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摘要：范式理論自引入社會科學領域被廣泛應用，公共管理領域尤其如此。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，隨著古典行政原則的確立達到頂峰。新公共管理是該范式的突破和分化，而民主治理則是公共管理范式的轉換和革命。民主治理興起的直接動力是源于改革和救助官僚制這朵“惡之花”的需要。但在更深層次上，民主治理是議會制民主的超越和代議制民主的補充，涉及民主政治和公共行政的調適和相容性問題。

關鍵詞：官僚制行政；民主治理；公共管理；范式轉換

托馬斯•庫恩在《科學革命的結構》一書中提出“范式”概念和“范式”理論。庫恩認為：“范式類似于學科基質，既包含科學公共體共有的范例和共同體成員共有的整套規(guī)定，更包含某種公認的共有價值和共同體成員的共同承諾及信念?！保?］288范式對于科學進步具有決定性作用，正是通過范式（或稱范式革命）轉換完成科學的發(fā)展和革命。在范式遭遇反常時，共同體可通過放松范式規(guī)則，將反常的東西在原有的范式框架內局部地進行化解。但在范式遇到危機時，新環(huán)境下的新現象的產生使得舊范式的規(guī)則遭遇混亂和挑戰(zhàn)，常規(guī)范式不能解釋的異常現象日益增多，不斷累積，最終達成新的共識，完成范式轉換［1］5。范式概念的意義不在于為某一理論加冕，即使是在社會科學，范式也應該嚴格地被使用。庫恩的范式強調的是自然科學中“一致性的東西”，但社會科學的研究很多情況下并不具有一致性。完全按照一致性原則進行公共行政范式劃分使得上述范式論要么是機械和靜止的，要么是排他和非此即彼的?；诖?，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”兩大公共管理范式。這兩個范式雖然存在很多一致性的東西，但它們在“價值承諾”上卻是完全相反的。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，自古力克時期達至頂峰，西蒙的有限理性決策理論和代表性科層制表明了該范式的反常，民主治理是公共管理范式的轉換和革命，是民主政治對官僚制的有效再控制。從“官僚制行政”到“民主治理”的范式轉換表面上是學科層面的，但實際上是以整個社會結構和政治結構的變遷為現實材料的。

