一、中德貿(mào)易關(guān)系的回顧

新中國(guó)建立后，中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷以下三個(gè)階段：

1.建交前階段

新中國(guó)建立后，由于當(dāng)時(shí)特殊的國(guó)外環(huán)境，除了同北歐和瑞士等少數(shù)幾個(gè)西方國(guó)家建交外，我與包括聯(lián)邦德國(guó)在內(nèi)的西方大國(guó)并無(wú)外交關(guān)系。1957年兩國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂過(guò)為期1年的民間貿(mào)易協(xié)定。中德之間以間接、民間和半官方形式的貿(mào)易往來(lái)并沒(méi)有中斷過(guò)。

2.建交后階段

在中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)和國(guó)際威望不斷提高的大環(huán)境下，1972年10月11日中德正式建交。兩國(guó)國(guó)家關(guān)系的改善和一系列政府間有關(guān)協(xié)定的簽署，為雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件和機(jī)會(huì)。

一、中德貿(mào)易關(guān)系的回顧

新中國(guó)建立后，中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷以下三個(gè)階段：

1.建交前階段

新中國(guó)建立后，由于當(dāng)時(shí)特殊的國(guó)外環(huán)境，除了同北歐和瑞士等少數(shù)幾個(gè)西方國(guó)家建交外，我與包括聯(lián)邦德國(guó)在內(nèi)的西方大國(guó)并無(wú)外交關(guān)系。1957年兩國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂過(guò)為期1年的民間貿(mào)易協(xié)定。中德之間以間接、民間和半官方形式的貿(mào)易往來(lái)并沒(méi)有中斷過(guò)。

2.建交后階段

在中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)和國(guó)際威望不斷提高的大環(huán)境下，1972年10月11日中德正式建交。兩國(guó)國(guó)家關(guān)系的改善和一系列政府間有關(guān)協(xié)定的簽署，為雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件和機(jī)會(huì)。

一、中德貿(mào)易關(guān)系的回顧

新中國(guó)建立后，中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷以下三個(gè)階段：

1.建交前階段

新中國(guó)建立后，由于當(dāng)時(shí)特殊的國(guó)外環(huán)境，除了同北歐和瑞士等少數(shù)幾個(gè)西方國(guó)家建交外，我與包括聯(lián)邦德國(guó)在內(nèi)的西方大國(guó)并無(wú)外交關(guān)系。1957年兩國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂過(guò)為期1年的民間貿(mào)易協(xié)定。中德之間以間接、民間和半官方形式的貿(mào)易往來(lái)并沒(méi)有中斷過(guò)。

2.建交后階段

在中國(guó)加入聯(lián)合國(guó)和國(guó)際威望不斷提高的大環(huán)境下，1972年10月11日中德正式建交。兩國(guó)國(guó)家關(guān)系的改善和一系列政府間有關(guān)協(xié)定的簽署，為雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件和機(jī)會(huì)。

一、貿(mào)易先導(dǎo)型的概念

華人跨國(guó)公司是我們多年來(lái)一直關(guān)注和研究的主要領(lǐng)域，相關(guān)概念就不在這里重述。從不同的視角對(duì)華人跨國(guó)公司進(jìn)行分類(lèi)研究，以描述其歷程與特征，進(jìn)而分析其跨國(guó)成長(zhǎng)因素和邏輯，則是本文的重點(diǎn)。

貿(mào)易先導(dǎo)型是從跨國(guó)經(jīng)營(yíng)起點(diǎn)視角對(duì)跨國(guó)公司所作的一類(lèi)劃分。當(dāng)一家跨國(guó)公司從創(chuàng)辦到初次海外直接投資之前，主要以國(guó)際貿(mào)易或當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)批發(fā)／零售為經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)時(shí)，我們稱其為貿(mào)易先導(dǎo)型跨國(guó)公司。這類(lèi)跨國(guó)公司海外直接投資的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)與其從事的貿(mào)易或零售業(yè)務(wù)，通常在產(chǎn)品種類(lèi)和經(jīng)營(yíng)地域兩個(gè)方面具有較大的相關(guān)性，也就是說(shuō)，這類(lèi)企業(yè)的海外直接投資所生產(chǎn)的產(chǎn)品種類(lèi)與其貿(mào)易或零售業(yè)務(wù)所經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品種類(lèi)相同或相近，海外直接投資的地域往往是其經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品的生產(chǎn)地或出口地。

