導語：剖析我國非法批準占用農地的法學思考論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：非法批準征用或占用土地罪的客體是國家土地管理秩序與國家、集體或個人合法的土地權利，客觀要件是徇私舞弊，濫用職權，非法批準征用、占用土地情節(jié)嚴重的行為，主體為國家機關工作人員。

關鍵詞：土地權利；非法批準；土地管理

近年來，以地方政府及其工作人員為主體的土地違法犯罪十分猖獗。許多地方政府工作人員違法亂批亂占土地。一些市、縣政府默許、縱容乃至在背后操縱違法違規(guī)用地，未批先用、以租代征，擅自設立和擴大開發(fā)區(qū)，擅自調整土地利用總體規(guī)劃以及違規(guī)侵占基本農田。地方政府及其工作人員為違法主體的案件所涉及的土地面積，已占到了被查違法用地面積的80％。為了打擊、遏制地方政府及其工作人員的土地違法犯罪，我國在1997年刑法修訂時就增設了相應罪名。1997年《刑法》第410條規(guī)定：“國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑?！痹摋l設定了兩個罪名：非法批準征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪。但是由于理解和認定上存在諸多分歧，這兩個罪名自設立以來在實踐中并沒有得到很好的適用，在遏制土地違法犯罪方面沒有起到應有的作用。

一、非法批準征用、占用土地罪的客體

非法批準征用、占用土地罪的客體是非法批準征用、占用土地罪侵犯的社會關系，反映其危害社會的本質。

對于非法批準征用、占用土地罪的客體，學界意見不一。主要有以下代表性觀點:一是國家關于土地管理的法律制度及國家機關的權威；二是國家對土地的管理制度；三是國家機關的土地管理職能；四是國家對土地資源的正常管理活動；五是國家機關的正?；顒右约皣矣嘘P土地的管理制度；六是國家機關對土地依法管理的正常秩序。

筆者認為，本罪屬于瀆職犯罪，它與與其他瀆職犯罪在客體上具有共性，屬于同一類。我國刑法學界通說認為，瀆職罪侵犯的客體是國家機關的正常管理活動。所謂國家機關的正常管理活動是指國家機關依法行使管理職權的活動?；顒邮且环N行為，是能夠感知的具象而非抽象的東西。而我國刑法學界關于犯罪客體的通行觀點是犯罪客體是刑法所保護的，為犯罪行為所侵害的社會關系。而社會關系是人們在社會生產、生活中所形成的相互聯系，是抽象和不可直接感知的。顯然，行為不是社會關系，通說將國家機關的正常活動作為瀆職犯罪的客體并不正確。瀆職行為是指沒有基于國家設定職位、賦予職權的目的，按照國家對該職位職權行使的規(guī)定積極主動、客觀、公正地行使職權，進行社會管理，而是對行使職權履行職責不認真、不積極，或者違反規(guī)定濫用職權、違法行使職權。其表面上是違反和破壞了國家的社會管理制度，本質上是破壞了國家社會管理制度所體現和追求的社會管理秩序。社會秩序是長期穩(wěn)定存在的社會關系。因此，國家機關正常的管理活動遵從的社會管理制度或其所體現和追求的管理秩序才是瀆職犯罪所侵害的客體。社會秩序是一定社會關系的長期穩(wěn)定存在，制度是對這種社會關系或者說秩序的規(guī)定化、成文化，是對這種社會關系或秩序的確認和保護。兩者之間并無實質差異。

就本罪的客體而言，國家為了保護與合理利用土地資源制定了一系列法律、法規(guī)，建立了一套嚴格的管理制度，而非法批準征用、占用土地犯罪行為直接違反這些管理制度，破壞了國家的土地管理秩序，因此國家土地管理制度或管理秩序才是本罪侵害的客體。國家對土地的正常管理活動不能成為本罪的客體。至于國家機關的權威和國家機關的土地管理職能，雖然也會因本罪的犯罪行為間接地受到一定影響，但并非本罪犯罪行為直接侵害的社會關系，也不宜認定為本罪的客體。

