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摘要：作為遺址留存豐富的國家，我國的遺址保護立法卻比較落后。文章就國外遺址保護立法中關于劃定遺址保護區(qū)域、設置保護機構、建設控制地帶范圍、遺址保護與周邊發(fā)展的關系等方面規(guī)定的比較，提出我國有必要在立法理念等方面加以借鑒，以完善我國立法。

關鍵詞：遺址；遺址區(qū)；周邊環(huán)境；協(xié)調

【正文】

大遺址是人類文化遺產的重要組成部分，大遺址的保護越來越受到包括中國在內的世界各國的重視。目前世界范圍內，對大遺址的保護已經由原來只對遺址本體的保護，擴展到了對遺址本體和遺址周邊區(qū)域的綜合保護；從對遺址的消極保護，改變?yōu)橥ㄟ^遺址展示、利用等方式實施的積極保護；立法保護的層次不斷提高。但我國國內遺址保護卻存在保護水平低下，立法不完備，觀念落后等問題。

一、大遺址與大遺址區(qū)的界定

基于遺址保護理念的轉變，各國趨向于將遺址與包含遺址在內的遺址區(qū)域區(qū)別看待，并試圖整體保護發(fā)展。所謂遺址是指人類活動的遺跡，屬于考古學概念。按照《國際古遺址理事會章程》的規(guī)定，“遺址”一詞應包括一切地貌的風景和地區(qū)，人工制品或自然與人工的合制品，包括在考古、歷史、美學、人類學或人種學方面具有價值的歷史公園與園林。遺址實際上是從歷史、審美、人種學或人類學角度看，具有突出的普遍價值的人類工程或自然與人聯(lián)合工程以及考古地址等地方，該地方具有特殊價值，是人類與自然的共同產物，是人類文化傳承的一種方式，具有不可再生性和不可移動性。所謂大遺址，是指那些占地面積較大，具有較高歷史價值的文物遺址。大遺址的概念內涵應具備規(guī)模性、人類文明或地區(qū)文化現(xiàn)象的代表和重要歷史時期或重大歷史事件的標志等三個基本特點。大遺址的界定僅僅指遺址本體，而不包含遺址周邊區(qū)域在內。

遺址區(qū)是一個新名詞，目前尚未有明確概念或界定。遺址區(qū)名稱首次正式出現(xiàn)是在2007年11月西安市關于唐大明宮國家遺址公園的規(guī)劃方案中。該規(guī)劃方案將大明宮遺址區(qū)分為三個層次：以即將建設的大明宮國家遺址公園為核心區(qū)，屬于遺址本體部分；以周邊改造區(qū)域為第二層次，包括建設控制地帶在內；以北二環(huán)以外集中安置區(qū)為最外層，屬于建設開發(fā)區(qū)域。也就是說西安市關于大明宮遺址區(qū)的規(guī)劃實際上不僅包含了傳統(tǒng)意義上的遺址本體，還包括了遺址建設控制地帶和一定范圍的周邊發(fā)展環(huán)境，這突破了我國以往對遺址保護的基本思路，將其擴展到周邊區(qū)域和城市環(huán)境構建中，也給我國立法提出了新的挑戰(zhàn)。從我國現(xiàn)有的立法文件中，很難找到直接將遺址周邊區(qū)域納入到遺址保護規(guī)劃的的范例，目前也只有極少數(shù)地方立法在一定程度上略有提及，如杭州市人大常委會《杭州市良渚遺址保護管理條例》規(guī)定，將良渚遺址保護總體規(guī)劃應當納入杭州市城市總體規(guī)劃；對良渚遺址環(huán)境風貌應當進行整體保護等。

比較而言，國外立法中關于保護區(qū)劃定、保護機構設置、建設控制地帶的范圍及遺址區(qū)保護和發(fā)展問題、周邊環(huán)境與遺址本體風貌相適應等方面都有國內立法可借鑒之處。