貿(mào)易先導(dǎo)型跨國(guó)公司是后發(fā)展型企業(yè)成長(zhǎng)為跨國(guó)公司的主要模式之一。這類(lèi)企業(yè)首先從事國(guó)際貿(mào)易業(yè)務(wù)或當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的批發(fā)／零售業(yè)務(wù)，在這個(gè)過(guò)程中，它們逐漸形成了自己的國(guó)際銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，尤其是產(chǎn)品生產(chǎn)地與銷(xiāo)售地之間的國(guó)際商業(yè)網(wǎng)絡(luò)。以積累而成的國(guó)際銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)資源為基地，這類(lèi)企業(yè)開(kāi)始在產(chǎn)品生產(chǎn)地進(jìn)行直接投資，在國(guó)際范圍內(nèi)開(kāi)展后向一體化經(jīng)營(yíng)，以確保其產(chǎn)品來(lái)源充足，供貨及時(shí)，質(zhì)量穩(wěn)定和成本降低。日本的綜合商社是貿(mào)易先導(dǎo)型跨國(guó)公司的代表者，此外，在韓國(guó)、南非、土耳其的企業(yè)中，我們也發(fā)現(xiàn)了這類(lèi)跨國(guó)公司。

貿(mào)易先導(dǎo)型跨國(guó)公司是海外華人跨國(guó)公司中的一個(gè)重要類(lèi)別，先驅(qū)者是永安集團(tuán)(康榮平、柯銀斌2007)。1897年，澳大利亞華僑郭樂(lè)、郭順兄弟在悉尼創(chuàng)辦永樂(lè)果欄，從事水果批發(fā)業(yè)務(wù)兼營(yíng)中國(guó)土特產(chǎn)品；1908年，郭氏兄弟在香港創(chuàng)辦永安百貨，經(jīng)營(yíng)高檔日用品。到1918年，郭樂(lè)兄弟控制的永安系·企業(yè)集團(tuán)形成，以永安百貨為核心，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)涉及批發(fā)零售、金融、保險(xiǎn)等，分支機(jī)構(gòu)遍布香港、中國(guó)內(nèi)地主要大城市；1918年，上海永安公司成立，主要從事百貨和銀行業(yè)務(wù)；1921年，郭樂(lè)兄弟投資建成上海永安紗廠；1934年，永安紡織印染公司成立，擁有紡織廠5個(gè)，印染廠1個(gè)，紗錠25萬(wàn)余枚，布機(jī)1500多臺(tái)，資本額達(dá)到1800萬(wàn)元，職工人數(shù)達(dá)1.2萬(wàn)人，成為規(guī)模僅次于榮氏兄弟創(chuàng)辦的申新紡織公司的中國(guó)第二大紡織企業(yè)。

在本次海外華人跨國(guó)公司調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)了較多的這類(lèi)企業(yè)，它們大多數(shù)集中在歐美國(guó)家，是在近20年內(nèi)形成并發(fā)展起來(lái)的，并且與中國(guó)市場(chǎng)擁有密切的關(guān)系。本文從其中選取8家較為典型的企業(yè)為案例加以分析和研究。

