導(dǎo)語：新環(huán)境行政法的立法經(jīng)驗一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：陳戈工作單位：上海法學(xué)院

德國環(huán)境法典之殤

眾所周知，德國擁有成文法典母國之美譽，自20世紀70年代末以來，德國更加致力于環(huán)境法制統(tǒng)一化，堪為各國楷模。此種努力，肇始于原西德聯(lián)邦政府1976年的一份環(huán)境報告。該報告當(dāng)時即已提出了簡化并最終統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法的構(gòu)想。此后，在聯(lián)邦環(huán)境部與聯(lián)邦環(huán)境局的雙層治理模式下，又啟動了“一般環(huán)境行政法制精義”研究計劃，在法學(xué)專家的主導(dǎo)參與下，終于在20世紀90年代產(chǎn)生了第一部環(huán)境法典草案(又稱“教授草案”)，從此奠定環(huán)境法典體系之基礎(chǔ)②。該草案暗合德國行政法學(xué)經(jīng)典二分法理論，包含一般環(huán)境行政法與特別環(huán)境行政法兩部。其中第一部1990年即已完成，包括一般原則、環(huán)境許可實體與程序制度、環(huán)境信息制度與一般環(huán)境責(zé)任法等。而1994年完成的第二部草案則系特別環(huán)境法，調(diào)整對象包括自然生態(tài)與風(fēng)景保護、水資源管理、土地保護、能源與放射性物質(zhì)、危險性物質(zhì)與廢物經(jīng)濟等內(nèi)容。1997年，由聯(lián)邦環(huán)境部成立的獨立委員會在對該草案進一步修繕的基礎(chǔ)上，將兩部草案合并為一部統(tǒng)一的環(huán)境法典(即“委員會草案”)。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)邦環(huán)境部于1999年修訂了該草案，并就此廣泛向各界人士征求意見。由于當(dāng)時聯(lián)邦立法權(quán)限的局限，該草案最終夭折。聯(lián)邦憲制改革后，統(tǒng)一環(huán)境法典草案起草工作再度重啟并數(shù)易其稿，可謂集各方意見之成果。2009年最終提交聯(lián)邦議會表決的草案，即是在2007年草案的基礎(chǔ)上形成，并于2008年經(jīng)歷了決定性的修改后交付各州、企業(yè)界及其他有關(guān)人士參閱并提出意見的。該草案包含五個部分:總則、水資源管理、自然風(fēng)景保護、非離子放射防護、溫室氣體排放貿(mào)易。此外，提交表決的草案還包括《環(huán)境法典行政計劃條例》、《環(huán)境專員條例》與《環(huán)境法典執(zhí)行法》。德國環(huán)境法典草案的最終失敗，可謂是十月懷胎，一朝功敗。比起之前的諸番努力，這次失敗顯得迅速而突然。2008年提交草案之初，尚有各州紛紛支持，及至歲末，風(fēng)云突變。先是環(huán)境問題專家委員會的一紙公開信代表有關(guān)企業(yè)界對環(huán)境法典的制定提出質(zhì)疑。而后在聯(lián)邦議會十六次立法會議屆臨前夕，聯(lián)邦政府草案工作卻遲遲不得進展。至2009年初，巴伐利亞州政府終于傳出不和諧音調(diào)。聯(lián)邦環(huán)境部長的短暫斡旋亦無果而終，期間各界爭執(zhí)竟似有達白熱化之跡象。在此情勢下，聯(lián)邦環(huán)境部長與巴州州長遂萌生放棄草案之意，其對聯(lián)邦各州偏離性立法權(quán)的內(nèi)涵表述也顯得模棱兩可。至此，環(huán)境法典草案已是岌岌可危。