淺析中國訴訟費用管控的變遷與改革
時間：2022-04-02 11:16:00
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建國伊始至1984年之前，我國曾經(jīng)歷了一個長達30余年的訴訟無償時代。[i]1984年，最高人民法院依據(jù)《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個全國統(tǒng)一適用的《民事訴訟收費辦法（試行）》，1985年9月20日最高人民法院、財政部印發(fā)《關于法院業(yè)務費開支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號），用以規(guī)范法院內(nèi)部的財務管理。
1989年，最高人民法院又以《人民法院訴訟收費辦法》代替了《民事訴訟收費辦法（試行）》。同時，為了配合《人民法院訴訟收費辦法》的實施，加強訴訟費用的管理工作，最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號）。訴訟費用管理是法院財政制度的重要內(nèi)容，它與訴訟費用征收制度和法院經(jīng)費保障問題密切相關，因此，我們以該規(guī)定作為研究法院訴訟費用管理制度的一個起點。
（一）1989年-1996年訴訟費用管理制度
1989年9月18日最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號）?！蛾P于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）該規(guī)定基本上構建起了1989年到1996年期間的訴訟費用管理制度：
第一，訴訟費用坐收坐支制度。根據(jù)《暫行規(guī)定》，各級人民法院依法收取的訴訟費用屬于國家規(guī)費?？紤]到當時的財政困難，撥給法院的業(yè)務經(jīng)費還不能完全滿足審判工作的需要，法院依法收取的訴訟費用暫不上交財政，以彌補法院業(yè)務經(jīng)費的不足。
第二，高級人民法院統(tǒng)籌制度。根據(jù)暫行規(guī)定，地方各級人民法院所收的訴訟費用，可按一定比例上交給高級人民法院，用以統(tǒng)一購置必需的業(yè)務設備和適當補助其它困難地區(qū)法院的業(yè)務經(jīng)費。
第三，財務監(jiān)督制度。根據(jù)暫行規(guī)定，各級人民法院對于訴訟費用的收支，應接受財政、
審計部門的監(jiān)督。并定期向上級人民法院和同級財政部門報送訴訟費用收支等情況。
（二）1996年-1999年訴訟費用管理制度
1996年1月16日，財政部、最高人民法院聯(lián)合《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號），該辦法自1996年1月1日起實行，《關于加強人民法院訴訟費用管理的暫行規(guī)定》同時廢止?！度嗣穹ㄔ涸V訟費用暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》）的實施標志著我國法院財政制度進入新的階段。
《暫行管理辦法》明確規(guī)定，訴訟收費制度是我國一項重要的司法制度。該辦法在訴訟費用的收取、訴訟費用的使用和管理、訴訟費用的監(jiān)督和檢查三個方面對1989年以來形成的訴訟費用管理制度都有較大的改變和發(fā)展。
第一，訴訟費用的收取制度
《暫行管理辦法》明確規(guī)定各級人民法院收取訴訟費用，要嚴格按照國家統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。任何部門和單位均不得另行制定收費辦法，不得自行增加收費項目、擴大收費范圍、提高或降低收費標準。訴訟費用的緩交、減交、免交，由主管院長批準；訴訟費用的收取實行確定收費部門（即審判業(yè)務部門）同具體收費部門（即財務部門）相分離的原則。這些規(guī)定基本上搭建起我國訴訟費用收取方面的基本框架。
第二，訴訟費用的使用和管理制度
