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修改后的第13條新增第3款：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。

法律保障公民和法人的財產(chǎn)權(quán)不受侵犯，非經(jīng)權(quán)利人同意不得被強制轉(zhuǎn)讓其財產(chǎn)權(quán)，是現(xiàn)代法治的基本原則。在教科書上稱為“物權(quán)的絕對性原則”。物權(quán)的絕對性原則與契約自由原則、過錯責任（自己責任）原則，被稱為現(xiàn)代民法的三大基本原則。修改后的憲法第13條第1款規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，就是這一基本原則的體現(xiàn)。這一基本原則的貫徹，是由刑法上侵犯財產(chǎn)罪的刑事責任制度，和民法上侵犯財產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)責任制度，予以切實保障的。侵犯公民和法人財產(chǎn)權(quán)的行為，重者可構(gòu)成刑事犯罪，輕者可以成立侵權(quán)責任。

征收和征用，是國家強行取得公民和法人的財產(chǎn)權(quán)或者強行使用公民和法人的財產(chǎn)的制度，屬于一種例外規(guī)則。正像強制締約制度是合同自由原則的例外、無過錯責任制度是過錯責任原則的例外一樣，征收和征用制度就是物權(quán)絕對性原則的例外規(guī)則。例如法國民法典第545條規(guī)定：“任何人不得被強制轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)，但因公用并在事前受公正補償時，不在此限。”德國基本法第14條第3款規(guī)定：“剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才能被允許。”就是關(guān)于征收制度的規(guī)定?？梢?，修改后的憲法第13條在規(guī)定“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”（第1款）的同時，規(guī)定“國家為了社會公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用”（第3款），是符合現(xiàn)代法治精神和共同經(jīng)驗的。

征收和征用是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩項法律制度。其共同點在于強行性。依法實施的征收和征用，均僅依政府單方面的意思表示（征收命令、征用命令）而發(fā)生效力，無須征得被征收、被征用的公民和法人的同意，被征收、被征用的公民和法人必須服從、不得抗拒。征收和征用的不同點是：征收的實質(zhì)是強制收買，征收的對象限于不動產(chǎn)，主要是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，且征收不發(fā)生返還問題，只發(fā)生征收補償問題；征用的實質(zhì)是強制使用，征用的對象包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)，使用完畢后應當將原物返還于權(quán)利人，如果因使用導致原物毀損不能返還的，應當照價賠償。我國此前的法規(guī)曾經(jīng)對征收、征用不加區(qū)分，不恰當?shù)匕颜畯娭迫〉霉窈头ㄈ说呢敭a(chǎn)權(quán)的行為稱為“征用”。憲法修正案對征收概念和征用概念嚴加區(qū)別，是正確的。

鑒于征收是國家強制取得公民和法人財產(chǎn)權(quán)的行為，稍有不慎即可造成對公民和法人合法財產(chǎn)的嚴重侵害，因此必須由法律嚴格規(guī)定征收的法定條件。各國法律所規(guī)定的征收的法定條件有三項：一是為了公共利益的目的；二是必須嚴格依照法律規(guī)定的程序；三是必須予以公正補償。如果被征收的公民和法人對征收的合法性有異議，或者對征收的補償是否合理有異議，當然有權(quán)向法院提起訴訟，請求法院對該征收行為是否合法及補償是否合理作出裁判。這種情形，征收的三項法定條件，就成為法院審理案件的裁判基準。

第一項法定條件，嚴格限定征收用于社會公共利益的目的，以確保具體的征收行為在目的上的合法性。社會公共利益以外的目的，例如商業(yè)目的，絕對不適用國家征收。因商業(yè)目的需要取得公民和法人的土地使用權(quán)，應當與土地使用權(quán)人平等協(xié)商，按照合同法的規(guī)定簽訂合同。所謂“社會公共利益”，是指全體社會成員的直接的利益。例如公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、國防、科學及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，均屬于社會公共利益。在判斷是否屬于社會公共利益時，特別要注意：只有全體社會成員都能“直接”享受的利益，才屬于社會公共利益。例如建設“經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”、“科技園區(qū)”，雖可使社會成員“間接”得到利益，仍屬于商業(yè)目的，而不屬于社會公共利益。在憲法明確規(guī)定征收的“社會公共利益”要件之后，應當由民法典或物權(quán)法進一步明確規(guī)定社會公共利益的范圍。

第二項法定條件，要求征收應符合法律規(guī)定程序，以確保具體的征收行為在程序上的合法性。憲法僅規(guī)定這一法定條件，征收的程序規(guī)則應當由特別法規(guī)定。建議仿照發(fā)達國家的作法，制定一部《國家征收法》。第三項法定條件，要求對被征收的公民和法人給予公正補償，以確保具體征收行為的合理性。征收雖然具有強行性特征，但在市場經(jīng)濟條件之下，仍然屬于一種商品交換關(guān)系，應當符合市場經(jīng)濟的等價交換的基本規(guī)律。因此，征收屬于一種特殊的民法制度，與稅法上的稅收制度和行政法上的罰款制度有本質(zhì)的區(qū)別。具體的征收行為，雖然符合第一項和第二項法定條件，如果對被征收的公民和法人未予補償或者未予公正補償，就變成了對人民合法財產(chǎn)的無償剝奪，不僅違反憲法保護人民合法財產(chǎn)的基本原則，也違背了政府保障人民合法財產(chǎn)的神圣職責。

