導(dǎo)語：公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值管理的現(xiàn)狀與問題

（一）我國公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值管理的現(xiàn)狀

1.非收費(fèi)公路資產(chǎn)價(jià)值管理規(guī)定及現(xiàn)狀

一般會(huì)計(jì)處理是對(duì)公路建設(shè)撥款予以核銷，不將其認(rèn)定為公路管理單位的資產(chǎn)，也不進(jìn)行價(jià)值管理，公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)非收費(fèi)公路僅僅進(jìn)行實(shí)物管理，管理的主要目的是保障公路的使用狀態(tài)。這種管理方式沿用至今，在實(shí)務(wù)中也沒有對(duì)非收費(fèi)公路進(jìn)行價(jià)值管理的實(shí)例。

2.經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路資產(chǎn)價(jià)值管理規(guī)定及現(xiàn)狀

目前我國經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的管理主體是公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)。根據(jù)1997年財(cái)政部、交通部頒布的《高速公路公司財(cái)務(wù)管理辦法》和1998年財(cái)政部、交通部頒布的《公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)會(huì)計(jì)制度》，收費(fèi)公路資產(chǎn)既可以確認(rèn)為固定資產(chǎn)，也可以確認(rèn)為無形資產(chǎn)。此后，2008年財(cái)政部印發(fā)的《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第二號(hào)》規(guī)定，BOT方式取得的公路收費(fèi)權(quán)只能確認(rèn)為金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)，不能確認(rèn)為固定資產(chǎn)。由于沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，不同時(shí)期產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路在資產(chǎn)價(jià)值管理方面存在一些差異。目前的做法歸納起來有三種：第一種是將收費(fèi)公路確認(rèn)為企業(yè)的固定資產(chǎn)；第二種是將公路收費(fèi)權(quán)確認(rèn)為企業(yè)的無形資產(chǎn)；第三種是將投資獲得的收費(fèi)權(quán)確認(rèn)為公司的一項(xiàng)金融資產(chǎn)，即長(zhǎng)期應(yīng)收款。其中，后兩種做法對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)不進(jìn)行價(jià)值管理。

3.政府還貸收費(fèi)公路資產(chǎn)價(jià)值管理規(guī)定及現(xiàn)狀

目前，我國政府還貸收費(fèi)公路的管理主體有事業(yè)單位和公司制企業(yè)兩種，它們對(duì)公路資產(chǎn)價(jià)值管理方式有所不同。公路事業(yè)單位管理的政府還貸收費(fèi)公路一般按照《公路養(yǎng)護(hù)會(huì)計(jì)制度》對(duì)公路建設(shè)撥款予以核銷，從而對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)不進(jìn)行價(jià)值管理。公司制企業(yè)管理的政府還貸收費(fèi)公路，根據(jù)企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求有兩種做法：第一種是參照事業(yè)單位的做法，對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施不進(jìn)行價(jià)值管理；另一種是為了融資方便或?yàn)榱藞?zhí)行企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，將收費(fèi)公路確認(rèn)為企業(yè)的一項(xiàng)固定資產(chǎn)。

（二）我國公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理存在的問題

1.部分公路沒有實(shí)施價(jià)值管理，導(dǎo)致家底不清和投資低效。

非收費(fèi)公路和一部分政府還貸收費(fèi)公路只通過記錄公路里程增減變動(dòng)情況進(jìn)行實(shí)物管理而不進(jìn)行價(jià)值管理。這導(dǎo)致公路投資形成的成果無法反映，三十多年快速發(fā)展過程中積累的資產(chǎn)家底不清，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)難以評(píng)價(jià)，對(duì)投資決策的合理性也缺乏有效的評(píng)價(jià)依據(jù)。此外，價(jià)值管理的缺失使公路行業(yè)精細(xì)化管理缺乏基礎(chǔ)信息，建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資決策缺乏依據(jù)，在一定程度上造成了公路管理主體對(duì)小修維護(hù)等預(yù)防性養(yǎng)護(hù)投入不足，較多的依賴大中修來維持公路的運(yùn)營(yíng)，降低了公路行業(yè)投資效率，影響了公路全壽命周期成本，難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期健康發(fā)展。

