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摘要：從公共行政途徑變遷的視角，論述了NPM的產(chǎn)生、特征與趨勢。在此基礎上，重點闡述了NPM理念下公共政策的制定、執(zhí)行、評估與監(jiān)控的重要轉(zhuǎn)型，并且對此進行了價值反思。

關鍵詞：NPM；公共政策；政府理論

Abstract：Fromtheangleofpublicadministrativepathevolution，thispaperexpoundstheemergence，characteristicsandtrendsofNewPublicManagement(NPM)，onthebasisofthis，makesdetailedexplanationoftheimportanttransitionofthemaking，enforcement，evaluationandsupervisionofpublicpolicyintheperspectiveofNPM，andmakesvaluereflectionforthis.

Keywords：NPM；publicpolicy；governmentaltheory

一、變革與回應

縱觀美國的行政思想史，歷來存在著憲政主義和管理主義的兩種基本傾向。憲政主義關注社會公正、民主和回應性；而管理主義更聚焦效率準則。兩種傾向相互斗爭、相互影響，形成了波瀾壯闊的公共行政研究和實踐途徑的變遷歷程。而NPM(新公共管理或被稱為新管理主義)的產(chǎn)生、逐步實行正是公共部門管理理論與實踐對這種變革的自我回應。

(一)變革：公共行政古典途徑的式微與公共行政實踐途徑的演化

公共部門行政理論的研究和實踐經(jīng)歷了從古典學派研究途徑的式微到管理途徑和政策途徑再到新公共行政的歷史沿革過程。

1.公共行政古典途徑。基于威爾遜的政治行政二分法和韋伯的官僚制理論，公共行政的古典學派形成了自己研究和實踐途徑的核心模型：職位應該與人員相分離；公共部門治理的規(guī)則取向；控制嚴密的組織結構有助于提高公共部門的效率；目的不等于手段，事實不等于價值，技術不等于民主，手段、事實和技術是公共行政的內(nèi)在要素，而目的、價值和民主是外部要素；公共部門的動力與私人部門的動力存在根本的差異，以至于該動力模式最具風險而成為后來公共選擇學派輕易捕獲的獵物。

2.B途徑與P途徑。在古典途徑達到其頂峰時，1938年的巴納德在其《經(jīng)理的職能》論述的組織理論可以說是尋求一種全新的公共行政分析途徑的第一個重要嘗試。巴納德認為，公共行政應該從權威轉(zhuǎn)向協(xié)作；協(xié)作必須圍繞組織目標；協(xié)作需要管理。顯然，在巴納德的組織理論中已經(jīng)預示著管理途徑(B途徑)。而1947年西蒙的《管理行為》終于促推了B途徑成為公共部門研究的核心理論。其基本模型可以簡要概述為四個邏輯基點：公共部門的行動即是公共目標的實現(xiàn)；公共治理等于根據(jù)目的自由地選擇適當手段；公共決策是有限理性決策；是令人滿意的決策而不是最優(yōu)的決策。在古典途徑之后，新的公共部門分析途徑并不僅僅限于B途徑。政策途徑(P途徑)作為填補古典途徑之后出現(xiàn)空白的另外一種嘗試，于第二次世界大戰(zhàn)之后被一些政策分析家提出，與B途徑分庭抗禮。它的理論模型是：公共治理構成一個在政策制定和政策執(zhí)行之間不斷循環(huán)的政策周期；政策制定與政策執(zhí)行是不可分的；分權的政策執(zhí)行比自上而下的政策執(zhí)行更有效；政策周期主要是政治過程而非管理效率；在政策執(zhí)行過程中，政策網(wǎng)絡比科層組織效率更高。

3.新公共行政(NPA)。1948年美國青年學者沃爾多在其《行政國家》一書中就明確的宣告了古典的公共行政學派的衰落。1967年沃爾多邀請一批年輕的學者齊聚錫拉丘茲大學的明魯布盧克會議，探討和形成了后來被人們稱之為新公共行政的一些基本觀點?？偟目磥?，NPA是以新左派意識形態(tài)為基本精神，試圖推翻威爾遜的“政治-行政二分法”及主流行政學的效率范式，重新建立公平、正義、憲政主義等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明魯布盧克會議以及《黑堡宣言》我們又看到了新公共行政的悄然變化。這種變化逐步趨向于效率追求的管理主義。

