鑒于目前我縣集體林權(quán)制度改革信訪日趨增多的實(shí)際，縣紀(jì)委會同縣林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)辦公室工作人員自4月12日起，利用一周多的時(shí)間赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就鄉(xiāng)村集體林權(quán)制度改革情況作一簡要匯報(bào)：

一、全縣集體林權(quán)改革工作進(jìn)展情況

目前，我縣有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、200個(gè)行政村，農(nóng)戶總數(shù)32672戶，農(nóng)業(yè)人口113421人，鄉(xiāng)村林木用地面積146013公頃，林木總蓄積量768萬立方米。根據(jù)省州集體林改工作部署，我縣集體林改制度改革流轉(zhuǎn)工作于今年3月份全面啟動?？h林業(yè)局高度重視此項(xiàng)工作，在縣委、縣政府召開全縣集體林改動員大會之后，立即抽調(diào)專人成立了林改辦，研究推進(jìn)林改工作，并積極開展林改指導(dǎo)培訓(xùn)工作，下派20多名專業(yè)技術(shù)人員下鄉(xiāng)進(jìn)村指導(dǎo)工作，為全縣集體林改工作提供了技術(shù)服務(wù)保障。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也均按照縣委、縣政府工作部署，制定了林改實(shí)施方案，召開了林改動員大會，并與所屬村屯簽訂了林改責(zé)任書，指派專人進(jìn)村屯指導(dǎo)工作。宣傳力度不斷加大，宣傳形式靈活多樣。共懸掛宣傳條幅700余條，印發(fā)學(xué)習(xí)手冊4600份，并將省州3萬余份宣傳材料全部發(fā)放到農(nóng)民手中，使廣大農(nóng)民更加全面、更加直接地了解上級林改政策。

按照全州林權(quán)改革工作進(jìn)度要求，目前我縣集體林權(quán)制度改革工作正由政策宣傳階段向調(diào)查摸底階段轉(zhuǎn)入。該階段主要任務(wù)是對現(xiàn)有集體林資源情況、已流轉(zhuǎn)和未流轉(zhuǎn)林地使用等情況進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握基本情況，并要對發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)給予糾正和完善，為下一步林改工作掃清障礙。

二、當(dāng)前集體林改存在的主要問題

（一）村級集體林地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。目前，我縣有集體林地14.6萬公頃，現(xiàn)已有一半林地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，其中流轉(zhuǎn)到社會人員手中占36%。在過去村集體林地流轉(zhuǎn)時(shí)，多數(shù)未經(jīng)村民同意，而是由村領(lǐng)導(dǎo)擅自做主流轉(zhuǎn)出售，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，價(jià)格偏低，嚴(yán)重?fù)p害了村民和集體利益，百姓反映強(qiáng)烈。同時(shí)，因私自流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致部分林地沒有辦理林權(quán)證，存有上訪隱患。

鑒于目前我縣集體林權(quán)制度改革信訪日趨增多的實(shí)際，縣紀(jì)委會同縣林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)辦公室工作人員自4月12日起，利用一周多的時(shí)間赴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就鄉(xiāng)村集體林權(quán)制度改革情況作一簡要匯報(bào)：

一、全縣集體林權(quán)改革工作進(jìn)展情況

目前，我縣有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、200個(gè)行政村，農(nóng)戶總數(shù)32672戶，農(nóng)業(yè)人口113421人，鄉(xiāng)村林木用地面積146013公頃，林木總蓄積量768萬立方米。根據(jù)省州集體林改工作部署，我縣集體林改制度改革流轉(zhuǎn)工作于今年3月份全面啟動。縣林業(yè)局高度重視此項(xiàng)工作，在縣委、縣政府召開全縣集體林改動員大會之后，立即抽調(diào)專人成立了林改辦，研究推進(jìn)林改工作，并積極開展林改指導(dǎo)培訓(xùn)工作，下派20多名專業(yè)技術(shù)人員下鄉(xiāng)進(jìn)村指導(dǎo)工作，為全縣集體林改工作提供了技術(shù)服務(wù)保障。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也均按照縣委、縣政府工作部署，制定了林改實(shí)施方案，召開了林改動員大會，并與所屬村屯簽訂了林改責(zé)任書，指派專人進(jìn)村屯指導(dǎo)工作。宣傳力度不斷加大，宣傳形式靈活多樣。共懸掛宣傳條幅700余條，印發(fā)學(xué)習(xí)手冊4600份，并將省州3萬余份宣傳材料全部發(fā)放到農(nóng)民手中，使廣大農(nóng)民更加全面、更加直接地了解上級林改政策。

