導(dǎo)語(yǔ)：循序漸進(jìn)推進(jìn)兩權(quán)分離論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從引言；旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的必要性；旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離存在的主要問(wèn)題；兩權(quán)分離的應(yīng)對(duì)策略；結(jié)論進(jìn)行論述。其中，主要包括：旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的含義、國(guó)內(nèi)眾多旅游景區(qū)都踏出轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)這一步、城市企業(yè)支撐著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家財(cái)政收入的不斷增加、歸口這些部門(mén)管理的景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，也就逐漸演變成了景區(qū)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)的主體、對(duì)景區(qū)資源的管理和經(jīng)營(yíng)缺乏監(jiān)督和約束、改革發(fā)展大趨勢(shì)的要求、旅游資源的所有者往往缺乏開(kāi)發(fā)和管理旅游資源的能力、旅游資源所有者大多缺乏足夠的開(kāi)發(fā)建設(shè)資金、旅游資源兩權(quán)分離的嘗試已經(jīng)取得了成功的經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)部門(mén)認(rèn)識(shí)不一，對(duì)推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓較為謹(jǐn)慎、評(píng)估體系尚未形成，易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施開(kāi)發(fā)、加強(qiáng)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的法制建設(shè)等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

論文摘要：旅游資源有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的運(yùn)動(dòng)在全國(guó)上下引起廣泛的關(guān)注，兩權(quán)分離是改革發(fā)展大趨勢(shì)的要求，但是旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離也存在著一些問(wèn)題,如：相關(guān)部門(mén)認(rèn)識(shí)不一，評(píng)估體系尚未形成，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失政府監(jiān)督管理缺位，造成景區(qū)資源的破壞性開(kāi)發(fā)等。因此，我們要循序漸進(jìn)的推進(jìn)兩權(quán)分離。

論文關(guān)鍵詞：旅游資源；所有權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)；分離

0引言

旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的含義是，在堅(jiān)持資源國(guó)家所有、嚴(yán)格保護(hù)、永續(xù)利用的前提下，在一個(gè)旅游資源(景區(qū))內(nèi)，經(jīng)政府統(tǒng)一規(guī)劃(或政府審批規(guī)劃)后，把開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離出來(lái),通過(guò)政府與投資者簽訂保護(hù)開(kāi)發(fā)、建設(shè)經(jīng)營(yíng)協(xié)議，授權(quán)投資者依法有償取得一定期限內(nèi)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)及其收益權(quán)，其核心是“國(guó)家所有、政府監(jiān)管、企業(yè)經(jīng)營(yíng)”

隨著1998年被稱為引領(lǐng)中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展方面的模式碧峰峽模式的建立,國(guó)內(nèi)眾多旅游景區(qū)都踏出轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)這一步,如2001年2月,四川省旅游局宣布出讓包括九寨溝國(guó)家森林公園在內(nèi)的十大著名旅游景區(qū)以及100多個(gè)景點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán);2001年10月,湖南省鳳凰縣政府將鳳凰古城、南方長(zhǎng)城、黃絲橋古堡等八大景點(diǎn)的50年經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給黃龍洞公司等等。本文擬針對(duì)旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的必要性，可能出現(xiàn)的問(wèn)題及其轉(zhuǎn)讓之后政府的責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行探討。

一旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的必要性

我國(guó)二十年前開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)體制改革，正是在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離理論的指導(dǎo)下,才有了城市企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任、租賃制、股份制和中外合資合作等各種改革形式的不斷深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,也才有了今天城市企業(yè)支撐著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和國(guó)家財(cái)政收入的不斷增加?？梢哉f(shuō),沒(méi)有“兩權(quán)”分離的理論和實(shí)踐,就沒(méi)有中國(guó)企業(yè)改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)旅游資源的經(jīng)營(yíng)管理模式卻是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)合二為一的，一直沿襲著國(guó)家所有，政府經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)模式。