任何社會(huì)在任何時(shí)候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時(shí)，政府往往不得不對(duì)優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？什么人影響了議程的設(shè)置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點(diǎn)討論這六種模式在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢(shì)。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會(huì)中國(guó)政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機(jī)會(huì)。在一些所謂“民主”國(guó)家，大多數(shù)民眾對(duì)政治的參與僅局限于這一種方式。每過(guò)幾年，他們?cè)谶x舉熱潮的裹挾下過(guò)一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對(duì)政治不聞不問(wèn)，要問(wèn)也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對(duì)民眾的生計(jì)、國(guó)家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來(lái)的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過(guò)程的機(jī)會(huì)。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過(guò)程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒(méi)有？任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源，也包括注意力資源。換句話說(shuō)，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國(guó)政治學(xué)家巴查赫（peterbachrach）和巴熱茲（mortonbaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁(yè)的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因?yàn)樗赋隽艘粋€(gè)顯而易見(jiàn)、但人們往往視而不見(jiàn)的簡(jiǎn)單事實(shí)：能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過(guò)美國(guó)兩個(gè)城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問(wèn)題；乙情況好得多，不過(guò)當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢(shì)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)操控著議程設(shè)置，千方百計(jì)避免污染問(wèn)題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個(gè)被嚴(yán)重不平等困擾的社會(huì)，政府卻從來(lái)不處理公正問(wèn)題；無(wú)論在這個(gè)社會(huì)里其他問(wèn)題的決策過(guò)程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰(shuí)參與了議程的設(shè)置？為什么有些問(wèn)題拿到臺(tái)面上討論、另一些問(wèn)題卻被排斥在外？

任何社會(huì)在任何時(shí)候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時(shí)，政府往往不得不對(duì)優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？什么人影響了議程的設(shè)置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點(diǎn)討論這六種模式在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢(shì)。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會(huì)中國(guó)政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機(jī)會(huì)。在一些所謂“民主”國(guó)家，大多數(shù)民眾對(duì)政治的參與僅局限于這一種方式。每過(guò)幾年，他們?cè)谶x舉熱潮的裹挾下過(guò)一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對(duì)政治不聞不問(wèn)，要問(wèn)也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對(duì)民眾的生計(jì)、國(guó)家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來(lái)的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過(guò)程的機(jī)會(huì)。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過(guò)程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒(méi)有？任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源，也包括注意力資源。換句話說(shuō)，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國(guó)政治學(xué)家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁(yè)的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因?yàn)樗赋隽艘粋€(gè)顯而易見(jiàn)、但人們往往視而不見(jiàn)的簡(jiǎn)單事實(shí)：能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過(guò)美國(guó)兩個(gè)城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問(wèn)題；乙情況好得多，不過(guò)當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢(shì)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)操控著議程設(shè)置，千方百計(jì)避免污染問(wèn)題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個(gè)被嚴(yán)重不平等困擾的社會(huì)，政府卻從來(lái)不處理公正問(wèn)題；無(wú)論在這個(gè)社會(huì)里其他問(wèn)題的決策過(guò)程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰(shuí)參與了議程的設(shè)置？為什么有些問(wèn)題拿到臺(tái)面上討論、另一些問(wèn)題卻被排斥在外？

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機(jī)會(huì)。在一些所謂“民主”國(guó)家，大多數(shù)民眾對(duì)政治的參與僅局限于這一種方式。每過(guò)幾年，他們?cè)谶x舉熱潮的裹挾下過(guò)一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對(duì)政治不聞不問(wèn)，要問(wèn)也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對(duì)民眾的生計(jì)、國(guó)家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來(lái)的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過(guò)程的機(jī)會(huì)。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過(guò)程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒(méi)有？任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源，也包括注意力資源。換句話說(shuō)，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國(guó)政治學(xué)家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁(yè)的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因?yàn)樗赋隽艘粋€(gè)顯而易見(jiàn)、但人們往往視而不見(jiàn)的簡(jiǎn)單事實(shí)：能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過(guò)美國(guó)兩個(gè)城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問(wèn)題；乙情況好得多，不過(guò)當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢(shì)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)操控著議程設(shè)置，千方百計(jì)避免污染問(wèn)題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個(gè)被嚴(yán)重不平等困擾的社會(huì)，政府卻從來(lái)不處理公正問(wèn)題；無(wú)論在這個(gè)社會(huì)里其他問(wèn)題的決策過(guò)程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰(shuí)參與了議程的設(shè)置？為什么有些問(wèn)題拿到臺(tái)面上討論、另一些問(wèn)題卻被排斥在外？