一、官僚制行政范式及其確立

對于官僚制的理論論述，最為人所熟悉的首推韋伯。韋伯的官僚制理論主要有兩個來源：一是韋伯對于現代性社會的深邃理解。韋伯認為從中世紀到近代整個西方文明的發(fā)展，如信仰上的宗教改革、經濟上的資本主義產生和政治上的市民社會興起，這些相互獨立領域的發(fā)展趨勢事實上朝著一個相同目標在進行，那便是理性化。官僚制的理性化同樣是無法擺脫和避免的趨勢。二是韋伯對于權威及合法性來源的劃分。韋伯認為任何一種權威的統(tǒng)治都具有正當性，他將權威分為三類。傳統(tǒng)型權威認為源遠流長的傳統(tǒng)是神圣不可侵犯的，根據傳統(tǒng)進行統(tǒng)治具有正當性，它構成了封建世襲制度的基礎;魅力型權威則基于對克里斯瑪式領袖的神圣性、非凡氣質或杰出功績的信仰，并對領袖制定的道德規(guī)范或社會秩序心悅誠服地接受;而法理型權威建立在理性和法律之上，人們對權威的服從是由于有了依法建立的等級體系。由于法理型權威同時具有理性和合法性的特點，因此，具有處理大規(guī)模工業(yè)社會復雜行政管理任務的獨特優(yōu)勢。在法理型權威基礎之上，韋伯提出了理性官僚制的概念。理性官僚制并非政府類型，而是一種建立于法理型控制基礎上的一種現代社會所特有的、具有專業(yè)化功能以及固定規(guī)章制度、設科分層的組織管理形式，它既是一種組織結構，又是一種管理體制。韋伯試圖用理性官僚制來抽象出現代大規(guī)模行政管理體制所共有的最本質特征。這些本質特征包括制度化、科層化、專業(yè)化、非人格化等。如同經濟學上對完美的市場的概念一樣，理性官僚制的定義性模式只是韋伯所設想的“理想類型”，是一種高度純化的理論預設。這種“理想類型”的組織形式最初在美國公共管理領域的實踐是和政治和行政二分理論結合在一起的。正是韋伯通過官僚制科層組織理論的建構，解決了威爾遜政治和行政二分思想的技術性問題。威爾遜在1887年的《行政學之研究》提出了政治和行政二分的思想，強調政治和行政的分離以及行政運行的技術特殊性。而古德諾則把威爾遜的思想發(fā)揮到極致。自此，政治和行政的二分成為傳統(tǒng)美國公共管理的至理名言。對于韋伯而言，官僚制包括所有承擔大規(guī)模復雜行政管理任務的組織，比如企業(yè)、工會甚至政黨。但官僚制越來越盛行于大型的公共管理組織。而政治和行政二分理論的提出使得公共管理具備韋伯理性官僚制設想中的價值中立、專業(yè)化、非人格化等先決條件，既然行政是技術性的事務領域，不包含價值因素，因此，行政部門運用理性官僚制的組織形態(tài)是理所當然的事情。至此，以政治行政二分為根基、以官僚制為實用的組織結構、以行政組織為最有效和最權威的組織載體、以效率為核心價值的經典公共管理范式———官僚制行政范式形成了。它強調權力的強力支配以及單向度的意志宣告，行政作為社會控制的中介而存在，工具性則是行政的主要價值體現。在官僚制行政范式建構過程中，韋伯的理論和威爾遜、古德諾的理論并不是全部的來源，除此之外，弗雷德里克•泰勒是這一范式藍圖最為重要的建構者。泰勒在《科學管理原理》中認為工作過程中效益最大化的途徑是科學管理。泰勒的科學管理進一步確立了效率作為公共管理核心價值的地位，行政獲得高效率的秘訣在于用更少的投入獲得更大的產出?？茖W管理將管理從個人經驗推向理性和專業(yè)化的普遍管理原則，這與理性官僚制具有類似的功能和意義，泰勒由此說道“：過去，人是第一位的，將來，體制是第一位的?！保?］科學管理對于官僚制的意義正在于此，它用組織化的體制去替代個人的“非科學”活動，極大地提高了官僚制的管理能力和組織規(guī)模，并使得官僚制進一步朝向大規(guī)模發(fā)展。繼泰勒之后，法約爾、古立克、魏洛比等其他行政學者提出了許多古典行政理論，最著名的行政原則是古立克在吸收法約爾一般管理原理基礎上提出的“POSD-CORB原則”。在這些古典公共管理學者的共同努力之下，官僚制行政達至有史以來聲譽的頂峰，有學者對此評論道：“在那個官僚制的黃金時代，人們普遍認為美國行政官僚機構中最好的部門和領導者與世界上其他國家一樣出色，甚至更勝一籌?！保?］

