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時(shí)間：2022-11-07 09:01:37

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公共場所控制吸煙是促進(jìn)健康的重要措施，老百姓感受比較直接、具體和真切，因而也是加強(qiáng)民生領(lǐng)域地方立法的重點(diǎn)方向。

一、總體情況

我國是《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》的締約國。這一公約是第一個(gè)關(guān)于控?zé)焼栴}的全球性公共衛(wèi)生公約，旨在向各締約方提供一個(gè)控制煙草使用和煙草煙霧接觸措施的框架，減少由此帶來的健康、社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)方面的破壞性影響。2003年5月21日，世界衛(wèi)生組織召開第56屆世界衛(wèi)生大會(huì)，通過了該公約并供開放簽署。2003年11月10日，我國簽署了該公約；2005年8月28日，十屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議批準(zhǔn)了該公約；2006年1月9日起，該公約在我國生效。目前，公約有181個(gè)締約方，覆蓋了世界90%以上的人口，是聯(lián)合國歷史上最廣為接受的條約之一。公約要求，各締約方應(yīng)采取有效措施，降低煙草需求，減少煙草供應(yīng)，防止和減少煙草消費(fèi)、尼古丁成癮和接觸煙草煙霧。公約第八條提出，各締約方應(yīng)采取立法、行政等措施，防止在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所，適當(dāng)時(shí)包括其他公共場所接觸煙草煙霧。從國家層面看，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出，要“推進(jìn)公共場所禁煙工作，逐步實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場所全面禁煙”“到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%”。全國人大常委會(huì)正在審議的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》（一審稿）規(guī)定，公共場所控制吸煙，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。國務(wù)院擬制定《公共場所控制吸煙條例（草案送審稿）》，但因各方面還存在爭議，該條例仍未出臺(tái)。目前，我國公共場所控?zé)熈⒎ǖ囊?guī)定主要集中于地方性法規(guī)。

二、公共場所控制吸煙的地方性法規(guī)

截至2018年9月20日，我國關(guān)于公共場所控制吸煙的地方性法規(guī)有19部，其中，3部為省級(jí)立法，16部為設(shè)區(qū)的市立法。北京、天津、上海3個(gè)直轄市已經(jīng)制定了省級(jí)控?zé)煼ㄒ?guī)。石家莊等16個(gè)設(shè)區(qū)的市制定了關(guān)于控?zé)煹牡胤叫苑ㄒ?guī)（見表2）。這16個(gè)市均為原較大的市。新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市目前尚未出臺(tái)控?zé)燁I(lǐng)域的地方性法規(guī)。從法規(guī)名稱看，在19部已制定的控?zé)熈⒎ㄖ?，?部法規(guī)名稱為“控制吸煙”，5部名稱為“公共場所控制吸煙”，7部名稱為“公共場所禁止吸煙”；哈爾濱則以“防止二手煙草煙霧危害”為法規(guī)名稱，旨在突出對不吸煙者健康的保護(hù)。從法規(guī)出臺(tái)時(shí)間來看，14部法規(guī)制定或修改于2010年以后，本溪、淄博、成都、烏魯木齊等4部法規(guī)制定于二十世紀(jì)90年代且目前未作修改，銀川法規(guī)制定于2008年。據(jù)了解，重慶、浙江、廣東、鄭州、海口、張家口等省、市已將控?zé)熈⒎腥肓⒎üぷ饔?jì)劃。新修訂的《杭州市公共場所控制吸煙條例》已于2018年8月經(jīng)杭州市十三屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過，將報(bào)浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后公布實(shí)施。此外，新制定的地方政府規(guī)章《西安市控制吸煙管理辦法》已于2018年7月由西安市人民政府第六十次常務(wù)會(huì)議審議通過，將于2018年11月1日起施行。

