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本文作者：張宸工作單位：中國政法大學

隨著地球人口數(shù)量爆炸式增長，有限的陸地資源已無法滿足急劇攀升的人類需求；另一方面，科技的跨越式發(fā)展也為人類探索、開發(fā)、利用海洋資源提供了客觀技術(shù)條件。因此，近年來，地球迎來了新一波的海洋開發(fā)熱潮。然而，隨之而來的是一次接一次，越來越嚴重的海洋污染事件。1967年，托利?？庇固栍洼喸谟浇Ｓ蛞蛴|礁擱淺而發(fā)生嚴重原油泄露污染事故，對當?shù)厣鷳B(tài)造成嚴重影響。2010年4月20日，英國石油公司所屬一個外海鉆井平臺故障并爆炸，造成了美國歷史上最嚴重的海洋污染事故－墨西哥灣漏油事件。事故發(fā)生后，漏油點附近大范圍的水質(zhì)受到污染，大量海洋生物及鳥類都受到嚴重影響，患病或死亡。密西西比州，路易斯安那州及阿拉巴馬州漁業(yè)更是陷入災(zāi)難狀態(tài)。在中國，據(jù)國土資源部不完全統(tǒng)計顯示，僅在“十一五”期間，我國就發(fā)生海洋石油氣勘探開發(fā)污染事故41起。而剛剛進入“十二五”時期，就在2011年06月21日前后，美國康菲公司所屬蓬萊19－3油田出現(xiàn)嚴重漏油事故，已形成“劣四類”海水面積超過840平方公里，對渤海海洋環(huán)境造成了相當程度的污染。除去對海洋水質(zhì)的破壞以外，漏油事件本身還會對周邊物種生態(tài)、漁業(yè)水產(chǎn)養(yǎng)殖乃至于沿海居民健康構(gòu)成持續(xù)性的影響。盡管我國早在2000年就正式實施了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，對海洋工程建設(shè)項目污染防治作出了相關(guān)規(guī)定。但是，由于當時海洋油氣勘探開發(fā)項目多處于試驗階段，對未來面臨的困難準備不足，一些方面規(guī)定的不夠全面、精確。特別是對污染損害賠償制度方面，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護法》只在第九十條做了原則性規(guī)定，根本無法應(yīng)對現(xiàn)在日益頻發(fā)的海洋污染事故?？捣剖凸韭队褪录l(fā)生后，由于相關(guān)法律制度缺失，受損漁民求償過程中面臨取證，定損，費用等方面的困難。此外，信息披露的滯后與缺失不僅造成部分漁民的二次受損還使國家海洋局面臨著行政訴訟。甚至隨后由國家海洋局代為發(fā)起公益訴訟都面臨很大的法律障礙，凸顯出我現(xiàn)行海洋環(huán)境污染賠償制度亟待改善。

1海洋污染的定義

我國《海洋環(huán)境保護法》第九十五條第一款規(guī)定：“海洋環(huán)境污染損害，是指直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響。”造成污染的原因主要包括以下幾個方面：船舶造成的污染；海洋油氣開發(fā)對海洋造成的污染；工廠對海洋的污染。

2關(guān)于海洋油氣開發(fā)污染損害賠償責任的國際立法現(xiàn)狀

最早規(guī)范海洋原油運輸?shù)姆ㄒ?guī)可以追溯到上世紀50年代，國際海事組織（IMO）的前身“政府間海事協(xié)商組織”（IMCO）的領(lǐng)導下于1954年制定了《1954年國際防止海洋石油公約》（簡稱《倫敦油污公約》）。公約規(guī)定禁止15總噸以上的油輪和500總噸以上的其它船舶在離岸50海里以內(nèi)排放油類或油類混合物。這也是海洋環(huán)境保護的第一個國際公約。1969年，托利•勘庸號油輪露油事故發(fā)生后，舉世震驚。國際社會開始反思制定措施防止船舶污染及如果發(fā)生損害后如何賠償?shù)谋匾?。為此，IMCO于1969年11月10號至29日在布魯塞爾召開了海上污染損害國際法律會議，通過《國際干預公海油污事故公約》。解決了當時面臨的最棘手的法律問題，即在公海發(fā)生油類污染事故時，沿岸國政府有無權(quán)利采取必要的干預措施以防止、減輕或消除對其沿岸海域或有關(guān)利益方產(chǎn)生的油污危險或威脅以及它們的后果。同時《1969年國際油污損害民事責任公約》規(guī)定對船舶所有人實行嚴格責任，并將賠償限額相比于1957年的規(guī)定提高一倍。隨后《1971年設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》（簡稱《基金公約》）設(shè)立了一只國際基金以減輕船舶所有人由于海上事故而引起油類污染賠償所應(yīng)承擔的責任和額外補償受害者的損失，以及后續(xù)的《1972年聯(lián)合國環(huán)境大會宣言》要求停止傾倒有毒物質(zhì)和環(huán)境不能吸收的其他物質(zhì)，國家尤其應(yīng)防止海洋污染等都對防止海洋油污染作出了規(guī)定。到1982年，《聯(lián)合國海洋法公約》的通過，在歷史上第一次為各國規(guī)定了保護和保全海洋環(huán)境的一般義務(wù)，并進一步要求各國采取必要措施，防止、減少和控制任何來源造成的海洋環(huán)境污染，并根據(jù)不同的污染來源作了不同的規(guī)定。我國參加的國際海事組織于1990年通過了《國際油污防備、反應(yīng)與合作公約》（簡稱《油污防備公約》），隨后又通過的《1969年國際油污損害民事責任公約的1992年議定書》（簡稱《CLC公約》）和《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》。這些國際公約也對防治海洋油氣污染作出了相應(yīng)的規(guī)定。