《暫行管理辦法》開始在訴訟費用領域?qū)嵭小笆罩蓷l線管理”，收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案費用支出后，應按期將結余及時上交同級財政專戶，由財政部門按核定的數(shù)額撥付，并與預算內(nèi)資金結合使用。《暫行管理辦法》對訴訟費用的使用范圍作出規(guī)定，訴訟費用主要用于補充辦案所需業(yè)務經(jīng)費和事先征得同級財政部門同意的其他支出。《暫行管理辦法》對訴訟費用使用的審批制度，訴訟費用收取和使用情況的審核制度作出規(guī)定。在沿用《暫行規(guī)定》的高級人民法院統(tǒng)籌制度外，又規(guī)定了最高人民法院統(tǒng)籌制度。
《暫行管理辦法》在《暫行規(guī)定》的基礎上進一步強化了訴訟費用的監(jiān)督和檢查制度。
這一時期訴訟費用管理制度最大的變化，就是訴訟費用坐收坐支制度向訴訟費用收支兩條線制度的轉(zhuǎn)變。這種變化是在國家財政管理制度改革的大背景下發(fā)生的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和各方面改革的深入，政法部門將行政性收費和罰沒收入的數(shù)字報財政，坐收坐支，實行“一條線”管理的制度暴露出很多弊端?！皬姆ㄔ合到y(tǒng)看，一些法院不嚴格執(zhí)行訴訟費收費和管理規(guī)定，隨意提高收費標準、擴大收費范圍、難度小的案件愿意受理，難度大的案件不愿意受理；訴訟標的大的案件搶著辦，訴訟標的小的案件拖著辦。有的接受當事人的贊助，對幫助過法院建設的當事人給予”關照“。而經(jīng)濟、民事案件審理和執(zhí)行中與當事人同吃、同住、同行的”三同“行為，更是嚴重損害了審判機關的聲望和信譽，對公正審判有百害而無一利。這些行為既是對司法權的扭曲，又是對財政權的沖擊?！盵ii]司法的本質(zhì)精神是公正，公正是司法的靈魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身。法院的基本職責就是公正司法。如果不實行收支相分離的辦法，而是采取坐收坐支訴訟費，彌補經(jīng)費不足，必然造成法院利益與部門利益、地方利益交織在一起，導致利益驅(qū)動，損害司法正義。實行“收支兩條線”管理，能夠在一定程度上避免地方利益、部門利益對司法行為的干擾，從制度上為公正司法提供有利條件，維護國家法制的權威和尊嚴。
早在1993年，中共中央就做出行政性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”的指示，但是因為沒有具體的配套制度“收支一條線”的財務管理制度并沒有大的改變。1998年是“收支兩條線”制度的“貫徹落實年”。在一年內(nèi)，財政部聯(lián)合其他國家機關相繼頒發(fā)了四個貫徹落實收支兩條線的辦法和通知，使“收支兩條線”真正成為一項制度實踐。在這四個辦法和通知中，人民法院收取的訴訟費用被當作“行政性收費”納入到“收支兩條線”管理中。1998年6月8日，財政部頒發(fā)《公檢法工商行政管理部門行政性收費收入和罰沒收入監(jiān)繳暫行辦法》（財預字[1998]221號）。該辦法就地方各級公安機關、檢察機關、法院、工商行政管理部門應繳中央預算的行政性收費收入和罰沒收入的解繳方式和財政監(jiān)繳方式作出規(guī)定。按照該辦法作為“行政性收費”收入的訴訟費用必須及時、足額上繳同級財政專戶。該辦法對隱瞞、截留、轉(zhuǎn)移、坐支行政性收費收入和罰沒收入，以及利用行政性收費收入和罰沒收入私設“小金庫”和貪污私分、應收不收行政性收費收入和罰沒收入的、收取行政性收費收入和罰沒收入不使用合法票據(jù)的、拒不執(zhí)行罰款決定與罰款收繳分離規(guī)定的、拒絕或阻礙財政部門監(jiān)繳工作的行為的處罰措施作出規(guī)定。該辦法對監(jiān)繳工作責任制也作出了規(guī)定。1998年6月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出通知，轉(zhuǎn)發(fā)《財政部、國家發(fā)展計劃委員會、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國家工商行政管理局關于加強公檢法工商部門行政性收費和罰沒收入收支兩條線管理工作的規(guī)定》。該規(guī)定就嚴格行政性收費的立項審批工作、加強票據(jù)管理，嚴格執(zhí)行罰款決定與罰款收繳相分離的制度、加強行政性收費和罰沒收入上繳國庫和財政預算外資金專戶的工作、建立行政性收費和罰沒收入統(tǒng)計報表制度、完善預算核定辦法、加強支出管理、加強監(jiān)督檢查工作幾個方面的問題作出規(guī)定。