(二)回應：作為一種實踐運動的NPM

作為一種實踐運動的NPM，開始于20世紀80年代初期。其根本原因在于西方20世紀50年代后因?qū)嵤┑膭P恩斯主義國家干預政策留下的后遺癥，加之戰(zhàn)后教育的發(fā)展和信息通訊的流通增長所帶給公民主體意識的增強，以及社會復雜性增加所導致的“不可治理性”(ungovernalibity)。這種不可治理性主要體現(xiàn)在兩個方面。首先是政府的權威危機，20世紀60年代后期以來政府權威的合法性降低，公眾對政府越來越不信任和持懷疑態(tài)度；其次是政府的財政危機，20世紀以來西方采取的福利國家模式等因素造成政府財政支出的快速增長和經(jīng)濟增長的相對減速。面對這些危機，一些西方國家在20世紀70年代末期開始了持續(xù)的國家行政改革。具體而言，NPM產(chǎn)生是緣于公共部門對一些相互關聯(lián)的緊迫問題作出的一種回應。

1.公共部門面臨的抨擊。政府在實際收入下降的同時面臨著服務水平不變或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生產(chǎn)力，所以公共部門的低效率將面臨激烈的抨擊：(1)“規(guī)?！狈矫娴呐?，對于瓦格納公共政策定律的否定。瓦格納認為，大規(guī)模的公共部門是發(fā)達經(jīng)濟的特征。當國家隨著工業(yè)化和都市化的進程而達到更高富裕程度時，公共部門的擴展是必然的趨勢。然而有學者論證了政府規(guī)模過于龐大而浪費了過多的緊缺資源。雖然目前政府經(jīng)費的削減幾乎成為一種普遍現(xiàn)象，但是其作用已經(jīng)在下降。(2)“范圍”方面的批判，政府本身對經(jīng)濟介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的方法，比如私營化改革。(3)“方法”方面的批判?！胺椒ā敝傅氖枪膊块T對社會資源的配置效率和技術效率即組織的內(nèi)部效率。官僚體制幾乎成為低效率的代名詞，人們越來越認為官僚制的方法必定會造成工作無起色和效率的低下。

2.經(jīng)濟理論的變革。官僚制組織中的高層人員所信奉的公共行政理念正在被經(jīng)濟學思想取而代之。著名經(jīng)濟學家弗里德曼的經(jīng)濟自由主義觀點沖擊了憲政主義理念主導下的官僚政治；新古典主義經(jīng)濟學促使政府內(nèi)外的政策制定和提供服務方面較多地利用了市場機制；而公共選擇理論、委托理論和交易成本理論已經(jīng)開始融合到公共部門新型管理模式中。

3.私營部門的變革。政府的行政能力愈發(fā)成為國家的核心競爭力。對于全球化背景下私營部門迅速變化的現(xiàn)實，要求公共部門與之相適應。公共部門的管理和效率對私人經(jīng)濟與國家競爭實力有所影響。事實上，隨著新公共管理在許多國家的實施，私營部門的變革直接導致了公共部門的變革。

4.技術的變革。技術變革促進了所有各種社會變革。如信息技術促使管理的變革，由于信息的共享促使等級制度組織變得扁平化；“辦公室”概念的變革；戈爾報告中的電子化政府(1993)；我國的電子政務的建設等。飛速發(fā)展的技術已經(jīng)成為公共部門管理變遷的重要推進器。

NPM的出現(xiàn)，標志著早期改革發(fā)生了一種變化。它在理論和具體方案方面不像以前的公共管理那樣，只是在公共行政內(nèi)部進行技術性的專業(yè)化，其目標在于取代傳統(tǒng)的公共行政模式，它不只是對公共部門進行改革而且表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機制并改變其與政府和社會的關系。NPM作為政府管理公共部門方式迅速變革的最顯著的標志，緣于新公共管理對于公共行政實踐領域和研究途徑不斷變遷的回應。從某種意義說來，它體現(xiàn)了在政府理論發(fā)展中和實踐中尋求一種學科的整合。