在我國(guó),根據(jù)不同的性質(zhì)，旅游資源分屬不同的政府部門(mén)管理：風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)部門(mén)管，森林公園由林業(yè)部門(mén)管，自然保護(hù)區(qū)由環(huán)保部門(mén)管，文物保護(hù)區(qū)(單位)由文化部門(mén)管，地質(zhì)公園由國(guó)土資源部門(mén)管，寺廟由宗教部門(mén)管，江河湖泊和水利工程由交通、水利部門(mén)管等等。本來(lái)這種管理，從政府職能來(lái)講，應(yīng)該是管規(guī)劃、管保護(hù)、管監(jiān)督，但隨著旅游業(yè)的發(fā)展，這些旅游資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值越來(lái)越大，因此，歸口這些部門(mén)管理的景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，也就逐漸演變成了景區(qū)開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)的主體，既管理又經(jīng)營(yíng)，實(shí)行改革開(kāi)放前的國(guó)有工業(yè)企業(yè)那種在政府部門(mén)直接指揮管理下的國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，而且是事業(yè)單位企業(yè)化管理的國(guó)有國(guó)營(yíng)模式。這種條塊分割、部門(mén)壟斷的經(jīng)營(yíng)管理體制，隨著我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展和國(guó)家改革開(kāi)放政策的不斷深入,其弊端表現(xiàn)得也越來(lái)越明顯：資金不足不僅影響資源的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)程,使旅游的開(kāi)發(fā)建設(shè)嚴(yán)重滯后,阻礙了旅游產(chǎn)業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而且也影響了對(duì)旅游資源的保護(hù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入；規(guī)劃管理水平不高，影響了資源的有效保護(hù)和合理利用，降低了旅游景區(qū)應(yīng)有的品位；旅游資源管理部門(mén)事業(yè)單位大鍋飯的體制，影響了旅游景區(qū)發(fā)展的活力和旅游服務(wù)質(zhì)量的提高；政事不分，政府部門(mén)自身對(duì)其歸口管理的事業(yè)單位實(shí)施監(jiān)督，影響了監(jiān)督的有效性、公正性等等。⑵

另外，按照道理，由政府進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)能夠避免市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的短期行為和對(duì)旅游資源的過(guò)度利用而導(dǎo)致的破壞，然而實(shí)際情況并不如我們想象的那么好。由于這些政府部門(mén)既是管理者同時(shí)又是經(jīng)營(yíng)者，對(duì)景區(qū)資源的管理和經(jīng)營(yíng)缺乏監(jiān)督和約束，往往在地方、部門(mén)、單位甚至個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下，出現(xiàn)了名義上對(duì)資源進(jìn)行保護(hù)，實(shí)際進(jìn)行壟斷獲利的行為；或名義上進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，實(shí)際上是進(jìn)行破壞的行為。正如中國(guó)社科院旅游研究中心主任張廣瑞指出的：“這樣非常不利于景區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督管理?！币虼擞烧畞?lái)管理和經(jīng)營(yíng)，若缺乏必要的專業(yè)指導(dǎo)、必要的監(jiān)督機(jī)制和約束機(jī)制，同樣會(huì)造成資源的破壞，景區(qū)得不到有效保護(hù)。

由此可見(jiàn)，旅游資源經(jīng)營(yíng)管理的傳統(tǒng)模式已到了非改革不可的地步，必須突破旅國(guó)上下引起廣泛的關(guān)注游資源只能由政府成立的管理機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理的現(xiàn)有國(guó)家所有、政府經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)模式，在體制上創(chuàng)新，進(jìn)行旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的轉(zhuǎn)變，大膽探索旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的新形式和新途徑，推動(dòng)新世紀(jì)中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展和旅游資源的合理利用。

（一）改革發(fā)展大趨勢(shì)的要求

中國(guó)旅游景區(qū)管理體制歷來(lái)以政府直接集權(quán)管理為主,這種體制的調(diào)控手段單一，調(diào)控能力有限，調(diào)控效果不明顯，并且由于多頭管理，各自為政局面的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)行資本所有權(quán)與資本經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離，實(shí)行制，成為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)基本模式。細(xì)化到旅游行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府對(duì)旅游業(yè)的調(diào)控手段也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整，其主要職能也應(yīng)該轉(zhuǎn)化為從宏觀上管理和監(jiān)督旅游行業(yè)的發(fā)展，而微觀上的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作應(yīng)下放給旅游企業(yè)，管好宏觀，放活微觀，將國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化構(gòu)造,或改造,或轉(zhuǎn)讓,或混合,或出售、拍賣，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)配置優(yōu)化以及投資主體的多元化。⑴