法院的行政性收費項目是指訴訟費用。1998年10月9日，財政部頒發(fā)《關于認真做好公檢法工商四部門“收支兩條線”管理工作的通知》（財公字[1998]106號），強調(diào)了及時報送統(tǒng)計報表的重要性，同時指出嚴禁收支掛鉤，及時核撥經(jīng)費，要根據(jù)公、檢、法和工商行政管理部門的經(jīng)費開支范圍及有關預算定額標準，按照預算內(nèi)、外資金結合使用的原則，統(tǒng)一核定部門預算。嚴禁將預算安排與部門行政性收費和罰沒收入的收入數(shù)額掛鉤，或采取其他“明脫暗掛”的做法。對上述部門的經(jīng)費申請，要在核定預算數(shù)額和上交財政專戶總額以內(nèi)，根據(jù)用款計劃和預算外資金使用計劃，及時予以審核撥付，不得無故拖延；該通知明確規(guī)定要進一步加大經(jīng)費保障力度，為支持貧困地區(qū)公、檢、法部門改善基礎設施建設，中央財政當年增撥了部分專項經(jīng)費。號召各地也應積極采取措施，籌措資金，配合中央?？?，加大對貧困地區(qū)基礎設施建設的投入力度。要結合本地實際，逐步建立起對貧困地區(qū)的經(jīng)費保障機制，尤其要保證編制內(nèi)人員經(jīng)費的按時發(fā)放。
1998年12月3日，財政部聯(lián)合國家計委、監(jiān)察部、高法院、高檢院、公安部、國家工商局《關于進一步加強落實“收支兩條線”規(guī)定工作的通知》（財公字[1998]267號）。該通知確立了貫徹落實“收支兩條線”的兩個標準，一是法院、檢察院、公安和工商行政管部門落實“收支兩條線”規(guī)定的標準；[iii]二是財政部門落實“收支兩條線”規(guī)定的標準。[iv]這一年，財政部、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國家工商行政管理局等六部門聯(lián)合召開全國電視電話會議，對貫徹落實“收支兩條線”工作進行專項部署。為了做好全國法院貫徹執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的工作，最高人民法院印發(fā)了肖揚院長在落實“收支兩條線”規(guī)定全國電視電話會議上的發(fā)言和《關于認真貫徹落實“收支兩條線”規(guī)定的通知》，表明了我國法院實施“收支兩條線”的決心，對具體實施辦法作出部署。同時，為《人民法院訴訟費用管理辦法》的出臺埋下伏筆。
（三）1999年以來的訴訟費用管理制度
1、“收支兩條線”的進一步落實
1996年制定《人民法院訴訟費用管理暫行辦法》（以下簡稱1996《暫行辦法》）時，“收支兩條線”還處在政策意識的層面，實踐中處于探索狀態(tài)，尚未完全成為一項制度實踐。為認真貫徹落實中央關于“收支兩條線”管理的決定，改進和加強人民法院訴訟費用的管理，更好地促進法院業(yè)務建設，1999年7月22日，財政部和最高人民法院聯(lián)合《人民法院訴訟費用管理辦法》（公字[1999]406號）。該辦法自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號）和《關于最高人民法院集中部分訴訟費用的實施辦法》（法字[1996]81號）同時廢止，標志著我國訴訟費用管理制度又進入一個新的階段。1999年《人民法院訴訟費用管理辦法》（以下簡稱1999《辦法》）在1996年人民法院訴訟費用管理辦法的基礎上，進一步落實、具化了“收支兩條線”制度。該辦法明確規(guī)定，各級人民法院依法收取的訴訟費用，屬于國家財政性資金，訴訟收費制度是我國的一項重要司法制度。在訴訟費用的收取、訴訟費用的管理和使用、訴訟費用的監(jiān)督和檢查方面都有新的發(fā)展。
第一，訴訟費用收取制度