環(huán)境法典草案的夭折確有不少令人惋惜之處。迄今為止，德國環(huán)境行政均由單行專項立法予以調(diào)整，蓋因空氣、水、土地和自然生態(tài)等不同的環(huán)境特質(zhì)各自需要受到特別的法律保護。而環(huán)境法典草案所遵循的理念是整合各類現(xiàn)有的法律資源。首先，環(huán)境法典草案總則部分即為整部法典確立了核心法律原則與統(tǒng)一環(huán)境政策的目標(biāo)，并提出統(tǒng)一實體法規(guī)與簡化現(xiàn)行程序的要求。據(jù)此，一部統(tǒng)一的環(huán)境法典首先應(yīng)整合立法資源。德國聯(lián)邦與各州之間在環(huán)境立法問題上各行其是的支離化趨勢早已不符合設(shè)立統(tǒng)一環(huán)境政策的目標(biāo)，因此，草案總則著重致力于降低立法調(diào)控的密度與去官僚化。其次，環(huán)境法典草案還可整合行政資源，即針對某項環(huán)境物質(zhì)采取行政行為時，必須兼顧其他環(huán)境領(lǐng)域。此種法律理念符合將環(huán)境作為綜合性生態(tài)結(jié)構(gòu)進行整體保護的專業(yè)意識。實現(xiàn)此種目標(biāo)的主要法律工具即整合各類行政許可審批程序，將其統(tǒng)一于綜合性行政許可程序之下。再次，一部統(tǒng)一環(huán)境法典的出臺，還將緩解將歐盟環(huán)境法轉(zhuǎn)化為內(nèi)國法的繁雜而冗長的法律程序，從而大大降低法律適用的成本。因此，草案的失敗，似乎意味著上述構(gòu)想的落空。在德國環(huán)境法領(lǐng)域，尚無任何改革計劃像環(huán)境法典這般受到萬眾矚目，原因即在于環(huán)境法作為一個上位概念，牽扯諸多法律領(lǐng)域并存在于繁雜的單行法律法規(guī)之中。而此類法律法規(guī)多有重復(fù)累贅、結(jié)構(gòu)模糊、甚至前后矛盾之處。許多人認為，解決這個問題的最佳辦法似乎便是出臺一部類似于德國民法典一般具有“潘德克吞”體系的統(tǒng)一環(huán)境法典，以提綱挈領(lǐng)式的總則規(guī)定統(tǒng)率各個特殊環(huán)境部門法，從而形成一種和諧的規(guī)范互動。不過，德國環(huán)境法典草案最終并未能通過立法程序予以頒布，之前關(guān)于法典將產(chǎn)生各種積極影響的說法也許有些一廂情愿①。第一，關(guān)于普遍認為環(huán)境法典可以將各類復(fù)雜的專業(yè)立法進行統(tǒng)一的說法是存在漏洞的:大量的專業(yè)性環(huán)境立法如土地保護、危險物質(zhì)防護、廢棄物處理及生物基因等均未納入環(huán)境法典草案之中。即使草案獲得通過，這些環(huán)境對象仍將由龐雜的各類環(huán)境立法分別予以調(diào)整。第二，統(tǒng)一的主導(dǎo)性立法固然可以替代現(xiàn)有的龐雜多樣的各類法規(guī)，并使此類程序立法的數(shù)量大大減少，但環(huán)境立法所固有的專業(yè)性和技術(shù)性使得環(huán)境法典草案的可讀性和可適用性仍然不高，比起之前單行法規(guī)林立的局面也并無多大改善。第三，所謂引入新的環(huán)境許可程序機制之說也很難站住腳。實際上，統(tǒng)一的環(huán)境許可程序來源于1996年的歐盟指令，環(huán)境法典草案只是將其轉(zhuǎn)化為內(nèi)國法并予以整合而已。第四，關(guān)于環(huán)境法典出臺后將大大簡化現(xiàn)行環(huán)境法的結(jié)構(gòu)之說過于夸張。不論是從內(nèi)容上還是從語言上，環(huán)境法典草案的復(fù)雜程度比之百余年前制定的德國民法典而言，均有過之而無不及。第五，環(huán)境法典草案的目的之一是要加強創(chuàng)新進程，而這一點似乎只是停留在口號層面上。企業(yè)界似乎對此并不感冒:對于是否和如何加強企業(yè)內(nèi)部的創(chuàng)新，法典草案并無明確的信號。相反，這部環(huán)境法典草案如果出臺，對企業(yè)、社會及司法界的實際操作者而言，可能意味著更大的運作成本。

