導(dǎo)語：國企法制建設(shè)的困境與策略一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：趙敏

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，國家出于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等特殊目的之需要，還保留了國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)等特別企業(yè)形態(tài)，但是我國的企業(yè)形態(tài)體系之劃分已經(jīng)逐步過渡到以產(chǎn)權(quán)形式、責(zé)任承擔(dān)方式和企業(yè)組織形式為標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)形態(tài)體系已經(jīng)主要由公司、獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)組成。國有企業(yè)在法律上的獨(dú)特性主要體現(xiàn)在與國家關(guān)系方面，也及國家對(duì)其采取的特殊政策上，而不是在企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)等方面。所以國有企業(yè)立法作為市場主體立法的特性已經(jīng)逐步淡化，而作為國家政策立法的特性卻在逐步加強(qiáng)。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目方面的法制建設(shè)，其重要意義與價(jià)值體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是保護(hù)國家投資。國有企業(yè)的資本構(gòu)成全部或主要來自國家投資。主要表現(xiàn)為國家作為企業(yè)的唯一出資人，開辦國家獨(dú)資企業(yè)；國家授權(quán)的投資主體同其他一個(gè)以上國家授權(quán)的投資主體共同出資組成企業(yè)，這種企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)仍然全部由國家所有。國家授權(quán)投資主體通非國有單位或個(gè)人共同出資開辦企業(yè)，如果其中某一國家投資主體的出資在企業(yè)總出資中占主要部分，即占50%以上，或者雖然低于50%但實(shí)際上控制了該企業(yè)的經(jīng)營決策，各國一般也將其納入國有企業(yè)范圍。在這種情況下，保護(hù)國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目對(duì)于保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)具有重要意義。二是促進(jìn)國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)管理職能。國有企業(yè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)雖然也有營利目的，或者說一般也為營利，但也有非營利性目的，或者說它不以營利為唯一目的。國有企業(yè)執(zhí)行國家計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)政策，擔(dān)負(fù)國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)管理職能。三是促進(jìn)國有企業(yè)自身的規(guī)范轉(zhuǎn)運(yùn)，國有企業(yè)雖然也適用一般企業(yè)法的許多一般性規(guī)定，但國有企業(yè)同時(shí)適用國有企業(yè)的特別法。國有企業(yè)設(shè)立程序較其他企業(yè)更為嚴(yán)格、復(fù)雜，國家對(duì)國有企業(yè)的管理，需要以政權(quán)和所有者的雙重身份進(jìn)行管理，在許多方面，國家要以自己為一方主體同企業(yè)和企業(yè)有關(guān)各方直接發(fā)生各種法律關(guān)系。

一是國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資方面立法不完備。法律從本質(zhì)上乃是一種“契約”（contract），其本質(zhì)意義是交易雙方或者多方的一種合意，這種合意主要體現(xiàn)在人們?yōu)榱烁玫谋Ｕ献约旱暮戏?quán)利或利益，而把一部分原本屬于自己的天賦權(quán)利讓渡出來，形成規(guī)范性文本，作為人們的行動(dòng)規(guī)則。在“社會(huì)契約理論”的核心觀點(diǎn)里面，法律契約并不是讓人們迷失自我，相反是為了更好的實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院許成鋼教授與美國哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院的皮斯托在2002年提出了不完備法律理論，該理論認(rèn)為正如“契約”（或者說是“合同”）不可能是完備的一樣，法律也不可能是完備的，因?yàn)榉蛇@種“契約”也受到立法者的有限理性、信息不對(duì)稱以及交易成本等諸多因素的影響，加之現(xiàn)代社會(huì)瞬息萬變，法律注定不可能達(dá)到完備的程度。現(xiàn)有制度供給的錯(cuò)位性嚴(yán)重，雖然不少地區(qū)都出臺(tái)了有關(guān)國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資方面的政策制度，但是這些制度不管從制度理念、制度設(shè)計(jì)、制度內(nèi)容以及操作方法等方面來看，都與當(dāng)前國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的現(xiàn)狀及其切實(shí)需求存在明顯的錯(cuò)位。國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資立法位階較低，范圍較窄。使得這些法律法規(guī)缺乏較高的法律效力，責(zé)任機(jī)制缺失。國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資還是主要依據(jù)《中華人民共和國公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（國務(wù)院令第378號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號(hào)）、《中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作指南》，缺少專門規(guī)定，而各個(gè)地區(qū)的政策性規(guī)定不規(guī)范，導(dǎo)致法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性不足。這就使得在國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的立法方面存在諸多爭議。二是在國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資法制中對(duì)重點(diǎn)問題關(guān)注不夠。以作為源頭性的審批核準(zhǔn)制度為例，實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制是投資體制改革的重大舉措，針對(duì)少數(shù)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目，從維護(hù)社會(huì)公共利益的角度，實(shí)行核準(zhǔn)制。政府有關(guān)部門制定嚴(yán)格規(guī)范的核準(zhǔn)制度，明確核準(zhǔn)的范圍、內(nèi)容、申報(bào)程序和辦理時(shí)限，并向社會(huì)公布，提高辦事效率，增強(qiáng)透明度。核準(zhǔn)制與審批制的主要區(qū)別有以下幾點(diǎn)，一是政府直接管理的企業(yè)投資項(xiàng)目數(shù)量大幅度減少，二是程序簡化，三是政府管理的角度改變。但是，當(dāng)前國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資中對(duì)于核準(zhǔn)的把握及相關(guān)規(guī)定缺少規(guī)范。也就是在源頭上就導(dǎo)致了危險(xiǎn)。三是國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資法律監(jiān)督缺失。在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)上下級(jí)之間，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)測部門擬。因?yàn)榈谝痪€的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員的行政活動(dòng)具有廣泛性和復(fù)雜性，行政執(zhí)法，司法監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往是被動(dòng)的滯后的。監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)通常僅限于監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)的案件程序，公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督將不存在，眾所周知，國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資往往涉及大量的資金，在這一過程中，如果缺乏有效的監(jiān)督管理，極容易導(dǎo)致權(quán)力尋租，滋生腐敗。當(dāng)前，我國部分地方政府還存在對(duì)國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資監(jiān)督管理工作沒有引起足夠的重視，缺乏專門的監(jiān)督力量，也沒有內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的監(jiān)管顯得十分分散無序，沒有形成監(jiān)管合力。具體來說，有以下一些表現(xiàn)，一是部分地方政府對(duì)國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的監(jiān)督工作缺乏戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)，文件上或者會(huì)議上說起來十分重要，但是實(shí)踐起來不重要；二是國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻不到位、一些監(jiān)督管理的專業(yè)人員配備不到位，缺乏專業(yè)人手，專業(yè)化的監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)；三是各項(xiàng)社會(huì)國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資監(jiān)督管理工作的經(jīng)費(fèi)配套不足，監(jiān)督信息化建設(shè)工作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展不足。