二、特征與趨勢

NPM也許是20世紀最后20年中公共行政領域談論最多的話題。從發(fā)生學上看來，NPM本來只是一場公共行政改革的實踐運動。然而隨著其在一些發(fā)達國家政府改革中深入開展和影響的擴大，眾多學者開始從哲學基礎、價值目標、方法論及具體實踐等各個層面進行探討和總結，使其甚至逐漸成為一種具有新穎范式的規(guī)范理論。從國外理論家經(jīng)典論述和國內(nèi)學者對NPM的闡釋中，可以總結出NPM的基本特征與發(fā)展趨勢。

(一)國外學者關于NPM的經(jīng)典闡釋

1.“新泰勒主義”。波利特(Pollitt)發(fā)現(xiàn)了新公共管理模式中的管理哲學，并將其稱為“新泰勒主義”(1990)。他在《管理主義與公共服務：盎格魯與美國的經(jīng)驗》一書中認為，新公共管理主義主要由本世紀初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成，即強調(diào)商業(yè)管理的理論方法技術及模式在公共管理中的應用。波利特論述道，官方文件反復重申，核心問題在于制定明確的目標，發(fā)展出用以測量目標實現(xiàn)情況的績效指標，以及通過功績獎勵、職位升遷等獎勵方式來突出那些取得“成效”的人。如何加強生產(chǎn)線管理并為其提供適當?shù)募钍且粋€永恒的主題。對于工作中的規(guī)范、信念及渴望的復雜性，……或者對于決策方面存在的認知偏見等復雜的問題，政府官員似乎并沒有多少認知(如果他們真的還有點認識的話)。

2.西方行政學者帕得里夏·格利爾(Patricia·Greer)概括了新公共管理的內(nèi)涵：公共服務組織的分散化；對公共管理人員實行任期與激勵；公共服務的供給與生產(chǎn)相分離；強調(diào)降低成本；從重政策轉(zhuǎn)向重管理，注重績效評估；從程序轉(zhuǎn)向產(chǎn)出的控制與責任機制。

3.聯(lián)合國教科文組織(OECD)將新公共管理主義界定為：轉(zhuǎn)移權威，提供靈活性；保證績效，控制和責任制；發(fā)展競爭和選擇；改善人力資源管理；優(yōu)化信息技術；改善管制質(zhì)量；加強中央指導職能。

4.“再造政府”。奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》作為新公共管理的代表性著作，認為必須“重塑政府”。他們?yōu)榇蛟炱髽I(yè)型政府提出了十大原則和五大戰(zhàn)略：大多數(shù)企業(yè)型政府鼓勵提供服務者之間的競爭；它們授權給公民，將控制權從官僚制組織轉(zhuǎn)移到社區(qū)中；它們在評價各種結構的績效時，關注的是結果而不是投入；重新把服務對象界定為顧客并賦予其選擇權；以目標而非以規(guī)則和規(guī)定為導向；防止問題的發(fā)生而不僅僅是事后的的補救；致力于賺錢而不是花錢；實行分析，引入?yún)⑴c管理；它們寧可采用市場機制而不是官僚機制；不僅重視提供服務，而且激勵所有的部門(公共的、私人的、志愿的)為解決其社區(qū)問題付諸行動。

五大戰(zhàn)略是：核心戰(zhàn)略—明確組織目標；后果戰(zhàn)略—創(chuàng)設績效后果；顧客戰(zhàn)略—將顧客置于駕駛員的位置上；控制戰(zhàn)略—將控制從中央和高層移走；文化戰(zhàn)略—創(chuàng)造企業(yè)家文化。

5.NPM。作為NPM這一名稱的首創(chuàng)者英國學者胡德(Hood)則觀察到公共行政更多的內(nèi)部變化。他認為NPM包括了七個要點(1991)：公共政策領域中的專業(yè)化管理；績效的明確標準和測量；格外重視產(chǎn)出的控制；公共部門內(nèi)由聚合趨向分化；公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展；對私營部門管理方式的重視；強調(diào)資源利用要具有更大的強制性和節(jié)約性。

(二)國內(nèi)學者關于NPM的闡釋

近年來，國內(nèi)學者也對NPM的理論及其研究范式作出概括。陳振明教授認為NPM的理念主要包括八個方面：強調(diào)職業(yè)化的管理；明確的績效標準和績效評估；戰(zhàn)略管理和項目預算；提供回應性服務；公共服務機構的分散化和小型化；競爭機制的引入；采用私人部門管理方式；管理者與政治家、公眾關系的改變。