三、控?zé)煼秶?/p>

公共場所控?zé)煼秶饕墒覂?nèi)公共場所、重點(diǎn)公共場所的室外區(qū)域、政府臨時(shí)劃定的禁止吸煙場所三部分構(gòu)成。19部法規(guī)按照控?zé)煼秶笾驴梢苑譃槿悺Ｒ皇亲顕?yán)格控?zé)煒?biāo)準(zhǔn)。以北京、上海、深圳為代表，室內(nèi)公共場所及部分室外重點(diǎn)場所全面禁煙。二是較為嚴(yán)格的控?zé)煒?biāo)準(zhǔn)。天津、廣州、福州、西寧、青島、蘭州、哈爾濱等控?zé)煼ㄒ?guī)將室內(nèi)公共場所劃分為禁止吸煙區(qū)和限制吸煙區(qū)，并規(guī)定部分室外重點(diǎn)場所禁止吸煙。三是僅對部分室內(nèi)公共場所作出禁止吸煙規(guī)定。主要是濟(jì)南等9個(gè)城市，法規(guī)制定修改時(shí)間在1995年至2010年之間。（一）室內(nèi)公共場所全面禁煙北京、上海、深圳的控?zé)煼ㄒ?guī)中都有這樣的條款：“公共場所、工作場所的室內(nèi)區(qū)域以及公共交通工具內(nèi)禁止吸煙?！边@是最嚴(yán)格的公共場所控?zé)煒?biāo)準(zhǔn)，即所有室內(nèi)場所一律禁止吸煙，既不采取列舉形式限定場所范圍，也不能以劃定吸煙區(qū)等形式作出變通。北京控?zé)熈⒎ㄒ惨虼吮环Q為“史上最嚴(yán)控?zé)熈睢薄Ｉ虾t規(guī)定了“因特殊情況設(shè)置的室內(nèi)吸煙室的具體要求，由市人民政府作出規(guī)定”這一例外條款，目前還未對設(shè)置室內(nèi)吸煙室作出具體規(guī)定。深圳設(shè)置了公共場所禁止吸煙的過渡期，規(guī)定歌舞娛樂及休閑服務(wù)場所在2016年12月31日之前為限制吸煙場所，期限屆滿后禁止吸煙，目前已經(jīng)實(shí)行室內(nèi)公共場所全面禁止吸煙。（二）室內(nèi)公共場所禁止吸煙與限制吸煙未采取公共場所全面禁止吸煙的地方性法規(guī)中，一般以列舉的形式將公共場所劃分為禁止吸煙和限制吸煙兩類。限制吸煙的公共場所設(shè)置吸煙室或者劃定吸煙區(qū)，在吸煙室或者吸煙區(qū)以外的室內(nèi)區(qū)域禁止吸煙。1.禁止吸煙的場所。圖1是北京、上海、深圳以外的16部地方性法規(guī)規(guī)定的禁止吸煙場所情況。盡管各地劃定的范圍、名稱有所不同，但是可以歸納出以下四類機(jī)構(gòu)是禁止吸煙的核心區(qū)域。一是教育機(jī)構(gòu)的室內(nèi)場所，即幼兒園、中小學(xué)等未成年人活動(dòng)場所及其他教育機(jī)構(gòu)。二是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的治療場所，即診室、候診室、病房、掛號(hào)區(qū)等。三是公共交通工具內(nèi)。四是公共文化服務(wù)設(shè)施的室內(nèi)場所，包括體育館、圖書館、博物館等的室內(nèi)場所。五是會(huì)議室等工作場所的公共區(qū)域。在上述“標(biāo)準(zhǔn)包”的基礎(chǔ)上，各地將不同的“自選包”列入禁止吸煙范圍，主要有機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的室內(nèi)工作場所（天津、青島、蘭州、西寧），電梯（廣州、青島、蘭州、濟(jì)南、鄭州、杭州），風(fēng)景名勝、旅游景區(qū)、公園的室內(nèi)場所（天津、福州、哈爾濱），旅店、賓館的大廳等室內(nèi)公共區(qū)域（天津、廣州、青島）。值得一提的是，青島將提供餐飲、住宿、休閑娛樂的室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所都列入禁止吸煙范圍。2.限制吸煙的場所。天津、廣州、福州、西寧、蘭州、哈爾濱、杭州等8個(gè)市控?zé)熈⒎ㄖ忻鞔_提出了“限制吸煙場所”這一概念。在限制吸煙的公共場所內(nèi)設(shè)置吸煙室或者劃定吸煙區(qū)，此外其他的室內(nèi)區(qū)域禁止吸煙。圖2是上述8市限制吸煙的公共場所的情況分析?？梢钥闯觯拗莆鼰煹墓矆鏊话惆ㄙe館客房，餐飲場所，歌舞、洗浴、休閑場所，機(jī)場及公共交通工具的室內(nèi)等候區(qū)，室內(nèi)工作場所等。這一范圍與禁止吸煙的場所范圍有所交疊。