二、官僚制的工具性擴張和范式危機

官僚制行政范式形成以來，經常遇到反常，但它通過放松傳統(tǒng)范式的基本原則，局部緩和了這種反常。范式反常的典型是赫伯特•西蒙的有限理性理論，西蒙提出了不同于威爾遜的效率達成方式并發(fā)展了一種理性選擇理論，但正如奧斯特羅姆指出的那樣“：盡管西蒙的挑戰(zhàn)是成立的，但挑戰(zhàn)之后西蒙重新回到了官僚制組織的世界，他在這一個為人所熟知的約束之內進行研究?！保?］53官僚制范式的真正危機是20世紀行政國家的興起，它使得官僚制組織的非理性擴張成為一個普遍的現象。在官僚制不斷擴張中，以權力集中和等級控制為特征的官僚制組織構成了政府的核心結構，官僚制自我擴張的天性在公共部門的不斷擴張直至成為行政國，而行政權又以官僚制的組織形式在數量和結構上包裹國家形態(tài)。官僚制組織不斷擴張的結果是建立了官僚制對社會和國家的全面支配，由此官僚制行政也成為一種典型的支配型公共管理。在官僚制組織接管公共領域的時代，公共管理中的公共利益受到官僚制組織的篡改，并以服從控制的權力運行方式而拒斥參與、公平、正義等民主價值，從而使得公共管理的民主和公共性逐漸流失，最終產生官僚制的范式危機。奧斯特羅姆認為“：由于官僚制行政一直拒絕接受民主價值，這在某種程度上導致了本世紀眾多行政改革的努力并不非常成功，同時也成為美國政府在最近幾十年憲法危機不斷的思想根源。”［4］160官僚制行政范式危機的外在表現和官僚制工具性擴張所帶來的反功能是緊密聯系在一起的。很多學者對官僚制組織規(guī)模擴大時所產生的反功能做過詳細的分析。譬如默頓在《社會理論與社會結構》以及布勞和梅耶合著的《現代社會中的科層制》曾經對官僚制的反功能做出過相當細致而有說服力的論述。他們認為當官僚制組織規(guī)模無限變大時，官僚制的每一種原則都會在實踐中產生與其相反的如下變態(tài)表現形式。1.專業(yè)化和效率“悖論”。建立在績效導向和技術主義至上的官僚制行政被認為是一種能夠實現高效率的行政范式。但根據帕金森的研究，當官僚制組織變得無比龐大時，反而會出現低效危機。帕金森定律認為官僚數量的增加與工作量的增加并無關系，這是帕氏在對組織機構的無效活動進行調查分析的基礎上提出的關于組織機構臃腫低效的原因的定律。帕金森提出了一個重要的官僚增長公式，認為無論工作量有無變化，計算得到的數值是官僚組織中的員工數量都以一定的速度逐年增長直至成為龐然大物。隨著官僚的日益增多形成日趨復雜的利益關系，決策中的非必要因素越來越多，最終使得效率低下而不可救藥。公共選擇理論認為作為替代個人選擇安排的決策安排，官僚制是提高組織效率的一種途徑，但當官僚制變得無比龐大時反而會成為一種缺乏競爭效率的制度安排，由于官僚組織壟斷了公共物品的供給，缺乏監(jiān)督和競爭激勵機制，大量潛在的制度缺陷會顯現出來，最終造成公共服務提供的低效率。2.制度化和目標倒置及官僚主義。在官僚制不斷發(fā)展壯大的過程中，維持官僚制自身的完整取代組織目標成為官僚制組織最重要的事情。