德國聯(lián)邦憲制改革視野下的環(huán)境立法體制

德國環(huán)境法典草案的失敗，醞釀著德國環(huán)境行政法領(lǐng)域的新變局。在德國，環(huán)境行政隸屬傳統(tǒng)公法調(diào)整領(lǐng)域，而德國基本法框架下的聯(lián)邦憲24德國新環(huán)境行政法之立法經(jīng)驗及其對中國的啟示①關(guān)于法典可能帶來的諸多優(yōu)勢，2008年的專家草案中均一一列舉。制改革自然是主導(dǎo)此次變局的決定性法律因素①。在德國憲法體制下，存在著聯(lián)邦立法機構(gòu)與州立法機構(gòu)的雙層立法體制。聯(lián)邦立法機構(gòu)通常擁有兩類立法權(quán)限:一類是聯(lián)邦獨占性立法權(quán);另一類是與各州共享的競合性立法權(quán)。此外，修憲前尚有所謂聯(lián)邦框架性立法權(quán)。而州級立法機構(gòu)除競合立法之外，經(jīng)聯(lián)邦法律明確規(guī)定，還可對聯(lián)邦獨占立法事項進行立法。除上述情形外，凡聯(lián)邦未立法之事項，各州均得立法調(diào)整之。2006年聯(lián)邦憲制改革對上述結(jié)構(gòu)做出了重大調(diào)整。原基本法第七十五條的聯(lián)邦框架性立法被廢止，聯(lián)邦立法權(quán)限進行了重新劃分。另外，新設(shè)定了州級偏離性立法權(quán)以及與之相應(yīng)的分期立法制。這樣，原屬聯(lián)邦框架性立法的內(nèi)容實際已分離成兩個子系統(tǒng):一部分進入州級偏離性立法體制;另一部分則直接劃入聯(lián)邦競合性立法權(quán)限范圍內(nèi)。鑒于聯(lián)邦憲改后的立法體制對未來的德國環(huán)境行政將起到舉足輕重的作用，以下乃對聯(lián)邦憲制改革之后聯(lián)邦與各州有關(guān)環(huán)境的立法權(quán)體系做一梳理。1．聯(lián)邦環(huán)境立法權(quán)限統(tǒng)一環(huán)境政策的實施需要由聯(lián)邦立法機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立法予以引導(dǎo)。在聯(lián)邦憲制改革前，聯(lián)邦立法機構(gòu)在水法與自然保護法領(lǐng)域的立法權(quán)限比較有限，具體細則均由聯(lián)邦各州規(guī)定。始于2006年的聯(lián)邦憲制改革一個重要目的即在于為統(tǒng)一的聯(lián)邦環(huán)境法典掃清法理障礙。不過，即使在改革之后，聯(lián)邦立法機構(gòu)所擁有的環(huán)境立法權(quán)亦并不寬泛。就法理而言，倘若聯(lián)邦機構(gòu)要對某個環(huán)境領(lǐng)域進行單獨的立法活動，則該單行法的所有條款均必須符合基本法所羅列的各項關(guān)于聯(lián)邦立法權(quán)限的規(guī)定。因此，聯(lián)邦立法機構(gòu)必須對有關(guān)專門的單行法中每個條款均做出相應(yīng)的立法說明，以證明其立法舉措的合憲性。聯(lián)邦憲制改革的目的之一，即是對之前的聯(lián)邦立法權(quán)限進行相應(yīng)的擴充，以迎合環(huán)境政策調(diào)整的需要。