導(dǎo)語：憲法學(xué)與地方關(guān)系論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國(guó)社會(huì)現(xiàn)在處于歷史的關(guān)鍵時(shí)刻，為求得社會(huì)治理的穩(wěn)定需行善治并興法治，在憲法層面檢討目前憲法的中央與地方分權(quán)的不明確，重新梳理中央和地方的關(guān)系，意義關(guān)乎重大。本文從宏觀的憲法學(xué)視角檢視中央與地方分權(quán)所具有的憲政意義，對(duì)當(dāng)代中國(guó)中央與地方關(guān)系展開制度上的想象與語詞上的重構(gòu)，期待能以憲法保留保障下的法律分權(quán)制來涵攝未來的中央與地方關(guān)系，并指待日后修憲能夠彌補(bǔ)此缺憾。

關(guān)鍵詞：中央與地方關(guān)系；單一制；民主集中制；地方自治；憲法保留

正文：

一問題的提出

中央與地方分權(quán)以及地方自治問題是最典型的憲法問題之一，也是國(guó)家治理的重要課題之一。而在中央與地方關(guān)系基礎(chǔ)上形成的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式直接關(guān)系到國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一和分裂，其是憲法對(duì)國(guó)家權(quán)利進(jìn)行配置的重要方面，是憲法對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行縱向配置的形式。它們涉及如何適當(dāng)配置權(quán)力與資源以實(shí)現(xiàn)中央權(quán)威與地方自治的最佳平衡，以及國(guó)家如何在激勵(lì)地方創(chuàng)新的同時(shí)確保消除地方保護(hù)主義和其他不利于國(guó)家政令統(tǒng)一的現(xiàn)象。對(duì)此，許多國(guó)家的憲法與法律都扮演了核心角色。而中國(guó)實(shí)施近代政治制度較晚，在憲法的制定者的理念里，沒有意識(shí)到中央與地方分權(quán)問題重要性。而當(dāng)下中國(guó)的憲法學(xué)人也稍少顧及這一問題領(lǐng)域的研究。[1]

中央與地方權(quán)力配置缺乏統(tǒng)一和嚴(yán)格的法律規(guī)范，這種狀況往往導(dǎo)致中央與地方關(guān)系的混亂和政府資源的浪費(fèi)，一方面中央的宏觀調(diào)控能力比較薄弱，另一方面地方保護(hù)主義影響了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和發(fā)展。這些問題集中是控制與反控制、放權(quán)與收權(quán)的矛盾。從我國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程來看，中央與地方之間存在著這種客觀存在的張力正在為我國(guó)政治體制改革提供一個(gè)巨大的歷史契機(jī)。

中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，土地幅員廣闊，不能期待以中央一隅來有效治理全國(guó)。我國(guó)一個(gè)省的人口與土地，在世界上已經(jīng)相當(dāng)于一個(gè)中等的國(guó)家?？梢韵胍姡袊?guó)的治理是一個(gè)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，僅在2008年的一系列的民族騷亂事件[2]，我們就不得不沉思為何民族關(guān)系并不平和，整體性的中央與地方關(guān)系治理更是如此。三十年來在我們埋頭追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，各種隔膜和隱患卻也在累積。中國(guó)過去沒有一個(gè)根深蒂固的法律傳統(tǒng)來督促或監(jiān)督中央與地方關(guān)系的法律化，也就是說中國(guó)在主觀與客觀的法治角度，還沒有因應(yīng)這種關(guān)系調(diào)整或嚴(yán)格貫徹的條件。由上述的種種“憲政現(xiàn)實(shí)”，提供了我們檢討中國(guó)憲法有關(guān)中央與地方權(quán)限問題，是否達(dá)到了必須再思考的動(dòng)機(jī)。當(dāng)一個(gè)國(guó)家起步邁向現(xiàn)代化時(shí)，特別是當(dāng)它通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁向現(xiàn)代化時(shí)，這個(gè)國(guó)家的中央與地方關(guān)系幾乎將不可避免地陷入兩難境地。如果處理不當(dāng)，易于導(dǎo)致種種社會(huì)沖突，陷現(xiàn)代化進(jìn)程于深刻的社會(huì)危機(jī)之中。因此，我們必須在中央權(quán)力與地方權(quán)力之間保持一種精心設(shè)計(jì)又巧妙安排并具作性的平衡，從而依法建立一個(gè)在目標(biāo)和行動(dòng)上有效率、有內(nèi)聚力的中央權(quán)力和受之領(lǐng)導(dǎo)的有效率、有向心力的地方權(quán)力。本著這樣的認(rèn)知，來檢討中國(guó)現(xiàn)今中央與地方的憲政關(guān)系，便會(huì)有極大的意義。今后中央地方彼此的權(quán)限，應(yīng)盡可能地在憲法的位階上加以明確界定，并成為憲法保留的憲法制度。

二域外經(jīng)驗(yàn)的啟示與中國(guó)傳統(tǒng)框架的檢視

關(guān)于憲法學(xué)上的中央與地方關(guān)系（國(guó)家結(jié)構(gòu)問題），實(shí)際上學(xué)者的論述早已突破邦聯(lián)制—聯(lián)邦制—單一制的劃分，而進(jìn)入一個(gè)更詳細(xì)的框架。然而，或許是由于這個(gè)框架的不成熟和無共識(shí)，或許是由于學(xué)者的視野問題，簡(jiǎn)單的三分框架（更準(zhǔn)確地說是兩分框架）一直沒有修改。且不說聯(lián)邦制這一塊有形式聯(lián)盟、聯(lián)邦、邦聯(lián)、其他不對(duì)稱的聯(lián)邦制體制共管政府、同盟等等的區(qū)分（而且聯(lián)邦本身也有程度的差別，有形式上聯(lián)邦和程序和聯(lián)邦的判斷，如果僅僅是形式上的聯(lián)邦而程序上是絕對(duì)集中的，那么也可以認(rèn)為實(shí)質(zhì)上是一個(gè)單一制國(guó)家，這就使得單一制和聯(lián)邦制也成了一個(gè)程度分類），就是單一制這一塊，也有了多種更細(xì)的說法，例如極權(quán)主義與威權(quán)主義之爭(zhēng)，實(shí)際上已經(jīng)暗中包含了中央與地方關(guān)系的新判斷。

