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1住房公積金委托鏈中政治委托關系產(chǎn)生的原因以及存在的問題

在政治委托-關系中，道德風險產(chǎn)生的根本原因在于信息不對稱情況下個人追求利益最大化與制度約束弱化的矛盾。在缺乏法律規(guī)則制約和公眾監(jiān)督困難的情況下，政府常常憑借著其專業(yè)知識、專業(yè)技術、特殊地位，拒絕公開某些公眾本可了解的信息，使公眾陷入“無知”狀態(tài)。由于政府職員所從事的職業(yè)，既代表著公共利益，同時又代表著私人利益，所以存在著為獲取私人利益而侵害公共利益的可能性。現(xiàn)實中普遍存在的以權謀私等腐敗行為證明了這種可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實是難以抗拒的，這將有悖于政治委托人的利益，導致政治委托人的風險成本增加或造成政治委托人的權益損失[1]。

新制度經(jīng)濟學認為，政府擁有規(guī)模經(jīng)濟和比較優(yōu)勢，為了節(jié)約交易成本，使自身利益最大化，強制廣大的公積金繳交者參加公積金制度，達到規(guī)模經(jīng)濟和互助的作用，以提高職工的住房支付能力，使廣大參加者的效用最大化。但是，由于人的自利性、有限理性、未來的不確定性、信息的不對稱以及契約的不完備等多種因素的存在，政府以權謀私、尋租設租、政治機會主義等問題的廣泛存在，使得政治人的目標追求常常偏離委托人的預期。這就是近年來住房公積金大案頻發(fā)、被擠占挪用的根源所在。當前我國住房公積金制度中存在如下政治委托問題：

（1）住房公積金初始委托人監(jiān)督主體缺位。

由于住房公積金是通過國家強制繳交的，繳交者作為初始委托人雖在法律上擁有所有權，但其所有權是有限的，使用權受到控制，也不能轉(zhuǎn)讓，只能用于本人及其家庭的住房消費。繳交者不能通過“用腳投票”的方式解除與人的合約，懲罰人的機會主義行為，同時由于住房公積金所有者人數(shù)眾多且相當分散，個體又存在“搭便車”的心態(tài)和行為，因此我國住房公積金制度中的委托問題更加嚴重。

（2）住房公積金繳交者即資金初始委托人與政治人政府的目標函數(shù)不一致。

公積金繳交者的目標函數(shù)是積累住房消費基金，提高住房支付能力，以及資金最大化。但是政府作為住房公積金的強制發(fā)起者，其目標函數(shù)更為寬泛，是提高中低收入階層的住房水平。政府規(guī)定住房公積金增值收益中除提取風險準備金和撥付管理中心經(jīng)費外，其余作為城市廉租住房的補充資金。公積金屬于職工個人所有，但是政府卻強制規(guī)定了其增值收益分配，職工并不能直接擁有資金支配權，這是對職工權利的一種強制剝奪，用來達到政府的目標。這就無形之中形成了公積金繳交者與政府人的目標不一致。

（3）監(jiān)管中出現(xiàn)混亂和不到位、不科學現(xiàn)象。

目前，我國住房公積金實行多頭監(jiān)管，由建設部門會同財政部門、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合監(jiān)管，同時委托地方同級財政部門和審計部門進行監(jiān)督，從行政級別上和各地的住房公積金管理中心是平級或高半級，從實際意義上講只是每年向各地要一些報表、數(shù)據(jù)之類，所謂監(jiān)督只是擺設，這常常導致實際監(jiān)管缺位。管理中心作為政府管理住房公積金的人，能否履行住房金融職能，需要公眾的監(jiān)督，這關鍵在于管理中心的透明度，而由于我國體制本身的局限性和公眾監(jiān)督意識不強，公眾對住房公積金系統(tǒng)運作的真實信息并不完全了解，這就使得公眾對政府部門及管理中心的具體行為缺乏完全、有效的監(jiān)督，致使政府官員很可能受自身利益本性的驅(qū)使，出現(xiàn)“利益尋租”，使公眾利益受損。