2.收費(fèi)公路資產(chǎn)價(jià)值管理無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，管理難度大。

政府各主管部門雖然出臺(tái)了一些制度法規(guī)對(duì)收費(fèi)公路資產(chǎn)的價(jià)值管理進(jìn)行了規(guī)定，但由于沒有形成統(tǒng)一的確認(rèn)范圍、確認(rèn)方式和標(biāo)準(zhǔn)，造成管理主體自主選擇的空間過大。由事業(yè)單位管理的政府還貸公路對(duì)公路資產(chǎn)不進(jìn)行價(jià)值管理；由公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理的收費(fèi)公路既可以進(jìn)行價(jià)值管理，也可以不進(jìn)行價(jià)值管理；雖然經(jīng)營(yíng)性公路應(yīng)當(dāng)進(jìn)行價(jià)值管理，但根據(jù)收費(fèi)公路取得方式的不同或者會(huì)計(jì)人員的理解不同，有多種記賬方式可供選擇。這造成行業(yè)主管部門統(tǒng)一管理的難度增大，收費(fèi)公路的社會(huì)影響以及經(jīng)濟(jì)影響難以計(jì)量和評(píng)價(jià)。

3.公路基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)不清晰，影響了行業(yè)管理。

一些企業(yè)認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路應(yīng)該按照“誰投資誰擁有資產(chǎn)”的原則，公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)由企業(yè)擁有，企業(yè)將收費(fèi)公路作為固定資產(chǎn)入賬，同時(shí)對(duì)公路產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)的完整性負(fù)責(zé)。但在實(shí)際管理過程中，企業(yè)沒有維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)的各項(xiàng)執(zhí)法和行政權(quán)力，同時(shí)企業(yè)因?yàn)樽分鹄孀畲蠡诼樊a(chǎn)受到損壞后也缺乏主動(dòng)維護(hù)的動(dòng)力。類似情況影響了公路的行業(yè)管理，也造成公路使用者的利益受損。

二、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值管理的理論與相關(guān)政策

我國公路資產(chǎn)管理是由社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)體系沿襲而來。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值管理的基礎(chǔ)理論研究不夠深入，相關(guān)政策法規(guī)沒有得到及時(shí)完善。這造成公路資產(chǎn)價(jià)值管理缺乏理論和制度依據(jù)。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)概念溯源

以十八世紀(jì)中后期亞當(dāng)斯密《國富論》的發(fā)表為起源，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是從對(duì)供給、需求以及市場(chǎng)的分析逐步開始的。早期經(jīng)濟(jì)學(xué)包括古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的增長(zhǎng)理論，都是以政府提供公共品并維持市場(chǎng)的高效運(yùn)行作為基本條件的。這一時(shí)期資產(chǎn)的概念也被定位為微觀的市場(chǎng)投入要素，其目標(biāo)是生產(chǎn)產(chǎn)品并帶來收益。二十世紀(jì)三十年代，因美國經(jīng)濟(jì)大蕭條而興起的新經(jīng)濟(jì)學(xué)派（凱恩斯學(xué)派）第一次在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論中全面闡述了政府的作用，主張政府應(yīng)增加公共支出，刺激有效需求并解決失業(yè)問題。以此為基礎(chǔ)，八十年代產(chǎn)生了新增長(zhǎng)理論，其中一部分研究從國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的角度把政府的對(duì)公共品的支出當(dāng)作國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的一種要素投入，并提出了“基礎(chǔ)設(shè)施資本”的概念，用以分析宏觀經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的規(guī)律。此后，“基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)”的說法開始出現(xiàn)并逐步為理論界所接受。

