導(dǎo)語(yǔ)：大數(shù)據(jù)人工智能對(duì)公共管理的影響一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：傳統(tǒng)公共管理的理論與實(shí)踐，因受到技術(shù)發(fā)展限制，無(wú)法進(jìn)行預(yù)測(cè)性管理。以大數(shù)據(jù)、算法、人工智能等為特征的智能化時(shí)代，為預(yù)測(cè)性公共管理提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持。但智能化并不能自動(dòng)衍生出預(yù)測(cè)性管理，政府必須主動(dòng)作為，在數(shù)據(jù)擴(kuò)展、算法更新、規(guī)范制約等方面做出努力，確保預(yù)測(cè)性管理的正確價(jià)值取向。

關(guān)鍵詞：智能化；預(yù)測(cè)性管理；實(shí)現(xiàn)條件

長(zhǎng)期以來(lái)，“試錯(cuò)式（摸著石頭過(guò)河）”“結(jié)果導(dǎo)向型”“問(wèn)題導(dǎo)向型”公共管理模式不僅成為中國(guó)公共管理實(shí)踐的共識(shí)路徑，也被很多學(xué)者從理論上進(jìn)行了權(quán)威性背書(shū)。預(yù)測(cè)型公共管理被視為一種缺乏可行性的理想化模式。這些結(jié)論似乎也得到了心理學(xué)關(guān)于人的認(rèn)知局限性和管理學(xué)中漸進(jìn)式?jīng)Q策模式的有力支持。但以大數(shù)據(jù)、人工智能為核心的智能化時(shí)代的到來(lái)，將改變這一觀點(diǎn)，并為預(yù)測(cè)型公共管理帶來(lái)了新的技術(shù)支持。

一、傳統(tǒng)公共管理的預(yù)測(cè)困境

公共管理不僅要善于管理當(dāng)下，更要善于管理未來(lái)。在實(shí)踐中，我們常常遇到管理尷尬：這些問(wèn)題如果不發(fā)生該有多好？這些矛盾如果能提前預(yù)知并加以防范該有多好？但無(wú)論是制度主義的還是管理主義的公共管理似乎都無(wú)法回答這些拷問(wèn)。經(jīng)驗(yàn)主義的管理理論認(rèn)為，政策分析和政策分析人員需要掌握多種經(jīng)驗(yàn)方法和技能，社會(huì)進(jìn)步可能起源于經(jīng)驗(yàn)的決策方法。①并提出了成本效益分析、最佳水平分析、最佳組合分析、時(shí)間最優(yōu)化模式等經(jīng)驗(yàn)分析方法。但經(jīng)驗(yàn)主義管理所依據(jù)的是過(guò)去的或少量現(xiàn)有信息，無(wú)法對(duì)未來(lái)做出預(yù)測(cè)性管理。西蒙基于對(duì)客觀理性——“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和有限理性——“行政人”假設(shè)的認(rèn)識(shí)和分析，提出了應(yīng)該用“令人滿意的”準(zhǔn)則取代“最優(yōu)化”準(zhǔn)則。