（4）住房公積金管理委員會的決策機制不科學。

按照《住房公積金管理條例》要求，住房公積金管理委員會是由政府職能代表與專家1/3，工會與職工代表1/3，單位代表1/3的結構組成的。在實際工作中，住房公積金管理委員會是一個松散的無專職人員的協(xié)商議事機構，參加會議的人員，從管委會主任到普通職工代表，身份地位相差懸殊，參會人員多數(shù)并不了解住房公積金日常管理業(yè)務，決策結果由誰負責不清楚。住房公積金管理委員會作為群體決策的形式，由于組成結構、組織形式和文化限制等原因，對管理決策的效果是十分有限的，甚至形同虛設。從全國看，一個常常被虛無化的群體機構，卻作為全國高達9600多億元住房公積金管理的決策機構，這是不科學的。

（5）對住房公積金管理中心定位不科學，激勵約束機制效率低下。

在現(xiàn)行制度中，住房公積金管理中心被定義為是不以盈利為目的的事業(yè)單位，既不是政府機構，也不是政策性金融機構或會員制的法人實體，而是隸屬于地方政府部門的事業(yè)單位，在沒有法人資產(chǎn)和獨立的經(jīng)濟利益約束下，“中心”很難建立起有效的監(jiān)督管理機制，規(guī)范的會計審計、信息披露制度和風險防范機制?，F(xiàn)實中在地方或部門利益的驅(qū)使下，部分政府官員對公積金管理“行政化”，導致“內(nèi)部人控制”和“尋租”行為泛濫，擠占、截留、挪用公積金的現(xiàn)象屢屢發(fā)生：用住房公積金彌補財政預算虧空，用于發(fā)工資的有之；用于興辦經(jīng)濟實體、投資入股、炒地皮、買股票的也有之，甚至發(fā)生了挪用百姓住房儲蓄去澳門賭博的惡性事件，從而嚴重侵害了廣大公積金所有者的利益。這種現(xiàn)象的根本原因在于行政化的管理方式使得政府和“中心”的委托鏈被行政隸屬關系所鎖定，委托雙方的壟斷性，使得難以制定有效的激勵與約束機制。

2住房公積金委托鏈中的經(jīng)濟委托關系中存在的問題

住房公積金管理中心委托銀行進行資金歸集和發(fā)放貸款等業(yè)務，銀行委托公積金繳交者按時繳納公積金，借款者按時歸還貸款本息，整個過程中存在著信息不對稱情況，委托人無法完全觀察到人的努力情況，委托問題就產(chǎn)生了。

首先住房公積金管理中心與銀行的目標函數(shù)不同。住房公積金是一種具有很強政策性、互助性和保障性的基金,管理中心的目標是發(fā)展基金，使之發(fā)揮最大作用，幫助職工解決住房問題。而銀行爭取這筆資金的經(jīng)辦業(yè)務是因為其存款利率低、資金來源穩(wěn)定、期限長，在資金未從事經(jīng)營運作的情況下，可以利用其獲得一筆可觀的收入。受利益驅(qū)動，銀行盡力爭取到住房公積金后，可能將大量資金沉淀，這不僅不能緩解住房資金的短缺，大力改善居民的住房條件，反為少數(shù)銀行挪用資金、違章拆借提供了可乘之機。

其次，從目前來看,住房抵押貸款是種優(yōu)質(zhì)信貸資產(chǎn)，違約率很低，這成為銀行爭奪個人住房貸款市場的一個重要原因。銀行往往在給開發(fā)商提供貸款時，與其達成開發(fā)商為其營銷商業(yè)個人住房貸款的協(xié)議。而且銀行在受理住房公積金貸款時，可能會利用住房公積金貸款較商業(yè)貸款手續(xù)繁雜、條件苛刻的劣勢，說服借款人放棄公積金貸款轉(zhuǎn)向商業(yè)個人住房貸款。

另外條例規(guī)定，住房公積金貸款風險由住房公積金管理中心承擔，這樣銀行在發(fā)放貸款時就可能會不認真審查借款人的資格信用情況，形成公積金貸款的潛在風險。銀行由管委會在條例規(guī)定的五家國有商業(yè)銀行中指定，一經(jīng)確定基本長期不變，由于缺乏競爭,導致委托雙方信息的不對稱更加嚴重,加上對銀行績效很難考察,銀行就缺乏改進公積金業(yè)務的積極性，甚至可以隱藏自認為有必要隱瞞的信息,來追求其利益的最大化。