（二）國外對(duì)資產(chǎn)的一些定義

1.企業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)界對(duì)資產(chǎn)的定義

美國財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（FASB）在《財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)概念公告》第6號(hào)（1982）中將資產(chǎn)定義為：資產(chǎn)是由特定會(huì)計(jì)主體由于過去的交易或事項(xiàng)擁有或控制的可能性的未來的經(jīng)濟(jì)利益。國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（IASC）在借鑒美國這一定義的基礎(chǔ)上，在其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)概念結(jié)構(gòu)《編制和呈報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)表的框架》（1989）中對(duì)資產(chǎn)的定義是：資產(chǎn)是企業(yè)因過去的交易或事項(xiàng)而控制的資源，這種資源可以為企業(yè)帶來未來的經(jīng)濟(jì)利益。英國會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（ASB）1999年公布的《財(cái)務(wù)報(bào)告原則公告》中，將資產(chǎn)定義為：資產(chǎn)是由過去的交易或事項(xiàng)形成的、由特定主體控制的、對(duì)未來經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利或其他使用權(quán)。從企業(yè)角度來看，資產(chǎn)必然與未來的收益相聯(lián)系，這也是與古典經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)相一致的。

2.國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的定義

十九世紀(jì)八十年代新增長(zhǎng)理論出現(xiàn)后，各界對(duì)公共部門進(jìn)行財(cái)務(wù)分析的要求越來越強(qiáng)烈。為了制定全球通用的公共部門會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）在1986年成立了常設(shè)組織：國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)。在其的《國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則前言》中明確，國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則適用于包括國家政府、地區(qū)性政府、地方政府以及構(gòu)成其組成部分的主體（例如，政府部門、政府機(jī)構(gòu)、理事會(huì)、委員會(huì)和政府企業(yè)）在內(nèi)的所有公共部門主體。在《國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第1號(hào)》中將資產(chǎn)定義為“由于過去事項(xiàng)而由主體控制的、預(yù)計(jì)將導(dǎo)致未來經(jīng)濟(jì)利益或服務(wù)潛能流入主體的資源”。這一定義將能夠提供服務(wù)潛能的資源也作為資產(chǎn)，主要是因?yàn)榘ㄕ趦?nèi)的各類公共部門主體，其主要目標(biāo)不是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)利益，而是為包括社會(huì)公眾在內(nèi)的利益相關(guān)方提供各項(xiàng)公共服務(wù)?！拔磥斫?jīng)濟(jì)利益或服務(wù)潛能”將大多數(shù)公共部門主體擁有主要承擔(dān)服務(wù)功能的資產(chǎn)，以及從事商業(yè)活動(dòng)的公共部門主體擁有產(chǎn)生現(xiàn)金流量的資產(chǎn)共同反映在資產(chǎn)的定義中，為基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施資產(chǎn)價(jià)值管理提供了理論依據(jù)。

（三）我國理論界對(duì)資產(chǎn)的定義及相關(guān)管理規(guī)定

1.企業(yè)會(huì)計(jì)學(xué)界對(duì)資產(chǎn)的定義

我國資產(chǎn)評(píng)估準(zhǔn)則對(duì)資產(chǎn)的定義為：“資產(chǎn)是指特定權(quán)利主體擁有或控制的，并能為其帶來未來經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)資源”；而《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)資產(chǎn)的定義為：“資產(chǎn)是企業(yè)所擁有或控制的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括各種財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其它權(quán)利”。這兩個(gè)定義一個(gè)明確了企業(yè)的擁有權(quán)，一個(gè)明確了經(jīng)濟(jì)利益流入，但都沒有將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)納入其中。

2.國有資產(chǎn)管理中對(duì)資產(chǎn)的定義

基礎(chǔ)設(shè)施因?yàn)榫哂泄嫘浴⑼ㄟ^財(cái)政資金投資產(chǎn)生，因而應(yīng)當(dāng)按國有資產(chǎn)進(jìn)行管理。我國理論界對(duì)國有資產(chǎn)定義是，國家以各種形式獲取收益、財(cái)政撥款、接受捐贈(zèng)、憑借國家權(quán)力取得的，或者依據(jù)法律認(rèn)定的，并能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源總和。按照經(jīng)濟(jì)用途和形成方式綜合分類，可分為經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)（或者稱行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)）和資源性國有資產(chǎn)三大類。其中非經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，是與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，是指不直接參與商品生產(chǎn)和流通的國有資產(chǎn)，不以營(yíng)利和資本增值為目的的資產(chǎn)，一般特指行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，通常由政府機(jī)構(gòu)、教育科研單位、人民團(tuán)體等所占有的國有資產(chǎn)，以及由社會(huì)大眾共同使用的公共設(shè)施和公共工程等國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)的定義將那些不以贏利為目的（或稱為非經(jīng)營(yíng)性的）的資源定位為資產(chǎn)，拓展了資產(chǎn)的內(nèi)涵和外延。按照以上分類，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)具有行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的基本特點(diǎn)。

