導(dǎo)語：降低舊制度框架高額成本論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從我國行政問責(zé)的特點；行政問責(zé)制度化的探索；行政問責(zé)制度化的成本分析進(jìn)行論述。其中，主要包括：非典時期兩位政府高官因未能恪盡職責(zé)而去職、問責(zé)過程耗時短、速度快，問責(zé)效率值得肯定、問責(zé)對象職務(wù)和數(shù)量成反比，問責(zé)立法迫在眉睫、問責(zé)措施力度較強(qiáng)，問責(zé)結(jié)果有待規(guī)范、問責(zé)發(fā)起者以上級黨政部門為主，問責(zé)民主有待提高、問責(zé)內(nèi)容和原因相對單一，問責(zé)范圍有待擴(kuò)展、行政問責(zé)推行五年來的成效是非常顯著的、規(guī)范職責(zé)劃分、規(guī)范問責(zé)結(jié)果、規(guī)范問責(zé)范圍、行政問責(zé)程序的可操作性是實行問責(zé)制度的有力保障、問責(zé)的本質(zhì)就是權(quán)利監(jiān)督、行政問責(zé)的透明化離不開政府信息的透明化、多有問責(zé)之事，鮮有問責(zé)之法、問責(zé)主體也應(yīng)該具有經(jīng)濟(jì)理性人的特點等，具體請詳見。

我國的行政問責(zé)始于2003年非典期間，非典時期兩位政府高官因未能恪盡職責(zé)而去職。從那時開始，問責(zé)制度開始在中國逐步展開：政府加大了追究在重大安全事故、環(huán)境污染等方面失職瀆職或負(fù)有重要責(zé)任的行政官員的力度。在中央政府的要求和部署下，地方政府也逐步開展了行政問責(zé)行動。而到了2008年，由于重特大事故接二連三地發(fā)生，問責(zé)風(fēng)暴再次席卷中國政壇。五年來的行政問責(zé)實踐在社會各界的高度關(guān)注下，邁出了堅實的腳步，同時也暴露出了自身存在的一些不足。

一、我國行政問責(zé)的特點

為了便于分析我國問責(zé)制的特點，我們對2008年1－9月份之間發(fā)生的重大問責(zé)事件做了統(tǒng)計分析，結(jié)合一些學(xué)者對類似課題的調(diào)查研究，我們認(rèn)為我國行政問責(zé)具有以下幾個特點：

(一)問責(zé)過程耗時短、速度快，問責(zé)效率值得肯定

高效的問責(zé)有利于迅速安撫民心，穩(wěn)定事態(tài)，控制局面，也有利于減少損失。2008年的問責(zé)效率較以往高出很多，慢一點的耗時兩周左右，快一點則十個小時左右。這也是最能體現(xiàn)2008年是個行政問責(zé)年的特點。(見表1)

(二)問責(zé)對象職務(wù)和數(shù)量成反比，問責(zé)立法迫在眉睫

對問責(zé)對象的處理結(jié)果統(tǒng)計表明，職務(wù)越高，被問責(zé)的官員數(shù)量越少；職務(wù)越低，被問責(zé)的官員數(shù)量越多。2003～2006年，在被問責(zé)的官員職務(wù)構(gòu)成中，省部級正副職兩個級別的官員人數(shù)加起來只占被問責(zé)總?cè)藬?shù)的6.1％，而縣局級行政正副職和廳市級行政副職三個級別中被問責(zé)官員的人數(shù)加起來接近總?cè)藬?shù)的52％，成為問責(zé)實踐中居于前三位的問責(zé)對象。

(三)問責(zé)措施力度較強(qiáng)，問責(zé)結(jié)果有待規(guī)范

2003～2006年的統(tǒng)計結(jié)果表明，以撤職、免職、辭職為處分形式的問責(zé)措施比例接近總數(shù)的36％，另外兩種非常嚴(yán)厲的處分形式即降級和停職的人數(shù)也有18人之多，接近總比例的9％。此外，廳市級正職以上年度被問責(zé)的官員一直也保持著一定的比例，統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明了近年來我國行政問責(zé)措施的力度較強(qiáng)。(見表2)但是，2008年9月10日，四川巴中市政府辦公室的三名工作人員卻因為三個字丟了官。從這個案例可以看出我們的問責(zé)結(jié)果是需要規(guī)范的。