在中央與地方關(guān)系上，向地方分權(quán)[3]已成為一種世界性趨勢(shì)。法國(guó)于1982年3月2日通過了《地方分權(quán)法》，開始了法國(guó)“關(guān)于政治、經(jīng)濟(jì)、行政等領(lǐng)域的綜合改革，因?yàn)樗苯由婕暗經(jīng)Q策權(quán)和管理權(quán)的下放、地方議會(huì)作用的擴(kuò)張、政府財(cái)政、預(yù)算、稅收功能的重新界定”。第二次世界大戰(zhàn)后，日本也曾通過《地方自治法》，規(guī)定中央集中掌握涉及國(guó)家根本利益的法律，如國(guó)防、外交、制憲、審判以及關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)等，地方政府則掌管本行政區(qū)的行政、財(cái)政、地區(qū)建設(shè)和公共福利等32項(xiàng)職權(quán)。

但由于各國(guó)在政治、文化等方面所存在的差異，致使各國(guó)在實(shí)行地方分權(quán)時(shí)，存在很大區(qū)別。這種區(qū)別不僅反映在不同結(jié)構(gòu)形式的國(guó)家之間，而且也體現(xiàn)在相同結(jié)構(gòu)形式的國(guó)家之間。接下來重點(diǎn)談?wù)勔獯罄膶?shí)踐。或許可以帶著這樣一個(gè)問題出發(fā)：在集中化和分權(quán)之間，平衡點(diǎn)究竟在哪里？

1946年意大利舉行了全民公決，從此宣告了意大利王國(guó)及其君主立憲制度的結(jié)束，迎來了共和國(guó)的誕生。經(jīng)當(dāng)日選舉產(chǎn)生的立憲會(huì)議也隨即開始了共和國(guó)憲法的起草和審議工作，因此，地區(qū)自治問題進(jìn)入人們的視線，成為立憲會(huì)議所關(guān)注的的中心議題之一。在立憲會(huì)議的工作開始以前，作為島嶼的西西里具有天然的分裂傾向，早在1944年，西西里就建立了一個(gè)被稱為Consulta的團(tuán)體，其主要任務(wù)就是為其制定一部基本法。其余各區(qū)也紛紛效仿，在立憲會(huì)議之前制定了各自的基本法。這些地區(qū)與國(guó)家之間的緊張關(guān)系，促使立憲會(huì)議不再堅(jiān)守中央集權(quán)的立場(chǎng)，而是試圖對(duì)原有的中央—地方關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

集權(quán)還是分權(quán)，成為擺在立憲會(huì)議面前的兩難選擇。由于立憲會(huì)議的成員按照比例代表制從各個(gè)政黨中選出，因此，各個(gè)政黨的立場(chǎng)對(duì)于立憲會(huì)議的選擇具有決定性的影響。大體而言，在右翼黨派中，有比較贊成地方分權(quán)的，他們相信，地方分權(quán)能增進(jìn)民主和效率。而代表左翼的意大利共和黨和社會(huì)黨在這一問題上有些矛盾，一方面，他們認(rèn)為地方分權(quán)能擴(kuò)大參與及民主的基礎(chǔ)。此外，他們也認(rèn)為，地方分權(quán)會(huì)造成工人階級(jí)控制政府的困難，還會(huì)導(dǎo)致分裂。

最終的結(jié)果，贊成某種程度的地方分權(quán)力量獲得了勝利。在西西里憲法學(xué)者的推動(dòng)下，意大利1946年立憲會(huì)議部分地借鑒了1931年西班牙憲法[4]的相關(guān)規(guī)定，在純粹的單一制和純粹的聯(lián)邦制中間探索出了第三條道路，即“地區(qū)性國(guó)家”的地方自治模式。所謂地區(qū)性國(guó)家是指將廣泛的自治權(quán)，包括某些問題上制定法律的權(quán)力賦予地區(qū)的單一制國(guó)家。因此，從本質(zhì)上來說，地區(qū)性國(guó)家仍然是單一制國(guó)家的一種。與1931年西班牙憲法相比，意大利的這種“地區(qū)性國(guó)家”的地方自治模式更為謹(jǐn)慎，大體而言，除了立法權(quán)的部分給予外，意大利的中央政府仍然牢牢地控制著其他重要的權(quán)力，盡管意大利的區(qū)擁有憲法認(rèn)可的地位，但是它在國(guó)家的政治進(jìn)程中并不發(fā)揮作用。

 