3.與公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理相關(guān)的政策法規(guī)

我國在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，對(duì)國有資產(chǎn)的管理是從強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理開始的。以1990年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理工作的通知》為標(biāo)志，各級(jí)政府逐步實(shí)施了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、企業(yè)國有資產(chǎn)所有權(quán)界定等工作，對(duì)企業(yè)擁有的經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)管理逐步規(guī)范。此后，國有資產(chǎn)管理部門也先后頒布了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記以及管理辦法。2006年財(cái)政部下發(fā)的行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法（財(cái)政部令第35、36號(hào)），是目前為止對(duì)我國行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理最新也是最具體的規(guī)定。但所有已實(shí)施的辦法中均沒有具體指明公路基礎(chǔ)設(shè)施的屬性以及管理方式的問題，這給公路資產(chǎn)管理留下了巨大的爭(zhēng)議空間，也造成沒有具體政策依據(jù)的情況下，各地方職能部門在管理上存在很大差異。2013年12月18日財(cái)政部修訂印發(fā)的《行政單位會(huì)計(jì)制度》中第十八條第二款中明確規(guī)定，由行政單位直接支配、供社會(huì)公眾使用的公共基礎(chǔ)設(shè)施屬于行政單位核算的資產(chǎn)。但這個(gè)制度的法律依據(jù)并不明晰，此外，如何理解“直接支配”以及如何核算和計(jì)價(jià)等在制度中并未進(jìn)行規(guī)定。

三、公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國外公路資產(chǎn)管理

1.公路資產(chǎn)管理

二十世紀(jì)七十年代，加拿大和澳大利亞分別開發(fā)了“路面管理系統(tǒng)”和“道路資產(chǎn)管理系統(tǒng)”，在基礎(chǔ)設(shè)施管理史上首次出現(xiàn)了“資產(chǎn)管理”的概念。但早期公路資產(chǎn)管理的核心都是實(shí)物管理。最早對(duì)公路資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值管理的是美國。二十世紀(jì)八、九十年代，美國政府的運(yùn)輸主管部門的主要任務(wù)從公路建設(shè)轉(zhuǎn)移到管理和維護(hù)。同時(shí)，公眾對(duì)政府的要求也發(fā)生了改變，政府不僅要說明每個(gè)投資決策的合理性，還要對(duì)其投資的效益負(fù)責(zé)并公布于眾，這種管理更像是一種受公眾監(jiān)督的商業(yè)運(yùn)作。為了滿足公眾期望，各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)開始采用商業(yè)化運(yùn)作的思路對(duì)公路實(shí)施管理。1999年初，美國聯(lián)邦公路管理局率先成立世界上第一個(gè)資產(chǎn)管理辦公室，對(duì)全美所有的公路資產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一的行業(yè)管理，并在當(dāng)年12月的《資產(chǎn)管理初級(jí)讀本》中明確，資產(chǎn)管理的范圍不僅包括傳統(tǒng)意義上的資產(chǎn)，還包括道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施。此后美國政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)在當(dāng)年了第34號(hào)文件《州和地方政府基本財(cái)務(wù)報(bào)表與分析》明確規(guī)定各州和地方政府基本財(cái)務(wù)報(bào)表中必須采用科學(xué)合理的方法對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估。依據(jù)這一理念，美國各地政府對(duì)公路資產(chǎn)實(shí)施了價(jià)值管理，如紐約采用重置成本法對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各類資產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行了評(píng)估。需要指出的是，由于信息技術(shù)的快速發(fā)展，發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理系統(tǒng)的作用已經(jīng)擴(kuò)大到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等綜合投資決策支持，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了反映投資成果和資產(chǎn)核算的初始目標(biāo)。如美國公路資產(chǎn)管理系統(tǒng)發(fā)展和實(shí)施藍(lán)本中，資產(chǎn)管理被定義為有效運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及改進(jìn)運(yùn)輸資產(chǎn)的一種系統(tǒng)化過程，它的目標(biāo)就是在事先定義好的目標(biāo)和可獲得的資源下，提供給用戶效益最大的運(yùn)輸規(guī)劃方式。