特別值得指出的是，憲法修正案規(guī)定征收三項法定條件，在反腐敗方面的重大意義。中國的腐敗與外國腐敗的區(qū)別：外國腐敗主要是政治獻金，中國的腐敗主要是三種：人事升遷；土地使用權(quán)出讓（批地）；公共工程發(fā)包。改革開放以來的經(jīng)驗教訓，正是在于混淆了社會公共利益目的和商業(yè)目的，導致征收制度被濫用于商業(yè)開發(fā)；又由于沒有給予公正補償，導致最嚴重的社會不公，影響社會穩(wěn)定；很低的補償價與市場價之間的巨大差額利益的存在，成為催生腐敗和犯罪的強烈誘因，許多企業(yè)和個人為了爭奪這一差額利益，競相對有權(quán)決定批地和參與征收的官員行賄、送賄、送美色，成了一場收買、行賄公務員的大競賽！征收變成了孳生腐敗的溫床！我們的黨、我們的國家從80年代以來，幾乎天天講反腐敗，被查處的腐敗官員級別愈來愈高，人數(shù)愈來愈多，為什么？因為我們采取的是“治標”的辦法，不是“治本”的辦法。征收制度被濫用就是“本”，很低的補償價與市場價之間的巨大差額的存在就是“本”。憲法修正案規(guī)定征收制度，看到了這個“本”，屬于亡羊補牢！但沒有規(guī)定“公正補償”，只是說“給予補償”是不夠的，建議在將要制定的物權(quán)法和國家征收法上明文規(guī)定“給予公正補償”以彌補憲法規(guī)定的不足，以符合征收制度的共同規(guī)則，維護社會公正，并鏟除腐敗根源。

征用的實質(zhì)是以國家的名義強行使用公民和法人的財產(chǎn)。所謂強行使用，就是不必得到權(quán)利人的同意，在國家有使用的必要時直接使用。例如，在戰(zhàn)爭狀態(tài)時，征用公民和法人的房屋、土地，作為軍隊駐扎或修建軍營之用；在發(fā)生嚴重自然災害時，征用公民和法人的機動車輛運輸救災物資。征用的對象，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)，這與征收的對象限于不動產(chǎn)是不同的。例如，意大利民法典第835條規(guī)定：“在發(fā)生公共事務、軍事、民事的重大緊急需求的情況下，可以對動產(chǎn)或者不動產(chǎn)進行征調(diào)。”其中的“征調(diào)”，即是“征用”。按照發(fā)達國家的經(jīng)驗，只在發(fā)生戰(zhàn)爭或者重大自然災害等嚴重威脅國家和社會整體利益，而由國家宣布處于緊急狀態(tài)的情形，才能征用公民和法人的動產(chǎn)和不動產(chǎn)。非處于緊急狀態(tài)，不能實施征用。

在國家處于緊急狀態(tài)的情形，國家必須動用一切人力物力投入戰(zhàn)爭或者抗險救災，以捍衛(wèi)國家和社會的整體利益，這就使強行使用公民和法人的財產(chǎn)的行為具有了正當性。在緊急狀態(tài)結(jié)束或者使用完畢之后，如果被征用的財產(chǎn)還存在，則應當將原物返還給被征用人，如果原物已經(jīng)毀損，則應當照價賠償。

可見，與征收制度之一律給予補償，是不同的。

特別應指出的是，征收和征用，一個是和平環(huán)境的法律制度，一個是緊急狀態(tài)下的特別措施，二者在具體實施時有根本的差別。國家征收制度之實行，法律規(guī)定有權(quán)決定征收的政府機關(guān)，可以從容地履行法律規(guī)定程序，制作書面征收命令，并由征收執(zhí)行人向被征收財產(chǎn)的公民和法人出示該書面征收命令。被征收財產(chǎn)的公民和法人，在未收到書面征收命令并查驗無誤之前，有權(quán)拒絕該征收行為。被征收財產(chǎn)的公民和法人對征收有異議時，有權(quán)訴請當?shù)胤ㄔ翰门校诓门凶鞒鲋?，該征收命令暫停生效。這是由征收屬于和平環(huán)境下的法律制度所決定的。但征用制度則不同，一旦整個國家或者某個地區(qū)被宣布進入緊急狀態(tài)，例如防災、抗災急需運輸工具，在救災、搶險現(xiàn)場負責組織指揮的任何人，無論其地位和級別，均可實施征用行為，如攔截過往車輛、船舶，命令其運載搶險物資。不可能依照什么法律權(quán)限，履行什么法律程序，而被征用財產(chǎn)的公民和法人必須服從！絕不允許被征用財產(chǎn)的公民和法人索要什么征用文件或者提什么異議！因此之故，雖說征用當然是為了公共利益的需要，但其法定條件卻只有一個，即國家依法宣布當?shù)剡M入緊急狀態(tài)，而與征收之必須符合三項法定條件是完全不同的。

筆者在2003年9月12日人大常委會召開的討論憲法修改的座談會上，及在2004年3月9日政協(xié)社科31組討論憲法修正案草案的小組會上，均指出征收和征用的重大差別，建議將兩項制度分別規(guī)定，憲法第13條第3款只規(guī)定征收制度，而將征用制度規(guī)定在將來制定的緊急狀態(tài)法上。這一建議未受到重視，第13條第3款仍舊一并規(guī)定征收和征用，使人誤以為征用也須符合三項法定條件，必致妨礙征用制度的實施。如果被征用財產(chǎn)的公民和法人依據(jù)憲法上述規(guī)定，以未收到征用文件或認為征用不符合三項法定條件而抗拒征用行為，將如之何？