一是切實(shí)加強(qiáng)國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資方面的立法。我國國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資立法有著充分的法律依據(jù)。首先憲法的有關(guān)規(guī)定及基本指導(dǎo)思想既是國有企業(yè)立法的基本依據(jù)，也是國有企業(yè)法的重要淵源。憲法規(guī)定：國有經(jīng)濟(jì)即全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量，國家保障國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展；國有企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)自主經(jīng)營；并依照法律規(guī)定，通過職工代表大會(huì)和其他形式，實(shí)行民主管理。其次經(jīng)濟(jì)體制改革和企業(yè)管理規(guī)律的客觀要求，是國有企業(yè)立法的客觀依據(jù)。這就要求政府部門必須從更高層次上，統(tǒng)籌規(guī)劃立法，使得法律對(duì)于國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的財(cái)政、金融、保險(xiǎn)等情況，融資發(fā)展，價(jià)證券發(fā)行總規(guī)模、結(jié)構(gòu)和投向，財(cái)政性建設(shè)資金總量安排和使用方向，財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方向等方面都有規(guī)范，確保國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目能夠得到高質(zhì)高效的進(jìn)行。二是嚴(yán)格從源頭上控制國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的核準(zhǔn)。對(duì)于國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，繼續(xù)實(shí)行審批制。其中采用直接投資和資本金注入方式的，審批程序上與傳統(tǒng)的投資項(xiàng)目審批制度基本一致，繼續(xù)審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告等。采用投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，不再審批項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，只審批資金申請(qǐng)報(bào)告。國家發(fā)展改革委第19號(hào)令《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》中規(guī)定，項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)要對(duì)一些有針對(duì)性的項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)。三是構(gòu)建國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的法律監(jiān)督體制。首先要建立政府投資責(zé)任追究制度。工程咨詢、投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等部門和單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對(duì)不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。其次要完善政府投資制衡機(jī)制，投資主管部門、財(cái)政主管部門以及有關(guān)部門，要依據(jù)職能分工，對(duì)政府投資的管理進(jìn)行相互監(jiān)督。為國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資監(jiān)督部門，我認(rèn)為應(yīng)主要把握好這樣幾點(diǎn)：一是要依照國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的收支、管理和投資運(yùn)營的法律法規(guī)和政策規(guī)定實(shí)施監(jiān)督檢查，提高執(zhí)法的合規(guī)性；二是在國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資監(jiān)督行政部門內(nèi)部，涉及社國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資收支、管理和投資運(yùn)營的監(jiān)督檢查和行政處罰，應(yīng)該由監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施；三是有些共性的法律責(zé)任，如不得泄露用人單位和個(gè)人信息，不能濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任等，同樣適用于國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資監(jiān)督機(jī)構(gòu)，必須認(rèn)真執(zhí)行，帶頭遵守法紀(jì)。