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摘要：我國(guó)是公共危機(jī)事件的多發(fā)國(guó)家。自然災(zāi)害、公共安全突發(fā)事故以及公共衛(wèi)生災(zāi)害等公共危機(jī)給我國(guó)的政治生態(tài)、社會(huì)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)生態(tài)帶來(lái)了嚴(yán)重破壞。公共危機(jī)的有效應(yīng)對(duì)離不開(kāi)公共危機(jī)管理，條塊關(guān)系作為我國(guó)基礎(chǔ)性組織結(jié)構(gòu)性關(guān)系，其所構(gòu)成的國(guó)家行政管理體系是中國(guó)公共危機(jī)管理實(shí)施的基礎(chǔ)。然而由于條塊分割本身的缺陷，公共危機(jī)管理的有效實(shí)踐受制于條塊沖突所帶來(lái)的組織僵化、管理脫節(jié)、效率低下等一系列問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)姚溝鎮(zhèn)公共危機(jī)管理案例的分析，探討了基層條塊沖突對(duì)于社會(huì)公共危機(jī)管理所帶來(lái)的困境，從不同的視角提出了解決的可能之道。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；條塊沖突；條塊關(guān)系

一、案例概況

姚溝鎮(zhèn)位于長(zhǎng)江下游，長(zhǎng)江支流貫穿全鎮(zhèn)而過(guò)，將3.4萬(wàn)畝耕地面積一分為二：約三分之一位于外護(hù)地帶；另三分之二位于長(zhǎng)江大堤內(nèi)圩地區(qū)。正是由于這樣特殊的地理位置，姚溝鎮(zhèn)經(jīng)常爆發(fā)洪澇災(zāi)害。2004年七月，長(zhǎng)江下游水位超過(guò)警戒線(xiàn)，危及姚溝鎮(zhèn)。為了排查隱情，安排全鎮(zhèn)防汛、排澇工作，姚溝鎮(zhèn)政府建立了臨時(shí)小組。鎮(zhèn)長(zhǎng)帶頭，將全鎮(zhèn)的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)都安排在防汛抗洪的臨時(shí)崗位上。其中，姚溝鎮(zhèn)財(cái)政所程所長(zhǎng)負(fù)責(zé)文興洲的防汛工作。姚溝鎮(zhèn)財(cái)政所在姚溝鎮(zhèn)是一個(gè)地位特殊的機(jī)構(gòu)：自2000年以來(lái)，財(cái)政所的隸屬關(guān)系經(jīng)歷了從“縣管”到“鎮(zhèn)管”再到“縣管”的多次變化。2000年以前，鎮(zhèn)財(cái)政所接受縣財(cái)政局的垂直管轄，人事任命權(quán)也在縣財(cái)政局；2000至2003年，鎮(zhèn)財(cái)政所又劃歸地方鎮(zhèn)政府管理，人事任命權(quán)下劃；2003年至今，按照“縣財(cái)鄉(xiāng)管”體制改革要求，鎮(zhèn)財(cái)政所又劃歸縣財(cái)政局管轄，各權(quán)隨之上劃縣財(cái)政局。七月十二號(hào)，程所長(zhǎng)接到通知，要求他第二天出席全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所會(huì)議，探討縣財(cái)政管理體制改革的方案，不得缺席。然而十三日文興洲發(fā)現(xiàn)一處防汛險(xiǎn)情，鎮(zhèn)長(zhǎng)要求負(fù)責(zé)文興洲防汛抗洪的程所長(zhǎng)立刻前往排查險(xiǎn)情。面對(duì)兩難抉擇，程所長(zhǎng)即刻聯(lián)系了縣財(cái)政局局長(zhǎng)說(shuō)明了災(zāi)情的緊急，然而局長(zhǎng)態(tài)度強(qiáng)硬，不容拒絕，并且指出程所長(zhǎng)只應(yīng)該服從上級(jí)部門(mén)縣財(cái)政局的指揮調(diào)度。

