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本文作者：林俏工作單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)

中國(guó)正在進(jìn)行社會(huì)保障體系的構(gòu)建。英國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體制及改革方案無(wú)疑對(duì)我國(guó)具有十分重要的借鑒意義。

一、英國(guó)社會(huì)保障法律制度發(fā)展概況

英國(guó)被很多學(xué)者認(rèn)為福利國(guó)家性社會(huì)保障法律制度的代表國(guó)家，英國(guó)也是最早的福利國(guó)家。英國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展與英國(guó)社會(huì)對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)有著密切關(guān)系。英國(guó)傳統(tǒng)觀念中一直認(rèn)為貧困是由于懶惰等性格缺陷造成的。由于工業(yè)化的發(fā)展和資本主義原始積累，使很多被剝奪了生產(chǎn)資料的無(wú)產(chǎn)階級(jí)和貧民生活陷入了困境。17世紀(jì)初，英國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的失業(yè)、貧困現(xiàn)象。傳統(tǒng)的社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)已無(wú)力解決這些問(wèn)題，并且，貧困也對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了威脅。因此，英國(guó)女王伊麗莎白在1601年頒布了《濟(jì)貧法》。這時(shí)《濟(jì)貧法》的理論基礎(chǔ)新教關(guān)于貧窮是個(gè)人的罪惡的教義，認(rèn)為濟(jì)貧是統(tǒng)治者對(duì)貧民的恩惠。19世紀(jì)末，英國(guó)社會(huì)對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)有了很大轉(zhuǎn)變。費(fèi)邊社會(huì)主義認(rèn)為貧困是社會(huì)的事，每個(gè)人都有權(quán)利過(guò)上有尊嚴(yán)的生活。新自由主義認(rèn)為，大多數(shù)的貧困是財(cái)富分配不公正的結(jié)果，它根源于人力和資本的浪費(fèi)以及機(jī)會(huì)不均等。這些思想都批判了過(guò)去認(rèn)為貧窮是罪過(guò)的觀點(diǎn)。為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，20世紀(jì)前期英國(guó)掀起社會(huì)保障立法的浪潮，1906年的《教育法》，規(guī)定學(xué)校提供免費(fèi)餐;1911年頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)法》;1918年通過(guò)《婦女兒童福利法》;1929年，頒布了《地方政府法》，該法將濟(jì)貧委員會(huì)的職能移交給地方政府，也就意味著，廢除了實(shí)施了300多年的《濟(jì)貧法》。二戰(zhàn)期間，英國(guó)政府為了穩(wěn)定戰(zhàn)后的社會(huì)秩序，聘請(qǐng)倫敦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)貝弗里奇爵士為主席，對(duì)英國(guó)原有的社會(huì)保障制度進(jìn)行審視，并提出改革建議。貝弗里奇委員會(huì)在1942年11月提出《社會(huì)保障及其他社會(huì)服務(wù)報(bào)告書》，也就是著名的《貝弗里奇報(bào)告》。貝弗里奇在報(bào)告中主張建立更加完善的社會(huì)保障制度來(lái)改變英國(guó)的現(xiàn)狀，也就是提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡耐陚涞纳鐣?huì)保障項(xiàng)目，將英國(guó)變成一個(gè)“福利國(guó)家”。貝弗里奇報(bào)告首次將社會(huì)保障權(quán)看作公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。但是，貝弗里奇的思想并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。目前，英國(guó)社會(huì)保障適用的主要成文法有:“《1992年社會(huì)保障繳費(fèi)和補(bǔ)貼法》(SocialSecurityContributionsandBene-fitsAct1992)、《1992年社會(huì)保障行政管理法》(SocialSecur-ityAdministrationAct1992)、《1992年社會(huì)保障法相應(yīng)規(guī)定》(SocialSecurityConsequentialProvisionsAct1992)、《1995年求職者法》(JobseekersAct1995)、《1998年社會(huì)保障法》(So-cialSecurityAct1998)。”［1］調(diào)整社會(huì)保障法律關(guān)系的除了成文法，還有規(guī)章以及判例法。英國(guó)社會(huì)保障管理主要由社會(huì)保障部負(fù)責(zé)，20世紀(jì)90年代初，社會(huì)保障部的職能逐步轉(zhuǎn)移給處。補(bǔ)貼處(TheBenefitAgency)是最大的一個(gè)處。英國(guó)的社會(huì)保障項(xiàng)目包括:求職者津貼、收入扶助、疾病和殘疾補(bǔ)貼、養(yǎng)老金、兒童補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、財(cái)產(chǎn)稅補(bǔ)貼等項(xiàng)目。［2］