這就產生了官僚制組織的目標置換，它把強調形式的工具主義轉變?yōu)橹饕獌r值。由于手段被替換為目的，官僚不再以實現公共利益為主要目的，而是為了官僚制組織自身的擴張而擴張，并以追求官僚制組織自身的需求和遵守規(guī)章制度為目的，由此產生官僚主義。官僚主義表現為官僚過分根據規(guī)則行事，注重繁文縟節(jié)，不按客觀規(guī)律辦事，在組織內部形成一種文牘主義、官樣文章、辦事拖拉、死板和僵化的工作作風。如果對這種工作作風不加以遏制，就會逐漸發(fā)展成為特質鮮明的官僚主義組織文化。官僚主義是人民深惡痛絕官僚制的主要原因之一。目標倒置還表現為過度控制所帶來的負作用。行政組織運用控制的手段維持紀律和標準化是必需的，但如果將制度和紀律作為官僚組織的目的，勢必引起過度控制，而過度的控制將導致官僚的過度順服和喪失公民回應等現象，也妨礙了官僚在自主和自由的創(chuàng)造能力以及從錯誤中學習和改正的能力，最終使組織失去方向。3.科層化和權力尋租。官僚制行政是一個嚴密的金字塔形的封閉型組織。一方面，由于政治家對公共管理的外行，官僚會利用技術專家的地位對政治進行逆向控制。而相對公民而言，又身處行政執(zhí)法地位，無須對公民直接負責；另一方面，官僚追求個人利益的條件與自由度都高于前者，而法律約束則可能松于后者。因此在科層體制內，官僚容易成為一個特殊階層，形成官僚精英的統(tǒng)治。由于擁有公共權力的行使權，成為特殊階層的官僚組織會為自己的組織利益服務，由此產生權力尋租。由于官僚的薪資、福利等都與行政機關的預算有關，因此，官僚尋租的一個表現是追求預算最大化。追求預算最大化導致政府的公共開支和行政成本居高不下，公共資源浪費嚴重且不受節(jié)制。權力尋租最嚴重的后果是使得政府成為官僚階層謀求組織利益的工具，官僚通過行政干預的辦法人為地制造租金，促使尋租者行賄，最終形成腐敗。4.非人格化和壓制自由及支配社會。官僚制行政是一種非人格化的設計。在科層制的體系內，官僚被設計為政策執(zhí)行和公共管理的工具，個人的忠誠只是機械地奉獻于組織的功能性目的。行政組織成員轉變成官僚制機器中的一個零件，自由會為組織秩序和紀律所代替，個人像零件一樣循規(guī)蹈矩地不停運轉。相對于官僚個人，官僚組織則成為一臺按照固定的程式生產標準化公共產品的精密機器，早期這種公共產品供給模式可以實現高效率。但隨著官僚組織規(guī)模的不斷擴大，而處于社會的支配性的地位，它以科層組織的方式安排社會生活和公共服務，使得公民失去公共產品的選擇自由，無法獲得需求日益多元化的公共服務。同時由于不斷擴張的官僚制成為社會治理的主要模式。在此過程中，官僚制模式借助于社會的不斷組織化而被擴張到整個社會，使得普通公民都無法避免個人自由的喪失。韋伯曾經對官僚制的這種擴張做出如下預言“:國家生活的整個生存,它的政治、技術和經濟的狀況絕對地、完全地依賴于一個經過特殊訓練的組織系統(tǒng)。所有人都不可避免地受到官僚系統(tǒng)的控制，如果人們想逃避這種控制，必須另建一個組織，然而這種組織同樣被官僚化?！保?］8