2.收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)管理

目前很多國家都進(jìn)行了企業(yè)經(jīng)營(yíng)交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的實(shí)踐，一般有四種形式：一是國有資本獨(dú)資經(jīng)營(yíng)；二是國有資本與私人資本合資經(jīng)營(yíng)；三是私人資本通過受讓經(jīng)營(yíng)權(quán)或租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行獨(dú)資經(jīng)營(yíng)；四是BOT模式，由私人企業(yè)全額投資建設(shè)并經(jīng)營(yíng)。通常國有資本獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的模式可以理解為國有企業(yè)是政府部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，受政府委托管理收費(fèi)公路；而后三種模式由于有私人資本的參與，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)期限都有明確的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)到期后收費(fèi)公路由政府無償收回，其特點(diǎn)是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)沒有所有權(quán)，只有經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）國內(nèi)其他類型基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理

1.鐵路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的管理情況

根據(jù)1990年頒布的《鐵路法》，鐵路局的性質(zhì)是鐵路運(yùn)輸企業(yè)，因而要執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度。1993年財(cái)政部頒布的《運(yùn)輸（鐵路）企業(yè)會(huì)計(jì)制度》和鐵道部頒布的《鐵路運(yùn)輸企業(yè)成本費(fèi)用管理核算規(guī)程》中，明確規(guī)定固定資產(chǎn)包括鐵路路基、鐵路線路上部建筑和橋梁、隧道、涵洞等。2001年財(cái)政部的《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》實(shí)施后，又于2004年頒布了《鐵路運(yùn)輸企業(yè)會(huì)計(jì)核算辦法》。該辦法的附件中明確，鐵道線路中路基折舊年限是95~100年、橋梁折舊年限是60~65年?？梢钥闯?，隨著新的會(huì)計(jì)制度地實(shí)施，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)作為固定資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值核算的思路沒有發(fā)生變化。第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》中明確，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理均交由中國鐵路總公司負(fù)責(zé)，這意味著鐵路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)將繼續(xù)按鐵路運(yùn)輸企業(yè)的會(huì)計(jì)核算辦法進(jìn)行核算。此后《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號(hào)）明確規(guī)定，允許向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路。這一規(guī)定突破了基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)歸國家的一般理解。

2.機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的管理情況

2003年，我國民航系統(tǒng)進(jìn)行了“機(jī)場(chǎng)屬地化”改革，全國民用機(jī)場(chǎng)由所在地地方政府成立管理公司，走向了企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的道路。機(jī)場(chǎng)企業(yè)沿用財(cái)政部1993年的《運(yùn)輸企業(yè)財(cái)務(wù)制度》以及《運(yùn)輸（民用航空）企業(yè)會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定，將飛機(jī)跑道、停機(jī)坪等機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施作為固定資產(chǎn)和進(jìn)行核算。2011年財(cái)政部《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》實(shí)施后，《運(yùn)輸（民用航空）企業(yè)會(huì)計(jì)制度》廢止，但這并沒有影響機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施作為企業(yè)固定資產(chǎn)的核算方式。典型的機(jī)場(chǎng)企業(yè)如首都機(jī)場(chǎng)、浦東機(jī)場(chǎng)等已經(jīng)上市融資，其對(duì)外公布的報(bào)表中更是能清楚地看到對(duì)跑道、停機(jī)坪等基礎(chǔ)設(shè)施按固定資產(chǎn)管理并計(jì)提折舊。