二、英國(guó)社會(huì)保障法律制度的特點(diǎn)

縱觀英國(guó)的社會(huì)保障，英國(guó)社會(huì)保障法律制度有如下特點(diǎn):

(一)立法理念經(jīng)歷了單純追求社會(huì)穩(wěn)定到賦予公民權(quán)利的轉(zhuǎn)變英國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)保障立法是迫于社會(huì)壓力，1601年的《濟(jì)貧法》規(guī)定，政府為那些有能力勞動(dòng)的人建立“貧民習(xí)藝所”，強(qiáng)迫他們從事繁重的體力勞動(dòng)。1834年修正后的《濟(jì)貧法》明確宣布“不得使接受救濟(jì)者的境遇在實(shí)際上或者表面上由于最底層的獨(dú)力勞動(dòng)者”。一些人認(rèn)為，這實(shí)際上是“向世界宣告在英國(guó)，貧困是一種犯罪?！保?］隨著社會(huì)的發(fā)展，19世紀(jì)末，人們對(duì)貧困與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)有了根本轉(zhuǎn)變，貧困不再被認(rèn)為是一種犯罪，不應(yīng)完全由個(gè)人承擔(dān)，而是一種不幸，這種不幸很大程度上是財(cái)富分配不公正的結(jié)果，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是工業(yè)社會(huì)的必然現(xiàn)象，必須通過(guò)社會(huì)保障制度予以調(diào)整，因此，應(yīng)賦予每個(gè)公民社會(huì)保障權(quán)。《國(guó)民保險(xiǎn)法》、《國(guó)民救助法》的頒布就意味著社會(huì)保障已經(jīng)成為一種公民權(quán)利。因此，可以這樣說(shuō)，從傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)法到現(xiàn)代社會(huì)保障法是一種立法理念上的巨大飛躍。

(二)英國(guó)社會(huì)保障強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任英國(guó)1946年的《國(guó)民保險(xiǎn)法》規(guī)定了公民可以享有的失業(yè)、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障權(quán)利和國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任;1948年《國(guó)民救助法》的實(shí)施則確立了國(guó)家全面承擔(dān)起社會(huì)救助的責(zé)任。自此，英國(guó)社會(huì)保障的國(guó)家責(zé)任包括立法責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、實(shí)施責(zé)任和管理監(jiān)督責(zé)任等，成為英國(guó)社會(huì)保障法律制度的基本原則。在住房福利方面，政府承擔(dān)了支出或者通過(guò)稅收減免的方式提供支持的責(zé)任，這兩種形式都體現(xiàn)了政府直接承擔(dān)責(zé)任。為了確保國(guó)家責(zé)任的切實(shí)履行，英國(guó)設(shè)立了社會(huì)保障部，統(tǒng)一管理社會(huì)保障事宜。

(三)英國(guó)社會(huì)保障的普適主義社會(huì)保障的普適主義，即人人都有資格享受社會(huì)保障，體現(xiàn)了社會(huì)保障制度應(yīng)有的公平性。英國(guó)的社會(huì)保障是全民保障，其范圍包括所有英國(guó)國(guó)民。每一個(gè)英國(guó)公民從出生時(shí)就有一個(gè)社會(huì)保障號(hào)碼，當(dāng)收入達(dá)到法律規(guī)定水平的時(shí)，就應(yīng)交納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)，凡英國(guó)公民不論是在城市，還是農(nóng)村，也不論貧富貴賤，均可享受相應(yīng)的社會(huì)保障權(quán)益，甚至居住在英國(guó)的外國(guó)人也可在繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)后，享受某些社會(huì)保障的權(quán)益。英國(guó)社會(huì)保障還具有全面性。英國(guó)的社會(huì)保障項(xiàng)目完善，被譽(yù)為“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣?huì)保障。當(dāng)然，英國(guó)社會(huì)保障法律制度的高水平、廣覆蓋也加重了政府負(fù)擔(dān)、使社會(huì)保障缺乏效率，這也是英國(guó)對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革的動(dòng)因之一。

