”起制約作用的矛盾主要是兩個：一是基本國情矛盾——人地關系高度緊張；二是體制矛盾——城鄉(xiāng)分割對立的二元社會經(jīng)濟結構矛盾。正是受制于這兩個愈演愈烈的基本矛盾，我國農(nóng)業(yè)因小農(nóng)經(jīng)濟嚴重不規(guī)?；?，土地隨人口增加愈益分割細碎而無法與市場經(jīng)濟接軌的問題，才在市場經(jīng)濟作為改革方向確立之后，越發(fā)受到改革者的關注。

第一個國情矛盾造成農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)資料和勞動力之間的關系嚴重扭曲，以至于中國不僅過去、現(xiàn)在也不得不長期作為“農(nóng)民國家”（而并非農(nóng)業(yè)國家），自立于現(xiàn)代市場經(jīng)濟之外。這是自從清康熙年間以“新增人丁永不納稅”為開疆拓土的后續(xù)政策，導致人口百年翻兩番，以及五十年代的人口政策導致半個世紀翻兩番的歷史留下的。近中期看，這一基本矛盾只可能相對緩解而不可能根本消除。

第二個體制矛盾則進一步加劇了第一個矛盾的作用；是故在研究和調整上仍有可為之處。人們已經(jīng)認識到城鄉(xiāng)分割二元結構導致城市化大大滯后于工業(yè)化；大包干后恢復的小農(nóng)村社經(jīng)濟無力抗拒城市壟斷資本集團的進一步剝奪，因而城鄉(xiāng)差距不斷擴大。但現(xiàn)在還幾乎沒能采取有效政策加以解決。

在這兩個矛盾制約下，農(nóng)民是“三個月種田，九個月過年(賦閑)”，農(nóng)村人口過剩壓力很大。按現(xiàn)行人地比例，到本世紀末農(nóng)業(yè)勞動力將過剩2.4億，農(nóng)村人口過剩5億多。另有研究報告顯示，到下世紀初即使決策足夠理性并且不出現(xiàn)大的反復，城市化率能達到60%，在人口增長到16億時仍將有6億人口留在農(nóng)村；因此，人地關系仍然不可能根本改觀；更何況假設條件很難滿足。

其二是在經(jīng)濟高速增長時,大批農(nóng)民勞動力做為“糧食高消費人口”進城打工，會直接影響需求，拉動糧價上漲。1992年以后的投資高潮導致基建項目大上,勞動力需求上升,大量農(nóng)村過剩勞動力流入城市，有統(tǒng)計說6000萬人，也有說8000萬人。這些人由非商品糧消費者變?yōu)樯唐芳Z消費者；而他們的人均消費量又是城市居民的兩倍甚至三倍以上(前者每月20多斤,后者要達到60多斤)。如果是8000萬人，新增糧食需求量(主要是計劃外部分)約為500-600億斤每年。由此分析1993年在全國糧食增產(chǎn)的同時廣東卻出現(xiàn)大米、主要是劣質米開始搶購的現(xiàn)象，進而造成全國性的米價上漲，農(nóng)民進城打工新增加的需求拉動至少是原因之一。

黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村改革發(fā)展走過了三十年的光輝歷程，取得了輝煌成就，積累了寶貴經(jīng)驗。隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展和村民自治法的頒布實施，農(nóng)村改革發(fā)展面臨著許多新的問題和挑戰(zhàn)。因此，必須對農(nóng)村三十改革發(fā)展進行認真總結和深刻反思，從中找出規(guī)律，以指導今后的實踐，使我國的“三農(nóng)”工作更好地適應形勢的發(fā)展變化，確保全面建設小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。

一、三十年來韶關市農(nóng)村改革發(fā)展的主要成效

韶關市歷屆黨委、政府認真貫徹黨中央、國務院一系列“三農(nóng)”政策，高度重視“三農(nóng)”工作，以增加農(nóng)民收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、保持農(nóng)村穩(wěn)定為目的，出臺了一系列加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的政策措施，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)增長和社會事業(yè)的不斷繁榮。

1、發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的落實，“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”機制的建立和先進實用農(nóng)科技術的普及推廣，激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，營造了良好的農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境。一是糧食生產(chǎn)能力持續(xù)增強。全市糧食總產(chǎn)量從1978年的73.18萬噸提高到*年的107.8萬噸。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高。培育出省、市級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)34個。*年，34個農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實現(xiàn)銷售收入24億元，帶動緊密型農(nóng)戶17.92萬戶，占全市農(nóng)戶總數(shù)37%，使戶均增收2988元。培育出農(nóng)民專業(yè)合作組織59個，形成“一鄉(xiāng)一品”專業(yè)鎮(zhèn)（村）100個，涌現(xiàn)出種養(yǎng)專業(yè)大戶2萬多戶。建立了5個省級農(nóng)業(yè)標準化示范區(qū)，有102個農(nóng)產(chǎn)品獲得無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機食品認證，其中6個被評為省農(nóng)業(yè)名牌產(chǎn)品。乳源縣和新豐縣分別被評為全國和廣東省創(chuàng)建綠色食品示范縣。三是農(nóng)村經(jīng)濟保持較快增長。主要指標年均增長10%，*年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達124.6億元。

2、提高了農(nóng)民生活水平。全面取消了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅，落實了糧食直補、農(nóng)機購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等惠農(nóng)政策，初步建立起農(nóng)民增收減負的有效機制。在全面消除絕對貧困人口的基礎上，*年，全市農(nóng)民人均純收入4306元；相對貧困人口從*年37.19萬人減少到28.49萬人。全市農(nóng)村中小學危房改造和寄宿制學校建設基本完成，“兩免一補”政策得到全面落實，義務教育階段學生學雜費全部免除。96%農(nóng)村人口參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療。農(nóng)村最低生活保障制度全面啟動。計劃生育率穩(wěn)步提高，人口自然增長率持續(xù)下降。

3、改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。多渠道增加農(nóng)業(yè)投入，僅*年以來，各級財政投入24.43億元用于農(nóng)村生產(chǎn)生活設施的改造和建設，大大改善了農(nóng)村住房、交通、通訊、用水、電力、廣播電視等方面的條件。*年完成鎮(zhèn)通村道路硬底化建設后，全市行政村實現(xiàn)了“四通”（通路、通電、通訊和廣播電視“村村通”）。同時，在幫助1.37萬戶農(nóng)戶完成住房改造，使60%的農(nóng)戶入住樓房或紅磚瓦房的基礎上，基本完成了“五改”（改廁、改水、改灶、改圈、改路）任務，并有13.1萬戶57萬農(nóng)民用上沼氣，美化了村容村貌、優(yōu)化了環(huán)境衛(wèi)生、改善了基礎設施。