最后，公積金借款人應按照貸款合同按時歸還本息，由于信息不對稱的存在，銀行及管理中心無法很好的觀察到借款人的資信情況，可能會存在逆向選擇，這就會造成貸款的風險。

3基于委托理論對住房公積金制度中的委托問題提出的對策性建議

3.1對住房公積金制度中政治委托問題的建議

①在政治委托關系中降低和消除由于政治委托人的缺位造成的人道德風險，需要建立規(guī)范性的良性制度規(guī)則。對作為政治委托人的住房公積金繳交人，是分散性的公眾，其對政府的激勵約束只能通過設計一套兼有激勵與約束的制度規(guī)則來進行，以規(guī)范委托雙方之間的相互關系，減少信息成本和不確定性，把交易成本降低到最低程度[2]。

②加強住房公積金的保值增值能力，使住房公積金所有者和政府的目標趨于一致。建議成立全國統(tǒng)一的住房公積金管理機構，對資金在全國范圍進行統(tǒng)一調(diào)配和管理運營，打破地區(qū)運營的區(qū)域性限制，形成規(guī)模經(jīng)濟，保證資金的保值增值，提高整體使用效率。在此基礎上提高所有者公積金存款的利率。這樣既滿足了公積金繳交者資金價值最大化的目標，同時也可以為政府提供更多增值收益用于廉租房建設等，以更好地實現(xiàn)扶持中低收入階層住房消費的目標。

③在決策和監(jiān)管方面，為了防止公積金監(jiān)督者虛位的問題,政府可以將聯(lián)合監(jiān)管改成由唯一部門監(jiān)管，成立全國性的公積金管理機構。由其負責公積金政策的制定和執(zhí)行，對各地住房公積金管理中心實行垂直管理，建立經(jīng)營考核制度和運營失誤追究制度，將住房公積金管理和監(jiān)督的結果作為考核的硬性指標，確保對管理中心管理運營行為的監(jiān)督約束到位。為了解決失靈問題和由信息不對稱導致的利益尋租問題,政府可通過加強具有獨立性的財政審計部門對管理中心的經(jīng)濟責任和管理經(jīng)營情況進行監(jiān)控來解決。最后，要增加住房公積金管理的透明度，形成有效的公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

④科學定義管理中心的性質(zhì)，明確公積金所有者和經(jīng)營者的權利和責任，建立有效的激勵約束機制，改變中心管理者不必為他的行為后果承擔全部責任的情況,從而抑制道德風險的產(chǎn)生。我國現(xiàn)階段在政策性住房金融的管理上采取委托國有商業(yè)銀行的辦法雖符合國際上政策性金融的委托運用機制，但缺乏屬于政府機構序列、執(zhí)行政府住房金融政策、制定政策性住房金融計劃、由政府財政投資形成資本金、有穩(wěn)定資金來源、為廣大中低收入階層購房融資提供服務的獨立的政策性住房金融機構[3]。因此住房公積金的發(fā)展方向是政策性住房金融，應把管理中心定義為政策性住房金融機構。其次，建立有效的相容性激勵約束機制，來調(diào)適人們“對狹隘的短期個人利益的追求”與“對參與相互作用或交易的其他人的權利的尊重和對明智的長期個人利益的追求”之間的關系[4]。在激勵性制度規(guī)則中，只要政治人正確履行契約，就能夠得到相應的回報，這種回報應該能夠?qū)θ说恼嫘袨楫a(chǎn)生激勵效果。因此，在實際中應將管理中心人員的經(jīng)濟收入與公積金管理經(jīng)營業(yè)績直接掛鉤，并進行靈活考核；同時，要不斷創(chuàng)新激勵的內(nèi)涵，將社會聲譽、職務升遷等“無形利益”與公積金各級委托人的經(jīng)營業(yè)績聯(lián)系起來，從而充分調(diào)動委托人的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在約束性制度規(guī)則中，通過制度規(guī)則提高政治人的違約成本,使之不敢采取違約行為。還應建立規(guī)范各級住房公積金人決策行為、管理行為的法律法規(guī),針對人的違約行為、“不作為”行為，采取相應嚴格的懲處辦法。最后，必須建立和完善公積金管理中心的用人制度，改變目前尚處于僵化狀態(tài)的干部人事制度,打破管理者的行政任命機制，引進市場機制，形成競爭上崗機制，優(yōu)勝劣汰地選拔公積金的管理者，這有助于突破住房公積金管理中的壟斷性，減少人的道德風險，大大降低成本，使管理中心具有行政色彩的管理者真正轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒壒芾砣瞬拧?/p>