二、中國(guó)公共危機(jī)管理“條塊沖突”困境

中國(guó)的條塊結(jié)構(gòu)指的是地方各級(jí)政府的職能部門(mén)在縱向上由上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)垂直管轄，不同層級(jí)的“條條”職責(zé)同構(gòu)從而保證管理的統(tǒng)一性；在橫向上接受本級(jí)地方政府的管理，與同一層級(jí)的“塊塊”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)處理地方事務(wù)。其中“條條”是指縱向上的各層級(jí)政府中職責(zé)同構(gòu)的職能部門(mén)；“塊塊”是指從中央到地方各層級(jí)的地方政府。在本案例中，“條條”對(duì)應(yīng)的是縣財(cái)政局以及鎮(zhèn)財(cái)政所；“塊塊”對(duì)應(yīng)的是鎮(zhèn)政府。（一）“雙重從屬制”阻礙職能部門(mén)發(fā)揮效用。分割式的指揮體制給公共危機(jī)管理帶來(lái)了矛盾和沖突。在政府實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，縱向上管理權(quán)劃分不清、橫向上事權(quán)劃分不清致使地方職能部門(mén)面臨雙重領(lǐng)導(dǎo)：在縱向上需要接受“條條”垂直管轄；在橫向上又要在“塊塊”的指揮下和其他職能部門(mén)協(xié)作聯(lián)動(dòng)。雙重領(lǐng)導(dǎo)不利于公共危機(jī)管理的統(tǒng)一指揮調(diào)控，尤其是當(dāng)兩者的指令不一致時(shí)，職能部門(mén)就會(huì)面臨兩難的抉擇。在本案例中，一方面，財(cái)政所要接受財(cái)政局下達(dá)的“開(kāi)會(huì)”命令；另一方面，財(cái)政所又要完成鎮(zhèn)政府的“防汛”任務(wù)，這就是財(cái)政所所面對(duì)的條塊沖突。（二）不合理的人事任免權(quán)劃分導(dǎo)致職能部門(mén)“瞻前顧后”。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的人事任免機(jī)制缺乏法制化和制度化，“人治”色彩濃重。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往能夠決定下級(jí)的政治前途。因此，下級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)人有時(shí)難以反抗上級(jí)所作出的決策。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的監(jiān)督機(jī)制尚不完善，上下級(jí)職能部門(mén)存在沆瀣一氣、徇私舞弊等現(xiàn)象。職能部門(mén)在面對(duì)對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的矛盾時(shí)，往往出于維護(hù)自身利益的考量選擇對(duì)上負(fù)責(zé)。在本案例中，鎮(zhèn)財(cái)政所受到縣財(cái)政局管轄，按照規(guī)定程所長(zhǎng)只需對(duì)上負(fù)責(zé)。但是如果程所長(zhǎng)選擇去開(kāi)會(huì)，卻有可能造成人民生命財(cái)產(chǎn)的重大損失。（三）條塊分割制度難以消化公共危機(jī)管理需求。公共危機(jī)的突發(fā)性、緊急性和高度不確定性等特點(diǎn)要求公共危機(jī)管理組織應(yīng)該具備靈活變通的執(zhí)行能力。然而，條塊分割結(jié)構(gòu)本身決定了其組織僵化、效率低下和管理脫節(jié)等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致其在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)難以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和信息的有效傳遞。不止如此，在危機(jī)管理的過(guò)程中，雙重領(lǐng)導(dǎo)的條塊前后難以遵循統(tǒng)一意志行動(dòng)：我國(guó)在危機(jī)的應(yīng)急響應(yīng)階段時(shí)常采用行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制來(lái)實(shí)現(xiàn)部門(mén)的協(xié)同調(diào)度。然而在其他階段，由于缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，條塊之間往往難以實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。

三、解決措施及建議

解決條塊沖突帶來(lái)的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力缺失問(wèn)題，提高公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力是公共危機(jī)管理改革的重要途徑。（一）以立法的形式界定條塊之間的職責(zé)范圍。相關(guān)法律真空是條塊沖突的根本原因。要從根本上解決條塊沖突就應(yīng)該從法律層面上明確條塊之間的職責(zé)范圍和權(quán)力劃分。以立法的形式詳細(xì)確立條塊各自的職能職責(zé)、事權(quán)歸屬及其相互關(guān)系。從制度上避免條塊摩擦，從規(guī)范上實(shí)現(xiàn)條塊合作。（二）設(shè)立規(guī)范化的常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)條塊合作。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都缺乏制度化的公共危機(jī)管理機(jī)制。臨時(shí)的危機(jī)管理行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制難以解決公共危機(jī)管理?xiàng)l塊沖突長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。同時(shí)，以這種運(yùn)動(dòng)式而非制度化、政治動(dòng)員式而非專(zhuān)家化的危機(jī)管理模式進(jìn)行公共危機(jī)管理的成本高、收效差，即使消耗大量資源也難以在短時(shí)間內(nèi)有效控制危機(jī)。因此，在中央設(shè)立專(zhuān)門(mén)的常設(shè)公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)促進(jìn)危機(jī)管理?xiàng)l塊協(xié)同，同時(shí)將公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)常設(shè)化、公共危機(jī)管理?xiàng)l例規(guī)范化、公共危機(jī)管理流程程序化是我國(guó)公共危機(jī)管理改革創(chuàng)新的必經(jīng)之路。（三）從行政的藝術(shù)應(yīng)對(duì)條塊沖突。就現(xiàn)狀而言，我國(guó)公共危機(jī)管理改革尚未完成。因此，職能部門(mén)在面對(duì)雙重領(lǐng)導(dǎo)困境時(shí)，可以巧妙利用行政藝術(shù)化解沖突，為本部門(mén)尋求支點(diǎn)：職能部門(mén)可以以服從上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)的命令為由，拒絕地方政府脫離實(shí)際的要求；而當(dāng)上級(jí)職能部門(mén)的指示很難實(shí)施時(shí)，就可以聯(lián)合地方政府，消極應(yīng)對(duì)上級(jí)指揮。

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作者:易景 單位:南京理工大學(xué)