聯(lián)邦憲制改革之后，聯(lián)邦憲法機構(gòu)環(huán)境立法權(quán)的憲法基礎(chǔ)主要來源于德國基本法第七十四條第一款第一項下的有關(guān)競合性立法權(quán)。與此相關(guān)的聯(lián)邦立法活動的范圍主要包括水資源產(chǎn)權(quán)、海岸保護與農(nóng)業(yè)、土地權(quán)與建筑管理、大氣保護、自然資源與風(fēng)景保護、空間管理、水資源管理等方面。2．州級偏離性立法權(quán)下的環(huán)境立法聯(lián)邦憲制改革對立法體制所做的重大調(diào)整還包括明確增設(shè)州級偏離性立法制度。在德國憲法二級競合立法體制的背景下，各州所享有的偏離性立法權(quán)實際來源于競合性立法。此次明確的偏離性立法將在環(huán)境行政法未來的新格局中產(chǎn)生深遠的影響。具體而言，聯(lián)邦憲制改革對基本法原第七十二條第三款進行了重要修訂。據(jù)此，各州就有關(guān)環(huán)境事項通過設(shè)定州內(nèi)法律對聯(lián)邦法律做出偏離性(不同)規(guī)定，其中最重要的當(dāng)屬自然與風(fēng)景保護(除自然保護的一般原則、物種保護或海洋自然資源保護之外)與水資源管理(除與水資源或設(shè)備相關(guān)的規(guī)定外)。也就是說，在涉及上述環(huán)境行政的事項時，聯(lián)邦與各州的法律之間的關(guān)系可適用“后法優(yōu)于前法”的原則。然而，不論從法律效力還是規(guī)范內(nèi)容來看，偏離性立法權(quán)均不意味著各州可任意啟動偏離性立法以代替聯(lián)邦法律。就法律效力而言，“后法優(yōu)于前法”只適用于聯(lián)邦法律與州級法律可能產(chǎn)生沖突的情形，其針對的只是何者效力優(yōu)位的問題，并不影響法律本身的效力。在州級偏離性立法產(chǎn)生之前業(yè)已生效的聯(lián)邦法律不會喪失其法律效力，且在州法律不得適用的情形下，仍應(yīng)適用聯(lián)邦法律。因此，這是一種“法律適用優(yōu)位”，其約束的主要是具體的州內(nèi)行政機關(guān)。就規(guī)范內(nèi)容而言，立法范圍和技術(shù)均可產(chǎn)生偏離。在立法范圍上，各州僅能針對上述法定事項進行偏離性立法。除此之外，聯(lián)邦的具體環(huán)境法律以及將與環(huán)境有關(guān)的歐盟指令轉(zhuǎn)化為內(nèi)國法的法規(guī)均應(yīng)得到嚴格執(zhí)行。在立法技術(shù)上，首先要明確的是任何州級偏離性立法均不應(yīng)偏離聯(lián)邦環(huán)境法的核心原則。在此意義上，所謂的偏離立法實則是一種發(fā)端于聯(lián)邦環(huán)境法律政策，但需要通過州級立法權(quán)限來產(chǎn)生的法律規(guī)范，故其必須符合聯(lián)邦法律的內(nèi)在精神，而構(gòu)成要件與法律后果是否與聯(lián)邦法一致則過問較少。此種內(nèi)在精神或原則即為環(huán)境立法中不得偏離的內(nèi)核元素。聯(lián)邦憲制改革就此雖著墨不多，但一般而言，州級偏離性環(huán)境立法不得偏離的法律基礎(chǔ)包括憲法、有關(guān)聯(lián)邦法律、歐盟法及基本法第七十二條第三款括號內(nèi)羅列的除外事項。實際上，各州所擁有的偏離性立法空間也并不大。3．分期立法制下的環(huán)境立法與此同時，聯(lián)邦憲制改革在基本法第一百二十五b條第二款設(shè)置了“分期立法制”，以臨時限制各州行使偏離性立法權(quán)，從而保障環(huán)境法典或聯(lián)邦的新環(huán)境法律順利出臺。