3我國現(xiàn)行海洋油氣開發(fā)污染損害賠償立法

3．1國內(nèi)海洋油氣開發(fā)污染損害賠償法律

1999年12月25日通過的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》是有關(guān)海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)母拘苑?。其第四十一條規(guī)定“凡違反本法，造成或者可能造成海洋環(huán)境污染損害的，本法第五條規(guī)定的有關(guān)主管部門可以責令限期治理，繳納排污費，支付消除污染費用，賠償國家損失，并可以給予警告或罰款?！痹诘诰攀畻l又規(guī)定，“造成海洋環(huán)境污染損害的責任者，應(yīng)當排除危害，并賠償損失。對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出賠償要求?！薄睹穹ㄍ▌t》第一一七條第二款規(guī)定：“損害國家的、集體的財產(chǎn)或者他人財產(chǎn)的，應(yīng)當恢復原狀或者折價賠償。受害人因此遭受其他重大損失的，侵害人并應(yīng)當賠償損失。”第一百二十四條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害，應(yīng)當依法承擔民事責任?！比欢鲜龇蓛H對海洋污染損害賠償問題做了原則性的規(guī)定。

3．2海洋油氣開發(fā)污染賠償行政法規(guī)

國務(wù)院2009年公布的《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》對海洋工程建設(shè)做出了相關(guān)規(guī)定，并明確了因海洋工程建設(shè)而造成海洋環(huán)境污染的責任。該條列第五十六條中明確規(guī)定“違反本條例規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的，責任者應(yīng)當排除危害，賠償損失。完全由于第三者的故意或者過失造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，承擔賠償責任。違反本條例規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染事故，直接負責的主管人員和其他直接責任人員構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”另外，《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》第二十六條規(guī)定，“主管部門對違反《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和本條例的企業(yè)、事業(yè)單位、作業(yè)者，可以責令其限期治理，支付消除污染費用，賠償國家損失；超過標準排放污染物的，可以責令其繳納排污費。”

3．3海洋油氣開發(fā)污染賠償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)

隨著全社會對海洋環(huán)境保護意識的提高，近年來，部分沿海省市也出臺了相應(yīng)的法規(guī)來規(guī)定海洋污染賠償?shù)南嚓P(guān)事宜。2004年通過的《浙江省海洋環(huán)境保護條例》第四十七條規(guī)定“造成海洋污染損害的責任人，應(yīng)當消除危害，并向受損害方賠償損失?！蓖?，《山東省海洋環(huán)境保護條例》第三十二條規(guī)定“造成海洋環(huán)境污染損害的責任者，應(yīng)當排除危害，并賠償損失。對造成重大海洋環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，依法追究刑事責任?！?006年通過的《江蘇省海洋環(huán)境保護條例》第三十九條規(guī)定“工程建設(shè)項目未采取海洋環(huán)境保護或者海洋生態(tài)修復措施的，由海洋行政主管部門和環(huán)境保護行政主管部門按照各自職責，依法責令停止違法作業(yè)、采取補救措施，并處以五萬元以上二十萬元以下的罰款。不處理作業(yè)、經(jīng)營產(chǎn)生的污染物、廢棄物，污染海洋環(huán)境的，由依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門責令清除其使用的海域范圍內(nèi)的生活垃圾和其他固體廢棄物，并可以處以二千元以上一萬元以下的罰款。”