3.水利基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的管理情況

財(cái)政部1994年的《水利工程管理單位財(cái)務(wù)制度（暫行）》和《水利工程管理單位會(huì)計(jì)制度（暫行）》，規(guī)定了水管單位是實(shí)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算的生產(chǎn)性事業(yè)單位，并在財(cái)務(wù)制度的附錄中明確規(guī)定了鋼筋混凝土閘、壩以及隧道、涵洞的折舊年限。2002年水利工程管理體制改革實(shí)施，將水管單位劃分純公益性水管單位、準(zhǔn)公益性水管單位和經(jīng)營(yíng)性水管單位三類，并根據(jù)所從事的業(yè)務(wù)將水管單位劃分為事業(yè)單位和企業(yè)單位兩類。在以上改革的基礎(chǔ)上，各單位視情況執(zhí)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度或相關(guān)的企業(yè)單位會(huì)計(jì)制度。截止目前，水利基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的管理也沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，根據(jù)管理主體的性質(zhì)以及管理的需求選擇所依據(jù)的管理規(guī)定。

（三）經(jīng)驗(yàn)借鑒

國外公路資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)是，第一，資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行推動(dòng)，將行業(yè)管理的工作上升為各級(jí)政府重要工作；第二，建立基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的機(jī)制，區(qū)分企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)物資產(chǎn)；第三，資產(chǎn)管理有助于行業(yè)管理的綜合化和精細(xì)化。國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理現(xiàn)狀表明，由于國有資產(chǎn)管理部門沒有統(tǒng)一的要求，基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的屬性也沒有明確界定，管理主體和管理方式都比較復(fù)雜?？傮w上來說可以歸納為三類，第一是全部由財(cái)政投資的公益性資產(chǎn)均不進(jìn)行價(jià)值核算；第二是有社會(huì)資本和國有企業(yè)投資的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值核算，但核算主體和核算對(duì)象有待進(jìn)一步明確；第三類是兼具有公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)性質(zhì)的項(xiàng)目，由于沒有明確的規(guī)定，可供選擇的管理方式較多，因而存在著難以規(guī)范和統(tǒng)一管理的問題。

四、對(duì)我國公路基礎(chǔ)設(shè)施的屬性定位

（一）公路基礎(chǔ)設(shè)施是一項(xiàng)國有資產(chǎn)

公路是投資形成的，其價(jià)值能夠計(jì)量，無論從微觀或宏觀層面看都能夠帶來效益，因而具備作為資產(chǎn)管理的基本條件。《國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第1號(hào)》為基礎(chǔ)設(shè)施作為資產(chǎn)管理提供了理論依據(jù)。《中華人民共和國物權(quán)法》（中華人民共和國主席令〔2007〕第62號(hào)）中規(guī)定：鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有。2013年《〈收費(fèi)公路管理?xiàng)l例〉修正案征求意見稿》中規(guī)定：除收費(fèi)權(quán)益以外，收費(fèi)公路不得轉(zhuǎn)讓和上市交易。而2008年《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》（交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部令〔2008〕第11號(hào)）更為明確的規(guī)定：受讓方依法擁有轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)的公路收費(fèi)權(quán)益，轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的公路、公路附屬設(shè)施的所有權(quán)仍歸國家所有。因此，公路基礎(chǔ)設(shè)施可以作為資產(chǎn)管理，而且，無論是收費(fèi)公路還是非收費(fèi)公路，其所有權(quán)都始終歸屬于國家，屬于國家的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)。

（二）公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)具有行政事業(yè)性資產(chǎn)的特點(diǎn)

