導(dǎo)語：財(cái)產(chǎn)監(jiān)管論文：公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管透析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：袁峰工作單位：上海行政學(xué)院

正是由于存在公職人員以各種方式鯨吞國家財(cái)富的現(xiàn)象，才有必要對公職人員的收入、財(cái)產(chǎn)和債務(wù)狀況等進(jìn)行監(jiān)管。國際上對公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況形成了兩種監(jiān)管機(jī)制。第一種是將公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息向社會公開。它強(qiáng)調(diào)一個(gè)公開透明的社會是反對腐敗的最佳利器，保持公職人員廉潔的方法之一就是要讓他們及其直系親屬定期公開他們的收入、資產(chǎn)、投資及債務(wù)狀況，通過由外向內(nèi)的監(jiān)管機(jī)制防止他們擁有的財(cái)產(chǎn)可能與其執(zhí)行的官方職責(zé)發(fā)生利益上的矛盾。瑞典早在1766年就制定了《出版自由法》，是世界上最早的一部新聞出版自由法，它規(guī)定每個(gè)國民都享有查閱官方文件的自由，包括允許普通公民查閱任何公職人員的財(cái)產(chǎn)及納稅情況。2011年瑞典的清廉指數(shù)①為9.3，在183個(gè)國家與地區(qū)中列第4位。［2］美國、日本通過制定《美國政府行為道德法》、《國會議員資產(chǎn)公開法》等法律賦予公民查閱公職人員家庭財(cái)產(chǎn)狀況的權(quán)利。為了最大可能公開官員的財(cái)產(chǎn)信息，近年來俄羅斯、法國、墨西哥、英國等國家也嘗試使用計(jì)算機(jī)電子技術(shù)推動(dòng)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息公開工作。第二種是對公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息進(jìn)行內(nèi)部審核。它強(qiáng)調(diào)在腐敗治理領(lǐng)域主要依靠執(zhí)政黨及其政府自身的自律機(jī)制，針對官員的財(cái)產(chǎn)狀況，建立起自上而下的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。它將公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的重心，放在對申報(bào)資料的內(nèi)部審查與核實(shí)上，而不是以信息公開的方式由社會公眾直接參與監(jiān)督公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況。例如，新加坡的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度規(guī)定：所有公務(wù)員都在申報(bào)之列，不限定行政級別；申報(bào)內(nèi)容不僅包括本人的財(cái)產(chǎn)和利益，還包括配偶、共同生活家庭成員的財(cái)產(chǎn)、利益；部門負(fù)責(zé)人和專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)對申報(bào)材料進(jìn)行審查的主要責(zé)任，申報(bào)資料不對社會公開。新加坡依靠內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督機(jī)制成功地抑制了腐敗，目前已經(jīng)成為世界上最清廉的國家之一。2011年新加坡清廉指數(shù)為9.2，在183個(gè)國家與地區(qū)中列第5位。［2］瑞•維斯?fàn)栒J(rèn)為：“統(tǒng)治新加坡的人民行動(dòng)黨享有政治體制所賦予的幾乎絕對的權(quán)力，他們運(yùn)用它，但沒有聽任任何權(quán)力濫用、專橫統(tǒng)治、貪污腐敗、管理不善，以及對新加坡人民利益的漠視，這是非凡無比的。他們以超乎尋常的正直、奉獻(xiàn)和對法治的尊重統(tǒng)治著這個(gè)島國?！保?］233采取與新加坡類似的公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管方式的國家，還有越南、泰國等。我國自1995年頒布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》以來，已出臺了多項(xiàng)涉及領(lǐng)導(dǎo)干部“收入申報(bào)”、“財(cái)產(chǎn)登記”、“個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告”方面的文件。但是，從實(shí)際的反腐效果看，這些規(guī)定并沒有對公職人員的非法收益獲利產(chǎn)生顯著的抑制作用。涉案金額是衡量腐敗者貪腐程度的主要指標(biāo)，是把握大案要案發(fā)展動(dòng)向及分析涉案人員狀況的重要依據(jù)，更為重要的，它是評估國家腐敗控制力的重要參數(shù)。從近年來人民檢察院實(shí)際追訴與偵辦的大量案件情況來看，貪腐數(shù)額遠(yuǎn)高于立案標(biāo)準(zhǔn)，并且大案要案在數(shù)量上總體上呈現(xiàn)逐步增長趨勢。在我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，犯罪金額比較小，達(dá)到十幾萬就會被判死刑（死緩）。從2000年至2010年十年中因貪腐被判死刑官員的受賄金額來看，少則500余萬元，多則上億元。［4］2011年我國的清廉指數(shù)為3.6，列全球排行榜第75位。［2］分析以往我國領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的規(guī)范性文件未能產(chǎn)生顯著反腐效果的原因，主要有兩個(gè)方面：（一）對報(bào)告信息有限公開的規(guī)定未能全面落實(shí)1995年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》中，還沒有公開申報(bào)信息的規(guī)定。1997年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》中第七條規(guī)定：對報(bào)告的內(nèi)容，一般應(yīng)予保密。組織認(rèn)為應(yīng)予公開或本人要求予以公開的，可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開。