所謂“令人滿意的”決策就是指，在決策時(shí)決定一套標(biāo)準(zhǔn)，用來(lái)說(shuō)明什么是令人滿意的最低限度的備選方案，如果擬采用的備選方案滿足了或者過(guò)了所有這些標(biāo)準(zhǔn)，那么這個(gè)方案就是令人滿意的。②西蒙的有限理性和決策準(zhǔn)則理論，在20世紀(jì)中葉無(wú)疑具有劃時(shí)代的意義，也符合那個(gè)時(shí)代人的認(rèn)知能力水平和科技發(fā)展水平。令人驚嘆的是，西蒙還致力于運(yùn)籌學(xué)以及計(jì)算機(jī)科學(xué)等決策技術(shù)的研究，他認(rèn)為，計(jì)算機(jī)可以和人一樣做到閱讀、思維、學(xué)習(xí)以至創(chuàng)造工作，它將對(duì)人類組織、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。但受限于歷史條件和科技發(fā)展水平，西蒙也沒(méi)能對(duì)預(yù)測(cè)性管理提出自己的思考。林德布魯姆在批判傳統(tǒng)決策模式的基礎(chǔ)上，提出了“漸進(jìn)決策理論”。所謂漸進(jìn)決策，就是指決策者在決策時(shí)在既有的合法政策基礎(chǔ)上，采取漸進(jìn)方式對(duì)現(xiàn)行政策加以修改，通過(guò)一連串小小的改變，在社會(huì)穩(wěn)定的前提下，逐步實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。①他強(qiáng)調(diào)決策的穩(wěn)中求變、積小變?yōu)榇笞兊脑瓌t，因?yàn)闆Q策者所面臨的問(wèn)題是不確定的，不同的人有不同的看法。而且決策分析不是萬(wàn)能的，決策要受到時(shí)間的限制。換言之，決策者獲得的信息是有限的，未來(lái)具有不確定性。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，林德布魯姆的理論是務(wù)實(shí)的，是可行的。人們無(wú)法預(yù)測(cè)未來(lái)也是客觀的。新中國(guó)成立后，特別是改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)的公共管理實(shí)踐，無(wú)論是“摸著石頭過(guò)河”還是“漸進(jìn)式改革”、無(wú)論是“問(wèn)題導(dǎo)向”還是“結(jié)果導(dǎo)向”等，要么是國(guó)情下的自我探索，要么是對(duì)西方理論的借鑒和應(yīng)用。這些管理或決策模式，取得了很大成就，但同時(shí)，我們的管理模式也被頻繁地打上了“被動(dòng)的”“滯后的”“運(yùn)動(dòng)式的”“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”等標(biāo)簽。那么，主動(dòng)式的、預(yù)見(jiàn)性的公共管理能實(shí)現(xiàn)嗎？