按1996《人民法院訴訟費用管理暫行辦法》（以下簡稱1996《暫行辦法》）的規(guī)定，審判業(yè)務部門確定收費的適用標準和具體數(shù)額后，由法院財務部門統(tǒng)一收取。1999《辦法》明確規(guī)定訴訟費用的收取實行收繳分離。人民法院按照受理案件適用的訴訟費用標準確定具體數(shù)額后，以書面形式通知當事人繳納訴訟費用；當事人憑人民法院開具的交費通知到指定銀行交費，并以銀行開具的收據(jù)作為已預交訴訟費用的憑據(jù)，到人民法院換領訴訟費用專用票據(jù)。按1996《暫行辦法》的規(guī)定，人民法庭收取訴訟費用指定專人負責，定期將收取的訴訟費用和收費票據(jù)一并上交基層法院即可。1999《辦法》規(guī)定，人民法庭收取訴訟費用，也要實行收繳分離。個別不便由指定銀行收取訴訟費用的特殊地區(qū)，可由人民法庭直接代收，但需經(jīng)省級財政部門和高級人民法院批準。
按1996《暫行辦法》的規(guī)定，地方各級法院的收費專用票據(jù)由各省、自治區(qū)、直轄市財政部門會同各高級人民法院，對最高人民法院的收費專用票據(jù)由財政部印制發(fā)放部門未作出規(guī)定。1999《辦法》嚴格了票據(jù)管理，訴訟費用的專用票據(jù)包括預收、退費、結算三類，實行全國統(tǒng)一式樣。地方各級法院的收費專用票據(jù)由各省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一印制、編號后，由地方各級財政部門向同級人民法院發(fā)放；最高人民法院的收費專用票據(jù)由財政部印制發(fā)放。
第二，訴訟費用的管理和使用制度
按1996《暫行辦法》的規(guī)定，訴訟費用要納入地方各級人民法院的單位預算，統(tǒng)一核算和使用管理。地方各級法院的收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案費用支出后，應按期將結余上交同級財政專戶。很明顯，“先扣后繳”的辦法，還不算完全意義上的收支脫鉤。1999《辦法》規(guī)定，各級人民法院的訴訟費用全額納入財政專戶，嚴格實行“收支兩條線”管理。地方各級人民法院的訴訟費用由省級財政專戶集中管理，實行分級使用與省級統(tǒng)籌相結合的方式；地方各級人民法院的訴訟費用，要由當事人直接全額交入省級財政在當?shù)刂付ㄣy行開設的省級財政專戶分戶，由省級財政專戶集中管理；省級財政專戶集中的地方各級人民法院訴訟費用，由省級財政專戶分戶的銀行，按規(guī)定比例就地及時分別劃支地方各級人民法院所在的同級財政專戶和省級財政專戶；地方各級人民法院訴訟費收入分級使用和省級統(tǒng)籌的具體比例，由各省級財政部門會同高級人民法院根據(jù)本地實際情況確定，其中省級統(tǒng)籌的比例不得高子各級地方法院所收取訴訟費用的30％；省級統(tǒng)籌的訴訟費用由高級人民法院提出使用計劃，經(jīng)省級財政部門審核批準后共同下達執(zhí)行。資金通過財政專戶核撥，用于統(tǒng)一購置轄區(qū)內(nèi)法院系統(tǒng)必需的業(yè)務設備和補助貧困地區(qū)法院業(yè)務經(jīng)費，不得用于高級法院本身的支出；納入地方各級財政專戶管理的訴訟費用，由各級財政部門按審批的訴訟費用收支計劃，作為“業(yè)務補助經(jīng)費”按月核撥給同級人民法院使用；最高人民法院通過指定銀行依法收取的訴訟費用直接全額劃入中央財政專戶。財政部根據(jù)審批的收支計劃和訴訟費用繳入財政專戶的進度，作為“業(yè)務補助經(jīng)費”定期核撥給最高人民法院使用；訴訟費用的收取和劃撥事宜委托國有商業(yè)銀行辦理。
1999辦法規(guī)定了“備用金”制度。各級人民法院可根據(jù)審判工作的實際需要，用財政撥給的“業(yè)務補助經(jīng)費”，按全年訴訟費收入的一定比例或數(shù)額建立備用金，專門用于支付應退還的預交訴訟費用和其他訴訟費用的支出。備用金的具體比例或數(shù)額，由各省級財政部門會同高級人民法院確定。備用金支出后，應及時予以補充。
1999辦法規(guī)定各級人民法院要按照預算內(nèi)外資金收支統(tǒng)管的原則，將各級財政部門核撥的“業(yè)務補助經(jīng)費”與同級財政部門核撥的預算內(nèi)業(yè)務經(jīng)費相結合，納入本單位預算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排使用。對加強對“業(yè)務補助經(jīng)費”的管理，1999《辦法》仍沿用1996《暫行辦法》的規(guī)定，如繼續(xù)實行一支筆審批制度等。
第三，訴訟費用的監(jiān)督和檢查制度