(三)NPM理論范式與實踐特征的基本共識

綜上所述，NPM主要是試圖在公共部門引入市場機制，采用私人企業(yè)管理的方法，加強競爭和市場導向來改善行政績效，倡導管理者的管理。關于它的研究范式和在實踐運動中達到的基本共識，一般認為有以下幾個方面。

1.借鑒私人企業(yè)的管理方法。NPM認為，公共部門和私人部門并不存在不可逾越的鴻溝，他們之間有好多共性，可以互相學習。私人部門在創(chuàng)新能力、經(jīng)濟、效率、效能等方面都優(yōu)越于公共部門的管理。因此公共部門要運用私人部門的管理模式和方法如績效評估、戰(zhàn)略管理、顧客至上和結果控制等。

2.公共部門的產(chǎn)品和服務的市場化。NPM主張用市場的力量來改革政府，在公共部門引入商場機制，在公共部門和私人部門之間、公共部門之間展開競爭，以縮小政府規(guī)模，提高公共產(chǎn)品和服務供給的效率。公共部門的市場機制主要包括民營化。通過業(yè)務合同出租，建立政府與私人部門的伙伴關系。通過市場化來緩解政府巨大的財政壓力，彌補政府作為公共產(chǎn)品和服務唯一供給者的不足，以此來改善政府運行機制，提高政府運行效率。

3.公共服務的顧客取向。NPM認為政府的社會職責是根據(jù)顧客的需求來向其提供服務，政府應該以顧客為取向，只有顧客驅(qū)動的政府才能滿足多元化的社會需求并促進政府服務質(zhì)量的提高。政府不再是凌駕于社會之上的官僚機構，而是富有社會責任的企業(yè)家，公民則是其消費者和顧客。由于政府與公民關系的重新界定，政府要滿足顧客多樣化的需求，征求他們的意見，提供回應性的公共服務。

4.實行績效評估。NPM所倡導的績效評估就是通過科學的方法、程序和標準，對公共部門的成就、業(yè)績做出客觀公正的評價。其內(nèi)容主要包括成本效益、顧客滿意度、投入產(chǎn)出比率、服務質(zhì)量等。在實踐中采取3E(經(jīng)濟、效率、效能)標準。更加關注公共部門直接提供的公共服務的效率，在公共部門之間營造競爭的環(huán)境。

5.政府的政策職能與管理職能的分離即劃槳與掌舵的分離。“成功的組織是把高層管理與具體操作分開來……這使得政府以一個精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標的方式利用各種生產(chǎn)廠商?！眲潣娜藢Ｗ⒂谝豁検姑⑶野堰@項事情做好，而掌舵的組織則需要發(fā)現(xiàn)達到目標的最佳途徑。通過這樣來重塑、精簡和提高效率。

三、轉(zhuǎn)型與影響

NPM理念主張政府作用的退縮與市場價值的回歸?；诖吮尘跋?，西方政府公共政策的制定、執(zhí)行、評估與監(jiān)控發(fā)生了重要轉(zhuǎn)型。

(一)NPM理念下的公共政策制定

1.更加突出政府公共政策職能。政策執(zhí)行主體由一元化的政府壟斷到多元化的市場競爭的轉(zhuǎn)變，使得政府不再是無所不包、無所不做的公共服務提供者。政府通過將公共服務職能轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和社會，可以部分地甚至完全地從日常例行的公共事務中解脫出來，集中精力進行公共政策的制定、監(jiān)督與評估，運用公共政策引導政府內(nèi)外的執(zhí)行機構有效地承擔公共服務職能。政府由微觀管理領域退回到宏觀調(diào)控領域，政府規(guī)?？s小，職能減少，但職責更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，從而更好地為公眾服務。