盡管旅游行業(yè)的改革發(fā)展及所需資源具有其特殊性，但同樣不能違背社會(huì)資源所有權(quán)、占有權(quán)關(guān)系調(diào)整變革規(guī)律的基本要求。我國(guó)的旅游業(yè)進(jìn)一步的發(fā)展，已經(jīng)到了要在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上進(jìn)行調(diào)整的時(shí)候，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中各種矛盾解決的關(guān)鍵所在。

（二）旅游資源的所有者往往缺乏開(kāi)發(fā)和管理旅游資源的能力

旅游資源的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理，是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，它需要開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理者對(duì)自然、地理、林業(yè)、水文、歷史、文化、宗教、文物、等方面的知識(shí)具有較為深入的了解，而且還要求具有社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等許多方面的知識(shí)，更要具有較為豐富的旅游資源開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)。然而我國(guó)旅游資源豐富的地區(qū)一般都處于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展比較落后的地區(qū),這些地區(qū)不僅缺乏必要的開(kāi)發(fā)資金,更缺乏善于策劃、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的專業(yè)人才。在這種情況下,開(kāi)發(fā)和利用資源,僅僅依靠當(dāng)?shù)氐臈l件和能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。有些地區(qū)由于這些問(wèn)題的存在,致使許多優(yōu)質(zhì)的、具有很高旅游價(jià)值的資源,長(zhǎng)期處于閑置浪費(fèi)或低水平開(kāi)發(fā)狀態(tài),有些甚至被人為破壞,以至造成無(wú)法挽回的嚴(yán)重?fù)p失。如果進(jìn)行一定的資源整合,將寶貴的資源轉(zhuǎn)讓給真正有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者來(lái)經(jīng)營(yíng)和管理,就可以使資源很好地利用起來(lái),使其充分地發(fā)揮應(yīng)有的效益。湖北宜昌市石門(mén)洞風(fēng)景區(qū),由于經(jīng)營(yíng)管理不善,已逐漸被人所淡忘。為啟動(dòng)旅游資源,宜昌市決定,讓有實(shí)力的企業(yè)托管石門(mén)洞景區(qū),讓懂管理善經(jīng)營(yíng)的人管景點(diǎn),并最終將景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給宜昌教育旅行社，而政府管理部門(mén)則重點(diǎn)抓規(guī)劃管理。宜昌教育旅行社獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)后,迅速對(duì)景區(qū)進(jìn)行了整體包裝和形象策劃,并對(duì)部分破舊景點(diǎn)進(jìn)行修復(fù)改造,如今景區(qū)游人如織。

（三）旅游資源所有者大多缺乏足夠的開(kāi)發(fā)建設(shè)資金

一般講,一個(gè)中等規(guī)模的旅游景區(qū),不包括景區(qū)外道路的修建,從最初開(kāi)發(fā)到取得一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益,沒(méi)有幾千萬(wàn)人民幣的投入,沒(méi)有三至五年的時(shí)間不能解決問(wèn)題。從目前來(lái)看,依靠政府的力量在旅游資源開(kāi)發(fā)和各景區(qū)建設(shè)中的資金投入是十分有限的,而且大規(guī)模的長(zhǎng)期投入如果完全由政府來(lái)承擔(dān)也是不可能的,也不符合市場(chǎng)化原則的。尤其是在一些縣及縣以下的旅游資源開(kāi)發(fā)及景區(qū)、景點(diǎn)建設(shè)中,資金的捉襟見(jiàn)肘是十分普遍的,政府也無(wú)能為力。而通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓,使景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)適當(dāng)分離,吸引真正有實(shí)力的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入景區(qū),使經(jīng)營(yíng)者能夠?qū)崿F(xiàn)責(zé)權(quán)利相結(jié)合,真正將景區(qū)旅游資源利用好,經(jīng)營(yíng)好。所以,經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是解決景區(qū)發(fā)展和建設(shè)中資金問(wèn)題的很好的途徑。例如，湖南鳳凰縣人民政府將其所屬黃絲橋古城、沈從文故居、熊希齡故居、奇梁洞、南方長(zhǎng)城、鳳凰古城、沱江及楊家祠堂8大景點(diǎn)的50年經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給湖南黃龍洞投資股份有限公司。按照合同規(guī)定,受讓方黃龍洞投資股份有限公司將在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)向鳳凰縣人民政府支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)8.33億元人民幣,黃龍洞投資股份有限公司將在前兩年內(nèi)投資8500萬(wàn)元人民幣用于鳳凰古城部分城樓、南方長(zhǎng)城和游道的修復(fù)及其他主要景點(diǎn)保護(hù)設(shè)施和游覽設(shè)施的修建和改造，由于有資金和人才優(yōu)勢(shì),經(jīng)過(guò)一年的運(yùn)作,已為鳳凰縣旅游業(yè)的發(fā)展帶來(lái)硅谷效應(yīng)。