二、智能化時(shí)代為預(yù)測(cè)性公共管理帶來(lái)可能性

秦麟征認(rèn)為，預(yù)測(cè)是人們利用已經(jīng)掌握的知識(shí)和手段，預(yù)先推知和判斷事物未來(lái)或未知狀況的結(jié)果。即是說(shuō)，預(yù)測(cè)概念由五個(gè)要素組成：人(預(yù)測(cè)者）、知識(shí)(預(yù)測(cè)依據(jù)）、手段（預(yù)測(cè)方法）、事物未來(lái)或未知狀況（預(yù)測(cè)對(duì)象）、預(yù)先推知和判斷（預(yù)測(cè)結(jié)果）。②在諸要素中，人們用來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)的手段和方法是影響預(yù)測(cè)質(zhì)量的重要因素，手段和方式是否先進(jìn)恰當(dāng)，是決定一個(gè)預(yù)測(cè)是否科學(xué)的關(guān)鍵。③傳統(tǒng)的預(yù)測(cè)方法如趨勢(shì)外推預(yù)測(cè)技術(shù)、回歸預(yù)測(cè)技術(shù)、時(shí)間序列預(yù)測(cè)技術(shù)、灰色預(yù)測(cè)技術(shù)、專家及經(jīng)驗(yàn)預(yù)測(cè)模型等，在工業(yè)管理等領(lǐng)域應(yīng)用較為廣泛，但在公共管理領(lǐng)域，主要應(yīng)用于公共危機(jī)管理。由于受到手段和方法的局限，在公共政策、公共決策、政策執(zhí)行、偏差糾正等方面，預(yù)測(cè)性管理并未有效使用。預(yù)測(cè)性公共管理不僅是要對(duì)公共事務(wù)的未知狀況做出推知和判斷，而且是要做出應(yīng)對(duì)，要在一定程度上解決問(wèn)題。預(yù)測(cè)性公共管理作為一種善治理想，一直是理論家和實(shí)踐者的夢(mèng)想和追求，以大數(shù)據(jù)、算法、人工智能等為核心技術(shù)的智能化時(shí)代到來(lái)，為這種理想提供了實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和可能性。它以大數(shù)據(jù)和算法為基礎(chǔ)，對(duì)公共管理的環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，對(duì)可能產(chǎn)生的各種結(jié)果（好的和不好的）進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，最大限度地提高公共政策的科學(xué)性、執(zhí)行中的精準(zhǔn)性和有效性，把公共管理的負(fù)面效應(yīng)降到最小。大數(shù)據(jù)分析的一個(gè)重要應(yīng)用是對(duì)未來(lái)變化趨勢(shì)做出預(yù)測(cè)，通過(guò)挖掘和分析相關(guān)數(shù)據(jù)的變化趨勢(shì)，人們可以洞見(jiàn)事物產(chǎn)生發(fā)展的路線圖。所有信息都具備預(yù)測(cè)能力，只是等待何時(shí)被解鎖。④西方學(xué)者和一些研究機(jī)構(gòu)依靠技術(shù)優(yōu)勢(shì)率先起步，現(xiàn)已在大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)的實(shí)踐運(yùn)用方面取得了令人矚目的成就，其著重體現(xiàn)出大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)運(yùn)用的兩個(gè)途徑，一是探尋社會(huì)活動(dòng)規(guī)律的大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，二是面向危機(jī)預(yù)警的大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)。無(wú)論是西方的公共管理理論還是中國(guó)的實(shí)踐探索，之所以無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)測(cè)性超越，關(guān)鍵是信息獲取的有限性和信息分析處理的復(fù)雜性、靜態(tài)性。信息獲取的有限性是指途徑、方法、量和時(shí)間的有限。傳統(tǒng)的信息獲取途徑和方法主要是文獻(xiàn)分析、抽樣調(diào)查、個(gè)案研究等，這些途徑與方法在信息爆炸時(shí)代顯然是十分有限的，同時(shí)，獲取信息的量也是冰山一角，而且耗時(shí)巨大。