按照全州林權(quán)改革工作進(jìn)度要求，目前我縣集體林權(quán)制度改革工作正由政策宣傳階段向調(diào)查摸底階段轉(zhuǎn)入。該階段主要任務(wù)是對現(xiàn)有集體林資源情況、已流轉(zhuǎn)和未流轉(zhuǎn)林地使用等情況進(jìn)行調(diào)查摸底，掌握基本情況，并要對發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)給予糾正和完善，為下一步林改工作掃清障礙。

二、當(dāng)前集體林改存在的主要問題

（一）村級集體林地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。目前，我縣有集體林地14.6萬公頃，現(xiàn)已有一半林地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，其中流轉(zhuǎn)到社會人員手中占36%。在過去村集體林地流轉(zhuǎn)時(shí)，多數(shù)未經(jīng)村民同意，而是由村領(lǐng)導(dǎo)擅自做主流轉(zhuǎn)出售，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，價(jià)格偏低，嚴(yán)重?fù)p害了村民和集體利益，百姓反映強(qiáng)烈。同時(shí)，因私自流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致部分林地沒有辦理林權(quán)證，存有上訪隱患。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地家庭承包其他方式承包異同研究

2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《農(nóng)村土地承包法》（自2003年3月1日起施行），這是我國農(nóng)民政治經(jīng)濟(jì)生活中的一件大事，以法律形式賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)，標(biāo)志著農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度真正走上了法制化軌道?！掇r(nóng)村土地承包法》共有五章65條組成，其結(jié)構(gòu)：第一章“總則”（第1-11條），第二章“家庭承包”（第12-43條），第三章“其他方式的承包”（第44-50條），第四章“爭議的解決和法律責(zé)任”（第51-62條），第五章“附則”（第62-65條）。根據(jù)該法的規(guī)定，農(nóng)村土地承包分為家庭承包和其他方式承包兩大類，該法對這兩類農(nóng)村土地承包作出了不同法律規(guī)范的立法設(shè)計(jì)和法律調(diào)整。正確理解和把握這兩類農(nóng)村土地承包的相同點(diǎn)和差異點(diǎn)，準(zhǔn)確把握《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范之實(shí)質(zhì)內(nèi)容和精神，有利于更好地穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，達(dá)到真正賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)和切實(shí)維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益。

一、家庭承包與其他方式承包之相同點(diǎn)

1．農(nóng)村土地使用權(quán)出讓形式相同。國辦發(fā)[1999]102號國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》指出：“對‘四荒’一般應(yīng)先承包、租賃或拍賣使用權(quán)，后進(jìn)行治理”和“治理開發(fā)者在規(guī)定的承包、租賃或拍賣期限內(nèi)享有‘四荒’使用權(quán)”。從理論上看，農(nóng)村土地使用權(quán)出讓是指按照土地所有權(quán)權(quán)能可分離的原則，將農(nóng)村土地所有權(quán)的享用權(quán)能從農(nóng)村土地所有權(quán)中分離出來而形成土地承包經(jīng)營權(quán)等具體民事權(quán)利的行為。目前，農(nóng)村土地使用權(quán)出讓方式主要有四種：⑴農(nóng)村土地使用權(quán)承包；⑵農(nóng)村土地使用權(quán)租賃；⑶農(nóng)村土地使用權(quán)入股；⑷農(nóng)村土地使用權(quán)抵押。家庭承包與其他方式承包都屬于農(nóng)村土地使用權(quán)出讓方式中的農(nóng)村土地使用權(quán)承包。