據(jù)此，在2010年之前，各州不得就修訂前的聯(lián)邦水資源法及自然資源法行使偏離性立法權(quán)，除非在此期間出臺新的聯(lián)邦環(huán)境法。分期立法的目的，顯然是為了保障聯(lián)邦立法機構(gòu)能夠擁有暫時的獨占立法權(quán)，從而在2009年底之前對企業(yè)界及其他相關(guān)行業(yè)的環(huán)境行為進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立法，以規(guī)范環(huán)境許可程序。當(dāng)然，聯(lián)邦議會也可在制定相應(yīng)環(huán)境程序法時明確規(guī)定各州不得再進行偏離性立法。不過，根據(jù)基本法的有關(guān)規(guī)定，此類規(guī)定須獲得聯(lián)邦參議院的批準。這一系列聯(lián)邦憲制改革的安排，均是為了通過一部統(tǒng)一的環(huán)境法典來消除環(huán)境許可立法版圖上這塊“布滿補丁的地毯”。

德國新環(huán)境行政法

環(huán)境法典草案失敗后，新的德國環(huán)境行政法全面出臺。其中最為核心的兩部單行法———《水資源管理法》與《自然生態(tài)保護法》均來源于環(huán)境法典草案，但在立法過程中經(jīng)歷了一些修訂。另外還有《非離子放射防護法》與《環(huán)境法規(guī)清理法》兩部單行法案。以下對剛生效的這四部新環(huán)境行政法做一簡單介紹。1．新《水資源管理法》德國水法的法制發(fā)展歷來是支離破碎且混亂不堪的。德國現(xiàn)代水法起源于1907年巴伐利亞州水法與1913年普魯士水法。但直至1960年第一部原西德統(tǒng)一水法出臺時，圍繞著基本法原第七十五條關(guān)于水法立法權(quán)限的內(nèi)容與范圍之爭仍未停止。只是到了最近聯(lián)邦憲制改革之后，一部全德國范圍內(nèi)完整意義上的水法方才浮出水面。已生效的新《水資源管理法》設(shè)定了四個框架性目標(biāo):全面替代原水資源管理法的框架;將水資源管理法規(guī)系統(tǒng)化和統(tǒng)一化，以克服復(fù)雜模糊的水資源法規(guī)難以理解和不便執(zhí)行的缺點;轉(zhuǎn)化歐盟指令;在必要條件下將各州法規(guī)納入聯(lián)邦法律框架內(nèi)。在此框架下，新的《水資源管理法》對舊法進行了一系列重大修訂，從而使水資源管理法律體系更為條理化和系統(tǒng)化。這些修訂包括:擴充了關(guān)于水法基本概念的定義;統(tǒng)一了有關(guān)水資源管理的行政許可制度，并使水資源利用行政許可的構(gòu)成要件基本符合現(xiàn)代環(huán)境法;擴充了地上水資源管理法規(guī)包括水域維護的統(tǒng)一規(guī)定;通過整合土地保護法和廢物處理法強化了地下水資源的保護;添加了公共水資源供給的基本原則;將廢水處理的框架性法律全面體系化;關(guān)于危害水資源物質(zhì)的法律規(guī)定，本法只做原則規(guī)定，具體關(guān)于有害物質(zhì)的確認要件和設(shè)備要求由聯(lián)邦行政法規(guī)予以設(shè)定;全面完善了關(guān)于洪水防護的法規(guī);首次引入了對于水資源管理采取必要措施時容忍與許可的法定義務(wù)以及相應(yīng)的補償法規(guī)。另外，新法還對《環(huán)境影響評價審查法》進行了修訂。水資源管理事項屬州級偏離性立法權(quán)限范圍。理論上，除與水資源及設(shè)備相關(guān)的規(guī)定外，各州均得再行立法。然而，就水資源政策的專業(yè)性而言，一部統(tǒng)一的聯(lián)邦法律即可滿足有限的調(diào)整需求，無須再啟動基本法提供的偏離性立法平臺。