議程設(shè)置是指對(duì)各種議題依重要性進(jìn)行排序。為了便于分析公共政策的議程設(shè)置，我們可以將議程分為三大類(lèi)：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問(wèn)題；公眾議程是引起社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的問(wèn)題；政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問(wèn)題。這篇文章的重點(diǎn)是政策議程設(shè)置，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的。例如，西方國(guó)家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導(dǎo)民眾把關(guān)注點(diǎn)集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設(shè)置，往往不是通過(guò)直截了當(dāng)?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因?yàn)檫@樣做常常適得其反。更有效的方法是對(duì)某項(xiàng)議題進(jìn)行反復(fù)報(bào)道，并把這些報(bào)道放在引人注目的位置或時(shí)段。研究傳媒議程設(shè)置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句話說(shuō)得很到位：傳媒如果對(duì)受眾“怎么想問(wèn)題”指手畫(huà)腳，恐怕很難成功，但它對(duì)受眾“想什么問(wèn)題”的控制卻易如反掌。[3]正因?yàn)閭髅阶h程對(duì)公眾議程設(shè)置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來(lái)，在傳媒學(xué)中，探討傳媒議程與公眾議程的關(guān)系已變?yōu)橐婚T(mén)顯學(xué)。[4]近年來(lái)，有些西方傳媒學(xué)者更進(jìn)一步，開(kāi)始討論傳媒議程與政策議程的關(guān)系。[5]

任何社會(huì)在任何時(shí)候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn),但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時(shí),政府往往不得不對(duì)優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面,能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此,在討論政策制定時(shí),我們必須首先了解:議程是如何設(shè)置的?什么人影響了議程的設(shè)置?本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式,重點(diǎn)討論這六種模式在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢(shì)。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會(huì)中國(guó)政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞:公共政策;議程設(shè)置;政治變遷

參與選舉決策者固然重要,但這種參與幾年才有一次機(jī)會(huì)。在一些所謂“民主”國(guó)家,大多數(shù)民眾對(duì)政治的參與僅局限于這一種方式。每過(guò)幾年,他們?cè)谶x舉熱潮的裹挾下過(guò)一把“當(dāng)家作主”的癮,此前此后,他們只是一板一眼地當(dāng)順民,對(duì)政治不聞不問(wèn),要問(wèn)也不知從何入手。然而,決策者上任以后的所作所為對(duì)民眾的生計(jì)、國(guó)家的前途影響甚大。因此,決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠,哪怕他們是老百姓選舉出來(lái)的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過(guò)程的機(jī)會(huì)。

談到政策制定,一般人都把注意力集中在決策過(guò)程本身,而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題:為什么有些事情被提上議事日程,而另一些卻沒(méi)有?任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn),但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的,這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源,也包括注意力資源。換句話說(shuō),在具體決策之前,政府不得不做出抉擇,對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年,美國(guó)政治學(xué)家巴查赫(peterbachrach)和巴熱茲(mortonbaratz)

發(fā)表了一篇文章,題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁(yè)的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作,是因?yàn)樗赋隽艘粋€(gè)顯而易見(jiàn)、但人們往往視而不見(jiàn)的簡(jiǎn)單事實(shí):能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面,能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過(guò)美國(guó)兩個(gè)城市,甲污染嚴(yán)重,但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問(wèn)題;乙情況好得多,不過(guò)當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因,才發(fā)現(xiàn)甲城有勢(shì)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)操控著議程設(shè)置,千方百計(jì)避免污染問(wèn)題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想,一個(gè)被嚴(yán)重不平等困擾的社會(huì),政府卻從來(lái)不處理公正問(wèn)題;無(wú)論在這個(gè)社會(huì)里其他問(wèn)題的決策過(guò)程有多么民主,我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此,在討論政策制定時(shí),我們必須首先了解:議程是如何設(shè)置的?誰(shuí)參與了議程的設(shè)置?為什么有些問(wèn)題拿到臺(tái)面上討論、另一些問(wèn)題卻被排斥在外?