三、英國(guó)社會(huì)保障法律制度評(píng)析

英國(guó)福利國(guó)家模式有其積極的意義。英國(guó)社會(huì)保障是勞動(dòng)人民的基本生活水平有所提高，物質(zhì)生活條件有了較大的改善。并且，增強(qiáng)了勞動(dòng)力的流動(dòng)性，適應(yīng)生產(chǎn)社會(huì)化的需要。同時(shí)，社會(huì)保障作為英國(guó)政府進(jìn)行社會(huì)再分配的重要手段，在一定歷史時(shí)期適當(dāng)調(diào)節(jié)著社會(huì)需求，刺激或抑制社會(huì)消費(fèi)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。英國(guó)政府大力開(kāi)展教育培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)，既提高了英國(guó)勞動(dòng)力的素質(zhì)，又提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？偟膩?lái)說(shuō)，英國(guó)社會(huì)保障在一定歷史時(shí)期，起到了積極的作用，緩和了階級(jí)矛盾。但是，這種福利國(guó)家的模式也存在一些問(wèn)題:

(一)社會(huì)保障支出使政府財(cái)政不堪重負(fù)1975年，英國(guó)的社會(huì)保障開(kāi)支總計(jì)為89．18億英鎊，占GDP9．6%。1985年社會(huì)保障支出總計(jì)為353．32億英鎊。［4］而到了1991－92年度，英國(guó)社會(huì)保障的總開(kāi)支達(dá)1070億英鎊，約占英國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1/5。據(jù)英國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)部統(tǒng)計(jì)，近十多年來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)(不包括醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi))自1949年以來(lái)每年按3．7%遞增，1992－1993年度達(dá)740億英鎊，占政府總開(kāi)支的30．8%，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的12．3%。［5］1997－98財(cái)政年度社會(huì)保障總支出達(dá)到941．13億英鎊，全國(guó)平均每人每年大約可得到2000英鎊的各種社會(huì)保障津貼。20多年的時(shí)間里，英國(guó)政府用于社會(huì)保障的開(kāi)支增長(zhǎng)了10倍以上，成為名副其實(shí)的福利大國(guó)。

(二)社會(huì)保障管理效率低下英國(guó)為了加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障的管理由社會(huì)保障部主要負(fù)責(zé)社會(huì)保障工作，它由津貼管理局、保費(fèi)繳納管理局、信息技術(shù)局、安置救濟(jì)局、戰(zhàn)爭(zhēng)撫恤管理局、兒童福利管理局六個(gè)子機(jī)構(gòu)構(gòu)成。管理隊(duì)伍十分龐大，但管理工作仍然有很多疏漏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，社會(huì)保障部的職員有100多萬(wàn)人，每年需要支出的費(fèi)用高達(dá)18－20億英鎊。［6］一些人利用管理漏洞想方設(shè)法騙取長(zhǎng)期病假津貼。據(jù)調(diào)查，在英國(guó)，2/3的診所醫(yī)生曾為就診者開(kāi)過(guò)假醫(yī)療證明。英國(guó)就業(yè)部1992年，英國(guó)就業(yè)部發(fā)現(xiàn)了61，000宗騙取失業(yè)救濟(jì)金的案子。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，英國(guó)每年因?yàn)榕撟骷俣鴵p失的社會(huì)保障和福利費(fèi)高達(dá)35億英鎊。

(三)高福利引發(fā)嚴(yán)重的副作用英國(guó)的高福利是建立在高水平的社會(huì)保障稅的基礎(chǔ)之上的，對(duì)中、高收入階層征收高額累進(jìn)稅，目的是縮小貧富差距，達(dá)到“劫富濟(jì)貧”的作用。但卻產(chǎn)生了資本外流和人才外流的不良后果。同時(shí)，高福利的社會(huì)保障措施又使助長(zhǎng)了很多人的懶惰和依賴的思想。目前英國(guó)“長(zhǎng)期病號(hào)”靠政府津貼者達(dá)175萬(wàn)人，由于單親父母除了可領(lǐng)取單親補(bǔ)助外，還可得到兒童、住房及低收入等各種補(bǔ)貼。不工作而靠政府津貼為生的單親父母約有100萬(wàn)人。［7］