另外，本罪的客體除了國家土地管理制度或管理秩序之外，還應包括國家、集體或個人的土地權利。社會秩序或法律制度的實質內容是權利（或權益）及其格局，非法批準征用、占用土地及其直接導致的對土地的非法侵占必然破壞既有的土地權益或權利格局，侵害土地權利人的合法權利。從對土地權利侵害的角度講，非法批準征用、占用行為與侵占行為實際上是共同侵權行為，只不過一個批準決定，一個是執(zhí)行而已。并且大部分情況下如果沒有管理部門的非法批準，別人也不敢非法侵占土地。在實踐中，許多地方政府及其工作人員違法違規(guī)亂批濫批行為直接導致基本農田等土地被非法侵占，嚴重侵害權利人的土地權利，是土地權利被侵害的主要原因。但這一點卻長期被理論界所忽視。

綜上分析，筆者認為，非法批準征用、占用土地罪的客體是復雜客體，其主要客體是國家的土地管理制度或管理秩序，次要客體是國家、集體或個人合法的土地權利。

二、非法批準征用、占用土地罪的客觀要件

非法批準征用、占用土地罪的客觀要件是徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權，非法批準征用、占用土地，情節(jié)嚴重的行為。

非法批準征用、占用土地罪的客觀要件首先是“徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權，非法批準征用、占用土地行為”。

所謂“徇私舞弊”，是指為了私情私利而用欺騙的方法做違法亂紀的事。在本罪中是指行為人為了私情私利而采用欺騙的方法（如弄虛作假、欺上瞞下、化整為零、少批多占、未批先占等）違法批準征地、占地。

所謂“違反土地管理法規(guī)”，根據全國人大常委會2001年8月31日通過的《關于〈中華人民共和國刑法〉第228條、第342條、第410條的解釋》的規(guī)定，是指“違反土地管理法、森林法、草原法等法律、條例以及有關行政法規(guī)中關于土地管理的規(guī)定。”

所謂“濫用職權”是指違背法律授權的宗旨行使職權，超越職權范圍或者違反職權行使程序，以不正當目的或方法行使職權。換言之，任何無端行使職權，擴大職權范圍，實質地、具體地違法或不當行使職權的行為，都是濫用職權。在出于不當目的實施職務行為的情況下，即使從行為方法上看沒有超越職權，也屬于濫用職權。在本罪中，濫用職權主要表現為下列四種情況：一是無權批準。即本沒有征用、占用土地的批準權限而進行所謂的“批準”。二是越權批準。指下級機關越權批準依法應當由上級機關審批的占用、征用土地行為。三是違反確定用途批準。指享有土地批準權的各級人民政府不按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準用地。土地利用總體規(guī)劃是在一定規(guī)劃區(qū)域內，根據國家社會經濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎，具有綜合性、長期性、戰(zhàn)略性、指導性、控制性等特點。四是違反法定程序批準。即依照土地管理法規(guī)必須經過的批準程序不依法經過即批準的。五是對不符合條件的申請違法批準。即申請人申請的用地項目不符合法律法規(guī)規(guī)定的用地條件而批準其征地占地。如《土地管理法》第57條規(guī)定：“建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內的臨時用地，在報批前，應當先經有關城市規(guī)劃行政主管部門同意。”對未經城市規(guī)劃行政主管部門同意的用地申請給予批準的，即為這里的對不符合條件的申請違法批準。

所謂“非法批準征用、占用土地”是指違反法定的批準權限、批準程序或不符合法定的征用、占用條件而批準征用、占用土地。征用土地是指國家基于經濟、文化、國防建設以及興辦公共事業(yè)的需要，依法將屬于集體所有的土地收歸國有的一種措施。占用土地，是指對土地事實上的控制、管理與使用。

需要說明的是，本罪的立法在客觀方面表述上存在語言不精練、語義重復問題。在本罪的語境中，前述“違反土地管理法規(guī)”、“濫用職權”、“非法批準”之間語義部分重復。由于這是立法問題，不屬于本文分析探討范圍，此處不贅述。

非法批準征用、占用土地罪的客觀要件其次是其犯罪對象——土地。

此處的土地是“土地資源”而非“國土”意義上的土地，是指除了難以被利用的沙漠、戈壁、冰川、石山、高寒荒漠外，凡可被農業(yè)、牧副業(yè)等利用的陸地。作為本罪對象的土地既可以是國有土地，也可以是集體所有的土地。對于其具體范圍，全國人大常委會2001年8月31日通過的《關于〈中華人民共和國刑法〉第228條、第342條、第410條的解釋》的規(guī)定：刑法第四百一十條規(guī)定的“非法批準征用、占用土地”，是指非法批準征用、占用耕地、林地等農用地以及其他土地。