任何社會(huì)在任何時(shí)候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時(shí)，政府往往不得不對(duì)優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？什么人影響了議程的設(shè)置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點(diǎn)討論這六種模式在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢(shì)。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會(huì)中國(guó)政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機(jī)會(huì)。在一些所謂“民主”國(guó)家，大多數(shù)民眾對(duì)政治的參與僅局限于這一種方式。每過(guò)幾年，他們?cè)谶x舉熱潮的裹挾下過(guò)一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對(duì)政治不聞不問(wèn)，要問(wèn)也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對(duì)民眾的生計(jì)、國(guó)家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來(lái)的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過(guò)程的機(jī)會(huì)。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過(guò)程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒(méi)有？任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源，也包括注意力資源。換句話說(shuō)，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國(guó)政治學(xué)家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁(yè)的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因?yàn)樗赋隽艘粋€(gè)顯而易見(jiàn)、但人們往往視而不見(jiàn)的簡(jiǎn)單事實(shí)：能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過(guò)美國(guó)兩個(gè)城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問(wèn)題；乙情況好得多，不過(guò)當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢(shì)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)操控著議程設(shè)置，千方百計(jì)避免污染問(wèn)題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個(gè)被嚴(yán)重不平等困擾的社會(huì)，政府卻從來(lái)不處理公正問(wèn)題；無(wú)論在這個(gè)社會(huì)里其他問(wèn)題的決策過(guò)程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰(shuí)參與了議程的設(shè)置？為什么有些問(wèn)題拿到臺(tái)面上討論、另一些問(wèn)題卻被排斥在外？

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機(jī)會(huì)。在一些所謂“民主”國(guó)家，大多數(shù)民眾對(duì)政治的參與僅局限于這一種方式。每過(guò)幾年，他們?cè)谶x舉熱潮的裹挾下過(guò)一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對(duì)政治不聞不問(wèn)，要問(wèn)也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對(duì)民眾的生計(jì)、國(guó)家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來(lái)的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過(guò)程的機(jī)會(huì)。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過(guò)程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒(méi)有？任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源，也包括注意力資源。換句話說(shuō)，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國(guó)政治學(xué)家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁(yè)的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因?yàn)樗赋隽艘粋€(gè)顯而易見(jiàn)、但人們往往視而不見(jiàn)的簡(jiǎn)單事實(shí)：能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過(guò)美國(guó)兩個(gè)城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問(wèn)題；乙情況好得多，不過(guò)當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢(shì)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)操控著議程設(shè)置，千方百計(jì)避免污染問(wèn)題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個(gè)被嚴(yán)重不平等困擾的社會(huì)，政府卻從來(lái)不處理公正問(wèn)題；無(wú)論在這個(gè)社會(huì)里其他問(wèn)題的決策過(guò)程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰(shuí)參與了議程的設(shè)置？為什么有些問(wèn)題拿到臺(tái)面上討論、另一些問(wèn)題卻被排斥在外？

議程設(shè)置是指對(duì)各種議題依重要性進(jìn)行排序。為了便于分析公共政策的議程設(shè)置，我們可以將議程分為三大類(lèi)：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問(wèn)題；公眾議程是引起社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的問(wèn)題；政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問(wèn)題。這篇文章的重點(diǎn)是政策議程設(shè)置，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的。例如，西方國(guó)家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導(dǎo)民眾把關(guān)注點(diǎn)集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設(shè)置，往往不是通過(guò)直截了當(dāng)?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因?yàn)檫@樣做常常適得其反。更有效的方法是對(duì)某項(xiàng)議題進(jìn)行反復(fù)報(bào)道，并把這些報(bào)道放在引人注目的位置或時(shí)段。研究傳媒議程設(shè)置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）