2．發(fā)包主體相同。發(fā)包主體（即發(fā)包方）是指依法有權(quán)對農(nóng)村土地行使發(fā)包權(quán)的當(dāng)事人。這里“發(fā)包權(quán)”，是指發(fā)包方發(fā)包本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有或者國家所有依法由本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地和委托發(fā)包農(nóng)村土地的權(quán)利。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定，發(fā)包方為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組。具體來說：⑴村農(nóng)民集體所有的農(nóng)村土地，如果該村有集體經(jīng)濟(jì)組織的，就由該集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包；如果沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的，則應(yīng)由村民委員會發(fā)包。⑵組農(nóng)村集體所有的農(nóng)村土地，如果該組有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，就由該組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包；如果沒有組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，則應(yīng)由村民小組發(fā)包；如果沒有組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，且村民小組不具備發(fā)包的條件或者由其發(fā)包不方便的，依法由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會包。⑶國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包。顯然，兩類農(nóng)村土地承包的發(fā)包方都為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（即村集體經(jīng)濟(jì)組織、組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）、村民委員會或村民小組。其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是主要發(fā)包主體。

3．承包客體性質(zhì)相同。承包客體不是指廣義的農(nóng)村土地（即包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地），也不是僅指農(nóng)用地（即指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等），而是特指狹義的農(nóng)村土地，《農(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。按照《農(nóng)村土地承包法》法律規(guī)定分析，這里“農(nóng)村土地”，具體包括：耕地、林地、草地、園地（果園、桑園、茶園等用地）、養(yǎng)殖水面、“四荒”（即荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等。作為承包客體的農(nóng)村土地，其性質(zhì)屬于用于農(nóng)業(yè)的土地，是指從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)而使用的農(nóng)村土地。顯然，兩類農(nóng)村土地承包的客體其性質(zhì)都是狹義的農(nóng)村土地，而不包括建設(shè)用地和“四荒”外的未利用地。

各村(居)民委員會：

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《四川省人民政府關(guān)于推進(jìn)我省集體林權(quán)制度改革的意見》和《*集體林權(quán)制度改革實(shí)施方案》，切實(shí)解決集體林權(quán)制度中存在的深層次矛盾和問題，解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，調(diào)動全社會參與林業(yè)建設(shè)的積極性，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)．促進(jìn)農(nóng)民增收?，F(xiàn)結(jié)合我鄉(xiāng)實(shí)際，制定三板鄉(xiāng)集體林權(quán)制度改革的實(shí)施方案。

一、集體林權(quán)制度改革的重要性和緊迫性

改革開放以來，通過上世紀(jì)80年代的林業(yè)“三定”，一部分集體林已到戶經(jīng)營。但仍有相當(dāng)數(shù)量的集體林地產(chǎn)權(quán)不清晰、經(jīng)營主體地位未落實(shí)．加之在集體林地流轉(zhuǎn)中存在著操作不夠規(guī)范、利益分配不合理和經(jīng)營機(jī)制不活等問題，影響了林木所有者和經(jīng)營者發(fā)展林業(yè)的積極性，影響了生產(chǎn)要素向林業(yè)的聚集，影響了林木經(jīng)營管理和林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革已勢在必行。

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村經(jīng)營制度改革的重要組成部分，是農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的進(jìn)一步落實(shí)和完善。推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，有利于加快解決集體林地中存在的四至界限不清、林木權(quán)屬不明等問題，減少涉林糾紛隱患；有利于從制度上規(guī)范集體林資產(chǎn)收益分配．緩解農(nóng)村干群矛盾；有利于調(diào)動農(nóng)民群眾保護(hù)和發(fā)展森林資源的積極性，有效遏制亂砍濫伐等破壞森林資源的違法犯罪行為．維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。

二、集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則和改革范圍

一、指導(dǎo)思想、基本原則及總體目標(biāo)

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十七大、十七屆三中全會、《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）和《*市人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）精神，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，進(jìn)一步明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)，規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)，建立多元化的林業(yè)經(jīng)營主體，完善相關(guān)配套政策措施，最大限度地調(diào)動廣大農(nóng)民群眾和社會力量造林、育林、護(hù)林的積極性。在集體林權(quán)改革中，要與我區(qū)未來發(fā)展實(shí)際相結(jié)合，對明確列入城中村改造或?qū)嵤┲攸c(diǎn)項(xiàng)目范圍內(nèi)的林木可收為國有，對漢長安城遺址公園建設(shè)范圍內(nèi)的林木可納入公園建設(shè)予以收回。