2.公共政策類型將發(fā)生改變。(1)宏觀調(diào)控型政策取代微觀操作型政策。在傳統(tǒng)體制下，政府為“全能型”政府，政府職能的擴張使得政府政策必須涉及每個微觀領域，觸及社會生活的各個角落。而NPM主張分權和權力下放，要求給予執(zhí)行者自主權和靈活性，強調(diào)市場原則。因此，政府政策必然多為宏觀性指導型政策，主要起引導與調(diào)控作用，注重的是戰(zhàn)略制定與整體規(guī)劃。(2)指令性政策向契約型政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下，政府部門以上下級隸屬關系為特征，政策也相應地多表現(xiàn)為強制性的命令式或指令式政策，依靠行政權力為后盾。而NPM運動下由于執(zhí)行機構的設立以及私營部門、社區(qū)組織的介入，使得這種隸屬關系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關系。制定者對執(zhí)行者的管理是建立在共識基礎上的契約管理。兩者不以權力為中介，而是以由合同或契約確立的權利為中介，政策多為協(xié)商合作式的契約政策。(3)事后救濟性政策向事前預警性政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下往往是等到問題出現(xiàn)甚至已經(jīng)很嚴重了，才制定出相關政策進行補救，雖有“亡羊補牢”之功，但損失已經(jīng)造成。而NPM倡導市場競爭，要求對市場和顧客的需求變化作出迅速的反應。這就決定了政策的出臺不應再是“事后諸葛”，而應該具有前瞻性，某種程度上應該是一種前瞻性公共行政。只有具備超前意識，具備較強的預見性，才能更好地發(fā)揮政策的作用。有效的政策應該預防問題的發(fā)生，而不僅僅是治療問題遺留下來的創(chuàng)傷。

(二)NPM理念下的公共政策執(zhí)行

NPM理念下的公共政策改革主要針對公共服務領域，而公共服務的提供過程很大程度上就是公共政策的執(zhí)行過程。因此，NPM取向的公共政策執(zhí)行必然不同于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行。NPM理念下公共政策執(zhí)行將表現(xiàn)出以下幾種趨向。

1.新型的行政權力關系下政策制定與政策執(zhí)行相分離。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政截然分開，強調(diào)公務員保持政治中立，不得以黨派偏見影響決策，從而強調(diào)政策制定與執(zhí)行相分離。這保證了政策的穩(wěn)定和持續(xù)，但也造成了官僚制組織的種種弊病。NPM理念對此則持不同意見，認為行政本身具有濃厚的政治色彩，兩者截然分開在現(xiàn)實中是不可能的，當代文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命就打破了文官政治中立的信條。NPM理念既主張文官參與政治決策，增加對政治家的響應，同時又主張下放權力，給予執(zhí)行者較大的權威以及靈活性與自由裁量權。顯然，打破政治與行政的分離和堅持政策制定與執(zhí)行的分離，兩種主張在表面上是相互沖突的。這兩者的沖突恰恰意味著NPM運動下政策制定與執(zhí)行將在一種新的調(diào)控關系下實現(xiàn)分離。這種新的關系主要體現(xiàn)為：第一，傳統(tǒng)體制下兩者的分離是在“政治中立”的原則下政治家與公務員兩大系統(tǒng)的分離，政策執(zhí)行者不得參與政策制定。而NPM理念下政策制定與政策執(zhí)行的分離則是在強調(diào)文官增強對政治家的響應的前提下公務員系統(tǒng)內(nèi)部的分離。并不排斥一部分高級文官參與政策制定，并強調(diào)承擔相應的政治責任，在兩大系統(tǒng)之間起橋梁和紐帶的作用。第二，傳統(tǒng)體制下政策制定者對政策執(zhí)行者的調(diào)控主要依靠層級制和嚴格的規(guī)章制度，事無巨細，均有專門化、標準化的規(guī)定加以約束，執(zhí)行者缺乏靈活性、主動性。在新公共管理理念下，政策制定者則是依靠宏觀性的政策調(diào)控二者關系，給予執(zhí)行者以較大的靈活性和自主權，而不是簡單地要求他們照章辦事。政策制定與政策執(zhí)行不再是完全截然分開的兩部分，而是以靈活的方式實現(xiàn)分離。