其后20世紀(jì)70年代推行的地區(qū)自治，此時(shí)，意大利進(jìn)入工業(yè)時(shí)代，中央政府對(duì)諸多權(quán)力的把持使得其機(jī)構(gòu)臃腫、行政效率異常低下，尤其是在提供教育、健康、房屋以及交通等公共服務(wù)方面，地方政府自主行政的重要性日益凸顯，而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力從中央向各區(qū)的轉(zhuǎn)移也就勢(shì)在必行。1948年意大利共和國(guó)憲法所規(guī)定的“地區(qū)性國(guó)家”的概念從文字成了現(xiàn)實(shí)。[5]20世紀(jì)90年代，意大利政府每年將由北部獲得的國(guó)家稅收大量補(bǔ)貼南部經(jīng)濟(jì)的做法，也被北部各區(qū)看做是一種徒勞無益之舉。各區(qū)對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益的追求是意大利地區(qū)制度變革的最大動(dòng)力。1999年到2001年意大利地區(qū)制度再度發(fā)生根本性變革：前者涉及意大利區(qū)條例及區(qū)選舉制度的相關(guān)內(nèi)容，后者則實(shí)現(xiàn)了區(qū)立法、行政和稅收權(quán)力的變化。

從1948年的探索至20世紀(jì)的實(shí)踐，再到世紀(jì)之交的憲法改革，意大利的地區(qū)自治制度已經(jīng)走過了半個(gè)多世紀(jì)的歷程。這半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐事實(shí)上已經(jīng)證明了“地區(qū)性國(guó)家”的地方自治模式并沒有能夠夠很好地解決意大利國(guó)家的中央與地方關(guān)系問題。從歷史的大背景下來看，公共權(quán)力從中央向地方的下方是一個(gè)普遍趨勢(shì)，這一進(jìn)程發(fā)生在歐盟的大多數(shù)國(guó)家中。歐盟國(guó)家中已經(jīng)有十個(gè)采取了地區(qū)制度，意大利自治制度的改革也是順應(yīng)了這樣一股潮流，是大勢(shì)所趨。

盡管意大利已經(jīng)開始走向聯(lián)邦制的道路，但是歷史的影響和現(xiàn)實(shí)的顧慮使得它對(duì)地方仍保有較一般聯(lián)邦制國(guó)家更強(qiáng)的控制，對(duì)地方保留著必要監(jiān)督。比如，為了應(yīng)對(duì)因地方權(quán)力的增強(qiáng)而可能出現(xiàn)的離心現(xiàn)象，憲法增加了“替代條款”，規(guī)定在地方違反國(guó)際規(guī)則或條約或共同體法律時(shí)，當(dāng)公共安全出現(xiàn)嚴(yán)重威脅時(shí)，以及當(dāng)需要為了保衛(wèi)與公民權(quán)與社會(huì)權(quán)相關(guān)的社會(huì)福利的基本標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府可以不顧地方政府的權(quán)限劃分，代替區(qū)、主要城市、省及市當(dāng)局行使職權(quán)。此外，在國(guó)家與地方就彼此的權(quán)限爭(zhēng)議向憲法法院提起訴訟時(shí)，兩者也并不享有完全平等的待遇。如果是國(guó)家試圖推翻某一地方法的時(shí)候，這一訴求將導(dǎo)致中止該法律生效的效果（憲法法院因此對(duì)該法律采取的是預(yù)防性的控制措施），并且可以以各種方式宣告該法律合憲性上的瑕疵；相反，如果是地方試圖推翻一項(xiàng)國(guó)家法，這一訴求并不導(dǎo)致其涉及的法律生效。地方只能證明該法律違反了憲法中的立法權(quán)分配規(guī)則，也就是說國(guó)家在憲法規(guī)定保留給地方的立法領(lǐng)域行使了立法權(quán)。

以上不同的待遇就是地方與國(guó)家相比處于劣勢(shì)的一種征兆，也是為了維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和不可分割，而被認(rèn)為高于地方自治的政治價(jià)值。實(shí)際上許多國(guó)家的集權(quán)程度或者說中央對(duì)地方的控制都是有選擇和程度的區(qū)別的，而且這些控制在不同的領(lǐng)域并不相同。正是在這個(gè)架構(gòu)下我們可以認(rèn)識(shí)新的中央與地方關(guān)系和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。

我國(guó)中央與地方關(guān)系的傳統(tǒng)框架1949年后中央與地方關(guān)系的發(fā)展有三個(gè)階段。第一階段的法律表現(xiàn)形式是起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，其在中央與地方關(guān)系上最具特色的規(guī)定是：“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定，使之既利于國(guó)家統(tǒng)一，又利于因地制宜”（第16條）；中央政府應(yīng)“規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上分工合作的范圍”（第33條）；“關(guān)于財(cái)政：建立國(guó)家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍”（第40條）。以“五四憲法”的通過為標(biāo)志，我國(guó)中央與地方關(guān)系的發(fā)展進(jìn)入了第二階段，在此確立了我國(guó)中央高度集權(quán)的體制。1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)提出，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放過于集中的權(quán)力，使地方具有更多的自主權(quán)。從此，我國(guó)中央與地方關(guān)系的發(fā)展進(jìn)入了第三個(gè)階段?，F(xiàn)行憲法確立了我國(guó)現(xiàn)行中央與地方關(guān)系的基本內(nèi)容：第一，現(xiàn)行憲法規(guī)定，我國(guó)是“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”（序言），“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”（第4條），“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)”（第31條）；第二，現(xiàn)行憲法規(guī)定“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。這一原則的重要內(nèi)容之一是“中央與地方應(yīng)有職權(quán)劃分。中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”（第3條第4款）。[6]