2．新《自然生態(tài)保護法》德國自然生態(tài)保護立法始于1976年，其立法基礎(chǔ)是基本法原第七十五條下的聯(lián)邦框架性立法權(quán)。因此，德國的現(xiàn)代自然生態(tài)保護法是聯(lián)邦法與州法的結(jié)合體。聯(lián)邦憲制改革后，框架立法融入競合立法體系中，更易于整合兩級體制下的立法資源。因此，該法修訂的目的與上述水法的修訂目的大致相似，首先，是為了廣泛整合各類立法資源。其次，由于自然生態(tài)保護屬州級偏離性立法范疇，因此，憲法規(guī)定的關(guān)于自然生態(tài)保護立法中不得偏離的一般原則亦須予以具體化。不過，確切地說，這只是設(shè)定了一些工具性的框架。在新法中，憲法所謂一般原則體現(xiàn)在某些具體條款中。再次，該法的修訂也是為了確保代際自然生存基礎(chǔ)以及生物物種多樣化。3．《非離子放射防護法》非離子放射性物質(zhì)的危害系由人群接觸引起，實屬人身健康范疇，與環(huán)境保護本無任何實際關(guān)聯(lián)，將其納入2009年環(huán)境法典草案多少令人感到意外。至于為何將此對象納入新的環(huán)境立法體系，草案并無任何立法說明。不過，根據(jù)聯(lián)邦議會黨團的主張，對非離子放射危害的防護一直存在法律漏洞，且缺少能夠真正適用于人群的法律規(guī)范，尤其是保護未成年人不受人為紫外線輻射危害的相關(guān)法規(guī)缺位。科學(xué)研究表明，紫外線輻射是皮膚癌產(chǎn)生及發(fā)病的決定性因素。此外，原有的聯(lián)邦輻射防護法的相關(guān)規(guī)定也有必要修訂擴充，以彌合對非離子放射物引起的環(huán)境危害防護方面的法律漏洞。由民間自發(fā)組織的防護活動也并不成功，因此，有必要進行該項立法。新法對必須進行非離子放射的相關(guān)企業(yè)提出了框架性的法定要求，而如何將這些要求具體化則交由具體行政法規(guī)的制定者去考量。根據(jù)憲法，執(zhí)行法律屬各州行政職權(quán)。新法出臺后，各州行政的執(zhí)行運作成本并不會大幅增加，只是企業(yè)在個別情形下可能會承擔(dān)一定的經(jīng)濟成本。4．《環(huán)境法規(guī)清理法》現(xiàn)有的聯(lián)邦環(huán)境法律中有一部分規(guī)定已不再具有實際意義。頒布《環(huán)境法規(guī)清理法》的目的即是將此類法規(guī)及時廢止。此項法律的產(chǎn)生，主要是因聯(lián)邦憲制改革廢止框架性立法后所引起的一大批法規(guī)的失效。此類法規(guī)均已由統(tǒng)一的聯(lián)邦法律予以替代。由本法及《自然生態(tài)保護法》和《水資源管理法》的頒布而引起變動的相關(guān)聯(lián)邦環(huán)境法律包括輻射防護法、環(huán)境影響評價審查法、環(huán)境污染損害法、環(huán)境救濟法、建筑法、基因技術(shù)法、爆炸材料法、環(huán)境統(tǒng)計法、聯(lián)邦環(huán)境局法、聯(lián)邦廢棄物法、廢水排放法等。

德國環(huán)境行政立法的經(jīng)驗總結(jié)