3．4我國加入的相關(guān)國際公約

為了防治海洋環(huán)境污染，我國先后加入了《1969年國際油污損害民事責任公約的1992年議定書》和《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》。但是，這兩個公約只適用于“污染損害系指油類從船上溢出或排放引起的污染在該船之外造成的滅失或損害，不論此種溢出或排放發(fā)生于何處”，對海洋油氣開發(fā)工程項目造成的的海洋環(huán)境污染并不適用。

4現(xiàn)行海洋環(huán)境損害賠償法律的缺陷

4．1相關(guān)法律規(guī)定太籠統(tǒng)，缺乏相應(yīng)實施細則

康菲石油公司露油事件發(fā)生后，康菲公司究竟觸犯了哪些法律應(yīng)當受到哪些懲罰，不僅是那些受到此次露油事件影響的人所關(guān)心的問題，更是引起了全社會廣泛的關(guān)注。但令人遺憾的是，到目前為止，國家海洋局只是依照《海洋環(huán)境保護法》對其作出最高20萬元人民幣的罰款決定。中國浩如煙海的法律條文中，或許現(xiàn)在可以適用的只有《海洋環(huán)境保護法》、《侵權(quán)責任法》等少數(shù)法律。反觀美國，墨西哥灣露油事件發(fā)生后，英國石油公司不僅花費巨資進行油污清理，還設(shè)立了200億美元的賠償基金，保證任何可能受到的損失都在發(fā)生后得到合理賠償?？捣剖录l(fā)生后，國家海洋局向康菲公司提出生態(tài)索賠。然而，國家海洋局的求償主體資格和程序正當性卻招到質(zhì)疑。一方面，在我國《海洋環(huán)境保護法》等法律中規(guī)定的是“有關(guān)單位”或“海洋行政主管部門”為海洋污染賠償?shù)那髢斨黧w，并沒有明確具體的機構(gòu)；另一方面，按照中國海洋管理范圍劃分，國家海洋局負責海水生態(tài)環(huán)境污染，海事部門負責商船、港口水域，農(nóng)業(yè)部負責漁船、漁業(yè)污染，環(huán)境保護部負責管理岸邊水域，近岸地區(qū)則由地方政府出面，這樣一來，國家海洋局能否代表全部利益相關(guān)方進行生態(tài)索賠令人心存懷疑。

4．2賠償標準缺位

如何確定海洋污染賠償及生態(tài)恢復費用的標準是全世界海洋污染賠償制度面臨的法律難題。因為一方面海洋自身具有凈化功能，部分污染物會隨著海洋生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)而自動消除，這部分是否應(yīng)該賠償，怎么賠償是個問題；另一方面，海洋污染可能會持續(xù)較長時間，并由此帶來對海洋生態(tài)系統(tǒng)長期而潛在的影響，這種影響如何評估，如何補償？對此，我國也并沒有一個法律上的標準，給海洋污染賠償造成很大的法律障礙。2002年“塔斯曼海號”溢油事件就是很好的例子。在中方開庭審理后，肇事的外籍船員質(zhì)問我方提出的賠償金額的法律依據(jù)，我方卻給不出。因此，盡快制定海洋污染賠償和生態(tài)恢復費用的標準是十分必要的。

4．3信息披露義務(wù)缺失

據(jù)媒體報道，在此次康菲石油公司露油事件中，很多漁民由于不知道是因海水水質(zhì)受到污染而引起養(yǎng)殖的魚蝦大量死亡，在康菲公司隱瞞不報的時間段，又投入了新的魚苗進而造成了漁民的二次損害。如果康菲公司能在發(fā)現(xiàn)露油的第一時間及早通報，很多沿岸漁民的損失就可以避免。很多國際公約已就此做了相關(guān)或類似的規(guī)定。如《聯(lián)合國海洋法公約》第一九八條規(guī)定：“當一國獲知海洋環(huán)境有即將遭受污染損害的迫切危險或已經(jīng)遭受污染損害的情況時，應(yīng)立即通知其認為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織?！庇秩纭队臀鄯纻涔s》規(guī)定“締約各方同意確保將船舶、近海裝置、海港的油裝卸設(shè)施發(fā)現(xiàn)的油污事故，報告給最近的沿海國或主管當局，并告訴可能有被污染危險的鄰國和國際海事組織。”但遺憾的是，我國尚未對信息披露義務(wù)作出明確法律規(guī)定。