促進(jìn)林業(yè)資源優(yōu)化配置，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會主義和諧社會做出貢獻(xiàn)。

（二）基本原則。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)；堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)；堅(jiān)持尊重歷史，確保政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性；堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際。

（三）總體目標(biāo)。從現(xiàn)在起到今年年底基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化配套改革，完善政策措施，健全服務(wù)體系，規(guī)范管理體制，逐步形成產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的現(xiàn)代集體林產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、社會和諧的目標(biāo)。

二、林改的范圍

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，全面貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）和《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見》（黑發(fā)〔2008〕17號文件）精神，依法明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，為林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

二、基本原則

堅(jiān)持因地制宜、形式多樣、不搞一刀切的原則；堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、民主決策的原則；堅(jiān)持依法有序、先行試點(diǎn)，分類指導(dǎo)、全面鋪開的原則；堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)，增加森林資源總量原則；堅(jiān)持以穩(wěn)定為前提，保障農(nóng)民的利益，民主協(xié)商、平穩(wěn)過渡的原則。

三、總體目標(biāo)

用3年左右時(shí)間，基本完成全縣集體林明晰產(chǎn)權(quán)、勘界發(fā)證主體改革任務(wù)，建立以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、多種經(jīng)營形式并存、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的集體林業(yè)經(jīng)營體制，逐步確立產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體落實(shí)、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

關(guān)鍵詞：家庭承包農(nóng)民土地承包權(quán)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)別與聯(lián)系

《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定：“農(nóng)村土地采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”。顯然，農(nóng)村土地承包方式主要有兩類：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。目前，在理論界和實(shí)踐中，往往把土地承包權(quán)等同于土地承包經(jīng)營權(quán)，混淆了兩種不同的法律涵義和屬性，不利于“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”和“維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益”。本文主要通過對家庭承包中的農(nóng)民土地承包權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行深入研究，以便理清兩者的各自特征和區(qū)別，切實(shí)達(dá)到依法保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)。

一、農(nóng)民土地承包權(quán)的概念和特征

土地承包權(quán)自20世紀(jì)70年代末農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制以來，既已客觀存在，農(nóng)民人人享有土地承包權(quán)。到1993年7月2日《農(nóng)業(yè)法》頒布，使“承包權(quán)”上升為法律范疇，原《農(nóng)業(yè)法》第13條第3款規(guī)定：“承包期滿，承包人對原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)”?，F(xiàn)根據(jù)2002年8月29日通過的《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”和第47條“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)”之規(guī)定并結(jié)合實(shí)際分析，土地承包權(quán)是指家庭承包的本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（即農(nóng)民）依法享有和其他方式承包的法人、其他組織、自然人有權(quán)依法授權(quán)享有承包農(nóng)村土地的資格。這里值得一提的是，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第48條第1款“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”之規(guī)定分析，可見，發(fā)包方成員以外的法人、其他組織、自然人的土地承包權(quán)只能依法授權(quán)才能取得。因此，家庭承包的“農(nóng)民土地承包權(quán)”（即農(nóng)民承包權(quán)）是指家庭承包的本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（即農(nóng)民）有權(quán)依法享有承包由本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包農(nóng)村土地的資格。

根據(jù)民法理論和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定分析，農(nóng)民土地承包權(quán)具有如下法律特征：

1．土地承包權(quán)其性質(zhì)為民事權(quán)利能力。土地承包權(quán)是法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的一種民事權(quán)利能力。依民法理論，民事權(quán)利能力是指民事主體取得民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)的資格。這種法律資格是任何民事主體都享有的；盡管不同的民事主體依法享有的民事權(quán)利能力的范圍有所不同。沒有民事權(quán)利能力便不成其為民事主體。

最近，我們就國家機(jī)關(guān)工作人員參與農(nóng)村土地與林地流轉(zhuǎn)情況，對*縣省*縣市9個(gè)縣（市）區(qū)進(jìn)行了全面深入的摸底調(diào)查。從調(diào)查的情況看，國家機(jī)關(guān)工作人員并非是嚴(yán)格意義上的購山買地，而是在特定背景下參與了農(nóng)村土地、林地和“四荒”資源的流轉(zhuǎn)經(jīng)營，他們介入農(nóng)村“四荒”資源開發(fā)有利有弊，利大于弊，目前尚未出現(xiàn)大的負(fù)面影響。但少數(shù)地方存在的合同不夠規(guī)范、二輪延包完善過程中如何處理機(jī)關(guān)工作人員對土地的延包問題、以及中央惠農(nóng)政策實(shí)施后在客觀上形成的與民爭利問題，應(yīng)當(dāng)引起重視并予妥善解決。