(四)問責(zé)發(fā)起者以上級黨政部門為主，問責(zé)民主有待提高

有研究表明，在所有問責(zé)發(fā)起者中，上級政府部門為主要發(fā)起者，接近58％；上級黨委部門接近24％，二者合計占發(fā)起者的近82％，成為我國行政問責(zé)事件的主要發(fā)起者，而公民個體只占發(fā)起者比例的4.1％。

(五)問責(zé)內(nèi)容和原因相對單一，問責(zé)范圍有待擴(kuò)展

在問責(zé)原因和內(nèi)容構(gòu)成中，工作失職是主要原因，占問責(zé)總數(shù)的近84％。同時，因突發(fā)公共事件引發(fā)的工作失職又成了整個工作失職中的主要部分。這表明，我國行政問責(zé)主要針對的是在突發(fā)公共事件中領(lǐng)導(dǎo)所承擔(dān)的工作失職責(zé)任。

二、行政問責(zé)制度化的探索

行政問責(zé)推行五年來的成效是非常顯著的。但是，從2008年1～9月份發(fā)生的各類安全事件和公共事件中可以看到我國的行政問責(zé)尚需完善。一項制度的重要性就在于給社會提供一種可以遵循的、普遍的、共同的行為規(guī)則，以便盡可能地降低各種損失和不必要的成本損耗。因此，在公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)性事件依然頻發(fā)的今天，對行政問責(zé)的制度化探索就顯得越來越迫切。

(一)規(guī)范化

1規(guī)范職責(zé)劃分。問責(zé)的前提是對官員的職位與職責(zé)有明確地劃分，并以專門法律來規(guī)定。但是目前我國行政領(lǐng)域?qū)?quán)責(zé)劃分尚不明確，在實際工作中尚存在著有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)等現(xiàn)象。所以，必須進(jìn)一步加快政治體制改革，以法的形式明確各類機(jī)構(gòu)、人員的職能職責(zé)。此外，問責(zé)時必須要分析責(zé)任同事件的關(guān)聯(lián)性和因果關(guān)系，該追究到何種程度以及哪一級的官員，要看官員們與事件有多大的關(guān)聯(lián)性和因果關(guān)系。

2規(guī)范問責(zé)結(jié)果。問責(zé)要走出去職(包括撤職、免職、責(zé)令辭職、引咎辭職、停職)這個誤區(qū)，因為現(xiàn)有的問責(zé)結(jié)果除了去職以外，還有記過、警告、檢查等形式?，F(xiàn)有的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等文件中都有明確規(guī)定。另外，要查清事故造成多大損失、涉及多大的范圍、是有形損失還是無形損失，是故意還是無意的，擬定的問責(zé)結(jié)果是否有利于事件向著良性方向發(fā)展，是否有利于懲前毖后。在一個制度化的問責(zé)體系中，令人信服的問責(zé)結(jié)果至關(guān)重要。只有這樣，才能確?！按筘?zé)嚴(yán)處理、小責(zé)輕處理、無責(zé)不處理”。

3規(guī)范問責(zé)范圍。我國現(xiàn)行的行政問責(zé)范圍過于狹窄，大多局限在對重大安全責(zé)任事故和嚴(yán)重違法、違紀(jì)案件的事后責(zé)任追究，忽略了對行政決策失誤以及工作效能低下的責(zé)任追究，問責(zé)制只能在有限范圍內(nèi)發(fā)揮作用，不能全方位地約束公共權(quán)力。實際上，行政問責(zé)應(yīng)該是針對整個行政領(lǐng)域所進(jìn)行的監(jiān)控行為，它涉及決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)。從行政問責(zé)建立的目的看，在事前問責(zé)、即時問責(zé)和事后問責(zé)三種形式中，最有價值的問責(zé)形式應(yīng)該是從行政活動的源頭——決策環(huán)節(jié)堵塞漏洞，以防發(fā)生重大事故以及產(chǎn)生不必要的損失，并對官員產(chǎn)生威懾效應(yīng)。