即便是大普查獲得的數(shù)據(jù)，也因?yàn)槠鋽?shù)據(jù)的滯后和靜態(tài)性，而不能對(duì)未來(lái)情勢(shì)做出準(zhǔn)確和動(dòng)態(tài)的判斷?；谏倭啃畔⒑脱訒r(shí)性的決策判斷，必定是滯后的甚至是有誤的，對(duì)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)處理也必定是被動(dòng)的。信息時(shí)代海量的信息帶來(lái)了分析處理的復(fù)雜性，依靠傳統(tǒng)的人的認(rèn)知根本無(wú)法應(yīng)對(duì)，即使依靠計(jì)算機(jī)進(jìn)行處理，也只是提高了運(yùn)算速度，其人的認(rèn)知判斷的機(jī)器延伸本質(zhì)并沒(méi)有改變。大數(shù)據(jù)在傳統(tǒng)的量數(shù)基礎(chǔ)上引入了據(jù)數(shù)概念，①使得數(shù)據(jù)量成幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的日益成熟使得大數(shù)據(jù)的收集變得十分便捷。任何人類行為的演變以及自然現(xiàn)象的發(fā)生，都不是無(wú)中生有的，都會(huì)有其因果關(guān)系。有了大數(shù)據(jù)，就可以對(duì)這種因果關(guān)系進(jìn)行分析和判斷，預(yù)測(cè)性管理就有了可能。正如涂子沛所說(shuō)：官方天網(wǎng)、民間天網(wǎng)，再加上車載移動(dòng)天網(wǎng)，構(gòu)成了中國(guó)天網(wǎng)的“三體”，把這“三體”所有的攝像頭數(shù)量加起來(lái)，中國(guó)天網(wǎng)的攝像頭總數(shù)至少有三億。我認(rèn)為，應(yīng)該積極創(chuàng)造條件、推動(dòng)民間天網(wǎng)相連，它們一旦相連，將會(huì)釋放出更為驚人的力量。②近幾年來(lái)分布式數(shù)據(jù)處理技術(shù)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，極大地提高了運(yùn)算能力，大數(shù)據(jù)的分析處理變得更加容易。人工智能的發(fā)展不僅僅解決了人類生產(chǎn)生活的高效與便捷問(wèn)題，其深度學(xué)習(xí)能力及決策水平也超出了我們的想象。泰格馬克指出：一個(gè)人腦大小的人工智能的意識(shí)主體每秒擁有的體驗(yàn)可能比我們?nèi)祟惗鄮装偃f(wàn)倍，因?yàn)殡姶判盘?hào)以光速傳播，比神經(jīng)元信號(hào)快數(shù)百萬(wàn)倍。③歐米茄團(tuán)隊(duì)以及AlphaGoZero的傳奇故事給我們帶來(lái)的震撼是巨大的，同時(shí)也告訴我們，人工智能的預(yù)測(cè)性判斷能力和多情景決策水平，能為人類的預(yù)測(cè)性管理提供極大的輔助。隨著人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)研究的進(jìn)一步深入，超級(jí)人工智能就能對(duì)海量的數(shù)據(jù)進(jìn)行高速處理，并對(duì)數(shù)種可能性進(jìn)行智能化模擬，以發(fā)展出各種情形下的決策模型和處置方案，并能預(yù)測(cè)不同決策模型和處理方案的不同實(shí)踐結(jié)果，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。如果有大數(shù)據(jù)、人工智能的有效參與，很多社會(huì)矛盾及由此產(chǎn)生的分級(jí)式的各種推進(jìn)路徑，以及政府公共政策的調(diào)整、危機(jī)的預(yù)防和處理等，都是可以通過(guò)預(yù)測(cè)型管理來(lái)前置判斷、分析和路演的，其負(fù)面影響力也是可以消除或消減的。正如陳振明教授所言，網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化與智能化及量子化大大增強(qiáng)了人類行為的可預(yù)測(cè)性，有助于揭示人類管理及決策行為的規(guī)律性，改變了我們發(fā)現(xiàn)、分析和解決問(wèn)題以及將政策方案付諸執(zhí)行的方式，推動(dòng)決策的民主化和科學(xué)化。④