4．4海洋油氣開發(fā)污染損害刑事立法不足

相對于世界多數(shù)發(fā)達國家如美國、日本刑法中專門的海洋環(huán)境污染罪責，我國現(xiàn)行刑法對在環(huán)境保護方面存在很多不足，僅在第三百八十八條和第三百八十九條規(guī)定造成重大公私財產(chǎn)損失和人身傷亡等情節(jié)嚴重的后果時構(gòu)成重大環(huán)境污染事故罪。這兩條刑法規(guī)定過于原則化，缺乏具體的操作標準，給實際運用造成很大的困難，難以發(fā)揮刑法的威懾作用。

5對完善我國海洋油氣開發(fā)污染賠償法律制度的建議

（1）修訂《海洋環(huán)境保護法》，完善相關(guān)法律，明確海洋油氣開發(fā)污染賠償?shù)姆杉殑t，增強其操作性。當今世界處理海洋油氣污染損害賠償主要存在三種法律體系，基金公約體系，美國完整國內(nèi)立法體系及加拿大的二者并行體系。鑒于我國尚未加入《基金公約》，美國的此類法律制度是我們最好的參照。美國關(guān)于海洋油氣開發(fā)污染損害賠償?shù)姆芍饕?973年《瀕危物種法》，1977年《清潔水法》，1980年《廣泛環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任法》以及1990年《石油污染法》?！稄V泛環(huán)境反應(yīng)、賠償和責任法》規(guī)定了“誰污染誰負擔”的基本原則，而且實行“可追溯的、嚴格的和連帶多方的”責任，不僅直接污染者要負責，“潛在責任人”（包括污染項目以往的所有者、經(jīng)營者和承租人）也要擔責。此外，母公司，其控股的股東、公司高管，都有可能被追責?！稙l危物種法》《清潔水法》和《石油污染法》具體地規(guī)定了確定賠償對象，范圍和數(shù)額的法律標準。我過完全可以借鑒國際社會和美國的成熟經(jīng)驗建立符合我國實際國情的海洋油氣開發(fā)污染損害賠償機制。（2）加快海洋環(huán)境污染賠償和生態(tài)補償標準的制定。海洋環(huán)境污染損害難以量化是個世界性的問題。但是包括我國海洋行政主管部門和地方政府在內(nèi)的世界各地有權(quán)立法的部門都作了有益的嘗試。美國《石油污染法》規(guī)定了石油污染的賠償范圍和標準，該法規(guī)定賠償分三部分：一，修復、恢復、替代或獲取受損自然資源的類似等價物的成本；二，自然資源在修復期間價值的減少；三，評估費用。標準以“修復費用”計量，即不是計算石油污染造成的魚類資源損失的市場價格，而是計算如果采取措施把魚類資源恢復到污染前的水平要花多少錢。我國國家海洋局頒布的《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導則》指出，海洋生態(tài)損害評估，應(yīng)該包括海洋生態(tài)直接損失、環(huán)境修復費計算（包括清污費、修復費）、生物種群恢復費計算、調(diào)查評估費等4個方面?！渡綎|省海洋生態(tài)損害賠償費和補償費管理暫行辦法》繞開了難以計算的海洋非生物資源損失，把計算重點放在了漁類資源的損失量上，規(guī)定了相應(yīng)的標準，即按照20年用海期限計算，每50公頃用海應(yīng)當繳納1000萬元海洋生態(tài)損失補償費。筆者認為，我國的這兩個法規(guī)對當下如何確定海洋環(huán)境污染賠償及生態(tài)補償標準都有其積極的意義，但是，前者只是部門規(guī)章，后者也只是地方性法規(guī)，法律效力較低，應(yīng)吸收其精華，盡快制定相關(guān)法律來應(yīng)對日益復雜的海洋環(huán)境保護問題。（3）從法律上明確各方及時信息披露義務(wù)。為了避免因未能及時進行海洋污染事故信息披露而導致的損害，以及參照國際公約中相關(guān)的要求，建議從法律上明確責任各方的信息及時披露義務(wù)。將是否及時進行了事故信息披露作為有關(guān)部門對其處罰時的重要考慮因素，對由于未能及時披露相關(guān)信息造成重大損害的責任方從嚴從重懲處。（4）完善海洋環(huán)境保護刑事立法?！缎谭ā肥欠乐刮：θ祟惿鐣袨榈淖顕绤柕?、最有效的屏障。在《刑法》中加入海洋污染犯罪的具體內(nèi)容和量刑標準對防治海洋油氣開發(fā)污染，保證海洋污染賠償和生態(tài)補償具有十分重要的意義。將嚴重海洋污染行為入刑可以有力保障海洋環(huán)境保護行政法律規(guī)范得到及時、正確的實施。因此，在《刑法》中補充海洋環(huán)境污染犯罪是完善海洋油氣開發(fā)污染賠償機制的重要舉動。