2.政策執(zhí)行主體走向多元化，政治權威體系由層級式結構轉(zhuǎn)為扁平式網(wǎng)絡。(1)政策執(zhí)行主體形式由政府壟斷的一元化趨于呈多元化。傳統(tǒng)行政體制下政府壟斷政策執(zhí)行，政策執(zhí)行主體呈一元化。NPM運動則打破了政府壟斷執(zhí)行的一元化局面而主張多元化，認為政府在公共管理中最主要的職能是制定政策。政府雖然仍是政策執(zhí)行的主要主體，但不是唯一主體。政府一方面應通過內(nèi)部組織體制改革，進行分權和權力下放，成立具有獨立法人資格的執(zhí)行機構或半自治性機構，專門從事政策執(zhí)行。另一方面，應通過外部私有化，將原本由政府控制或擁有的職能承包或出售給私營企業(yè)，準許私營部門進入公共服務領域，提供公共物品。此外，政府還應通過公共服務社區(qū)化，充分利用社會的社區(qū)、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔部分政策的執(zhí)行任務?？傊嘣闹黧w表現(xiàn)為政府、自治或半自治執(zhí)行機構、私營部門以及以社區(qū)為主的公眾參與組織等多方力量。(2)政策執(zhí)行主體間的權力關系呈扁平式。傳統(tǒng)體制下，執(zhí)行主體結構是與一元化壟斷相適應的“官僚制”的金字塔式等級結構，主體與主體之間主要體現(xiàn)為自上而下的統(tǒng)屬與規(guī)制的不平等關系，聯(lián)系的紐帶多為命令或指令，強調(diào)下級對上級的絕對服從。而NPM運動在打破政府壟斷的基礎上也改變了主體間的關系。它將市場競爭機制引入公共服務領域，倡導公共部門與私營部門進入市場進行平等的競爭，主體間呈現(xiàn)扁平式的組織結構。在這樣的結構中，主體間不存在強制式的命令，不再是以權力為紐帶，而是形成了以契約與合同為基礎的政策網(wǎng)絡。調(diào)控主體關系的手段也由以行政權力為主轉(zhuǎn)為以法律權利為主，通過主體之間的互動合作推進政策執(zhí)行。也就是說，NPM下的政策執(zhí)行不再僅僅體現(xiàn)政府的統(tǒng)治，而是體現(xiàn)治理理念的一種形式，它“主要不依靠政府的權威，而是合作網(wǎng)絡的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的?！?/p>

3.政策執(zhí)行的邏輯基點由“官僚政治”轉(zhuǎn)向“顧客”，由過程轉(zhuǎn)向業(yè)績。傳統(tǒng)體制下許多政府部門并不知道自己真正的服務對象是誰，往往是為了政策執(zhí)行而執(zhí)行政策，為了體制的需要而執(zhí)行政策，甚至為了迎合上級的好惡而執(zhí)行政策。由于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行只注重投入，不注重產(chǎn)出，片面追求效率而不計成本，不衡量效果，因此也就很難取得效果，甚至投入越多效果越差。公眾無法從政策中獲得應有的好處，傳統(tǒng)體制還對服務市場或服務對象需求變化缺乏敏感的反應，追求整齊劃一而忽視公共服務的多樣性。NPM則不同，它主張以市場和顧客為導向，認為政策執(zhí)行是為了滿足公眾的需要，必須將顧客放在中心的位置。政府是受顧客驅(qū)使而不是受機構驅(qū)使，公共服務滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。為此，它強調(diào)主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的回應，改變單一的服務，根據(jù)不同的需求提供不同的服務。與傳統(tǒng)體制不同，NPM還重視執(zhí)行的產(chǎn)出和質(zhì)量，強調(diào)成本與效益的分析，主張發(fā)揮業(yè)績測定的作用，按業(yè)績付酬，按業(yè)績管理，按效果作預算?！靶鹿补芾磉\動下公共服務主體處于相互競爭的狀態(tài)，只有能提供優(yōu)質(zhì)服務，令顧客滿意的主體才能在激烈的競爭中立足，這將迫使各執(zhí)行主體不斷完善，不斷創(chuàng)新，有利于公眾利益的實現(xiàn)?！?/p>