二、關于大遺址區(qū)保護發(fā)展的國內外立法比較

通過劃定大遺址區(qū)實施遺址保護，很多國家都逐步走上了遺址保護與周邊區(qū)域保護發(fā)展同步的道路。

（一）通過劃定遺址區(qū)域的方式保護遺址本體

《保護考古遺產的歐洲公約》第二條規(guī)定：“為保證對埋藏有考古物的堆積層和遺址的保護，每一締約國承允采取可能的措施：1.劃定并保護具有考古意義的遺址和地域”?！蛾P于保護景觀和遺址的風貌與特性的建議》規(guī)定：保護不應只限于自然景觀與遺址，而應擴展到那些全部或部分由人工形成的景觀與遺址。因此，應制定特別規(guī)定確保對那些通常受威脅最大、特別是因建筑施工和土地買賣而受到威脅的某些城市中的景觀和遺址進行保護?！犊脊胚z產保護與管理憲章》第二條規(guī)定：……土地利用必須加以控制并合理開發(fā)，以便把對考古遺產的破壞減小到最低限度?？脊胚z產的保護政策應該構成有關土地利用、開發(fā)和計劃以及文化環(huán)境和教育政策的整體組成部分?！脊疟Ｗo區(qū)的劃定亦構成此種政策的一部分。

馬耳他《開發(fā)規(guī)劃法》規(guī)定了各種類型的保護區(qū)，其中可以包括被登錄的歷史建筑和遺跡。設立保護區(qū)的原則是保護和改善城市空間及單體遺跡、建筑、遺址或景觀風貌特色。

埃及《文物保護法（83版）》明確規(guī)定，凡屬國家所有及本法實施前作出的決定、命令，或根據主管文化事務的部長的建議，經總理批準視為文物古跡區(qū)域的土地，根據本法均屬文物古跡區(qū)。該地區(qū)內的任何一塊土地，如經文物局核實，其內沒有文物古跡或被劃在經批準的文物古跡整修線區(qū)外，根據主管文化事務的部長的建議，經總理批準，可劃為非文物古跡區(qū)或非文物公益區(qū)。

可見，上述立法均認為，可以通過劃定遺址保護區(qū)域的方式來對遺址本體進行保護，同時在該區(qū)域內圍繞遺址本體保護開展一系列開發(fā)或發(fā)展措施，將其作為遺址保護發(fā)展的組成部分。2005年10月《關于歷史建筑、古遺址和歷史地區(qū)周邊環(huán)境的保護西安宣言》，更是肯定性的提到，“周邊環(huán)境”被認為是體現(xiàn)真實性的一部分并需要通過建立緩沖區(qū)加以保護，這為國際古跡遺址理事會、聯(lián)合國教科文組織以及其他合作伙伴進行國際和跨學科合作提供了機會，同時也為確定遺址保護區(qū)域提供了理論基礎和法律條件。

（二）保護發(fā)展機構的設置

在保護機構的設置方面，目前國外立法主要有三類形式，即國家機關、國家成立的專門委員會及NGO（非政府組織）。其中，國家機關作為遺址等文化遺產保護機構的情況比較常見；其次就是成立專門的委員會，這種機構可能隸屬于一個或多個國家部門，具有相應的管理權限；單獨由非政府組織成立的保護機構在國外實踐中尚不存在，目前只有國際古跡遺址理事會通過的《考古遺址保護與管理憲章》中提及，政府可在某些情況下，將遺址保護和管理工作委托給當?shù)厝嗣窕蚍钦M織。

首先，以國家機關作為文化遺產保護部門的立法例包括但不限于：

日本《文化財產保護法》明確，文部大臣有權決定文化遺產的保護和使用，遺址等考古遺產直接歸屬于文化廳長官直接管理。埃及《文物保護法（83版）》明確，埃及文物局系負責管理各博物館、文物倉庫、古遺址和歷史文物地區(qū)（包括偶然發(fā)現(xiàn)的文物考古區(qū)）的一切與文物考古有關的事務的專門機構。1975年頒布的《建筑文化遺產保護法》規(guī)定，希臘的文化部負責文化遺產的保護，公共工程部負責大型工程、城市規(guī)劃與建設。

其次，成立專門的委員會對文化遺產進行保護的立法例有（包括但不限于）：

智利1970年1月27日第17288號法律規(guī)定，國家紀念物是指地產、廢墟、建筑物及其他具有歷史、藝術特征的物品……。國家應妥善保管這些物品。這些紀念物的保護和保養(yǎng)應根據本法的規(guī)定通過國家紀念物委員會進行。

西班牙歷史遺產法規(guī)定，歷史遺產委員會應促進有關西班牙歷史遺產的具體計劃和信息的交流和交換。國家歷史遺產委員會由省長任命的各自治區(qū)的代表組成，國家有關行政當局的首長亦是該委員會的成員，同時亦是該委員會的主席。主要負責歷史遺產的保護工作。