3.2對住房公積金制度中經(jīng)濟委托問題的建議

①增進委托者和者雙方權益是提高委托制度效率的基本原則。在增進制度效率為目標的管理進程中，必須以維護和增進雙方利益為基本方向，才能充分調(diào)動兩者的積極性，從而有效地利用委托者的資本資源和者的人力資源，達到總資源利用效率最大化[5]。在住房公積金管理中心與銀行的委托問題中，由于銀行的自營業(yè)務與公積金貸款業(yè)務存在競爭，可以考慮停止發(fā)放住房公積金低息貸款，改為利息補貼和提供政策性擔保?？梢越梃b北京市住房資金管理中心的做法，根據(jù)借款人可以申請的貼息額度,對商業(yè)性個人住房貸款和政策性個人住房貸款的利息差進行貼息。這樣做的好處是能夠充分利用商業(yè)銀行的資金使更多的貸款人享受到公積金貸款政策的優(yōu)惠，而且提高了銀行放貸的積極性。提供政策性擔保可以使銀行降低貸款門檻，從而使更多中低收入者也可以享受到住房貸款，提高了制度效率。

②在銀行的選擇機制方面，停止由管委會在規(guī)定的五家國有商業(yè)銀行范圍內(nèi)選擇的做法，引進競爭機制。通過公開招投標來選擇銀行，所有的銀行、信托機構和保險公司等金融機構都可以平等的參加競標，這有助于促進機構的積極性和主動性。競爭法則會使機構盡力為管理中心利益服務，從而使其目標與管理中心一致起來，同時也更容易獲得優(yōu)秀的機構來運營資金。

③加大住房公積金宣傳力度，使更多的職工了解住房公積金的優(yōu)勢和好處，自覺加入公積金繳交者的行列，維護自己的權利，履行自己的義務。這樣可以增大銀行說服借款者改貸商業(yè)貸款的成本，也可以使借款者自覺按時還款，降低了住房公積金的風險。

4結束語

總之，住房公積金制度是一項涉及政治、經(jīng)濟和社會等的系統(tǒng)工程，要提高其制度效率，就要從根本上理順系統(tǒng)內(nèi)部的各層委托關系，提高委托鏈的效率，才能更好的實現(xiàn)其為廣大職工住房消費服務的目的，最終實現(xiàn)我國公民“居者有其屋”。

摘要：嘗試從新制度經(jīng)濟學的委托關系角度，分析我國住房公積金制度管理方面的失范與不足。從政治委托關系和經(jīng)濟委托關系兩方面，揭示出我國住房公積金制度發(fā)展過程中一切矛盾的焦點是由于其定位不準確，委托鏈效率低下。從新的視角對住房公積金制度的改革提出對策。

Abstract:Thisarticletriestoanalysetheanomieanddeficiencyofthehousingaccumulationfundsystemonthepointoftheprincipal-agentrelationshipsintheNewInstitutionalEconomics,throughthepoliticalprincipal-agentrelationshipandtheeconomicprincipal-agentrelationshiptorevealthatthefocusofallconflictsunderdevelopmentofourcountry''''shousingaccumulationfundsystemistheinaccurateofitslocationandtheinefficienciesoftheprincipal-agentchain,inordertogivecounseltothehousingfundsystemreformfromanewperspective.

關鍵詞：住房公積金制度；委托關系；激勵約束機制；對策

Keywords:housingaccumulationfundsystem；principal-agentrelation；incentiveandrestraintmechanisms；countermeasures

參考文獻：

[1]張旭霞：《現(xiàn)代政府信用及其建構的對策性選擇》[J]；《南京社會科學》2002（11）：62。

[2]張旭霞：《現(xiàn)代政府信用及其建構的對策性選擇》[J]；《南京社會科學，2002,(11)：63

[3]郁達夫：《住房金融：國際比較與中國的選擇》[M]；中國金融出版社，2001：210。

[4]詹姆斯·布坎南：《自由、市場與國家》[M]；上海三聯(lián)書店，1989：127-128。

[5]周馮琦：《委托的制度效率與現(xiàn)實改進的路徑分析》[J]；《上海社會科學院學術季刊》1999（2）：99。