（四）旅游資源兩權(quán)分離的嘗試已經(jīng)取得了成功的經(jīng)驗(yàn)

通過(guò)產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整,經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓,旅游資源的開(kāi)發(fā)建設(shè)發(fā)生了質(zhì)的變化,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)保效益的統(tǒng)一。如世界自然遺產(chǎn)九寨溝,新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家的總投入僅1000萬(wàn)元左右,這些連治理九寨溝泥石流災(zāi)害都不夠,根本談不上保護(hù)。許多景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后,不僅引進(jìn)了開(kāi)發(fā)建設(shè)資金,也同時(shí)引進(jìn)了大量環(huán)境保護(hù)資金,扭轉(zhuǎn)了過(guò)去那種低投入、低開(kāi)發(fā)、低保護(hù)的局面,轉(zhuǎn)向高投入、高開(kāi)發(fā)、高保護(hù)的良性發(fā)展軌道。

兩權(quán)分離經(jīng)營(yíng)成功后既可以讓百姓脫貧致富,也可以增加地方財(cái)政收入。長(zhǎng)年生活在風(fēng)景名勝區(qū)周圍的城市居民和鄉(xiāng)下百姓,可以享受資源開(kāi)發(fā)后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益,實(shí)現(xiàn)就業(yè)和家庭收入的增加，地方財(cái)政也會(huì)因此得到應(yīng)有的改善。如碧峰峽在成都萬(wàn)貫集團(tuán)介入前,毫無(wú)名氣,年接待游客不到2萬(wàn)人,門(mén)票收入不過(guò)20萬(wàn)元周圍的農(nóng)民年收入僅300來(lái)元,生活十分貧困。政府為發(fā)展旅游,傾其所有,投資580萬(wàn)元,對(duì)碧峰峽進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。萬(wàn)貫集團(tuán)介入后,投資數(shù)億元,在保護(hù)自然資源!生態(tài)資源的前提下,高起點(diǎn)規(guī)劃,高質(zhì)量開(kāi)發(fā),高水準(zhǔn)包裝推介,使碧峰峽名聲大振,成為旅游熱點(diǎn)。2000年,碧峰峽旅游收入8600多萬(wàn)元,利潤(rùn)2600萬(wàn)元,創(chuàng)稅收500萬(wàn)元,為當(dāng)?shù)貛?lái)綜合收入1.6億元。

二旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離存在的主要問(wèn)題

我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓工作起步于20世紀(jì)末期，迄今已有不少成功的案例，但從總體而言，旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓工作仍處于探索和起步階段，還存在著較多問(wèn)題，這主要表現(xiàn)如下：

（一）相關(guān)部門(mén)認(rèn)識(shí)不一，對(duì)推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓較為謹(jǐn)慎

轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)已成為當(dāng)前一些旅游景區(qū)管理和經(jīng)營(yíng)改革過(guò)程中引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)的一種制度創(chuàng)新模式，但鑒于旅游資源具有唯一性、脆弱性等特點(diǎn)，以及相關(guān)理論、政策研究滯后等原因，產(chǎn)生各種不同認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為不能將旅游資源混同于一般的自然資源，不能將國(guó)家旅游資源混同于一般的國(guó)有資產(chǎn)，必須對(duì)旅游景區(qū)資源經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓持遠(yuǎn)見(jiàn)、謹(jǐn)慎和對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度，否則難以處理好經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、景區(qū)資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)等關(guān)系，容易導(dǎo)致資源破壞現(xiàn)象的發(fā)生。另一種意見(jiàn)則認(rèn)為轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、引進(jìn)外來(lái)資金投資開(kāi)發(fā)旅游資源是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。在這種情況下，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，政府有關(guān)部門(mén)對(duì)此心存疑慮，持十分謹(jǐn)慎態(tài)度，無(wú)形中影響了這項(xiàng)工作的開(kāi)展。