1999年辦法明確規(guī)定，人民法院依法收取的訴訟費用是法院業(yè)務經(jīng)費的重要來源。各地要采取措施確保其真正用于法院的業(yè)務工作，其他部門不得調(diào)用。各級財政部門要依據(jù)訴訟費用收支計劃和法院實際工作需要及時核撥，嚴禁占壓、挪用。
1999年《辦法》在1996《暫行辦法》的基礎上，在一定程度上嚴格了訴訟費用的監(jiān)督檢查制度，如1999辦法規(guī)定各級財政部門要加強對人民法院訴訟費用的管理。制定和完善有關制度，規(guī)范收支管理，加強監(jiān)督檢查，對違反規(guī)定的，應及時提出、限期糾正。對情節(jié)嚴重或未按規(guī)定時間糾正的，財政部門有權在違反的數(shù)額以內(nèi)，適當扣減業(yè)務經(jīng)費預算，并按有關規(guī)定對責任人進行處罰；最高人民法院和高級人民法院要加強對各級人民法院訴訟費用管理工作的監(jiān)督和指導，定期對下級法院訴訟費收入和“業(yè)務補助經(jīng)費”支出情況進行檢查。發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的，應立即提出糾正意見。對情節(jié)嚴重的，上級法院有權在本轄區(qū)內(nèi)進行通報批評，并追究有關領導者和直接責任人員的責任。
2、法院財務管理的進一步加強
為規(guī)范和加強人民法院財務管理，提高資金使用效益，保障人民法院依法履行審判職能和各項工作任務的順利完成，根據(jù)《中華人民共和國預算法》、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)〈財政部關于政法機關不再從事經(jīng)商活動和實行收支兩條線管理后財政經(jīng)費保障的若干意見〉的通知》和《行政單位財務規(guī)則》等法律、法規(guī)和國家有關財經(jīng)政策。財政部、最高人民法院2001年11月28日《人民法院財務管理暫行辦法》（財行[2001]276號）。該辦法從2002年1月1日起施行。1985年9月20日最高人民法院、財政部印發(fā)的《關于法院業(yè)務費開支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號）同時廢止。
《人民法院財務管理暫行辦法》對法院財務管理，當然也涉及到訴訟費用管理的規(guī)范化運作所起的積極作用不可低估。它規(guī)定了人民法院財務管理的原則，即分級管理、分級負擔；依法理財、厲行節(jié)約；量入為出、保證重點；注重資金使用效益?！度嗣穹ㄔ贺攧展芾頃盒修k法》規(guī)定人民法院財務管理的主要任務即通過資金的領撥和運用，對本部門的財務收支活動進行全面管理。[v]人民法院預算是指人民法院根據(jù)其職責、工作任務和業(yè)務發(fā)展計劃編制的年度財務收支計劃。人民法院預算由收入預算和支出預算組成?！度嗣穹ㄔ贺攧展芾頃盒修k法》對預算管理的依據(jù)、預算管理的要求作出規(guī)定。人民法院的收入是指人民法院在預算年度內(nèi)依照有關法律、法規(guī)和政策取得的非償還性資金。人民法院的收入，包括財政預算撥款收入、預算外資金收入以及其他合法收入?！度嗣穹ㄔ贺攧展芾頃盒修k法》對收入管理的要求作出規(guī)定。支出是指人民法院為履行職責所發(fā)生的各項資金耗費。人民法院的支出，包括基本支出（經(jīng)常性支出）[vi]、項目支出（專項支出）[vii]和自籌基本建設支出[viii].《人民法院財務管理暫行辦法》對人民法院支出包括的內(nèi)容作出詳盡的規(guī)定，并對人民法院業(yè)務經(jīng)費開支范圍附表列舉。同時，也規(guī)定了各項支出的管理制度。資產(chǎn)是指人民法院占有或使用的、能以貨幣計量的經(jīng)濟資源，包括固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)，是保障人民法院工作順利進行的重要物質(zhì)條件?！度嗣穹ㄔ贺攧展芾頃盒修k法》對資產(chǎn)管理的要求作出規(guī)定。《人民法院財務管理暫行辦法》對財務報告和財務分析編制的要求、財務監(jiān)督、財務機構及財會人員幾個方面也作出規(guī)定。