(二)程序化

行政問責(zé)程序的可操作性是實行問責(zé)制度的有力保障。在何種情況下啟動、遵循何種順序進(jìn)行、問責(zé)對象在哪個階段可做出回應(yīng)等，對于有效實施行政問責(zé)制度至關(guān)重要。當(dāng)前的行政問責(zé)制在問責(zé)程序上是有缺失的，所以，要完善問責(zé)制，必須得完善問責(zé)的程序問題。

1責(zé)任確認(rèn)程序。我國領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生方式主要有選任制和委任制兩種，要認(rèn)定這兩類官員的責(zé)任，首先要明確其不同的問責(zé)主體。就前者而言，其問責(zé)主體應(yīng)該是選舉產(chǎn)生他的組織；對于后者而言，其問責(zé)主體應(yīng)該是其任命機(jī)關(guān)。此外，如果涉及到法律責(zé)任，應(yīng)該由法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)來界定其所要承擔(dān)的責(zé)任。

2問責(zé)啟動程序。即根據(jù)既定的問責(zé)事由，選擇恰當(dāng)?shù)臅r間、地點、方式啟動對相關(guān)行政人員的問責(zé)。如《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》規(guī)定，針對公民、法人和其他組織向市人民政府提出的附有相關(guān)證據(jù)材料的舉報、控告以及新聞媒體曝光的材料，即可啟動問責(zé)程序。為此，在不增加機(jī)構(gòu)和人員編制的情況下，可開辟出專門機(jī)構(gòu)實施問責(zé)制。該機(jī)構(gòu)最大的特色應(yīng)該是自動化，一旦發(fā)生需要問責(zé)的事由，該機(jī)構(gòu)就應(yīng)該立刻啟動問責(zé)程序，不必等待上級領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話。該機(jī)構(gòu)最鮮明的個性應(yīng)該就是獨立性，它的行動不受同級黨委和政府的干涉，它只對其上級主管部門負(fù)責(zé)。

3問責(zé)回應(yīng)程序。即被問責(zé)者通過何種程序為自己的行為進(jìn)行解釋、申辯，完善該程序應(yīng)包括完善行政問責(zé)失范的救濟(jì)制度。我國現(xiàn)行的行政救濟(jì)法規(guī)與行政問責(zé)機(jī)制之間存在較大錯位，對于被問責(zé)者的救濟(jì)辦法也不健全，在問責(zé)過程中難免會出現(xiàn)誤差，因此，對于問責(zé)失范的救濟(jì)就顯得十分必要。2004年10月1日實施的《大連市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》中賦予被問責(zé)人以陳述和申辯的權(quán)利，對問責(zé)決定不服的，可以自收到?jīng)Q定之日起15個工作日內(nèi)向市政府申請復(fù)核。行政問責(zé)體系的制度化建構(gòu)，在一定程度上取決于救濟(jì)制度的建立和完善，否則必將導(dǎo)致我國官員問責(zé)陷入新的困境。

4問責(zé)跟蹤程序。問責(zé)體系要實現(xiàn)良性運(yùn)行，并充分發(fā)揮監(jiān)督和警示作用，就必須配備健全的跟蹤機(jī)制。對于那些在崗時間較短、工作計劃尚未開始或尚未完成即發(fā)生事故的，可根據(jù)工作需要及本人表現(xiàn)重新予以提拔使用?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第二十九條規(guī)定：對引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，根據(jù)辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排。被問責(zé)官員的“再就業(yè)”應(yīng)該堅持公開、公平、公正的原則，否則會削弱行政問責(zé)的權(quán)威性、有效性，同時也會削弱政府的公信力，掏空公眾對政府信賴的心理基石，進(jìn)而影響以后的行政問責(zé)工作的開展。