三、現代性的悖論和民主治理范式的興起

就宏觀背景而言，公共管理的規(guī)范化觀念和思想是根植于19世紀后期的現代性世界的。這一說法意味著現代性是任何公共性管理的出場路徑，它構成了現代官僚制行政特殊的歷史背景。在韋伯的視域中，現代性幾乎和理性化同義，韋伯認為理性化、知識化以及價值祛魅是現代化社會的命運與特征，但韋伯卻對現代化的最終走向存在擔憂和疑慮。和韋伯類似，馬克思在前人的基礎上，以其冷峻的批判鋒芒和深切的人文關懷提出了現代性的悖論，他認為，在現代性給人類社會帶來豐裕的物質財富和工業(yè)文明同時，正是資本主義逐利的本性的機器化工業(yè)大生產帶來的工具理性橫掃一切的推進，使現代性走向它的反面。無論是作為一種組織還是一項制度，理性官僚制都是現代性的產物。由此，理性官僚制和公共管理的結合使得官僚制行政成為公共管理最初現代化形式。誠如法默爾所言“：公共管理理論的出現是現代性的一個典范，它始之于理性化，并體現在試圖依據科學和技術路線發(fā)展公共管理的嘗試之中，也體現在試圖把資本主義價值納入官僚制的嘗試之中?！保?］在一定情況下“，現代化”可以看作有階段性的。在現代化肇始過程中，工業(yè)主義是主要的模式。工業(yè)主義追求的是一種工具理性，它崇尚技術，追求效率，主張權威和紀律、強調等級和服從，將單個的人看作流水線大機器生產中的一個工具。而且，工業(yè)主義還試圖將工具理性的邏輯運用于國家治理，通過不斷地鞏固社會的組織化水平來增強社會的管理主義傾向。官僚制行政被認為是工業(yè)化社會理性思維的產物。在官僚制行政下，工具理性被認為是唯一的理性模式。不僅行政是政治的工具，即使是作為行政主體的官僚，也被視作巨大的科層系統(tǒng)的一個冰冷的不帶感情色彩的工具。工具理性是一種實現手段的機械理性，它內在地要求自由和效率，試圖通過簡單的工程主義路線來實現現代化。盧卡奇認為極端的工具理性會導致災難性的后果，因為“，工具理性最注重的是產品的量化、物質的滿足和財富的增加，而不關注人性以及人的價值追求之上，它要求將社會進步建立在實際功用和技術水平之上，并試圖將這一批判標準納入所有的社會領域以及進程”［7］。韋伯雖然提出了理性官僚制，認為官僚制是走向國家現代化明確無誤的尺度。但是他對于官僚制的未來卻是悲觀的，則把官僚制的發(fā)展認定是準備把整個人類放入牢籠的巨型利維坦。韋伯說道“：貫穿在西方現代化過程中的理性精神及其各種表現，只是從工具理性這個角度來看才具有合理性，如果從價值觀念角度看，其實是不合理的?！保?］15價值理性強調對人類制度的社會性建構，認為人類社會的最終進步并不在于工具理性中工程主義的現代化路線，而是必須匹配于價值的完善以及正義和平等的社會制度安排，即人類的最終所有問題的解決，還是得依靠人性的進步、倫理的發(fā)展以及社會道德的提高。在早期的現代化過程中，以工具理性為特征的工業(yè)化被認為用科學和技術將人類從自然和愚昧的束縛中解放出來，從而成為主導西方的社會歷史意識形態(tài)。這種基于工業(yè)主義的意識形態(tài)甚至成為衡量一切是非的裁判者，并且打著技術和效率至上的標簽走向一條壓抑人性和道德的道路。這一獨特的敘事背景反映在公共管理中便是官僚制行政范式的確立，它將工具性的思維方式延伸到整個公共管理領域，并將民主政治與技術行政相割裂，諸如公平、參與、正義、平等、幸福等民主價值因素都被拋在一邊。在經歷20世紀前期的輝煌后，到20世紀后期，由于工業(yè)化的完成，受制于情境預制和工具理性的官僚制行政發(fā)生嚴重范式危機。而同時，西方進入以信息社會和知識經濟為特征的后工業(yè)時代。在后工業(yè)時代，新興的信息部門和服務部門的重要性逐漸超過傳統(tǒng)產業(yè)部門，社會階層和規(guī)則結構也逐漸發(fā)生改變。在后工業(yè)社會中，民主價值因素進入公共管理領域成為一個不可阻擋的趨勢，價值理性超越工具理性，它要求公共管理中突顯人的作用、人的價值和人性的追求。在舊行政遇到嚴重范式危機和新經濟社會背景出現的情況下，正是民主治理的興起提供了一個解決危機的替代范式。作為在理論和實踐上針對官僚制行政的諸多缺陷而做出的回應，民主治理構成了一個主流的公共管理范式的轉換，它立足于破解官僚制行政的困境，試圖在公共管理中引入參與、代表、回應、公平等民主價值，從而尋求建立公共管理在后工業(yè)化多元社會中的合法性。