訴訟費用是各級人民法院業(yè)務經(jīng)費的重要來源，要納入各級人民法院的單位預算。訴訟費用管理狀況、經(jīng)費保障水平與訴訟收費制度實施效果的密切聯(lián)系可想而知。通過上述對訴訟費用管理制度變遷與發(fā)展的考察，可以看出訴訟費用管理制度的每一步變遷與改革都是由訴訟費用征收制度領域的問題和不規(guī)范行為引致的，也是為了解決這些問題，促使訴訟費用征收規(guī)范化而服務的?？梢哉f，訴訟費用管理制度改革是訴訟費用征收制度改革成功的前提條件，如果不考慮訴訟費用管理制度對訴訟費用征收制度改革的制約性，訴訟費用征收制度的改革很可能陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的短期政策操作中。
二、我國訴訟收費制度改革：“囚徒困境”與“諾思悖論”
我國訴訟收費制度改革面臨兩個問題，一是要減輕當事人的訴訟負擔，降低訴訟費用；二是要保障法院經(jīng)費，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件。第一個目標是法治國家的政府獲得其正當性的必然選擇；第二個目標是法院和法官群體的現(xiàn)實要求。低訴訟費用意味著政府要增加財政投入，保障法院經(jīng)費，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件最直接的辦法當然是增加訴訟費收入。這也是當前在訴訟費用升降問題上，學者和法官群體的爭議所在。最理想的結果降低訴訟費用，法院經(jīng)費的缺口由政府財政支付。然而，作為兩類都要謀求自己利益最大化的主體，在眾多的財政需求的壓力下，政府會選擇盡可能少地向法院提供財政支持，同時為了獲得其正當性還要降低訴訟費用；法院和法官作為被動接受制度安排的主體，為了實現(xiàn)其自身利益的最大化，最佳選擇就是將自身的需求轉(zhuǎn)嫁到當事人身上。這樣的結果就是正式的收費雖然減下來，非正式的收費卻可能潛滋暗長，法官向當事人的尋租現(xiàn)象可能增多。這在一定程度上會促生司法腐敗，進而，也動搖了政府的正當性。博弈論是研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時的決策以及這種決策的均衡，也就是說，當一個主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過來影響到其他主體選擇時的決策問題和均衡問題。政府與法院之間在圍繞審判的資源獲取與分配領域的行為事實上也是一種博弈。上述圍繞審判資源的獲取與分配的最理想的結果與兩主體各自最佳選擇的結果的脫節(jié)現(xiàn)象，是博弈論的經(jīng)典范例“囚徒困境”[ix]的體現(xiàn)。
為了走出“囚徒困境”，片面地強調(diào)增加政府對司法的財政支持，會產(chǎn)生什么樣的效果呢？現(xiàn)代經(jīng)濟學的研究表明，政府作為理性人，從本質(zhì)上是追求正當性（Legitimacy）最大化的，即政府追求長治久安。但是，諾斯（1991）曾經(jīng)明確地指出：政府在追求這一目標的過程中存在著兩難的選擇，在歷史中經(jīng)常會出現(xiàn)財政目標偏離社會目標的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為，為了增加財政收入而不惜采取損害社會經(jīng)濟發(fā)展的措施，這就是“諾斯悖論”。政府之所以面臨兩難選擇，關鍵的一條在于社會目標是長期的，而財政目標是短期的。在長期的制度建設和短期的政策操作的博弈中，面對“囚徒困境”式的兩難選擇，作為理性人，政府選擇后者是必然的。[x]因為，如果不能解決短期的財政困難，即期的負面效應便會便會立刻凸現(xiàn)，直接影響到政府認為必須調(diào)整的重要關系的穩(wěn)定性，進而影響到政治的穩(wěn)定。具體到司法領域，財政困難會導致司法系統(tǒng)失靈，正常的審判工作無法有效的進行，司法改革的思路和設想無從落實；另一方面，在社會資源既定的約束下，市場和政府是有活動邊界的。如果政府為實現(xiàn)某個社會目標而在短期內(nèi)獲取的公共收入過多，或者說超過了社會最有效率要求的公共產(chǎn)品的范圍，市場的效率便不可避免地會受到損失，從而根本上動搖了財政的基礎。[xi]解決“諾斯悖論”的根本方法就是政府要選擇一種有利于長期制度建設的改革之路。