2001年中紀(jì)委、中組部頒布的《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》中規(guī)定：對于領(lǐng)導(dǎo)干部填寫的《領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告書》的內(nèi)容，由報(bào)告義務(wù)人在所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)或者規(guī)定的范圍內(nèi)通報(bào)。作為對1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€①“透明國際”的清廉指數(shù)采用10分制，5分為及格，滿10分為最清廉。2012年5月11日國家預(yù)防腐敗局副局長崔海容在香港廉政公署第五屆國際會議上發(fā)言時(shí)曾引用“透明國際”給予中國的清廉指數(shù)評分。人重大事項(xiàng)的規(guī)定》的修改，中共中央辦公廳于2006年又頒布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，其中仍然保留了1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》中第七條的內(nèi)容。但是從實(shí)施情況來看，直到2009年才開始陸續(xù)有一些地方探索領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示的試點(diǎn)，目前還未形成全國性的統(tǒng)一做法。（二）對報(bào)告信息的核查未能完全展開作為對1995年的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》、2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》的修改，2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。與以往文件中只是要求各單位組織人事部門要按照干部管理權(quán)限將申報(bào)材料報(bào)送相應(yīng)的上級組織人事部門備案相比，該文件突出強(qiáng)調(diào)了組織（人事）部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)材料的匯總綜合、查閱方面的職責(zé)，并對經(jīng)群眾舉報(bào)或反映突出的干部的申報(bào)材料進(jìn)行調(diào)查核實(shí)作出了規(guī)定。這些規(guī)定在一定程度上健全了我國公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的審核機(jī)制，但由于缺乏財(cái)產(chǎn)審核所必需的一系列配套制度與條件，干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息的核查工作目前還難以在全國范圍內(nèi)展開。例如，需要對配偶子女均移居國外的國家工作人員進(jìn)行登記管理；建立全國性的房屋產(chǎn)權(quán)信息登記與查詢系統(tǒng)；在清理匿名、假名存款賬戶的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的完全實(shí)名制管理等。正是由于我國公職人員財(cái)產(chǎn)審核與公示機(jī)制的雙重缺失，導(dǎo)致以往有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的相關(guān)文件未能充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)監(jiān)管效能。2012年4月16日，《求是》雜志發(fā)表了國務(wù)院總理的文章——《讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行》，文章指出：“嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度、對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強(qiáng)管理的制度，加強(qiáng)督促檢查，研究推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)在一定范圍內(nèi)公開。”［5］7文章在強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行以查閱、調(diào)查核實(shí)申報(bào)資料為特點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度的同時(shí)，提出要推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)在一定范圍內(nèi)公開。依此思路，中國對領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)狀況的監(jiān)管將形成組織審核與有限公開為特色的雙重監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前在中國實(shí)施這一監(jiān)管機(jī)制，需要解決兩方面的問題：一是從制度適切性的角度，論證該項(xiàng)制度是否與中國的政治文化、制度規(guī)范以及國家類型相契合；二是從制度有效性的角度，通過操作層面的設(shè)計(jì)使該項(xiàng)制度能夠發(fā)揮出實(shí)際的反腐功效，進(jìn)一步健全針對我國公職人員財(cái)產(chǎn)狀況的監(jiān)管功能。