四、行政國家和民主治理范式的發(fā)展

弗雷德里克森說道“：在一個多世紀里，公共管理發(fā)生了很大的變化。在美國以及其他發(fā)達國家，公共事務的行政部分急劇膨脹，如果威爾遜看到現代公共管理這一景象，他也會大為震驚的。”［5］1520世紀行政的發(fā)展遠遠超出威爾遜的估計，在當代行政國家的公共管理中，行政不再是政治的工具，而是取代立法權成為支配性的公共權力，并承擔起維護公共生活的根本價值的責任。但官僚制行政卻仍然將體現工具主義的效率原則視為行政核心，并可以回避行政的公共性問題。在此背景下，官僚制行政的范式反常愈演愈烈。在庫恩的理論中，解決范式反常通常存在兩大路徑，即原有范式的革新調整和“價值承諾”的科學革命。作為常規(guī)科學的官僚制行政范式是積累性的，很多人認為這就是科學的發(fā)展，但庫恩的范式理論顛覆了以往的科學的發(fā)展觀念，他認為科學的最終發(fā)展來自科學革命［8］82。以往工具主義的路徑雖然能夠暫時將反常的東西化解為范式能預期的內容，但它是累積性的，并沒有徹底消除這種反常，反而日益加劇，造成范式危機。庫恩認為危機的真正意義在于范式革命的時機已經到來［8］70。而這個范式革命就是民主治理的確立。作為公共管理的轉換范式，民主治理提供的是一個立體的概觀，它是由“頂層的價值承諾、中間層的理論分支和底層的具體范例”所組成。正如官僚制行政范式是由韋伯的理性官僚制、威爾遜和古德諾的政治行政二分法、泰勒的科學管理主義、法約爾的行政組織理論所組成，民主治理范式內部也有著不同的理論分支和技術流派。在這之中，以奧斯特羅姆為代表的民主治理是主要的一個流派，其理論主要通過公共（理性）選擇而建構。而沃爾多、新公共管理、黑堡學派、新公共服務等則構成了另一主要民主治理理論發(fā)展的清晰脈絡。二者都是在官僚制行政困境導致的政府危機背景下產生，都承認民主治理需要民主在公共管理領域的貫徹以及民主和權威的調和，但它們對調和的不同方案、新型民主的模式以及官僚制的改革等方面都給出不同的解決方案，并由此形成了兩種不同的民主治理建構路徑。在近代民主政治中，官僚制行政產生于議會制民主時代（威爾遜稱之為國會政體），因此在某種程度上官僚制行政可以看作議會制民主的伴隨物和對應物。雖然民主治理興起的直接動力是源于改革和救助官僚制這朵“惡之花”的需要，但更深層次上，民主治理是議會制民主的超越和代議制的補充。民主政治和行政的調適和相容性問題。正如?？怂购兔桌账裕骸懊裰髟谡魏托姓g是可以雙向流動的?！保?］民主治理橫跨政治和行政兩大領域，超越政治行政二分，使得民主政治的核心價值直接在公共管理過程中體現。因此，民主治理在國家治理實踐中就表現為民主政治的核心價值在公共管理中的體現。就內在價值和核心要素而言，源自人民主權原則的民主政治主要體現為公民對于公共政治生活的參與性、民選代表和政府的廣泛代表性、政治系統(tǒng)的回應性、政治機構和制度的責任性、人民對于公共權力的制約性，這些民主價值構成了民主政治理論和現實的發(fā)展基石。通過上述這些基本民主價值在公共管理領域的貫徹，行政管理獲得政治屬性，民主治理由此誕生。而民主價值植入行政管理的過程也是公共管理范式變化的過程，即由以效率為核心的傳統(tǒng)官僚制行政范式轉變?yōu)橐悦裰鲀r值為根基的民主治理范式。民主（政治）并不是一個高效的制度，但卻是一個最不可能出錯的制度。同理，民主治理并非不要效率，而是以民主價值為根基，效率原則居于次要地位。假設政府出臺的某個公共政策，如果其設計初衷已經有損公共利益，那么它的執(zhí)行效率越高，最后對公共利益的損害也越大，因此，民主治理也許并非一個高效的行政范式，但它卻旨在最大限度地促進公共利益。

從西蒙等人對古典行政原則的批判開始，歷經幾次范式反常與范式整合，公共管理始終沒有發(fā)生庫恩嚴格意義上的“范式轉換”①，關鍵原因是沒有擺脫效率為價值主導的窠臼，沒有形成新的“共同信念”。真正的范式轉換應是民主治理范式的確立，它給我們提供了一個在“價值承諾”上超越官僚制行政的新范式。官僚制行政體現的是工具理性思維，認為可以用專業(yè)知識和技術方案來解決一切公共問題。一旦確定政策目標，行政就是把這些目標轉換為現實的一個專業(yè)技術問題。但正如奧斯特羅姆所說：“如果根據公共管理專業(yè)知識做出的行為最終損害了人類的福利，那對于公共管理的學者和實踐者來說，就必須思考傳統(tǒng)公共管理的思維方式和理論基礎；如果庫恩的科學革命理論是有效的，我們就只有在替代范式的情況下才能夠期待解決公共管理的危機。”［4］38民主治理范式就是這樣一種傳統(tǒng)公共管理的替代范式，這個新范式同時意味著完全不同于傳統(tǒng)范式的“共有價值承諾”以及思考公共管理問題的基本知識、概念和體系。

作者:陸聶海 單位:浙江省社會主義學院

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