以上是“紙上的憲法”的發(fā)展史。同時(shí)，對(duì)以我國(guó)的政治實(shí)踐作為憲法內(nèi)在精神的“外化”的方式更應(yīng)予以充分注意。中央控制地方的最終手段可以認(rèn)為有三種：汲取手段（建立直屬機(jī)構(gòu)，直接汲取資源，這一方式往往通過機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)實(shí)現(xiàn)，隨后是汲取標(biāo)準(zhǔn)例如稅率的變化，也屬于此類）、供給手段（轉(zhuǎn)移支付、貸款控制等）和人事手段。所有立法、政策、司法的控制，所有對(duì)行政許可、行政征收、行政強(qiáng)制、行政處罰等領(lǐng)域的規(guī)范，都必須依賴這三種最終控制手段的力量。這些對(duì)地方的控制手段，力量和效果在不同時(shí)空強(qiáng)弱不等，而與其他單一制國(guó)家對(duì)比（如2003年以前的法國(guó)）即可發(fā)現(xiàn)同樣是單一制，構(gòu)成國(guó)家結(jié)構(gòu)之實(shí)質(zhì)政治互動(dòng)情態(tài)是有差異的。

實(shí)際上，我國(guó)中央與地方關(guān)系的政治發(fā)展史只有兩個(gè)階段。一是集權(quán)制階段。1949年后至改革前，我國(guó)一直實(shí)行中央高度集權(quán)的體制，這一體制的特征是：以單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為依托；地方被動(dòng)地依附于中央；國(guó)家利益取代了地方利益，國(guó)家意志代替了地方意志。其后，隨著傳統(tǒng)制約機(jī)制的瓦解，新的制約機(jī)制尚未建成，地方自成一體的傾向日益強(qiáng)烈，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由此形成一些學(xué)者稱之為“諸侯經(jīng)濟(jì)”的分割化局面。雖然如此，應(yīng)該承認(rèn)，在過去二十多年的中國(guó)改革中，向地方適當(dāng)分權(quán)是一項(xiàng)重要內(nèi)容，使地方依法具有更多的自主權(quán)，這恰恰是我國(guó)經(jīng)濟(jì)得以超常發(fā)展的關(guān)鍵所在，中國(guó)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展也必須走強(qiáng)化中央和地方的聯(lián)系和制約，發(fā)揮地方主動(dòng)性以及責(zé)任制的道路，而決不是收自主權(quán)于中央而避免所謂的“地方割據(jù)”。

三中國(guó)中央與地方關(guān)系問題的特殊性及路徑選擇

中國(guó)有自己特殊之國(guó)情，是世界各國(guó)所不能夠比擬的，也是我們?cè)诳紤]問題時(shí)不能繞開的特殊性問題。中國(guó)實(shí)行單一制[7]，在憲法規(guī)定里面，可以看見一種憲法政策的政治判斷傾向，認(rèn)為在中國(guó)這樣地廣人多的國(guó)家，惟有集權(quán)中央，才能夠造成最有效的行政效率、立法效率，讓國(guó)家獲得最好的管理。這樣，憲法的制定者采取了單一國(guó)家的模式。[8]還有一種實(shí)行單一制的考慮是為了避免國(guó)家遭到分裂的弊害，同時(shí)也認(rèn)為地方分權(quán)無助于國(guó)家的發(fā)展。

上面兩個(gè)主要的理由，都可以屬于功能論的判斷，也可以加以檢驗(yàn)。陳新民[9]教授在談到地方分權(quán)是否易造成國(guó)家分裂的問題指出，每個(gè)國(guó)家都可能造成分裂。越大的國(guó)家、組成民族越多、人種宗教的差異性越大，或組成國(guó)家的時(shí)間越短，或是國(guó)家地處國(guó)際戰(zhàn)略或利益的重心，都是國(guó)家造成分裂的重要影響因素。所以國(guó)家分裂有來自外在或內(nèi)在的動(dòng)因。地方分權(quán)的制度是否就是造成國(guó)家分裂的理由，如以中外的許多國(guó)家分裂的實(shí)證分析，不能獲得當(dāng)然的例證。而地方分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)是尊重地方人民的公意，依地方法律以及伴同中央法律來有效地治理地方；更能夠獲得民主的好處以及獲得民心。所以中央與地方的關(guān)系，雖然不免會(huì)有個(gè)案的沖突發(fā)生，但在絕大多數(shù)的時(shí)間，中央與地方可望維持和諧的狀態(tài)。

確實(shí)，擔(dān)心地方分權(quán)會(huì)造成國(guó)家的分裂的觀念是可以商榷的。實(shí)施地方分權(quán)，設(shè)置必要的措施來避免國(guó)家的分裂，這也是憲法政策可以再度思考的。以大陸法的傳統(tǒng)來講，例如德國(guó)學(xué)理來講很清楚國(guó)家可以設(shè)立一個(gè)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一而不被分裂的防衛(wèi)機(jī)制。它有四點(diǎn)，第一就是憲法要確定對(duì)聯(lián)邦忠誠(chéng)的一個(gè)制度；第二為了回報(bào)地方與中央的忠誠(chéng)義務(wù)，中央對(duì)地方也要有忠誠(chéng)義務(wù)，因此國(guó)家要維持各地方之間的和諧，國(guó)家中央要補(bǔ)助、協(xié)助落后地區(qū)的發(fā)展；第三建立一個(gè)中央法破地方法的原則，就是中央意志可以破地方意志的原則，這也是德國(guó)法律聯(lián)邦法破地方法的一個(gè)原則；第四就是萬一發(fā)生爭(zhēng)端的時(shí)候，可以樹立中央強(qiáng)制的聯(lián)邦強(qiáng)制制度，中央必要時(shí)可以收回地方權(quán)力來確保中央與地方不至于分裂。[10]