實際上，由單一的政府部門對遺址文物進行管理，可以避免政出多門、相互扯皮，但對于需要由其他部門配合的工作，卻比較難以協(xié)調。采用專門委員會管理，委員會內部可能由多個部門派人組成，在一定程度上解決了部門之間的協(xié)調配合，但相互扯皮的現(xiàn)象卻不可避免。民間機構或非政府組織在遺產保護方面具有天生缺陷，權威性不夠，因而不宜作為持久性的保護機構。另外，就保護機構發(fā)展區(qū)域經濟文化事業(yè)的功能而言，各國立法及國際公約雖都有不同程度的提及，但均未將其作為保護機構的核心職能。目前我國由文物行政主管部門主要負責遺址文物保護工作。

（三）建設控制地帶劃定范圍及遺址區(qū)保護和發(fā)展相協(xié)調問題

1、建設控制地帶的范圍

所謂建設控制地帶，就是為保護文物安全和環(huán)境風貌，在文物保護單位和歷史文化保護區(qū)的周圍，劃定的必須進行建設控制的一般保護區(qū)。隨著文物保護理念的更新，世界范圍內通過政府規(guī)劃手段劃定一定區(qū)域實施建設控制，保護發(fā)展遺址等周邊環(huán)境與遺址本體保護相適應已成為各國的不二選擇。

《考古遺產保護與管理憲章》第二條明確規(guī)定，采用遺址整體保護政策，劃定一定范圍作為考古保護區(qū)，在考古區(qū)內，各國政府應當保證區(qū)域內的環(huán)境風貌與遺址本體相適應，而不得毀壞、損壞和改變。

埃及（文物保護法1983）規(guī)定，在遺址和文物古跡區(qū)內頒發(fā)進行建筑的許可證，禁止在該區(qū)域取土、沙等行為。對與該地區(qū)比鄰的非居住區(qū)內3公里或由文物局劃定的距離范圍內的區(qū)域前款適用，以保護這些文物地區(qū)的環(huán)境。

1992年馬耳他開發(fā)規(guī)劃法也規(guī)定，不允許任何會對這些遺跡或遺址的自然環(huán)境產生負面影響的開發(fā)。在其周圍設有至少100米的外圍緩沖區(qū)，該區(qū)不允許任何開發(fā)項目，該地區(qū)屬于最優(yōu)先保護區(qū)域。除此之外的區(qū)域內從事建設應取得當局的許可。

我國文物保護法規(guī)定，根據保護文物的實際需要，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設控制地帶，并予以公布。在文物保護單位的建設控制地帶內進行建設工程，不得破壞文物保護單位的歷史風貌；工程設計方案應當根據文物保護單位的級別，經相應的文物行政部門同意后，報城鄉(xiāng)建設規(guī)劃部門批準。

可見，劃定建設控制地帶一般是基于保護遺址周邊環(huán)境風貌的需要，但從各國立法來看：第一，建設控制地帶的劃定一般都列入政府規(guī)劃中，滿足規(guī)劃權限要求；第二，建設控制地帶的劃定并沒有固定統(tǒng)一的標準，具體應根據遺址保護的實際需要來確定；第三，建設控制地帶的劃定并不意味著在該區(qū)域內不得從事任何建設，而是應經過政府相關部門或法定機構的許可且該建設不破壞遺址周邊環(huán)境風貌。這一點，我國北京市人民政府于1987年頒布的《北京市文物保護單位保護范圍及建設控制地帶管理規(guī)定》第五條和第六條中均有較為明確的規(guī)定，只不過該規(guī)定并未涉及建設控制地帶以外保護發(fā)展的問題。

2、遺址區(qū)保護和發(fā)展問題

遺址區(qū)的保護和發(fā)展主要是對遺址本體的保護和對遺址本體及除本體之外的遺址區(qū)內其他區(qū)域的利用乃至發(fā)展問題。但這種保護與發(fā)展利用在一定程度上存在沖突和矛盾。遺址本體屬于應受法律保護的文物范疇，雖然各國文物保護立法一般都對遺址文物的保護做出明確規(guī)定，但隨著保護觀念的逐步發(fā)展，如何更好在保護基礎上合理利用遺址文物，各國立法均做了一定程度探索。目前，不外乎就是通過展覽展示、收集相關信息資料、進行考古研究等活動，進行有限的利用。例如，我國文物保護法規(guī)定可以通過舉辦展覽、科學研究等活動發(fā)揮文物的作用；還有《關于保護景觀和遺址的風貌與特性的建議》中規(guī)定，各國可以通過建立和維護自然保護區(qū)與國家公園的方式對遺址采取保護措施，這為遺址保護提供了一種新的思路。