自20世紀50年代經(jīng)濟重新起飛之后，德國開始啟動環(huán)境立法，經(jīng)歷了近半個世紀的環(huán)境立法實踐。從環(huán)境法典草案的醞釀到失敗，到聯(lián)邦環(huán)境立法體制的改革，再到新的環(huán)境行政法體系的重構(gòu)，體現(xiàn)了一個老牌成文法典國家為承擔(dān)過度全球化而帶來的國家環(huán)境責(zé)任所付出的艱辛努力。由上述對德國新環(huán)境行政法體系形成過程的簡要介紹，可總結(jié)如下幾點經(jīng)驗:首先，法典化是德國法制基本特征，而統(tǒng)一法典則更是單行法林立的環(huán)境行政領(lǐng)域之一大趨勢。德國民、刑二典均形成于19世紀，唯公法尤其是行政法領(lǐng)域直至20世紀初方有蓬勃發(fā)展。蓋因德國法制建設(shè)與其法治發(fā)展程度息息相關(guān)，而行政法制之發(fā)達，乃一國法治真正高度發(fā)展之產(chǎn)物與標(biāo)志。由是，德國雖于19世紀即有奧托•邁耶氏等公法理論之巨匠，卻及至戰(zhàn)敗之后方被動進入民主法治國家行列，從而漸漸發(fā)展出諸如《行政程序法》之類在世界范圍內(nèi)具有示范意義的法典。在德國行政法理論上，環(huán)境法系特別行政法的重要分支。環(huán)境行政統(tǒng)一法典化，將是德國行政法統(tǒng)一法典化道路上的重要里程碑，惜未能成功。不過，整合各類支離破碎而結(jié)構(gòu)類似的實體規(guī)范，統(tǒng)一各種與環(huán)境行為相關(guān)的行政程序，可以大大節(jié)省有限的立法資源與行政資源，其積極意義不容忽視。其次，德國環(huán)境法典二度夭折，昭示了環(huán)境行政統(tǒng)一立法之不易。初次失敗，系因原基本法立法權(quán)限架構(gòu)下聯(lián)邦與各州的環(huán)境立法權(quán)限劃分不夠明確，導(dǎo)致聯(lián)邦統(tǒng)一立法舉步維艱，甚或不能產(chǎn)生一部完整的環(huán)境法典草案。在此背景下，德國啟動聯(lián)邦憲制改革，對環(huán)境立法體制做出重大調(diào)整，終能掃清立法障礙，并得以將醞釀幾十年的理論化為一部體系嚴謹?shù)牟莅浮?yīng)當(dāng)說，草案的成功推出，歸功于憲法這一“最高領(lǐng)導(dǎo)者”對于行政法的“偉大領(lǐng)導(dǎo)”，其作為上位法的基本框架作用展現(xiàn)無余。然而，草案的最終失敗，也說明了理論轉(zhuǎn)化為實踐的不易:一方面，草案仍受到利益集團的抵制;另一方面，草案本身結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜，不易執(zhí)行。最后，草案未獲通過，卻并非對其全盤否定，更不意味著幾十年的努力付之闕如。草案中的幾大主體部分均基本保留下來，并成為新的環(huán)境行政法體系之支柱。統(tǒng)一環(huán)境立法始終圍繞的兩大基本法域———水法與自然生態(tài)法，在草案失利后獲得重生，消除了此前聯(lián)邦法與州法之間諸多矛盾模糊之處，使之達致實質(zhì)統(tǒng)一。《非離子放射防護法》的修訂，體現(xiàn)了環(huán)境立法的新思路，是環(huán)境立法不斷跟隨科技發(fā)展的產(chǎn)物。而《環(huán)境法規(guī)清理法》則為未來進一步整合環(huán)境行政立法提供了可利用的法律平臺和靈活的空間。從新法現(xiàn)有的組成體系看，德國環(huán)境行政更為側(cè)重對現(xiàn)有資源的利用(水與自然資源)以及對污染的預(yù)防(非離子輻射)，將此作為環(huán)境行政的側(cè)重點，這與一個成熟的工業(yè)化國家的經(jīng)濟社會發(fā)展程度相匹配。

對中國環(huán)境立法的啟示