（二）評(píng)估體系尚未形成，易導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失

從近幾年在旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐看，國(guó)有資產(chǎn)流失是旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中存在的最嚴(yán)重問(wèn)題，這主要是由于旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓仍是“摸著石頭過(guò)河”，許多經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序不規(guī)范、評(píng)估體系未健全等因素造成的.目前景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，通常的做法是企業(yè)與景區(qū)所在地方主管部門(mén)簽訂開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)協(xié)議，其它利益主體并不參與協(xié)議的協(xié)商，這一轉(zhuǎn)讓程序容易引發(fā)出國(guó)有資源利益受損或?qū)ぷ庑袨椋瑖?guó)內(nèi)也還未形成評(píng)估旅游景區(qū)無(wú)形資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，加上部分地方政府急于求成，在招商引資中對(duì)資源價(jià)值低估和經(jīng)營(yíng)收益權(quán)廉價(jià)出讓，對(duì)景區(qū)景點(diǎn)無(wú)償委托民間經(jīng)營(yíng)管理等，容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。比如，2000年，位于陜西太白山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)外圍的旅游度假區(qū)委員會(huì)，將其核心區(qū)以西700多畝土地的70年經(jīng)營(yíng)權(quán)以四荒地的價(jià)格僅400多萬(wàn)元轉(zhuǎn)讓給某民營(yíng)企業(yè)；再如“長(zhǎng)運(yùn)”收購(gòu)滕王閣的經(jīng)營(yíng)權(quán)，管理處就有些人認(rèn)為，國(guó)家上億元的資產(chǎn)只賣了6000萬(wàn)，資產(chǎn)的流失是顯而易見(jiàn)的。類似的情況還有很多，這些已情況引起政府有關(guān)部門(mén)的高度關(guān)注。⑷

（三）政府監(jiān)督管理缺位，造成景區(qū)資源的破壞性開(kāi)發(fā)

旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)了旅游資源的政府壟斷經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置、政府管理部門(mén)從旅游資源的經(jīng)營(yíng)者向旅游資源的管理者轉(zhuǎn)變.但在轉(zhuǎn)變過(guò)程中，仍存在著部分地方政府及主管部門(mén)將經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓錯(cuò)誤認(rèn)為是所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，對(duì)景區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)行為基本不聞不問(wèn)，削弱對(duì)景區(qū)的宏觀調(diào)控和全面監(jiān)督。部分投資企業(yè)單位，也錯(cuò)誤地認(rèn)為政府監(jiān)督是對(duì)其經(jīng)營(yíng)權(quán)的干涉，片面追求利潤(rùn)，急功近利，出現(xiàn)掠奪性開(kāi)發(fā)，粗放式經(jīng)營(yíng)，忽視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，造成景區(qū)內(nèi)的旅游資源的破壞。比如，一些投資商在取得旅游資源（景區(qū)）的經(jīng)營(yíng)權(quán)后，急于收回成本，置環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展于不顧，大上高污染、周期短、見(jiàn)效快的項(xiàng)目，進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)。有的在旅游資源（景區(qū)）的核心區(qū)大興土木，開(kāi)山炸石、濫建餐飲、住宿、娛樂(lè)、商店等設(shè)施，破壞旅游資源（景區(qū)）的主體景觀和生態(tài)環(huán)境

（四）管理法規(guī)尚未健全，影響景區(qū)資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)

實(shí)行旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓,必須以相關(guān)法律、法規(guī)為保障。目前，我國(guó)法律、法規(guī)對(duì)這一領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定較少，只對(duì)旅游資源國(guó)家所有、文物及風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)等進(jìn)行了嚴(yán)格立法，而對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬無(wú)具體規(guī)定,由于缺乏統(tǒng)一的《旅游法》的歸納總結(jié)，各種旅游行業(yè)的相關(guān)規(guī)定分散在大量的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章中，這種無(wú)系統(tǒng)性，必然導(dǎo)致無(wú)法可依，且立法漏洞無(wú)法避免。由于旅游資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)缺乏完善的法律保障體系。在旅游資源經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，已經(jīng)出現(xiàn)因法制不健全而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，旅游景區(qū)內(nèi)資源權(quán)屬未劃清、管理體制未理順、經(jīng)營(yíng)者責(zé)任義務(wù)未明確等影響景區(qū)資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)等現(xiàn)象。