比如，機(jī)場及公共交通工具的室內(nèi)等候區(qū)，天津、青島等一些地方將其規(guī)定為禁止吸煙場所，福州、銀川等另一些地方則規(guī)定為限制吸煙場所。（三）其他公共場所1.重點(diǎn)公共場所的室外區(qū)域。一些地方性法規(guī)對重點(diǎn)公共場所的室外區(qū)域作出禁止吸煙的規(guī)定，體現(xiàn)對未成年人、孕婦等人群的重點(diǎn)保護(hù)。圖3是北京、上海、天津等10部對重點(diǎn)場所室外區(qū)域作出禁止吸煙規(guī)定的法規(guī)情況?？梢钥闯?，室外區(qū)域禁止吸煙的公共場所主要包括：（一）幼兒園、中小學(xué)校、少年宮、兒童福利院；（二）婦幼保健機(jī)構(gòu)、兒童醫(yī)院；（三）體育場、健身場的比賽區(qū)和座席區(qū)；（四）對社會(huì)開放的文物保護(hù)單位；（五）公共交通工具等候區(qū)域；（六）其他醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、其他教學(xué)區(qū)域等。2.臨時(shí)劃定禁煙區(qū)。一些地方還規(guī)定，政府可以根據(jù)舉辦大型活動(dòng)的需要，臨時(shí)劃定禁止吸煙的室外區(qū)域。四、立法特點(diǎn)目前，我國關(guān)于控?zé)煹牡胤叫苑ㄒ?guī)總體呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)。缺乏專項(xiàng)的國家層面立法，各地自行立法的保護(hù)范圍總體偏小。我國煙草專賣法、廣告法、慈善法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法、消防法等在各自調(diào)整范圍內(nèi)對控?zé)熜麄鹘逃煵莅b、煙草廣告、禁止向未成年人售煙、特定場所控?zé)煹茸鞒鲆?guī)定。但是，目前尚未通過關(guān)于公共場所控?zé)煹娜珖缘姆苫蛐姓ㄒ?guī)。1987年國務(wù)院制定的《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中沒有對公共場所禁煙作出規(guī)定；2011年衛(wèi)生部制定的《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定了“室內(nèi)公共場所禁止吸煙”，但是因?yàn)槿狈ι衔环ㄒ?guī)定而未對這一禁止性條款規(guī)定法律責(zé)任。2014年10月，國家衛(wèi)生計(jì)生委向國務(wù)院報(bào)送了《公共場所控制吸煙條例（草案送審稿）》，規(guī)定所有室內(nèi)公共場所一律禁止吸煙；托幼機(jī)構(gòu)、學(xué)校、婦幼保健院、兒童醫(yī)院、體院場館的觀眾座席及賽場區(qū)域、公共交通工具等候區(qū)等的室外區(qū)域全面禁止吸煙。在國務(wù)院法制辦向有關(guān)部門、地方政府等征求意見過程中，各方對上述關(guān)于禁煙范圍的規(guī)定爭議較大，目前該條例仍未出臺(tái)，也未列入國務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃。目前，我國公共場所控?zé)熤饕筛鞯刈孕兄贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)。已經(jīng)制定的控?zé)煼ㄒ?guī)，有的因?yàn)橹贫〞r(shí)間較早，禁止吸煙范圍規(guī)定較窄，只能涵蓋對未成年人、患者等的最基本保護(hù)，與社會(huì)發(fā)展水平不能完全適應(yīng)。許多地方尚未制定控?zé)熈⒎ā?1個(gè)省（區(qū)、市）中，有3個(gè)直轄市制定了關(guān)于控?zé)煹牡胤叫苑ㄒ?guī)，其余28個(gè)省（區(qū)、市）還沒有制定關(guān)于控?zé)煹牡胤叫苑ㄒ?guī)。323個(gè)設(shè)區(qū)的市中，16個(gè)設(shè)區(qū)的市制定了控?zé)煹胤叫苑ㄒ?guī)，其余均未制定。雖然還有一些地方以地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件的形式對公共場所進(jìn)行了控?zé)?，但總的來說還都缺乏立法層面的有效管控。云南、貴州、湖南等12個(gè)省及其下轄市沒有控?zé)煼ㄒ?guī)。法規(guī)實(shí)施取得一定效果，但總的來說執(zhí)行存在難度。各地控?zé)煼ㄒ?guī)實(shí)施以來，取得了一定效果。