現行《土地管理法》對“土地”則有明確界定。該法第4條規(guī)定:“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地?！惫P者認為，上述《土地管理法》第4條所界定的范圍內的農用地、建設用地和未利用地都是本罪對象。

非法批準征用、占用土地罪的客觀要件第三是非法批準征用、占用土地行為必須“情節(jié)嚴重”。

所謂“情節(jié)嚴重”，主要是指非法征用、占用土地數量較大的；導致大量耕地荒蕪或者毀壞的；多次非法批準征用、占用的；因嚴重徇私而非法批準征用、占用土地的；造成惡劣影響的等等。對于“情節(jié)嚴重”的具體認定標準，最高司法機關先后出臺了三個有關司法解釋。

最高人民法院2000年6月22日頒布實施的《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第四條規(guī)定：具有下列情形之一的，屬于非法批準征用、占用土地“情節(jié)嚴重”，以非法批準征用、占用土地罪定罪處罰：（一）非法批準征用、占用基本農田十畝以上的；(二)非法批準征用、占用基本農田以外的耕地三十畝以上的；（三）非法批準征用、占用其他土地五十畝以上的；（四）雖未達到上述數量標準，但非法批準征用、占用土地造成直接經濟損失三十萬元以上；造成耕地大量毀壞等惡劣情節(jié)的。該解釋第九條還規(guī)定：多次實施本解釋規(guī)定的行為依法應當追訴的，或者一年內多次實施本解釋規(guī)定的行為未經處理的，按照累計的數量、數額處罰。

最高人民法院2005年12月30日頒布實施的《關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第二條規(guī)定：具有下列情形之一的，屬于刑法第四百一十條規(guī)定的“情節(jié)嚴重”，應當以非法批準征用、占用土地罪判處三年以下有期徒刑或者拘役：（一）非法批準征用、占用防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到十畝以上；（二）非法批準征用、占用其他林地數量達到二十畝以上；（三）非法批準征用、占用林地造成直接經濟損失達到三十萬元以上，或者造成本條第（一）項規(guī)定的林地數量分別或者合計達到五畝以上或者本條第（二）項規(guī)定的林地數量達到十畝以上毀壞。

最高人民檢察院2006年7月26日的《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》第二十一條則規(guī)定：非法批準征用、占用土地罪，涉嫌下列情形之一的，應予立案：1、非法批準征用、占用基本農田10畝以上的；2、非法批準征用、占用基本農田以外的耕地30畝以上的；3、非法批準征用、占用其他土地50畝以上的；4、雖未達到上述數量標準，但造成有關單位、個人直接經濟損失30萬元以上，或者造成耕地大量毀壞或者植被遭到嚴重破壞的；5、非法批準征用、占用土地，影響群眾生產、生活，引起糾紛，造成惡劣影響或者其他嚴重后果的；6、非法批準征用、占用防護林地、特種用途林地分別或者合計10畝以上的；7、非法批準征用、占用其他林地20畝以上的；8、非法批準征用、占用林地造成直接經濟損失30萬元以上，或者造成防護林地、特種用途林地分別或者合計5畝以上或者其他林地10畝以上毀壞的；9、其他情節(jié)嚴重的情形。

在上述三個司法解釋中，比較而言，由最高人民法院的第一和第二個解釋，都不太全面，由最高人民檢察院的第三個，基本上是綜合了前兩個解釋的內容，比較全面。在內容上，三個解釋雖然基本上沒有沖突，但也有不一致的地方。筆者認為，最好還是法、檢兩家聯合統(tǒng)一的司法解釋，解決現在司法實踐中（依）據出多頭的問題。

三、非法批準征用、占用土地罪的主體

根據《刑法》第410條的規(guī)定，本罪的犯罪主體是國家機關工作人員。國家機關工作人員是指國家各級權力機關（各級人大）、行政機關、司法機關、軍隊各級機關、中國人民政治協商會議各級機關中從事領導、組織、監(jiān)督、管理等公務的人員。此外，作為法定執(zhí)政黨的中國共產黨的各級機關的工作人員也屬于國家機關工作人員。