四、英國(guó)社會(huì)保障法律制度對(duì)我國(guó)的啟示

(一)樹(shù)立社會(huì)保障權(quán)的理念要有先進(jìn)的立法，首先要有先進(jìn)的立法理念。英國(guó)社會(huì)保障法經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展已經(jīng)確立了社會(huì)保障是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。在我國(guó)社會(huì)保障思想古已有之，但其思想淵源都是統(tǒng)治者的仁政觀和道義觀，把提供社會(huì)保障作為政府對(duì)公民的一種施舍，這種思想一直延續(xù)至今。因此，在完善中國(guó)的社會(huì)保障立法的過(guò)程中，首先需要樹(shù)立社會(huì)保障權(quán)利的思想。對(duì)公民而言，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障是自己作為國(guó)家成員所天然享有的不可剝奪的權(quán)利;對(duì)于政府而言，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到實(shí)行社會(huì)保障是不可推卸的責(zé)任，是自身存在的合法性基礎(chǔ)。

(二)社會(huì)保障立法十分關(guān)鍵立法先行是英國(guó)社會(huì)保障法律制度發(fā)展的基本特征，也是世界各發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展社會(huì)保障法律制度中所采取的基本方式。我國(guó)已經(jīng)制定了多部社會(huì)保障方面的法律法規(guī)，但是，只有2010年通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》是由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的。整體來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障立法層次較低，各個(gè)法規(guī)之間還缺乏同一性，立法的任務(wù)還十分艱巨。因此，應(yīng)加快社會(huì)保障立法進(jìn)度，盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》等社會(huì)保障基本法律，通過(guò)強(qiáng)制性立法建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度。

(三)明確政府的社會(huì)保障責(zé)任英國(guó)社會(huì)保障的國(guó)家責(zé)任包括立法責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、實(shí)施責(zé)任和管理監(jiān)督責(zé)任等，成為英國(guó)社會(huì)保障法律制度的基本原則。從法學(xué)的角度看，社會(huì)保障權(quán)是積極的人權(quán)，所謂積極人權(quán)，就是需要國(guó)家采取手段積極干預(yù)，保障此項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)，要求國(guó)家積極主動(dòng)地采取有效措施保證公民社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，社會(huì)保障是一種需要國(guó)家通過(guò)財(cái)政手段進(jìn)行社會(huì)財(cái)富再分配制度，政府承擔(dān)責(zé)任是社會(huì)保障制度順利運(yùn)行的前提。因此，我國(guó)應(yīng)借鑒英國(guó)社會(huì)保障中，對(duì)國(guó)家責(zé)任的界定，積極的轉(zhuǎn)變身份，明確政府的社會(huì)保障責(zé)任。

(四)建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障制度英國(guó)的社會(huì)保障制度體現(xiàn)了普適主義，全體公民都平等的享有社會(huì)保障權(quán)。中國(guó)伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立而建立起來(lái)的社會(huì)保障體系，更傾向于城市社會(huì)保障的發(fā)展。占人口20%的城鎮(zhèn)居民享受著全國(guó)89%的社會(huì)保障費(fèi)，占人口80%的農(nóng)村村民則只享有全國(guó)的11%的社會(huì)保障費(fèi);城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)90%以上，而農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率則不到2．4%;1991年，城鎮(zhèn)人均社會(huì)保障費(fèi)是445元，而農(nóng)民人均是15元，其相差30倍。［8］近幾年，社會(huì)保險(xiǎn)逐步擴(kuò)大了覆蓋面，農(nóng)民工等群體被納入社會(huì)保險(xiǎn)體系。誠(chéng)然，我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，與英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面還有差距，我們不能急于建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，但是，我國(guó)國(guó)力已有了很大的提高，建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，并逐步達(dá)到城鄉(xiāng)一體化并不是遙不可及的。