從經(jīng)濟學的視角分析，訴訟收費制度所陷入的“囚徒困境”，是一個蘊含著“諾斯悖論”的困境，如果政府為了滿足包括法院在內(nèi)的各類公共部門的財政需求不顧經(jīng)濟規(guī)律地增加財政收入，最終會損害經(jīng)濟的正常發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展受損又會動搖公共財政的基礎。要解開“諾斯悖論”帶來的困惑，就要為尋找一條有利于長期制度建設的改革之路而進行細致的分析和論證。
降低訴訟費用與訴訟費用在法院經(jīng)費中的重要性
降低訴訟費用與訴訟費用在當前法院運轉(zhuǎn)中的重要性顯然構成一組尖銳的矛盾。降低訴訟費用是公眾接近司法的必要條件，然而，降低訴訟費用又會影響到法院的正常運轉(zhuǎn)。公眾接近司法的程度不足將使司法的價值不能充分體現(xiàn)，司法的公信力影響的范圍也會受到限制，但是，倘若，法院不能正常運轉(zhuǎn)司法的價值更難體現(xiàn)，司法的公信力也更難確立。因此，能不能降低訴訟費用，如何確定降低幅度的合理界限與訴訟費用在法院運轉(zhuǎn)中的重要性密切相關。訴訟費用在法院運轉(zhuǎn)中究竟占什么樣的地位呢？按照日本學者棚瀨孝雄將“生產(chǎn)正義的成本”分為“審判成本”和“訴訟成本”的學說，這個問題就轉(zhuǎn)化為訴訟費用在審判成本中究竟占多大比重的問題。根據(jù)2002年1月1日起施行的《人民法院財務管理暫行辦法》中的規(guī)定，我國法院的審判成本即法院的支出主要由三大塊構成，第一，基本支出（包括機關經(jīng)費支出、外事經(jīng)費支出和業(yè)務費支出），其中機關經(jīng)費支出包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費兩部分。第二，項目支出，其范圍按照財政部門規(guī)定的項目計劃予以確認，其項目申報、審核、實施、監(jiān)督檢查和績效考核按財政部門的有關項目管理辦法執(zhí)行。第三，自籌基本建設支出包括法院業(yè)務用房、人民法庭等建設支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構成，即財政預算撥款收入、預算外資金收入以及其他合法收入。其中財政預算撥款收入，是指各級財政部門核定給人民法院的年度財政預算資金；預算外資金收入，是指暫未納入預算管理，由財政部門從財政專戶按照規(guī)定核撥給人民法院的訴訟費收入和經(jīng)財政部門核準由人民法院按計劃使用，不上繳財政專戶的少量預算外資金。從人民法院的收入結構來看，不上繳財政專戶的少量預算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費收入和財政撥款（即預算內(nèi)收入）構成。對已公開的法院收支情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，也驗證了上述結論，訴訟費用在維持法院運轉(zhuǎn)中起著舉足輕重的作用。
根據(jù)江西省高級人民法院提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，江西省各級人民法院預算外收入在總收入中所占比例，分別為1997年的65.6%，1998年的64.3％，1999年的62.5%，2000年的49.1%.預算外收入在總收入中所占比例雖然逐年遞減，從1997年的65.6%跌至2000年的49.1%，但仍然占總收入的一半左右，其重要性不言而喻。（見表1）訴訟費收入是預算外收入的主要部分，這種訴訟費收入與財政撥款并重的法院經(jīng)費來源結構，決定了當前訴訟收費制度改革必須審慎地有計劃地進行，具體而言采取下列措施實現(xiàn)降低訴訟費用的目的較為適宜，即采取通過明文列舉訴訟費用種類設置堵塞“亂收費”的漏洞；調(diào)整訴訟費用的計征方法，對確認之訴、給付之訴、變更之訴的計征方法應區(qū)別對待；就有請求金額案件的征收比例，根據(jù)我國物價指數(shù)、通貨膨脹率、居民收入水平和法院實際開支對有請求金額案件的受理費征收比例適當下調(diào)；對不應收取程序啟動費的情形，在充分論證的基礎上予以適當擴展；細化規(guī)則，落實“備用金”制度，切實做好退還勝訴當事人預交訴訟費用的退還工作等措施。