至于遺址區(qū)內除遺址本體及建設控制地帶以外的其他區(qū)域的發(fā)展問題，各國立法規(guī)定不一。澳大利亞《ICOMOS文化遺產憲章（巴拉憲章）》規(guī)定，在澳大利亞亞瑟港遺址保護過程中就明確亞瑟港的保護和開發(fā)項目是一個區(qū)域性開發(fā)項目，內容包括對塔斯曼半島歷史資源的保護和開發(fā)。除對亞瑟港遺址本體進行保護之外，該保護和開發(fā)項目還涉及到其他一些重要工程，包括一定范圍內的建設。在進行遺址展示的過程中，還要在歷史、地理及其他的社會環(huán)境和背景下認識遺址。在其他國家立法乃至國際公約中，對遺址區(qū)保護與發(fā)展作出原則性規(guī)定的較為普遍。

雖然我國文物保護法規(guī)定了保護單位在保護范圍和建設控制地帶內進行工程施工等活動的法律規(guī)范，但對于如何發(fā)展遺址區(qū)內其他區(qū)域，我國文物保護法并未提及。

可見，對于在遺址區(qū)內對遺址本體進行保護與對區(qū)域本身進行發(fā)展這一問題，各國很少采用消極保護文物的態(tài)度而忽視區(qū)域發(fā)展，基本的共識是在以保護為核心的理念下，適當進行利用乃至發(fā)展，以促進遺址文物更好地發(fā)揮其經濟社會文化功能。但各國對于應當在多大的范圍或程度上發(fā)展遺址區(qū)，發(fā)展的程序和實際手段等方面存在不同認識。

（四）周邊環(huán)境與遺址本體風貌相適應問題

從目前來看，周邊環(huán)境與遺址本體風貌相適應問題是國外立法的必備內容，如埃及（文物保護法1983）規(guī)定，經文物局同意，有關方面可獲得許可，在居住區(qū)內的與古跡區(qū)毗鄰的地方進行建筑。但應當符合規(guī)定的條件，保證建筑物的高度，照顧該區(qū)域的基本特色和特征?！侗Ｗo歷史城鎮(zhèn)與城區(qū)憲章》規(guī)定，當需要修建新建筑物或對現(xiàn)有建筑物改建時，應該尊重現(xiàn)有的空間布局，特別是在規(guī)模和地段大小方面。與周圍環(huán)境和諧的現(xiàn)代因素的引入不應受到打擊，因為，這些特征能為這一地區(qū)增添光彩。還有《關于保護景觀和遺址的風貌與特性的建議》規(guī)定，在保護景觀和遺址的風貌與特征時，也應考慮到因某些工作和現(xiàn)代生活的某些活動而引起的噪音所造成的危害。

雖然我國文物保護法也規(guī)定，“在文物保護單位的建設控制地帶內進行建設工程，不得破壞文物保護單位的歷史風貌……不得建設污染文物保護單位及其環(huán)境的設施，不得進行可能影響文物保護單位安全及其環(huán)境的活動。對已有的污染文物保護單位及其環(huán)境的設施，應當限期治理。”但這些規(guī)定的局限性主要表現(xiàn)在環(huán)境風貌一致性的范圍比較狹窄，僅限于文物保護單位及其建設控制地帶內而不包括整個的周邊環(huán)境風貌。

另外，對于遺址等文物保護經費的來源，從各國立法乃至國際公約的規(guī)定來看，一般通過政府撥款、鼓勵捐贈、提供低息無息貸款及接受國際援助等方式獲得。當然我國法律對此也有規(guī)定，《文物保護法》就規(guī)定通過國家財政撥款、文物保護單位事業(yè)性收入和通過捐贈等方式設立文物保護社會基金等方式來籌集保護經費。2005年國家財政部、文物局共同頒布的《大遺址保護專項經費管理辦法》，則更為具體的規(guī)定了政府財政專項經費的使用管理，但該規(guī)定對專項經費的使用范圍僅限于中央政府主導的大遺址保護示范工程，中央政府引導的大遺址保護工程及大遺址保護管理體系建設三個方面。