在承認(rèn)民主集中制與地方自治的一致性的基礎(chǔ)上，我們可以更好地借鑒其他國(guó)家為地方自治提供制度保障的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步理順中央與地方關(guān)系開拓思路，達(dá)到“維護(hù)中央權(quán)威”和“尊重地方利益”的統(tǒng)一和平衡。我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是一種相對(duì)意義上的地方分權(quán)或者有限的地方分權(quán)。在這種分權(quán)制下，國(guó)家權(quán)力的重心在中央。在對(duì)如何設(shè)計(jì)和建構(gòu)新型中央與地方關(guān)系的戰(zhàn)略選擇的問題上，我國(guó)理論界大體有以下四種基本思路。

第一種思路是從資源問題入手建構(gòu)中央與地方關(guān)系的合理框架。主要理由是，社會(huì)資源是社會(huì)發(fā)展的“血液”。中央與地方關(guān)系的變化實(shí)際是圍繞這種“血液”的分配與流向展開的。中央和地方關(guān)系的優(yōu)化有賴于社會(huì)整個(gè)“造血機(jī)能”的強(qiáng)化，有賴于社會(huì)資源總量的增加。合理的選擇應(yīng)當(dāng)從“造血”出發(fā)完善中央與地方的關(guān)系，并逐漸建立起更有力、更活躍的“造血”機(jī)制，達(dá)到中央和地方都有自己的“造血機(jī)制”或“造血機(jī)能”，促進(jìn)社會(huì)資源總量增加。第二種思路是從法治的角度入手建構(gòu)中央與地方政府關(guān)系的制度框架。即我國(guó)應(yīng)以現(xiàn)行憲法為依據(jù)，制訂一部《中華人民共和國(guó)中央與地方關(guān)系法》，使中央與地方在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，變現(xiàn)在中央與地方政府的行政分權(quán)為法律分權(quán)。

第三種思路是從調(diào)整行政權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)入手來建立中央政府與次一級(jí)地方政府關(guān)系的新框架。這種設(shè)想認(rèn)為，我國(guó)目前國(guó)務(wù)院的管理幅度過小，管理層級(jí)過多。我國(guó)應(yīng)增設(shè)省級(jí)行政區(qū)，還有人特別提出主要應(yīng)以增加直轄市為重點(diǎn)。持這種思路的主要理由是，中國(guó)現(xiàn)有的省區(qū)的數(shù)量偏少，各省行政幅度相差懸殊，有的轄地太大，助長(zhǎng)了自成體系的經(jīng)濟(jì)分割發(fā)展模式。而從發(fā)達(dá)國(guó)家一級(jí)行政區(qū)劃的設(shè)置情況來看，美國(guó)50個(gè)州、1個(gè)特區(qū)、法國(guó)設(shè)96個(gè)省，日本有47個(gè)一級(jí)行政區(qū)。

第四種思路是從合理分權(quán)的角度來建構(gòu)新型的中央與地方關(guān)系。比如中央與地方的財(cái)政管理權(quán)限關(guān)系、金融管理權(quán)限關(guān)系、投資管理權(quán)限關(guān)系、物價(jià)管理權(quán)限關(guān)系、外貿(mào)管理權(quán)限關(guān)系、社會(huì)保障管理權(quán)限關(guān)系、社會(huì)事業(yè)管理權(quán)限關(guān)系，立法權(quán)劃分等，提出了要建立中央與地方經(jīng)濟(jì)合理分權(quán)的新體系。

以上四種思路都有其建設(shè)性的意義，第二種思路是憲法學(xué)人能作出的貢獻(xiàn)。我國(guó)憲法沒有明確規(guī)定在一般行政區(qū)域?qū)嵭械胤阶灾?，但是我?guó)在省、市、區(qū)、縣和鄉(xiāng)等地方均設(shè)有通過地方選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)及其委員會(huì)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，地方行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員由其選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，地方根據(jù)憲法享有廣泛的管理地方事務(wù)的權(quán)力，這些都體現(xiàn)了地方自治的色彩。在處理中央與地方關(guān)系問題上，我國(guó)憲法所確立的原則是在保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，這完全可以理解為對(duì)地方自治的承認(rèn)，地方自治并不排斥中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而只是主張?jiān)趪?guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)性事務(wù)的前提下，強(qiáng)調(diào)地方性事務(wù)由地方居民通過民選代表執(zhí)行，并且自治團(tuán)體由中央依據(jù)法律創(chuàng)設(shè)，受國(guó)家立法、行政、財(cái)政和司法等多種途徑的監(jiān)督。

目前我們恰恰需要的是把地方自治的制度提升到憲法制度保障的層次。根據(jù)目前中國(guó)的憲法31條規(guī)定，地方特別行政區(qū)只是用立法就可以規(guī)定，當(dāng)然也可以靠立法取消掉，所以這個(gè)保障實(shí)際上是一個(gè)法律保障，層次非常低。只有法律分權(quán)制才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主集中制，以法律界定中央與地方各自擁有的權(quán)力并使之互相監(jiān)督才是民主集中制在中央與地方關(guān)系問題上的真諦所在。對(duì)此問題重要性的重視，將可以活潑國(guó)家的法律學(xué)，特別是公法學(xué)的思考與發(fā)展，同時(shí)能夠世紀(jì)上破除憲法條文“神圣不可侵”的迷思，避免“抱殘守缺”的想法阻礙了憲法的更新，以獲得憲政的新生命的機(jī)會(huì)。[11]

四憲法保留保障下的法律分權(quán)制：當(dāng)代中央與地方關(guān)系的重構(gòu)