三兩權(quán)分離的應(yīng)對(duì)策略

（一）嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施開(kāi)發(fā)

科學(xué)的規(guī)劃,是旅游資源有序開(kāi)發(fā)、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的根本保證。各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)要把制定科學(xué)的開(kāi)發(fā)建設(shè)及保護(hù)規(guī)劃放在首位，規(guī)劃一經(jīng)確定，任何開(kāi)發(fā)商都必須嚴(yán)格按照政府和有關(guān)部門(mén)審批的規(guī)劃進(jìn)行旅游資源的開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

在旅游資源的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中，必須明確規(guī)定強(qiáng)制性內(nèi)容，任何單位和個(gè)人都不得擅自調(diào)整已經(jīng)批準(zhǔn)的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。確需調(diào)整的，必須先對(duì)原規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，就調(diào)整的必要性進(jìn)行論證，并提出專題報(bào)告，經(jīng)上級(jí)政府認(rèn)可后方可編制調(diào)整方案，調(diào)整后的總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，必須按照規(guī)定的程序重新審批。調(diào)整規(guī)劃的非強(qiáng)制性內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃編制單位對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，提出調(diào)整的技術(shù)依據(jù)，并報(bào)規(guī)劃原審批機(jī)關(guān)備案。

（二）加強(qiáng)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的法制建設(shè)

隨著旅游業(yè)改革的深入，旅游景區(qū)逐步從過(guò)去行政管理向市場(chǎng)管理模式轉(zhuǎn)變，必須建立適應(yīng)市場(chǎng)化、規(guī)范化管理的旅游資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的法律保障機(jī)制。一要正確認(rèn)識(shí)國(guó)家作為資源所有者的涵義，解決長(zhǎng)期在條塊分割的行政管理和利益分配機(jī)制，以及行業(yè)管理部門(mén)“業(yè)內(nèi)立法，據(jù)法爭(zhēng)利”的問(wèn)題，理順旅游管理體制。同時(shí)，進(jìn)一步明確旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓僅僅是資源中旅游功能的專業(yè)化和市場(chǎng)化管理經(jīng)營(yíng)，是旅游開(kāi)發(fā)與管理的政府特許經(jīng)營(yíng)，而不是將資源的生態(tài)功能、教育功能、科研功能進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，從而使旅游資源保護(hù)的開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)管理做到有法可依。二要建立旅游資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)法規(guī)法律體系，明確經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任和義務(wù)。如營(yíng)業(yè)收入中必須有一定比例用于景區(qū)保護(hù)，并納入財(cái)政專戶管理，經(jīng)營(yíng)期間應(yīng)嚴(yán)格遵守景區(qū)總體規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)環(huán)境承載量來(lái)確定客流量，在項(xiàng)目增設(shè)過(guò)程中，應(yīng)遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，并必須經(jīng)有關(guān)方面及專家嚴(yán)格論證，合同期滿后，景區(qū)保護(hù)水平必須不低于一定的指標(biāo)等。三要進(jìn)一步劃清景區(qū)資源權(quán)屬，保障旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)與建設(shè).解決旅游資源開(kāi)發(fā)與管理中困擾著經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的景區(qū)內(nèi)產(chǎn)權(quán)歸屬等問(wèn)題。⑶

（三）按照不同的類別和等級(jí)，有步驟的轉(zhuǎn)讓景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