雖然《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》將收費(fèi)公路分為政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路，但《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》都明確經(jīng)營(yíng)主體所擁有的是收費(fèi)公路權(quán)益，而不是公路設(shè)施資產(chǎn)本身。因此，公路基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)當(dāng)作為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。按照國有資產(chǎn)的分類，公路基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)當(dāng)作為資源類資產(chǎn)管理，因而從理論上更適合歸為非經(jīng)營(yíng)性（行政事業(yè)性）資產(chǎn)。尤其是公路基礎(chǔ)設(shè)施一般由行政事業(yè)單位投資形成，且由行政事業(yè)單位管理的現(xiàn)狀，使得其具有行政事業(yè)性資產(chǎn)的特點(diǎn)。依據(jù)2006年財(cái)政部分別下發(fā)的行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法（財(cái)政部令第35、36號(hào)）中的定義，行政（事業(yè)）單位國有資產(chǎn)是指由各級(jí)行政（事業(yè)）單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。公路基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)屬于國家，公路管理單位對(duì)其既沒有占有權(quán)，也沒有排他的使用權(quán)，僅有管理的權(quán)利，與定義略有不符?；诖?，2013年財(cái)政部編制的《行政單位會(huì)計(jì)制度》將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)定位為行政單位核算的資產(chǎn)雖有一定的理論依據(jù)，但法律法規(guī)的支撐還存在欠缺。如果需要將公路基礎(chǔ)設(shè)施作為資產(chǎn)管理，則行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)推動(dòng)國有資產(chǎn)管理部門拓寬行政事業(yè)單位資產(chǎn)的概念，從而對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)有個(gè)清晰和準(zhǔn)確的定位。

五、加強(qiáng)我國公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)價(jià)值管理的相關(guān)建議

1.拓展行政事業(yè)資產(chǎn)的概念，實(shí)施資產(chǎn)價(jià)值管理。

從其他基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的管理經(jīng)驗(yàn)可以看出，大都把本行業(yè)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)確認(rèn)為了固定資產(chǎn)，公路資產(chǎn)統(tǒng)一認(rèn)定為固定資產(chǎn)也同樣具有必要性。如果公路資產(chǎn)不納入固定資產(chǎn)范疇進(jìn)行相應(yīng)管理，則容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)的損壞和流失，也不利于加強(qiáng)相關(guān)職能部門的責(zé)任意識(shí)。而如前所述，如果將公路作為資產(chǎn)管理，在我國現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制下，應(yīng)當(dāng)作為行政事業(yè)資產(chǎn)。因而建議行業(yè)主管部門積極協(xié)調(diào)國有資產(chǎn)管理部門拓展行政事業(yè)資產(chǎn)的概念，將公路等基礎(chǔ)設(shè)施納入其中，其次做好準(zhǔn)備工作，依據(jù)《行政單位會(huì)計(jì)制度》對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值管理。

2.厘清管理體制，明確管理和核算主體。

對(duì)公路資產(chǎn)實(shí)施價(jià)值管理的前提是厘清管理體制。具體包括兩點(diǎn)，一是界定產(chǎn)權(quán)歸屬，二是如何進(jìn)行委托管理。我國實(shí)行分稅制的財(cái)政管理體制，中央政府和地方政府對(duì)公路建設(shè)均有投入，因此中央和地方政府對(duì)公路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是事關(guān)公路資產(chǎn)管理體制的基本問題。其次按照目前地方政府所屬的公路管理機(jī)構(gòu)管理公路的模式，公路資產(chǎn)的核算主體如何明確，委托關(guān)系怎樣實(shí)現(xiàn)等。

3.研究提出統(tǒng)一的核算內(nèi)容、核算對(duì)象和核算方法

目前我國公路可以分為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，政府還貸收費(fèi)公路，非收費(fèi)公路三類。對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行核算，首先要明確收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)與公路固定資產(chǎn)的關(guān)系，其次明確公路固定資產(chǎn)核算的內(nèi)容和方式，如相關(guān)的土地使用權(quán)如何記賬，路基、路面、橋梁、涵洞以及附屬設(shè)施是單獨(dú)記賬還是分別記賬，如何核算等等。這些問題都應(yīng)當(dāng)在核算過程中進(jìn)一步明確。

4.建立和完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)

借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立公路資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，一方面對(duì)公路資產(chǎn)進(jìn)行核算，另一方面為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的投資提供充分的信息，并作為綜合決策支持的平臺(tái)。

作者：王利彬翁燕珍劉再杰姚春宇單位：交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院