(三)民主化

問責(zé)的本質(zhì)就是權(quán)利監(jiān)督。目前我們實行的問責(zé)制主要是同體監(jiān)督，即組織系統(tǒng)內(nèi)部對行政人員的監(jiān)督。問責(zé)主體還應(yīng)該包括異體監(jiān)督，即公眾、人大、媒體輿論等行政組織系統(tǒng)以外的監(jiān)督。一個健全的問責(zé)制應(yīng)該是同體監(jiān)督和異體監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。

1民眾的監(jiān)督?！吧鐣跫s”理論認(rèn)為，國家和政府的一切權(quán)力來源于公民與公民之間、公民與政府之間的兩次契約。官員的權(quán)利來自于人民，最廣泛的監(jiān)督者也應(yīng)該是人民。我國憲法規(guī)定中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。相關(guān)法律也規(guī)定了公民有序政治參與的幾種方式：政治投票、政治選舉、政治結(jié)社等。一些新型的參與方式也為公眾監(jiān)督政府提供了更多的選擇。如網(wǎng)絡(luò)參與，2006年8月8日，湖南省委就通過紅網(wǎng)動員全省民眾參與為期兩個月的“迎接黨代會，共謀新發(fā)展”的獻(xiàn)計獻(xiàn)策活動。2008年6月6日，中央紀(jì)律檢查委員會監(jiān)察部12388舉報電話也已經(jīng)正式開通。

2人大的監(jiān)督?！叭嗣裰鳈?quán)”理論認(rèn)為，主權(quán)始終屬于全體人民，政府只是權(quán)力的執(zhí)行人，立法權(quán)、行政權(quán)等都是人民主權(quán)意志的派生物。政府的行為只有在為社會主持正義、維護(hù)公正而又可以承擔(dān)責(zé)任時，才可能取得合法性。我國的人民代表大會是代表人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》直接賦予了人大代表對官員的選用權(quán)力與罷免權(quán)力。該法第十五條明確規(guī)定：全國人大代表有權(quán)依法提出對全國人大常委會組成人員，中華人民共和國主席、副主席，國務(wù)院組成人員，中央軍委組成人員，最高法院院長，最高檢察院檢察長的罷免案。地方人大代表提出罷免案的對象則按級別類推。目前，我國人大在發(fā)揮監(jiān)督作用方面，還有很大的空間可供拓展。

3媒體的監(jiān)督。在西方國家，新聞媒介的監(jiān)督在維護(hù)正義方面發(fā)揮了極大的作用，被稱為“無冕之帝王，布衣之宰相”，其影響面之廣、傳播速度之快、威懾力之強(qiáng)，是其他社會團(tuán)體無法比擬的。我國的新聞媒體不僅應(yīng)該具有宣傳黨和國家的路線、方針、政策的職能，而且還應(yīng)該充分發(fā)揮其對行政領(lǐng)域的監(jiān)督職能。當(dāng)前，我國的網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)展勢頭不錯，它彌補(bǔ)了媒體監(jiān)督方面的不足之處，很多問責(zé)事件即是由網(wǎng)絡(luò)最先開始報道并廣為傳播的。但是，到目前為止，我國尚未出臺與新聞傳播相關(guān)的法律，新聞工作者的正當(dāng)行為有時會受到限制。為此，我們應(yīng)該有新聞傳播法以保障新聞從業(yè)人員的客觀、公正地報道。

(四)透明化

1信息透明化。行政問責(zé)的透明化離不開政府信息的透明化。透明行政可以提高公眾參政議政的興趣。2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》已經(jīng)為這項知情權(quán)提供了法律保障。但在實際生活中，仍有一些行政工作人員在發(fā)生重特大事故后，采取隱瞞的態(tài)度，試圖大事化小，小事化了。如三鹿奶粉事件，襄汾潰壩事件等。這種隱瞞行為不僅侵犯了公民的知情權(quán)，而且也嚴(yán)重影響了事故的處理效果。因此，在行政問責(zé)法(或條例)的設(shè)計中，應(yīng)加入對隱瞞事實真相的較為嚴(yán)厲的處理方式。