一般說來，法律分權(quán)制具體包含以下內(nèi)容：第一，在形式上，通過法律來規(guī)定中央和地方的關(guān)系，明確地方的法律地位、事權(quán)和權(quán)限范圍。改變通過行政手段調(diào)節(jié)中央和地方關(guān)系的傳統(tǒng)做法。中央對(duì)地方采用的任何控制手段。都要有法律依據(jù)。第二，在內(nèi)容上，一方面擴(kuò)大地方的自主權(quán)，凡是適宜地方處理的事務(wù)盡可能地交由地方自我決定。應(yīng)給予地方一定的行政組織權(quán)、自主立法權(quán)、自主行政權(quán)和自主財(cái)政權(quán)，并盡可能地減少地方的官治色彩，增加地方管理的民主成分。[12]另一方面要加強(qiáng)國(guó)家對(duì)地方的控制。包括確立地方監(jiān)督機(jī)關(guān)，增加監(jiān)控手段，完善立法控制，強(qiáng)化行政控制和引入司法控制機(jī)制。當(dāng)然，地方制度的整體設(shè)計(jì)需要遵循現(xiàn)規(guī)范法治的基本精神，即民主、公正、理性和效率等，尤其要保障地方居民的權(quán)利。第三，在保障機(jī)制上，確立法院作為最后保障機(jī)關(guān)。如果中央和地方因?yàn)闄?quán)力發(fā)生爭(zhēng)議，最終能通過法院解決，其次，還可設(shè)置其他程序，以確保中央和地方都在自己的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)。

目前憲法對(duì)于民族區(qū)域自治已有專門的章節(jié)加以規(guī)定，因此是一種所謂的“憲法保留”的條款，而民族區(qū)域自治制度也成為憲法學(xué)上所稱的憲法的“制度性保障”。憲法保留的制度及制度性保障，都是憲法位階的規(guī)范，不是一般法律所能侵犯。所以憲法的區(qū)域自治規(guī)定，便可以確保未來的立法者無法侵犯少數(shù)民族的自治權(quán)能，這種保障是極為周延的。相反地，在“一國(guó)兩制”的港澳基本法都是屬于法律保留，其法源乃《憲法》第31條規(guī)定：國(guó)家在必要時(shí)設(shè)立行政區(qū)，并由全國(guó)人大依法律規(guī)定特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)施的制度?！稇椃ā返?2條第13款規(guī)定“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”為全國(guó)人大的職權(quán)之一，這是一種明白的憲法授權(quán)，也屬于由法律創(chuàng)設(shè)的法律制度。

憲法應(yīng)當(dāng)明列中央與地方的權(quán)限劃分事項(xiàng)。地方分權(quán)主要涉及到立法權(quán)限的劃分，且必須在憲法里面規(guī)定出來。立法權(quán)方面，《立法法》在中央與地方權(quán)限的劃分上已采納了地方分權(quán)的思路，但并未加以貫徹。該法第64條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”以及“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”作出規(guī)定，但是對(duì)全國(guó)事務(wù)與地方事務(wù)的劃分并無規(guī)定，而且對(duì)于地方性法規(guī)與執(zhí)行法律、行政法規(guī)的部門規(guī)章在調(diào)整范圍上的差別也未作出區(qū)分。將中央與地方自治的事務(wù)劃分，在地方性事務(wù)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)由地方來進(jìn)行立法，這就要求賦予地方更多的立法自主權(quán)；而應(yīng)當(dāng)由中央管理的全國(guó)性事務(wù)，地方不再行使立法權(quán)，或盡在中央授權(quán)的范圍內(nèi)行使立法權(quán)。

在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央和地方是特殊的權(quán)利和義務(wù)主體，盡管它們相互之間存在隸屬關(guān)系，但都各自擁有應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)。

在事權(quán)方面，我國(guó)中央和地方實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則。除國(guó)防、外交等全國(guó)性事務(wù)以及少數(shù)實(shí)行中央垂直管理的領(lǐng)域以外，地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與中央國(guó)家機(jī)關(guān)一樣在各種事務(wù)方面都具有廣泛的職能，這導(dǎo)致事權(quán)范圍重疊，機(jī)構(gòu)設(shè)置雷同。普遍存在的現(xiàn)象是：應(yīng)當(dāng)由中央管理或負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央的職能未能完全到位，削弱了中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；而應(yīng)當(dāng)由地方承擔(dān)的事務(wù)，中央或者地方上級(jí)又介入太多，影響地方的積極性與主動(dòng)性。因此應(yīng)該結(jié)合我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的基本國(guó)情，合理劃分中央與地方的事權(quán)。2003年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中強(qiáng)調(diào)：要“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。明確中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。明確中央和地方對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)解、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)。屬于全國(guó)性和跨省的事務(wù)，由中央管理。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，提高工作效率、降低管理成本。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資和社會(huì)保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)。”[13]