北京市政府的《2017年度衛(wèi)生與人群健康狀況報(bào)告》指出，《北京市控制吸煙條例》實(shí)施三年來，共處罰違法單位653家，處罰個(gè)人3292人；全市成人吸煙率由2014年的23.4%下降到22.3%，吸煙人群減少20萬。另據(jù)報(bào)道，2017年，北京在室內(nèi)公共場所工作的成人二手煙暴露率為20%，比2014年減少15.7%，減少二手煙暴露者280萬?！渡虾Ｊ泄矆鏊刂莆鼰煑l例》修訂實(shí)施一年來，禁煙場所對違規(guī)吸煙行為勸阻比例提高至46.6%，設(shè)置煙具比例下降至6.7%，無煙蒂場所比例上升至88.1%。另據(jù)報(bào)道，上海15歲以上人群2017年吸煙率為20.2%，較前一年下降了0.8%。深圳條例實(shí)施以后，53.2%的吸煙者明確表示吸煙量有所下降，并有14%正在嘗試戒煙。雖然控?zé)煼ㄒ?guī)的實(shí)施起到了一定效果，但是法規(guī)執(zhí)行存在困難的新聞時(shí)常見諸報(bào)端。目前，各地法規(guī)對公共場所控?zé)煹姆韶?zé)任主要有對吸煙者個(gè)人和公共場所兩種。法規(guī)賦予個(gè)人要求吸煙者停止吸煙、要求公共場所單位履行義務(wù)、向監(jiān)管部門舉報(bào)三項(xiàng)權(quán)利。禁止吸煙的公共場所單位負(fù)有勸阻吸煙者及對不聽勸阻的向監(jiān)督管理部門舉報(bào)的責(zé)任。但是，在實(shí)施中還是存在餐飲、娛樂等場所監(jiān)管難度大、執(zhí)法成本高的問題。個(gè)人勸阻吸煙者容易引發(fā)雙方矛盾和爭執(zhí)，餐館等營業(yè)性公共場所服務(wù)人員勸阻則更為弱勢，有的餐廳寧愿認(rèn)罰也不愿進(jìn)行勸阻；在室內(nèi)公共場所全面禁煙的城市，一人一間辦公室的工作場所往往成為禁煙執(zhí)法的“死角”。五、關(guān)于控?zé)熈⒎ǖ膸c(diǎn)思考通過對控?zé)熈⒎ㄇ闆r和主要特點(diǎn)的梳理分析，有以下幾點(diǎn)思考?？?zé)熈⒎ㄒ愫谩敖?jīng)濟(jì)賬”和“政治賬”。從經(jīng)濟(jì)角度看，一方面，煙草行業(yè)是一些地方的重要產(chǎn)業(yè)和稅收來源?！?017年中國控?zé)熉募s進(jìn)展報(bào)告》提出，2017年，全國實(shí)現(xiàn)煙農(nóng)售煙收入565億元，煙農(nóng)戶均種煙收入4.91萬元，帶動(dòng)5.2萬戶煙農(nóng)脫貧致富，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和精準(zhǔn)脫貧落地。煙葉稅作為地方稅，收入一般歸屬縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，是煙葉產(chǎn)地縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入的重要來源。我國23個(gè)?。▍^(qū)、市）征收煙葉稅，其中云南、貴州、四川三省煙葉稅收入分別占全國煙葉稅收入的42.5%、11.8%、7.4%?？梢哉f，煙草行業(yè)對一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)有著不可忽略的影響。這也是一些地方推進(jìn)控?zé)熈⒎ㄗ枇^大的重要原因。另一方面，有關(guān)部門研究證明，長期暴露在二手煙環(huán)境中將帶來健康損害，由此產(chǎn)生的公共衛(wèi)生開支也會(huì)相應(yīng)增大。公共場所控?zé)熈⒎▽θ巳旱膶?dǎo)向作用要經(jīng)歷比較長的時(shí)期才會(huì)有顯著成效。比如，吸煙人群不會(huì)因在公共場所吸煙受限制而立刻戒掉煙草依賴，對煙草行業(yè)短期影響較為有限。但與煙草行業(yè)相比，健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。實(shí)現(xiàn)國民健康長壽，是國家富強(qiáng)、民族振興的重要標(biāo)志和全國各族人民的共同愿望?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》提出的“到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%”，目標(biāo)十分明確；“加大控?zé)熈Χ?，運(yùn)用價(jià)格、稅收、法律等手段提高控?zé)煶尚А薄巴七M(jìn)公共場所禁煙工作，逐步實(shí)現(xiàn)室內(nèi)公共場所全面禁煙”，方向十分清晰。立法是在矛盾焦點(diǎn)上砍一刀。