2操作透明化。行政問責(zé)的透明化強(qiáng)調(diào)整個問責(zé)過程在操作層面上的透明化，包括從啟動問責(zé)程序到形成問責(zé)結(jié)果，到跟蹤被問責(zé)官員的去向。

首先，公開問責(zé)事由。對于問責(zé)機(jī)關(guān)而言，公開問責(zé)事由可以說明該行為是有依據(jù)的，以避免給公眾留下抓替罪羊的印象。對于問責(zé)對象而言，公開問責(zé)事由可以為自己提前準(zhǔn)備申辯提供時間上的便利。

其次，公開問責(zé)機(jī)構(gòu)。在問責(zé)主體多元化的將來，不同的問責(zé)主體對同一問責(zé)事件可能會有不同的切人角度，結(jié)果可能也不盡相同，公開問責(zé)機(jī)構(gòu)就是為其他未參與的問責(zé)主體對該問責(zé)過程的監(jiān)督提供可能。

第三，公開參與人員。因為如果有關(guān)工作人員與行政問責(zé)對象有親屬關(guān)系或者利害關(guān)系且可能影響公正處理的，那么這些工作人員應(yīng)當(dāng)回避。這是行政問責(zé)透明化的關(guān)鍵的一步。

第四，公開質(zhì)詢過程。此舉主要是為公眾、媒體等其他問責(zé)主體在程序外參與問責(zé)事件提供條件。該過程和下面的“公開申辯過程”都可借助電視直播或網(wǎng)絡(luò)視頻直播等形式實現(xiàn)。一經(jīng)公開，問責(zé)工作人員對問責(zé)事件是否有足夠了解、質(zhì)詢是否合理等，都盡可為其他問責(zé)主體所了解，問責(zé)的公平、公正性自然就會大大提高。

第五，公開申辯過程。該程序是為保障問責(zé)對象的合法權(quán)益而設(shè)。此舉可避免冤案、錯案的發(fā)生或者降低發(fā)生的概率。問責(zé)的目的不在于懲治官員，而在于提高行政效率，降低事故發(fā)生的概率，責(zé)任追究也要本著治病救人的理念才能合情合理。

第六，公開問責(zé)結(jié)果。公布結(jié)果是為給所有公眾和當(dāng)事人一個交待，公正的問責(zé)結(jié)果可提高政府的公信力。而且也可起到懲前毖后的效果。此外，若暫時不能判斷問責(zé)對象在問責(zé)后的去向，則應(yīng)在以后選擇恰當(dāng)時機(jī)予以公布，秘面不宣會影響整個問責(zé)過程的公開、公正與公平。

(五)法制化

“多有問責(zé)之事，鮮有問責(zé)之法”，這是問責(zé)制實施五年來的一個很尷尬的局面。迄今，國家層面上，能夠作為行政問責(zé)依據(jù)的法律法規(guī)，仍然局限于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《重特大安全事故行政問責(zé)暫行辦法》等，還有些是部門規(guī)定，不能超越本部門的權(quán)限范圍；地方層面上，只有部分省、市頒行了行政問責(zé)暫行辦法或規(guī)定，只能在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)適用。而且，相當(dāng)一部分內(nèi)容只有原則上的規(guī)定，操作性不強(qiáng)。很多文件的規(guī)定都有諸如“行政過錯”，“治政不嚴(yán)”之類的說法，在具體界定上也使用了高度概括性的描述。這種描述是不利于問責(zé)的實施的。

在問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)方面，不同地方的規(guī)定在責(zé)任界定及處理結(jié)果等方面顯現(xiàn)出了明顯的差異，這種差異將會導(dǎo)致同一事件在不同的地方會有不同的處理結(jié)果，在不同時間(如“風(fēng)暴期間”與正常時期)可能也有不同結(jié)果。如《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》第14條中規(guī)定的責(zé)任形式有7種，其中最重的是“勸其引咎辭職”；而《海南省行政首長問責(zé)暫行規(guī)定》第10條規(guī)定的問責(zé)方式為6種，其中最重的則是“建議免職”。顯然，“引咎辭職”與“免職”是不同的。