(三)機遇和挑戰(zhàn)：NPM理念下的公共政策評估與政策監(jiān)控

NPM理念既有利于政策評估與監(jiān)控的發(fā)展，又給二者提出更高的要求。傳統(tǒng)管理體制由于不重視服務的效果與質(zhì)量，相應的也不大重視政策的評估與監(jiān)控。并且由于一元化體制的局限，對政策的評估與監(jiān)控多屬于政府內(nèi)部行為，常常會因為內(nèi)部關系復雜而流于形式或發(fā)生偏差，缺乏客觀性，無法準確反映公共服務的真實情況。NPM理念則不同。一方面，政策評估與監(jiān)控受到應有的重視。將競爭機制引入公共服務領域，由公眾自主地選擇公共服務主體，就必須要向公眾提供各個主體的業(yè)績作為取舍的標準。同時，由于給予執(zhí)行者較大的自由裁量權，如何保證政策朝著既定的目標前進，而不因主體的自身利益發(fā)生偏差要求政府充分發(fā)揮評估與監(jiān)控的作用。因此，政策評估與監(jiān)控被置于相當重要的地位；另一方面，由于政府不再包攬政策執(zhí)行，而是站在公眾的立場評估與監(jiān)控其他執(zhí)行者的活動，這樣內(nèi)部行為變?yōu)橥獠啃袨?。政府與公眾站在局外人的角度可以進行更為客觀、更為真實的評估，更有利于及時發(fā)現(xiàn)問題，更好地進行監(jiān)控。

然而，政策評估與政策監(jiān)控也面臨著嚴峻的考驗。對評估而言，針對不同的執(zhí)行主體采用什么樣的標準進行評估以確保評估的公正公平，如何在評估中將經(jīng)濟效益指標與社會效益指標結合起來等問題都對其提出了更新更高的要求。對于監(jiān)控而言，在主體形式多元化及傳統(tǒng)行政權力的強制性弱化的前提下，如何保證利用合同契約監(jiān)督執(zhí)行的有效性，如何追究違約行為的責任，如何克服私營部門的短期行為對公眾利益造成的損害等也是必須予以重視的新問題。

四、詰難與批判

很多學者認為從NPM產(chǎn)生之日起就存在著諸多問題：效率優(yōu)于公平嗎？個體效益的聚合必然導致集體利益的實現(xiàn)嗎？私營化就能提高效率嗎？產(chǎn)品提供者和顧客的關系能替代政府與公民之間的關系嗎？隨著這些問題的提出，NPM的實踐將面臨一系列的價值追問和倫理反思。

(一)公共性的缺失

公共部門與私人部門是不同的。如果僅由企業(yè)的管理來取代公共部門的管理，勢必造成公共性的缺失。而離開了公共性的訴求，公共管理就失去了自身的方向與宗旨，就會失去其制定政策進行統(tǒng)治的合法性基礎。

(二)虛化了民主與倫理價值

弗雷德里克森認為，廣義的公共行政除了管理的價值外，還強調(diào)公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應性和愛國主義等價值。但是NPM強調(diào)的3E卻造成了公共管理核心價值的弱化。正如弗雷德里克森所說，政府企業(yè)化的運作改革讓我們付出了相當大的道德代價。為此他在3E標準上增加了公正(Equity)而形成了4E準則。

(三)政府可能規(guī)避其他公共責任

一旦以提高效益作為公共管理者行動的指南，那么由于公共部門效益概念的模糊性及凸顯效益所需較長時間的特點，就很容易成為公共管理者尋找逃脫公共責任的借口，從而助長了官僚機構的官僚習氣。政府責任不僅限于發(fā)展經(jīng)濟，還應該承擔引導整個社會文明發(fā)展進步的公共責任。

(四)非適當性顧客隱喻

NPM倡導構建顧客導向型政府，固然可以提高公共服務的滿意度。然而從學理而言，公民作為一個政治概念與作為經(jīng)濟概念的顧客存在著質(zhì)的差異。公共服務的消費者不僅僅是顧客而更重要的是公民。公民是社會的主人，應該是公共服務的提供者參與者和決策者，不僅用腳投票還用手投票。顧客的不當隱喻把政府與公民的關系理解為單向度生產(chǎn)者與消費者經(jīng)濟關系是很不當?shù)摹?/p>

(五)腐敗也會在民營化中滋生

基于新制度經(jīng)濟學的委托理論的考察，當組織從政府模式轉(zhuǎn)向企業(yè)模式時，腐敗和不道德行為有增加的傾向。美國公共管理學家弗雷德里克森認為，最為重要的是政府公民精神的培養(yǎng)和樹立。如果政府組織中公民精神傾向強，政府組織將努力集中于公共服務、公共利益及有效政府的構建上；而如果政府組織中持私人利益的觀念傾向強，將會增加腐敗和不道德行為。

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