在財(cái)稅權(quán)方面，財(cái)政、財(cái)力在各級(jí)政府間的分配量度，直接關(guān)系到中央、地方政府各自利益的滿足程度或?qū)崿F(xiàn)程度，從而財(cái)政權(quán)的配置構(gòu)成中央地方權(quán)限劃分的關(guān)鍵問題之一。1994年我國(guó)正式推行分稅制財(cái)政體制改革，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，并分設(shè)中央與地方兩套稅收機(jī)構(gòu)分別征管。分稅制財(cái)政體制改革初步實(shí)現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分。[14]但是也存在著諸如中央與地方的財(cái)權(quán)、稅收立法權(quán)以及事權(quán)之間配置的不平衡，導(dǎo)致中央和地方財(cái)政關(guān)系及其調(diào)整基本上都是根據(jù)中央的“紅頭文件”而缺乏法律約束。要從憲法視角切入，這里需要增加財(cái)政分權(quán)的憲法規(guī)范，改變財(cái)政分權(quán)制度設(shè)計(jì)中行政主導(dǎo)而立法機(jī)關(guān)缺失的現(xiàn)狀，以基本的憲政理念作為思考和解決財(cái)政分權(quán)問題的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，增強(qiáng)政府的憲政意識(shí)。第二，中國(guó)應(yīng)該選擇非對(duì)稱性的制度模式。第三，加強(qiáng)制度構(gòu)建。包括妥當(dāng)界定事權(quán)和財(cái)政支出的責(zé)任，合理配置財(cái)政權(quán)限，以均等化為目標(biāo)改革政府間的轉(zhuǎn)移支付，建立爭(zhēng)議協(xié)調(diào)與解決機(jī)制。

在人事權(quán)方面，中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的人事控制，主要是通過黨管干部的原則和體系進(jìn)行。中央通過各級(jí)黨委、黨組織控制各級(jí)各類干部，形成了一個(gè)層級(jí)節(jié)制的干部人事控制網(wǎng)絡(luò)。目前中央直接管理的是省一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，地方無權(quán)干涉這一級(jí)干部的管理工作。廳局級(jí)和地市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部，中央雖不直接管理，但必須由地方定期向中央?yún)R報(bào)，由中央組織部備案管理。結(jié)果導(dǎo)致地方只重視上級(jí)和中央的命令，而忽視本地民眾的要求。要建立和完善中央與地方合理分權(quán)體制，必須下放干部人事管理權(quán)。地方選民有權(quán)根據(jù)自己的真實(shí)意愿選舉監(jiān)督和罷免地方主要官員，使地方官員既受法律的約束同時(shí)也必須接受地方選民的監(jiān)督，必須反映地方選民的利益和意愿，對(duì)地方選民負(fù)責(zé)。[15]同時(shí)規(guī)范中央對(duì)地方的監(jiān)督機(jī)制，保證國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施。

最后，在保障中央與地方關(guān)系的法治化方面，需要建立統(tǒng)一而獨(dú)立的司法審查制度。確保憲法保留及憲法授權(quán)的制度，以及其它法律保留原則的實(shí)踐，需要獨(dú)立的違憲審查機(jī)制。由于全國(guó)人大主要的任務(wù)之一是立法，考慮的多是政治判斷，而法律違憲審查的案件產(chǎn)生途徑，絕大多數(shù)經(jīng)由司法訴訟例如法律侵犯人權(quán)。因此違憲審查改為某種形式的司法審查較為適合。中央階層的違憲審查改由最高人民法院負(fù)責(zé)，便是一個(gè)很好的構(gòu)想。[16]

實(shí)行法治如同實(shí)行改革開放政策一樣，都是不許走回頭路的正確決定。地方的妥善分權(quán)可以減輕中央的負(fù)擔(dān)，讓中央可以挪出更多的時(shí)間及精力用來監(jiān)督、協(xié)助地方的自治，以及綢繆國(guó)家的未來整體戰(zhàn)略方針。德國(guó)學(xué)者希爾夫指出，本世紀(jì)有三大解體過程：第一次世界大戰(zhàn)后，奧匈帝國(guó)、沙俄帝國(guó)等滅亡了，各自分裂為許多真假民族國(guó)家；第二次世界大戰(zhàn)后，一些西歐殖民帝國(guó)消失了；第三個(gè)解體過程是近幾年南斯拉夫、蘇聯(lián)等國(guó)的解體。南斯拉夫爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)的原因之一就是聯(lián)邦職權(quán)過于分散，蘇聯(lián)解體也有這方面的原因。蘇聯(lián)將“大多數(shù)加盟共和國(guó)推向了這樣一個(gè)極端：要么被強(qiáng)制性地留在蘇聯(lián)內(nèi)，要么一有機(jī)會(huì)即徹底脫離聯(lián)盟，從而為聯(lián)盟帶來了破壞性的影響”。上述歷史教訓(xùn)說明：中央與地方關(guān)系對(duì)任何體制的國(guó)家來說都是一個(gè)生死攸關(guān)的問題。因此，吸取這些歷史教訓(xùn)，以法治的形式，憲法保留的制度安排來正確處理中央與地方關(guān)系是加強(qiáng)我們國(guó)家政權(quán)的迫切需要。

【注釋】

[1]其原因可能是多方面的：近年來中國(guó)的憲法問題層出不窮，尤以權(quán)利保護(hù)領(lǐng)域最為突出，部分憲法學(xué)心中或許有自己的關(guān)于憲法問題研究的急緩秩序；研究地方問題需要豐富的知識(shí)積累和扎實(shí)的實(shí)證梳理，這會(huì)使許多人望而卻步；特定情況下所謂的研究對(duì)于某些人來說，淪為純粹功利主義的操作，成為沒有任何意義的數(shù)字統(tǒng)計(jì)方式，而沒有了真正的問題意識(shí)。

[2]3月份，達(dá)賴集團(tuán)在藏區(qū)策劃了所謂的“西藏人民大起義”，8月份，新疆喀什等地先后出現(xiàn)了3次比較嚴(yán)重的分裂活動(dòng)。