盡管出現(xiàn)上述現(xiàn)象，事實上，將問責(zé)法制化，我們已經(jīng)具備了法律基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。從法律方面講，我國有已經(jīng)實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》等。從實踐基礎(chǔ)看，五年來的問責(zé)實踐積累了豐富的實踐經(jīng)驗。從理論方面看，則可以考慮上述規(guī)范化、程序化、民主化和透明化等因素，為問責(zé)制上升到法律層面提供適當(dāng)依據(jù)。

三、行政問責(zé)制度化的成本分析

當(dāng)我們將現(xiàn)有的問責(zé)制度朝著規(guī)范化、程序化、民主化、透明化以及法制化方向完善時，我們已經(jīng)進(jìn)入了一個制度變遷的過程。從歷史的角度來看，當(dāng)一種制度安排不足以產(chǎn)生或維護(hù)良好的社會效益及公共利益，而且又不能提供合理的行為指導(dǎo)時，制度變遷即可能發(fā)生。所謂制度變遷，即指一種效率相對較低的制度向另一種效率相對較高的制度的變遷，其目的是通過建立新的制度以降低舊的制度框架下的高額實施成本。

在行政問責(zé)過程中，問責(zé)主體也應(yīng)該具有經(jīng)濟(jì)理性人的特點，要考慮問責(zé)的成本和效益之間的關(guān)系。結(jié)合美國學(xué)者邁克爾·貝勒斯等學(xué)者對于行政程序經(jīng)濟(jì)成本的分析，我們試將行政問責(zé)的制度變遷成本分為實驗成本和實施成本以及道德成本。當(dāng)因為信息不對稱而導(dǎo)致的嘗試性錯誤造成損失時，實驗成本即產(chǎn)生，它包括在新舊制度過渡時期由于制度設(shè)計、創(chuàng)新和磨合等造成的政府和社會的高額付出；實施成本是指行政問責(zé)制度運(yùn)作的成本，包括問責(zé)機(jī)構(gòu)固定資本投入和流動資本投入，即辦公設(shè)施、供職者的薪金等硬件和軟件的費用；由于任何權(quán)力都可能成為腐敗的來源，而行政問責(zé)整個過程的前前后后又都隱藏著權(quán)力之間的博弈，所以，制度的變遷過程以及問責(zé)本身都有可能給尋租者和設(shè)租者留下機(jī)會，從而形成制度變遷的道德成本。再者，如果行政問責(zé)最終沒能在規(guī)范化、程序化等方面做出較好的改進(jìn)，那么，這種制度變遷將會付出最沉重的成本——社會成本，即政府公信力的降低。(社會成本是恒定存在的，只有高低之分，不論制度變遷與否)

所以，在制度變遷過程中，我們應(yīng)該努力使試驗成本和實施成本以及道德成本之和最小化。當(dāng)制度變遷結(jié)束，行政問責(zé)制度已經(jīng)相對完善時，我們則應(yīng)該努力降低實施成本的道德成本，在此基礎(chǔ)上，社會成本自然也會降低。作為一種特殊的職業(yè)道德規(guī)范，當(dāng)前我國的行政倫理建設(shè)已經(jīng)處于一種嚴(yán)重失范的狀態(tài)，新舊責(zé)任制度的變遷過程不失為一個改善行政倫理建設(shè)的好機(jī)會。即使在短期內(nèi)會付出較大的成本支出，也要將其進(jìn)行到底，因為，如果制度變遷促使完全意義上的責(zé)任政府的形成，責(zé)任意識的內(nèi)化，那么，行政效率和政府公信力必將得到顯著提高。

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[9]張創(chuàng)新，趙蕾，行政問責(zé)的制度理性[J]，社會科學(xué)研究，2006，(03)。