不過，雖然《刑法》第410條對本罪主體規(guī)定的是“國家機關工作人員”，沒有限定具體種類和范圍，但學術界卻大都把本罪的主體理解為是土地管理部門或與土地管理相關部門工作人員以及各級政府中主管土地管理工的人員，甚至理解（下轉第272頁）（上接第254頁）為是上述部門中“具有土地審批權限的國家機關工作人員”。如認為本罪主體是“各級政府中的相應主管人員，土地管理、城市規(guī)劃等部門的工作人員中對土地的征用、占用具有審批權力的人員”，或是“各級政府以及各級土地管理行政機關中具有土地征用、占用批準權的工作人員，以及直接負責土地規(guī)劃、審批征用、占用土地的主管人員”，或認為“僅指有土地審批權限的國家機關工作人員”。公務員之家

筆者認為，雖然實踐中本罪也確實主要由土地管理部門或與土地管理相關部門工作人員以及各級政府中主管土地管理工的人員實施，但是將本罪的主體范圍理解為限于上述范圍內的國家機關工作人員，甚至理解為是上述范圍中“具有土地審批權限的國家機關工作人員”則失之過窄。

一方面，實踐中不僅具有土地審批權限的國家機關工作人員可以違法批準征用、占用土地，不具有土地審批權限的國家機關工作人員，如土地管理及相關部門的一般工作人員，甚至非土地管理部門工作人員，如公安、司法等強勢機關工作人員也會基于私情私利，利用國家機關權威和民眾的無知越權非法批準征用、占用土地。另一方面，既然法條對本罪主體的規(guī)定是“國家機關工作人員”而未做任何限制，其主體就不應當限定為“土地管理或與之相關部門的工作人員以及各級政府中主管土地管理工的人員”，更不應當限定為“具有土地審批權限的國家機關工作人員”。我國刑法分則第九章規(guī)定的瀆職罪分為三類，即一般國家機關工作人員瀆職罪、司法機關工作人員瀆職罪和其他特定管理領域國家機關工作人員瀆職罪。對這三類瀆職犯罪的主體，立法一般分別明確表述為“國家機關工作人員”、“司法工作人員”和“……機關/部門/機構或負有……職責的國家機關工作人員”。非法征用、占用土地犯罪是土地管理領域中的濫用職權犯罪行為，屬于特定管理領域國家機關工作人員瀆職犯罪，但立法對該罪主體規(guī)定的卻是“國家機關工作人員”，而非“土地管理機關/機構/部門工作人員或負有土地管理職責的國家機關工作人員”。這說明立法上雖然將非法批準征用、占用土地危害嚴重的行為規(guī)定為土地管理領域中獨立的瀆職犯罪，但考慮到實踐中這類犯罪行為人的多樣性，并沒有將其犯罪主體限定為“土地管理機關/機構/部門工作人員或負有土地管理職責的國家機關工作人員”。

根據以上分析，筆者認為，本罪的主體不應當限于“土地管理部門或與土地管理相關部門工作人員以及各級政府中主管土地管理工的人員”，更不應當限定為“具有土地審批權限的國家機關工作人員”，而是就如立法規(guī)定的那樣，為“一般國家機關工作人員”。

在實踐中，本罪的犯罪主體可以分為以下幾類：一是各級土地管理機關的工作人員和各級政府中主管土地管理工作的人員；二是非土地管理機關中的土地管理工作人員（如農業(yè)部門中草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面管理工作人員，林業(yè)部門中林地管理工作人員等）和政府相關主管人員；三是非土地管理機關工作人員，如城建規(guī)劃機關工作人員，司法機關、各級（主要是基層）黨的機關工作人員。

注釋：

王中森．非法批準征用、占用土地罪若干問題研究．蘇州大學2006屆碩士畢業(yè)論文．第8-12頁，第24-28頁，第34-35頁．

高銘暄，馬克昌主編．刑法學．北京大學出版社、高等教育出版社．2007年版．第722頁，第59頁．

徇：曲從；舞：舞弄，?；?。弊，欺詐蒙騙，圖占便宜的行為。

周光權．刑法各論講義．清華大學出版社．2003年版．第549頁．