一、國家機(jī)關(guān)工作人員參與土地和林地流轉(zhuǎn)的基本情況

1、參與土地流轉(zhuǎn)情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前*縣市國家機(jī)關(guān)工作人員在農(nóng)村承包土地的有126人，共承包土地9699.22畝，其中，承包耕地的89人，6285.52畝（其中簽訂了規(guī)范的承包合同的有5917.72畝，占%，合同不夠規(guī)范的367.8畝，占%）；承包“三荒”（“四荒”資源中除荒山以外的資源）資源的37人，面積為2404.3畝。在參與耕地和“三荒”資源流轉(zhuǎn)經(jīng)營的國家機(jī)關(guān)工作人員中，在職的93人，其中承包耕地4976.6畝，承包“三荒”面積2187.3畝；離退休的16人，承包耕地847.92畝，承包“三荒”面積217畝；其他17人，承包耕地461畝，承包“三荒”面積1009.4畝。

2、參與林地流轉(zhuǎn)情況。全市現(xiàn)有林地資源1243萬畝，占全市陸地總面積的42%。目前已經(jīng)實(shí)施林地流轉(zhuǎn)面積207萬畝，其中國家機(jī)關(guān)干部參與流轉(zhuǎn)的面積為41000畝，占全市林地流轉(zhuǎn)總面積的2%，共涉及78人，其中在職人員71人，下崗、退休、離崗創(chuàng)業(yè)人員7人。在國家機(jī)關(guān)干部參與流轉(zhuǎn)的林地中，宜林荒山荒灘17676畝，占43%；其它林地23324畝，占57%。在經(jīng)營方式上，承包經(jīng)營的22133.5畝，占54%；租賃經(jīng)營的7008.5畝，占17.1%；買斷經(jīng)營的7529畝，占18.4%；聯(lián)營的400畝，占1%；拍賣的3929畝，占9.5%。在已經(jīng)實(shí)施流轉(zhuǎn)的林地中，已經(jīng)進(jìn)行了林權(quán)變更的25898畝，占63.2%，未進(jìn)行林權(quán)變更的15102畝，占36.8%。

二、國家機(jī)關(guān)工作人員參與土地與林地流轉(zhuǎn)的背景及原因

國家機(jī)關(guān)工作人員參與農(nóng)村土地與林地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特定現(xiàn)象，這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的產(chǎn)生有其歷史與現(xiàn)實(shí)背景。歸納起來，主要有5個(gè)方面的原因。

九屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱承包法），這是一部規(guī)范我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系的重要農(nóng)事法律，標(biāo)志著我國的農(nóng)事法律體系逐步走向完善。農(nóng)民以經(jīng)營土地為生，作為土地承包關(guān)系的一方重要當(dāng)事人，農(nóng)民的合法權(quán)益必須得到強(qiáng)有力的保護(hù)，而承包法的出臺恰恰為廣大農(nóng)民的私權(quán)保護(hù)提供了法律依據(jù)。可以說，這是我國農(nóng)民耕耘土地的一張不可多得的“保護(hù)傘”。下面就讓我們走近這部重要法律，觀其幾大“亮點(diǎn)”：

一、承包法總則：耕耘土地的“大鐵犁”

任何一部法律的總則，都是統(tǒng)纜該法的主線，是該法調(diào)整對象的大憲章。作為承包法的總則，也不例外。可以說，它就像耕耘土地的“大鐵犁”，劃出了農(nóng)村土地承包的一系列基本問題。

（一）科學(xué)界定了承包對象和承包方式。

作為承包對象的“農(nóng)村土地”，該法定義為“農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。在承包方式上，規(guī)定了家庭承包方式和招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等承包方式。