對(duì)于不同類別的景區(qū)，如歷史文物類、自然景觀類、休閑娛樂(lè)類等，應(yīng)該采取不同的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)政策。我國(guó)的景區(qū)分為世界級(jí)、國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣市級(jí)不同的級(jí)別，景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)該以此為依據(jù)區(qū)別對(duì)待。顯然，屬于世界級(jí)的景區(qū)，即世界自然文化遺產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)絕對(duì)不允許轉(zhuǎn)讓。但是，其他級(jí)別的景區(qū)，則可以根據(jù)具體的情況，如國(guó)家財(cái)政支出狀況、地方財(cái)政壓力、景區(qū)的重要性和特殊性等等方面，采取相應(yīng)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)策略。尤其是對(duì)于一些意義不大，但是潛力不錯(cuò)，而當(dāng)?shù)卣疅o(wú)力開(kāi)發(fā)的景區(qū)，完全可以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)雙贏的局面。這種做法具有更深層次的意義，即可以節(jié)省出更多的資金全力投資、開(kāi)發(fā)、保護(hù)意義重大的景區(qū)項(xiàng)目。當(dāng)然，在景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，應(yīng)該有計(jì)劃、有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)，切不可操之過(guò)急，盲目開(kāi)發(fā)。一方面，景區(qū)的資產(chǎn)評(píng)估需要一定的過(guò)程，而政府也要給企業(yè)必要的指導(dǎo)和引導(dǎo)；一方面，企業(yè)也要對(duì)景區(qū)的投資項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致、謹(jǐn)慎的考核與評(píng)價(jià)，積極配合政府的監(jiān)督、管理行為。這個(gè)過(guò)程是不可缺少或縮短的，只有這樣，才能順利實(shí)現(xiàn)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督,堅(jiān)持以保護(hù)為前提的景區(qū)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)原則

旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的分離只是經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變,是由誰(shuí)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題,而不是經(jīng)營(yíng)好不好的問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓并不等于破壞，不轉(zhuǎn)讓也并不說(shuō)明就不會(huì)有破壞。就如明敦煌莫高窟珍貴的壁畫(huà)斑駁脫落，損失慘重且無(wú)法挽回，青海湖鳥(niǎo)島大片豐美的草原開(kāi)始沙化，島上鳥(niǎo)群數(shù)量也呈下降趨勢(shì)，這兩個(gè)景區(qū)并沒(méi)有出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，同樣也出現(xiàn)了旅游資源被破壞的情況。因此，關(guān)鍵問(wèn)題在于要建立強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)者的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)依法進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，只要在開(kāi)發(fā)中保護(hù),在保護(hù)的前提下開(kāi)發(fā),這樣就能做到旅游資源的可持續(xù)發(fā)展和利用。具體地說(shuō),可以通過(guò)實(shí)施“123工程”來(lái)實(shí)現(xiàn)。⑸一是樹(shù)立一個(gè)指導(dǎo)思想,即前提是規(guī)劃,核心是保護(hù),關(guān)鍵是管理,圍繞是核心,搞好總體規(guī)劃,加大管理力度,合理地進(jìn)行開(kāi)發(fā),科學(xué)地利用資源,使資源保護(hù)和旅游開(kāi)發(fā)呈良性循環(huán)。二是堅(jiān)持兩個(gè)基本原則,其一是堅(jiān)持依法治區(qū)的原則,把教育與懲罰相結(jié)合,以教育為主,預(yù)防和整治相結(jié)合,以預(yù)防為主,不斷提高民眾法律意識(shí),保護(hù)意識(shí)。其二是堅(jiān)持分區(qū)管理的原則,視景區(qū)資源的珍貴度把它們分成不同的區(qū)域,并按其功能性質(zhì)的不同制訂各區(qū)具體的保護(hù)原則和措施。三是實(shí)行三個(gè)嚴(yán)格控制,其一是嚴(yán)格控制游人總量和活動(dòng)范圍,減少人為因素對(duì)環(huán)境的不良影響;二是嚴(yán)格控制非保護(hù)性的開(kāi)發(fā)和建設(shè);三是嚴(yán)格控制違章建筑,景區(qū)內(nèi)新建的一切建筑物必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審批,不得有礙觀瞻和環(huán)境的和諧。

四、結(jié)論

在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的歷史進(jìn)程中,因地制宜,積極穩(wěn)妥,循序漸進(jìn)地推進(jìn)旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,是我國(guó)旅游資源經(jīng)營(yíng)管理體制改革的重要內(nèi)容,旅游資源所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離必將提高我國(guó)旅游資源的經(jīng)營(yíng)效率,提升我國(guó)旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，從而把我國(guó)的旅游事業(yè)推向一個(gè)新的發(fā)展階段。

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