三、對我國大明宮遺址保護發(fā)展的啟示

針對國內大遺址保護的實踐，通過對比各國立法乃至國際公約的規(guī)定，就大明宮遺址保護實際情況，可在以下幾個方面加以借鑒和學習。

（一）更新保護觀念，實施整體保護發(fā)展戰(zhàn)略，即對遺址本體保護與對遺址本體以外周邊區(qū)域的保護發(fā)展相一致。具體來說，就是通過劃定一定的遺址保護區(qū)域或者設立一定的遺址保護特區(qū)，在該區(qū)域內按照文物保護法的規(guī)定實施遺址本體保護的同時，通過合理利用遺址文物資源及保護并發(fā)展遺址周邊區(qū)域的方式，使遺址和遺址周邊環(huán)境乃至歷史區(qū)域在社會變遷、經濟發(fā)展及舊城改造中，達到協(xié)調一致，減小城市化進程對文化遺產真實性、整體性和多樣性的破壞，從而更好的保護遺址資源。

（二）在上述理念的指引下，在大明宮遺址區(qū)域內，可以建立遺址公園，也可以設立單獨的具有管理職能的遺址保護特區(qū)，組成相應的保護、管理機構，賦予該機構單獨的管理職權，執(zhí)行相應職能。與此同時，處理好以下幾個問題：

1、通過規(guī)劃手段確定大明宮遺址的建設控制地帶范圍，建設控制地帶實施開發(fā)建設、保護發(fā)展的具體措施范圍及程度；正確處理遺址區(qū)的保護和發(fā)展問題，即管理機構的職能方面要將保護與發(fā)展并重，以保護為核心，將發(fā)展作為保護遺址文物的積極手段，采用合理的利用、開發(fā)等措施達到發(fā)展中更好保護的目的。

2、正確處理遺址保護發(fā)展與舊城改造、城鎮(zhèn)居民房屋拆遷安置的關系，遺址文物保護工程是一項系統(tǒng)工程，但保護不是最終目的，保護是為更好的發(fā)展和滿足人民群眾生活所采取的措施。對于大明宮遺址區(qū)保護發(fā)展工程而言，遺址區(qū)被拆遷人的福祉是遺址保護工程是否完滿的重要衡量標準。

3、正確處理遺址本體風貌與周邊環(huán)境相一致相協(xié)調的關系，即就是在遺址本體保護方面貫徹相關國際公約原址性、原真性保護的基本原則，同時在周邊區(qū)域的發(fā)展保護過程中要注意新發(fā)展區(qū)域應當在綠化、色彩及建筑物風格、高度、距離等方面與遺址本體的風貌相協(xié)調，減少強烈反差的建筑或環(huán)境風格對遺址區(qū)內整體風貌的破壞。公務員之家:

另外，基于遺址本體的文化價值，在遺址區(qū)內特別是周邊區(qū)域大力發(fā)展與遺址保護、唐文化復興乃至整個現(xiàn)代文化相關的文化產業(yè)群體，最大化遺址的秦地文化價值，為人文西安的目標打造新的文化坐標。遺址區(qū)保護發(fā)展的費用來源，在我國現(xiàn)有規(guī)定的基礎上，可是嘗試吸納民間資本進入遺址文物保護，可以與國際社會、國際組織建立更為密切的聯(lián)系，吸收國外資金和技術為大明宮遺址保護做出貢獻。

（三）在更新保護觀念，實施整體保護發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，制定并完善遺址保護立法。目前我國國內的遺址保護立法主要體現(xiàn)在兩個層面上，一是國家層面以文物保護法為基礎的相關法律法規(guī)；二是地方層面上專門的遺址保護立法?？傮w來看，上述立法都體現(xiàn)出一種消極保護遺址文物的立法理念，沒有將遺址本體的保護與周邊區(qū)域的保護發(fā)展協(xié)調起來、統(tǒng)籌考慮，因而目前已經不能對遺址文物實施更為全面有效的保護。鑒于此，我國有必要制定專門的遺址保護立法，引入遺址區(qū)域的概念；統(tǒng)一規(guī)劃；建立專門的遺址區(qū)保護發(fā)展組織，既保護遺址本體又發(fā)展周邊區(qū)域；將周邊區(qū)域的建設控制地帶及其他發(fā)展區(qū)域相區(qū)分，實行不同的管理政策；對遺址周邊區(qū)域的土地征收、房屋拆遷實施具有針對性的措施，協(xié)調遺址文物保護與發(fā)展，真正達到全面保護的效果。