（二）明確闡釋了承包權(quán)利和承包原則。

幾年來，各級黨委、政府一直高度重視、十分關(guān)注農(nóng)村林業(yè)體制改革工作，各地也積極探索好的做法，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。近年來，我市林改工作也取得了一定的成績。全市現(xiàn)有集體林業(yè)用地面積349.3萬畝，其中生態(tài)林面積92.6萬畝，商品林面積256.7萬畝。商品林面積中列入應(yīng)明晰面積225.5萬畝，不列入明晰面積的31.2萬畝主要是撥交鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場的經(jīng)營區(qū)和少數(shù)的國有林。自2003年開始啟動集體林權(quán)制度改革以來，已完成集體商品林明晰面積204.6萬畝,占應(yīng)明晰面積的90.6%。在已明晰的集體商品林面積中，80077農(nóng)戶落實(shí)家庭承包經(jīng)營面積104.1萬畝,占全市總農(nóng)戶數(shù)的89%，占全市已明晰面積的50.9%；60312農(nóng)戶落實(shí)自留山經(jīng)營面積19.3萬畝,占全市總農(nóng)戶數(shù)的67%，占全市已明晰面積的9.4%；通過其他方式經(jīng)營(企業(yè)基地林、聯(lián)營林、林木折價(jià)轉(zhuǎn)讓等)81.2萬畝,占全市已明晰面積的39.7%。此外，村集體保留商品林面積21.3萬畝,占全市集體商品林總面積的8.3%。全市集體林應(yīng)登記發(fā)證面積349.3萬畝，列入登記發(fā)證考核面積的304.7萬畝,實(shí)際完成林權(quán)登記面積287.8萬畝,占應(yīng)登記發(fā)證考核面積的94.5%,并已全部完成林權(quán)發(fā)(換)證工作。在林改中，我市還在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自查的基礎(chǔ)上通過省、市級驗(yàn)收。

我市通過開展集體林權(quán)制度改革，把90%以上的集體商品林的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，以各種經(jīng)營形式落實(shí)到戶、聯(lián)戶和其他經(jīng)營實(shí)體，做到產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營實(shí)體落實(shí)，林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系得到了有效調(diào)整，林業(yè)生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放和推動，極大地調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性，不僅使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到保障，而且也推動了各項(xiàng)配套改革措施的到位。

顯而易見，我市林改的成效是明顯的，也是實(shí)在的，但也存在著一些問題,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場山場權(quán)屬的糾紛問題，就給我市的林權(quán)制度改革造成了一些影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場山場的權(quán)屬糾紛問題由來已久，過去也上訪不斷，而在此次林改中這些問題又更加凸現(xiàn)。這些問題都是在我國各個(gè)不同時(shí)期所遺留下來的歷史問題，歸納起來主要有以下幾種類型：一是化期間的劃撥問題。如1958年國家實(shí)行私有制的社會主義改造，當(dāng)時(shí)一些公社根據(jù)中央精神和省上領(lǐng)導(dǎo)的意見，號召群眾山林、耕地入社，并于當(dāng)年底成立了公社林場，至1962年山林全部入社，實(shí)行了公社一級核算。1982年林業(yè)“三定”時(shí)，應(yīng)各大隊(duì)的要求，從公社林場中劃撥了101578畝山林給大隊(duì)經(jīng)營，剩余的由縣級人民政府定權(quán)定證給公社林場。這些林場擁有山、林權(quán)屬是化一級核算的產(chǎn)物，也是符合當(dāng)時(shí)中央和省上政策的，并得到了當(dāng)時(shí)國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。二是上個(gè)世紀(jì)70年代消滅荒山后的山場權(quán)屬問題。70年代國家號召各地植樹造林、消滅荒山，我縣也積極響應(yīng)。當(dāng)時(shí)我市有許多地處偏僻、人跡罕至的荒山，都是由公社組織人力進(jìn)行植樹造林的，而在造林后這些山林都交由公社林場進(jìn)行管理和養(yǎng)護(hù)，因而這些山場以后也一直是由公社林場進(jìn)行經(jīng)營的。在此次林改中，有部分村民提出，這些山場原來都是大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的，因此應(yīng)當(dāng)歸還給村集體所有。而林場則認(rèn)為這些當(dāng)時(shí)都是荒山，是由林場組織造林，并投入了大量的人力物力進(jìn)行管理，不能說要?dú)w還就歸還。三是委托承包經(jīng)營中的一些不規(guī)范問題。在林改前，有些村集體所有的山場由于經(jīng)營管理不善，就委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場進(jìn)行經(jīng)營，并簽訂了承包經(jīng)營合同。但承包合同簽訂得十分不規(guī)范，不僅許多合同的簽訂沒有按照法律規(guī)范的要求進(jìn)行，甚至有些承包合同連經(jīng)營期限都未寫上，承包上繳利潤和山價(jià)款也未做明確的規(guī)定，因而在此次林改也產(chǎn)生了一些糾紛。