立法項(xiàng)目的確定、立法中各方利益的協(xié)調(diào)，都要貫徹落實(shí)黨中央的要求，體現(xiàn)鮮明的政治導(dǎo)向，不但要兼顧短期利益，更要考慮長期利益，不僅要算“經(jīng)濟(jì)賬”，更要算“政治賬”。立法應(yīng)積極發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用，主動(dòng)解決困難、化解矛盾，為社會(huì)公眾特別是未成年人、孕婦等特殊人群提供免于二手煙危害的保護(hù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國民健康。通過立法引領(lǐng)推動(dòng)形成健康的生活習(xí)慣?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法（草案）》（一審稿）規(guī)定，公民應(yīng)當(dāng)主動(dòng)學(xué)習(xí)健康知識(shí)，提高自身健康素養(yǎng)，加強(qiáng)自我健康管理，形成健康生活方式。草案這一規(guī)定旨在強(qiáng)化個(gè)人的健康意識(shí)和責(zé)任，力求通過法律的引領(lǐng)，培育人人參與、人人建設(shè)、人人共享的健康社會(huì)。立法要兼顧必要與可能。制定較為嚴(yán)格的法律，或許面臨吸煙人群廣泛、控?zé)焾?zhí)行難的現(xiàn)實(shí)困境。但是控?zé)熈⒎ㄒ矐?yīng)發(fā)揮引領(lǐng)與推動(dòng)作用，通過法律規(guī)范、法律執(zhí)行、法律宣傳，讓公民認(rèn)識(shí)到二手煙的危害，也認(rèn)識(shí)到對自身以及他人健康負(fù)有的責(zé)任，推動(dòng)形成健康生活方式，培養(yǎng)崇尚健康、不吸煙、不敬煙、不送煙的社會(huì)風(fēng)尚。對于吸煙人群而言，改變吸煙的習(xí)慣不是一朝一夕的，但是要認(rèn)識(shí)到自身自由的邊界是他人的權(quán)利，通過法律法規(guī)的否定性評(píng)價(jià)，促進(jìn)全社會(huì)形成公德意識(shí)。同時(shí)，以立法形式進(jìn)行公共場所控?zé)?，可以減少未成年人接觸、了解煙草的機(jī)會(huì)，減少未成年人因?yàn)槟７?、環(huán)境使然而開始的吸煙行為，有利于保護(hù)未成年人健康，也有利于控制吸煙人群的增量。妥善進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化法規(guī)執(zhí)行。法律的生命在于實(shí)施。法律法規(guī)要在現(xiàn)實(shí)中得到有效實(shí)施，首先要有可操作性和可執(zhí)行性。公共場所控?zé)熈⒎此撇⒉粡?fù)雜，但是實(shí)施中卻面臨難以執(zhí)行的困境。要使控?zé)熈⒎ǖ玫接行?zhí)行，在立法過程中應(yīng)注重精細(xì)化立法，在有效管用上下功夫，綜合運(yùn)用稅收、法律等多種舉措進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。比如，可以根據(jù)實(shí)際需要，適時(shí)在法律中提高煙葉稅稅率。近日，國家發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐火車推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的意見》《關(guān)于在一定期限內(nèi)適當(dāng)限制特定嚴(yán)重失信人乘坐民用航空器推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)的意見》兩項(xiàng)規(guī)范性文件。文件規(guī)定，在動(dòng)車列車組或者其他列車禁煙區(qū)域吸煙，被公安機(jī)關(guān)處罰或鐵路車站單位認(rèn)定的，在180天內(nèi)禁止乘坐火車；在航空器內(nèi)吸煙不聽勸阻的，一年內(nèi)限制乘坐民用航空器。建議國家立法部門對這種情況進(jìn)行研究，確保制約手段符合憲法和法律精神，給部門和地方統(tǒng)一有效指導(dǎo)。在法律法規(guī)執(zhí)行過程中，有關(guān)部門要加大執(zhí)行力度，探索有效手段落實(shí)法律規(guī)定，維護(hù)法治權(quán)威。比如，北京、深圳等地探索通過微信平臺(tái)舉報(bào)在室內(nèi)公共場所吸煙的違法行為，建議加大宣傳力度，提高公眾知悉程度，增進(jìn)控?zé)煼ㄒ?guī)的實(shí)效。

作者:曲頔 單位:全國人大常委會(huì)法工委