他山之石，可以攻玉。上述德國環(huán)境行政立法的經(jīng)驗，帶給中國這個新興市場國家諸多豐富啟示。其中對中國未來的環(huán)境立法頗具啟發(fā)意義的，可總結(jié)為以下幾點:第一，關(guān)于環(huán)境立法體制。真正的市場經(jīng)濟國家必為法治國家。而德國自二戰(zhàn)后確立的基本法憲制框架，即為其以法治國基石。憲法之上，空無一物，是以言出即行，制改則通。德國環(huán)境立法之混亂局面，系因原聯(lián)邦與各州立法架構(gòu)模糊不清所致。而通過聯(lián)邦憲制改革，重構(gòu)聯(lián)邦與各州之間的立法體制，即可廓清彼此立法權(quán)限，掃清統(tǒng)一立法的法理障礙，從而整合立法資源，使之統(tǒng)領(lǐng)行政執(zhí)行。而各級行政機關(guān)的重大環(huán)境決策原則，均已在聯(lián)邦統(tǒng)一立法及各州單獨立法中予以明確。整合行政資源使之統(tǒng)一于綜合性的行政程序這一類重大決策，亦無可能由各利益相關(guān)的行政部門層層討論或干預(yù)。若能使立法機構(gòu)的環(huán)境立法決策與調(diào)控來真正主導(dǎo)日常環(huán)境行政治理，在遇及重大決策機制瓶頸時，再以憲法改制來破局，方為環(huán)境法治走上正軌的標(biāo)志，亦是平衡市場經(jīng)濟與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)化要求。中國雖為單一制國家，但中央與地方、部門與部門之間在環(huán)境立法與行政的架構(gòu)和操作上存在諸多模糊及不確定之處。雖然《中華人民共和國立法法》早已明確了地方立法應(yīng)遵守上位法律的原則，但由于各地方及部門在環(huán)境政策上的利益分歧，導(dǎo)致在實際立法操作中統(tǒng)一立法的空間較小，而分割立法(或亦可曰偏離立法)的彈性很大。如何處理好這些利益糾葛與紛爭，是未來環(huán)境立法的一大挑戰(zhàn)。第二，關(guān)于環(huán)境基本法。統(tǒng)一的環(huán)境立法構(gòu)想，非唯德國獨有。中國自20世紀80年代制定環(huán)境保護法以來，已形成了以污染妨害法、自然資源法和能源法等幾個部門為主的多種單行法并行的格局，并逐步完成了由環(huán)境私法向環(huán)境公法的角色轉(zhuǎn)換，使環(huán)境法成為行政法的一個重要分支。如此繁雜的單行法，亟須一部環(huán)境基本法來統(tǒng)率專業(yè)環(huán)境法，以梳理各類環(huán)境行政。20多年前修定的《中華人民共和國環(huán)境保護法》早已過時，實際上已被各種專門環(huán)境立法架空。其未來之命運，或被廢止，代之以一部新的環(huán)境基本法;或被修訂，升格為環(huán)境基本法。第三，關(guān)于環(huán)境法的組成體系。目前中國環(huán)境立法較為偏重如何應(yīng)對環(huán)境污染防治，而自然資源及能源保護立法仍不夠平衡和完善。德國新環(huán)境行政法沿襲法典草案的思路，將自然資源保護與水能源保護作為基本環(huán)境法予以規(guī)制，并以環(huán)境法規(guī)清理機制作為中軸，附帶整合其他部門環(huán)境法。此種思路值得借鑒，中國未來的環(huán)境立法，應(yīng)更加突出將自然資源及能源保護利用作為環(huán)境規(guī)制基本工具的地位，將環(huán)境污染防治作為配置工具。而在立法技術(shù)上，亦應(yīng)汲取德國環(huán)境法典草案失敗的教訓(xùn)，力避理論與實踐的脫節(jié)、立法與行政的脫節(jié)?？傊?，中國的環(huán)境立法，應(yīng)學(xué)習(xí)德國環(huán)境行政法的實踐精髓，即由立法機構(gòu)通過立法調(diào)控環(huán)境行政法從而引導(dǎo)環(huán)境行政。在此前提下，借鑒德國的環(huán)境法體系構(gòu)成與立法技術(shù)，及時推出一部環(huán)境基本法，并由其統(tǒng)率自然資源與能源開發(fā)、利用和保護為主，環(huán)境污染防治為輔的環(huán)境法體系