我國的林業(yè)政策經(jīng)過了幾次較大的變革，特別是1958年化期間山林、耕地入社，是在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下進(jìn)行的，是根據(jù)中央的文件精神進(jìn)行劃撥的。又如70年代消滅荒山時(shí)的植樹造林，也是響應(yīng)中央的號召，按照林業(yè)部誰造誰有的政策進(jìn)行的，所造林的山場也多是比較偏僻、人跡罕至的荒山。但改革就是為了更好地化解矛盾、解決問題，對于這些歷史遺留問題，筆者認(rèn)為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)各自的不同實(shí)際情況，本著認(rèn)真面對、冷靜對待、妥善處理的原則，不把矛盾上交，積極穩(wěn)妥地處理好。對此，本人就結(jié)合在工作中接洽、處理和反饋林改信訪問題中的一些體會，談幾點(diǎn)粗淺看法：

1.尊重歷史，規(guī)范經(jīng)營。我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場的山場劃撥是在當(dāng)時(shí)的歷史條件下進(jìn)行的，是符合當(dāng)時(shí)的林業(yè)政策，也基本上為廣大群眾所接受。因此，應(yīng)當(dāng)以穩(wěn)定為主，不宜做太大的調(diào)整。否則，牽一發(fā)而動全身，容易引發(fā)林區(qū)的不穩(wěn)定因素。但對于一些劃撥后在1983年林業(yè)定權(quán)時(shí)又確權(quán)給村集體的林地，應(yīng)當(dāng)考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候返還給村里。對于承包合同中的一些不規(guī)范問題，如有的承包經(jīng)營合同連經(jīng)營期限都沒有規(guī)定、有的則是因?yàn)樯絻r(jià)款太低而引起群眾的不滿等等，都應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范。如麻沙鎮(zhèn)在去年林改中，因?yàn)槌邪贤械膯栴}引發(fā)了村民不斷上訪，引起了鎮(zhèn)黨委、政府的高度重視，加大了對村集體林木承包經(jīng)營合同的規(guī)范力度，有的減少了經(jīng)營期限、有的則中止承包合同歸還給集體所有，使全鎮(zhèn)的林改工作順利進(jìn)行，廣大群眾也較為滿意。

2.加強(qiáng)管理，改進(jìn)經(jīng)營。應(yīng)當(dāng)說，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場的實(shí)際情況都不一樣，從林場的人員構(gòu)成、經(jīng)營規(guī)模到管理水平都不盡相同，有經(jīng)營得比較好的，也有經(jīng)營得比較差的。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在應(yīng)對林改糾紛時(shí)，除了認(rèn)真做好群眾的工作，還應(yīng)當(dāng)加大對林場自身的改革力度，特別是要加強(qiáng)管理，提高經(jīng)營水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場不同于一家一戶的分散或聯(lián)戶經(jīng)營，是具有一定水準(zhǔn)的規(guī)模經(jīng)營，要在挖掘潛力、強(qiáng)化經(jīng)營管理上狠下功夫。要改變過去一些粗放經(jīng)營的做法，切實(shí)提高竹木養(yǎng)護(hù)、管理水平，增加立竹量和出材率，提高單位面積的產(chǎn)量和效益，要使林場的竹木、林地成為林區(qū)經(jīng)營的典范。如莒口林場在上個(gè)世紀(jì)70年代消滅荒山、植樹造林后，在開通林區(qū)道路、林地林木伐后更新改造和林地?fù)嵊芾淼确矫婀餐度?00多萬元，并在鄉(xiāng)村道路建設(shè)、電視網(wǎng)絡(luò)改造等公益事業(yè)方面支付了可觀的資金，有力地支持了農(nóng)村各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展。