三、智能化時(shí)代預(yù)測(cè)性公共管理實(shí)現(xiàn)的條件

大數(shù)據(jù)和人工智能為預(yù)測(cè)型公共管理的實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)基礎(chǔ)，但預(yù)測(cè)性公共管理的實(shí)現(xiàn)還需要一些條件做保障。一是政府必須擁有足夠大和涵蓋廣的數(shù)據(jù)。目前，商業(yè)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)來(lái)源廣、數(shù)據(jù)量大，但政府由于其性質(zhì)的特殊性，加之受科層制影響，一方面數(shù)據(jù)量有限，而且分散在各個(gè)信息孤島上，利用率低；另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)的相互融合少，數(shù)據(jù)共享困難。政府預(yù)測(cè)性管理必須要有大量數(shù)據(jù)做支撐，一是要豐富政府的數(shù)據(jù)，分級(jí)分類地完善數(shù)據(jù)庫(kù)；二是要整合政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)資源，建設(shè)國(guó)家、省、市的數(shù)據(jù)中心，并互聯(lián)互通；三是要在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，打通政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間的數(shù)據(jù)壁壘，做到融合共享。二是必須有一套區(qū)分于商業(yè)模式、社會(huì)模式的新算法。商業(yè)領(lǐng)域的算法以營(yíng)利為目的，社會(huì)領(lǐng)域的算法以交往為目的，公共管理的算法要以公正為目的，帶有明顯的公共價(jià)值特征。這是個(gè)極大的挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)侵犯、數(shù)據(jù)災(zāi)難、數(shù)據(jù)造成新的社會(huì)不公等問(wèn)題已經(jīng)不是一個(gè)可能性問(wèn)題，而是已經(jīng)成為了事實(shí)。隨著通用人工智能、超級(jí)智能一步步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，人工智能的意識(shí)問(wèn)題、價(jià)值判斷問(wèn)題會(huì)逐步凸顯。公共管理智能化的算法必須研究這些問(wèn)題，并加以有效控制，才能確保預(yù)測(cè)性公共管理的價(jià)值目標(biāo)。正如克勞斯•施瓦布和尼古拉斯•戴維斯所說(shuō)，我們要為技術(shù)賦予價(jià)值觀。①三是必須變革組織體系和管理方式，以應(yīng)對(duì)智能化時(shí)代的開(kāi)放性和不確實(shí)性?，F(xiàn)有的公共管理體系是傳統(tǒng)社會(huì)的產(chǎn)物，能應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)型管理的需要，以穩(wěn)定為前提，也以穩(wěn)定為目標(biāo)。但智能化時(shí)代的開(kāi)放性和不確定性特征，要求政府的組織體系和管理方式發(fā)生革命性變革。傳統(tǒng)的縱向分級(jí)、橫向分工的科層制將無(wú)法適應(yīng)新要求，平面化的、網(wǎng)狀式的、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的組織體系才有可能更具靈活性和高效性。涂子沛在展望城市治理未來(lái)時(shí)提出：智慧城市的建設(shè)將迎來(lái)這樣一個(gè)時(shí)代，在這個(gè)新時(shí)代，城市的治理結(jié)構(gòu)將由“分層”轉(zhuǎn)向“結(jié)網(wǎng)”，個(gè)人的作用和主體價(jià)值將被前所未有地放大，大眾將和政府一起治理城市，這個(gè)時(shí)代可以稱為“共治時(shí)代”。這個(gè)新的共治時(shí)代，西方也有學(xué)者將其稱為參與式民主時(shí)代，即這個(gè)時(shí)代，人人都可以參與社會(huì)治理。②傳統(tǒng)的實(shí)物式載體管理方式、面對(duì)面的管理方法等，也將無(wú)法適應(yīng)大數(shù)據(jù)、人工智能發(fā)展的步伐，智能化的管理手段，無(wú)感、非接觸、零距離、非人工等的管理與服務(wù)方式將成為時(shí)尚。有了新的組織體系和管理方式，預(yù)測(cè)性管理才有實(shí)現(xiàn)的體制保障。四是要有一套全新的智能化時(shí)代的規(guī)制，以規(guī)范和約束智能化的各個(gè)進(jìn)程，同時(shí)規(guī)范和約束政府、公民及市場(chǎng)的行為。人類文明發(fā)展的實(shí)踐證明，科技永遠(yuǎn)是把雙刃劍，有利還是有害，不完全取決于技術(shù)自身，而是取決于人類的積極作為。關(guān)于大數(shù)據(jù)、算法、人工智能的爭(zhēng)議越多、越尖銳，越有利于我們把握技術(shù)發(fā)展的價(jià)值方向。人類在克隆技術(shù)、基因技術(shù)方面積極干預(yù)，就是很好的證明。智能化時(shí)代的規(guī)制應(yīng)該由外部控制和內(nèi)部控制構(gòu)成。內(nèi)部控制是指技術(shù)的倫理規(guī)范，是行業(yè)性質(zhì)的，是自我約束和監(jiān)督。外部控制，按照羅森布魯姆的理論，應(yīng)該通過(guò)政治的、法律的和管理的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。政治的途徑以保證預(yù)測(cè)性管理符合人類基本的價(jià)值方向，保證民主與公平。法律的途徑要求先立法再辦事，以保證預(yù)測(cè)性管理不逾矩，盡可能消減技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的傷害。管理的途徑要求政府加強(qiáng)控制，嚴(yán)格執(zhí)行政治規(guī)范和法律規(guī)范。

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作者:胡冰 單位:中共深圳市委黨校公共管理學(xué)教研部