[3]地方分權(quán)作為分權(quán)學(xué)說的組成部分，最早是由以約翰?李爾本為代表的反對(duì)封建王黨的平等派提出的。李爾本等人在為平等派制定的政治宣言《人民公約》中，首次提出了地方分權(quán)的問題。他們主張實(shí)行中央和地方的分權(quán)，并認(rèn)為要給予地方自治權(quán)，議會(huì)不應(yīng)干涉地方當(dāng)局對(duì)官員的任命，而應(yīng)當(dāng)由本地人民自由選舉。

[4]1931年西班牙憲法開創(chuàng)了西方憲政史上一個(gè)非常重要的先例，對(duì)于當(dāng)時(shí)普遍實(shí)行單一制的歐陸各國(guó)而言，它預(yù)示著一個(gè)向著多元化的、地方共同體參與國(guó)家政策的趨勢(shì)的劇變。但政治上的失敗使得1931年西班牙憲法未能付諸實(shí)踐。

[5]冷霞：《意大利地區(qū)自治制度的憲法變革》，載于何勤華主編：《20世紀(jì)西方憲政的發(fā)展及其變革》，法律出版社，2005年版，第384頁。

[6]所謂中央，是指國(guó)家政權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而地方則是中央以下各級(jí)行政區(qū)域的統(tǒng)稱。中央與地方關(guān)系是指具有隸屬關(guān)系或監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系的中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)主體，在行使國(guó)家權(quán)力和地方權(quán)力時(shí)依法形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

[7]王磊教授在《憲法的司法化》從憲法上考證“單一制”一詞，提及憲法草案報(bào)告中使用過“單一制”一詞，作為論證我國(guó)是單一制國(guó)家在憲法上的證明：劉少奇的1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中，針對(duì)“有些人提議在憲法中增加規(guī)定我國(guó)疆域的條文”時(shí)說：“在聯(lián)邦的國(guó)家的憲法中，有必要列舉聯(lián)邦中的多個(gè)單位，但我國(guó)并不是這種國(guó)家。在單一制的國(guó)家中，如果有必要把現(xiàn)行的行政區(qū)域的劃分固定下來，當(dāng)然也可以在憲法中列舉各行政區(qū)域單位?！币姟稇椃ǖ乃痉ɑ?，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版，第66頁。

[8]建國(guó)前有一段時(shí)間，我們黨曾經(jīng)提出建立聯(lián)邦共和國(guó)的主張，1949年準(zhǔn)備召開中國(guó)人民政治政治協(xié)商會(huì)議、起草共同綱領(lǐng)時(shí)，提出要考慮到底是聯(lián)邦制，還是單一制共和國(guó)，但實(shí)行少數(shù)民族區(qū)域自治。經(jīng)黨中央研究，并同黨外人士協(xié)商，決定不搞多民族聯(lián)邦制，在少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治。

[9]陳新民：《論中央與地方法律關(guān)系的變革》，載《法學(xué)》2007年第五期。

[10]現(xiàn)行德國(guó)《基本法》第37條也有類似的“聯(lián)邦強(qiáng)制”制度，明白規(guī)定當(dāng)?shù)胤接胁粓?zhí)行其法定任務(wù)時(shí)，聯(lián)邦可以直接實(shí)行強(qiáng)制的手段來執(zhí)行法律，同時(shí)聯(lián)邦機(jī)關(guān)對(duì)于地方機(jī)關(guān)也取得“下命權(quán)”，直接命令公務(wù)員執(zhí)行任務(wù)。

[11]陳新民：《法治國(guó)公法學(xué)原理與實(shí)踐》下冊(cè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007年版，第469頁。

[12]對(duì)此，曾經(jīng)來中國(guó)做報(bào)告的SusanRoseAckerma教授認(rèn)為各個(gè)層次政府之間，它們有著不同財(cái)政方面的能力，其解決個(gè)人收入不平等以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的能力是不同的。如果各個(gè)層級(jí)政府之間財(cái)政差異非常大，可能會(huì)導(dǎo)致它們?cè)诠卜?wù)提供方面出現(xiàn)嚴(yán)重的不平等。RoseAckerma教授認(rèn)為不能因此而搞集中化控制，從政治或者是政府的績(jī)效方面來看，如果有很好的權(quán)力分散或者是權(quán)力下放，首先可以更好地因地制宜，可以考慮本地的情況。另外，可以允許不同的區(qū)域之間在公共服務(wù)提供方面能夠有更大的多樣性；也允許人口或者是就業(yè)機(jī)會(huì)在不同的政治轄區(qū)內(nèi)自由地流動(dòng)。這樣，對(duì)于那些由于官員或者是政府的腐敗而導(dǎo)致績(jī)效不高的地區(qū)，實(shí)際上也是一種懲戒。此外，也應(yīng)允許不同層級(jí)之間的政府進(jìn)行不同的改革或者是實(shí)驗(yàn)。

[13]2003年10月14日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過。

[14]在中國(guó)兩千多年的歷史上，并不存在真正的地方稅，因而也從來沒有出現(xiàn)過地方一級(jí)的財(cái)政。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府壟斷了稅收的立法權(quán)，地方政府的各項(xiàng)財(cái)政收入均上繳中央。改革開放后，中國(guó)財(cái)政體制實(shí)行了漸進(jìn)式的分權(quán)改革。但即使在1994年實(shí)行“分稅制”后，稅收立法權(quán)和政策制定權(quán)仍然集中于中央。參見何帆：《為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲——當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政問題》，北京：今日中國(guó)出版社1998年版，第174-175頁。

[15]參見薄貴利：《堅(jiān)持完善中央與地方合理分權(quán)機(jī)制》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年?？?，第102頁。

[16]陳新民：《法治國(guó)公法學(xué)原理與實(shí)踐》下冊(cè)，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007年版，第469頁。