（一）政治文化的適切性文化價(jià)值的認(rèn)同構(gòu)成了制度認(rèn)同的核心，一種制度設(shè)計(jì)只有體現(xiàn)出被認(rèn)可的價(jià)值時(shí)，人們才會產(chǎn)生現(xiàn)存制度適合于自身的信念。中國古代政治權(quán)威的合法性是建立在人們依據(jù)儒家思想意識進(jìn)行價(jià)值評判的基礎(chǔ)上的。在中國古代，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須由有道德的儒生來掌握，他們在道德上的卓越性能夠超越普通民眾。這種儒學(xué)遺風(fēng)對中國政治的影響是易于樹立權(quán)威人士或賢明之士的高尚地位。統(tǒng)治者希望人們看到，真正具有美德的通常是那些掌握權(quán)力的人?！昂萌恕笔菍φ畽?quán)力正當(dāng)行使的唯一保障，人們將明智的決策、公正的判斷寄托于具有優(yōu)良個(gè)人素質(zhì)的官員身上。人民反抗暴政的權(quán)利，貴族清除不正義的帝國王室的權(quán)利，帝國皇帝取代不合位的君主之權(quán)利，以及官僚勸諫怠位的統(tǒng)治者之權(quán)利，都是由一個(gè)根深蒂固的信念賦予的。這信念就是，政治領(lǐng)袖主要靠道德說服力來證明自己的合格，一個(gè)王朝的變革性權(quán)力主要依靠管理者的倫理品質(zhì)。［6］73-74因此，中國古代對官員的行為有嚴(yán)格的規(guī)定，如當(dāng)官不能參與經(jīng)商?！冻架墶分兄赋觯籂I私家則官事不成，在公門則不言貨利，言貨利則公門不正。①《天人三策》中講：居君子之位而為庶人之行者，其患禍必至也。②馬克斯•韋伯也認(rèn)為：同任何官僚道德一樣，儒教的道德也反對官吏本身參與賺錢，不管是直接參與還是間接參與，都被認(rèn)為有背倫理、有失身份。［7］209對執(zhí)政者的謀利行為進(jìn)行必要的規(guī)范，作為傳統(tǒng)政治倫理，不僅為當(dāng)代中國民眾所信奉，也為當(dāng)代執(zhí)政者所接受。中國的公職人員是否如實(shí)呈報(bào)有關(guān)個(gè)人及家庭的財(cái)產(chǎn)狀況，不僅是檢驗(yàn)公職人員道德品質(zhì)的重要手段，也是獲取人民信任的重要方式。（二）制度規(guī)范的適切性公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況是否屬于個(gè)人隱私，對其進(jìn)行監(jiān)管是否具有法理依據(jù)？筆者不認(rèn)同公職人員不存在隱私權(quán)的說法，公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況在一般情況下應(yīng)當(dāng)屬于個(gè)人隱私，公職人員作為公民的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到尊重。然而，即使對于普通公民的隱私權(quán)，具有尊重隱私權(quán)傳統(tǒng)的歐洲國家出于維護(hù)公共利益的目的也進(jìn)行了必要的限制?！稓W洲人權(quán)公約》第8條規(guī)定：（1）人人有權(quán)使他的私人和家庭生活、他的家庭和通信受到尊重。（2）公共機(jī)關(guān)不得干預(yù)上述權(quán)利的行使，但是依照法律的干預(yù)以及在民主國家為了國家安全、公共安全或國家的經(jīng)濟(jì)福利的利益，為了防止混亂或犯罪，為了保護(hù)健康和道德，或?yàn)榱吮Ｗo(hù)他人的權(quán)利和自由，有必要進(jìn)行干預(yù)者，不在此限。［8］1012恩格斯在《流亡者文獻(xiàn)》一文中認(rèn)為，當(dāng)特定個(gè)人的隱私影響到廣泛的公共利益時(shí)，個(gè)人隱私應(yīng)當(dāng)受到必要的限制。他指出：“私事和私信一樣，是神圣的，不應(yīng)在政治爭論中加以公開。如果這樣無條件地運(yùn)用這條規(guī)則，那就只得一概禁止編寫歷史。路易十五與杜芭麗或彭帕杜爾的關(guān)系是私事，但是拋開這些私事，全部法國革命前的歷史就不可能理解?！保?］2532008年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。由于公職人員行使權(quán)力與擔(dān)負(fù)責(zé)任的公共性，其私人利益與公共利益之間存在著沖突的可能性，需要通過對公職人員的隱私權(quán)進(jìn)行必要的限制來防止公職人員利用隱私權(quán)隱藏貪污所得。為了更好地維護(hù)公共利益，對公職人員的隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)實(shí)施比普通公民更為嚴(yán)格的限制。對公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)管，已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的普遍共識。2010年7月11日執(zhí)行的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中刪除了2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中的第十條“對報(bào)告的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)予以保密”的內(nèi)容，更改為“應(yīng)當(dāng)設(shè)專人妥善保管”。這表明，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)已不再作為國家機(jī)密來對待。在《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實(shí)施后不久，2008年5月25日中共新疆自治區(qū)阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局出臺了《關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》，要求對干部申報(bào)的個(gè)人事項(xiàng)進(jìn)行審核，并對部分內(nèi)容實(shí)行網(wǎng)上公示。之后，全國多個(gè)地方先后出臺了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示制度，包括浙江省慈溪市、湖南省瀏陽市和湘鄉(xiāng)市、江西省撫州市黎川縣、寧夏回族自治區(qū)銀川市、安徽省廬江縣、江蘇省無錫市北塘區(qū)、江蘇省淮安市等。（三）國家類型的適切性“在東亞地區(qū)，與政治最密切相關(guān)的結(jié)構(gòu)是自主國家。這一概念在這里并不僅僅指國家的運(yùn)作獨(dú)立于社會的壓力，而是指國家塑造著社會的秩序?！保?0］92美國著名政治學(xué)者詹姆斯•R.湯森與布蘭特利•沃馬克在《中國政治》一書中描述中國的國家類型時(shí)認(rèn)為：“像這樣一個(gè)持續(xù)如此長久并具如此高度自主性的體系，其影響力不可能僅限于自身制度在形式上存在的那段時(shí)期?！保?1］30自主國家在政治上強(qiáng)調(diào)自我約束，依靠自身設(shè)定的法律、法規(guī)、政策、紀(jì)律來制約掌權(quán)者的行為。當(dāng)這種約束力處于弱化狀態(tài)時(shí)，國家權(quán)力的無限增長就有可能帶來畸形自主（給予主管部門廣泛的隨意處理權(quán)）。自主國家由于缺少在體制外促使官員向社會負(fù)責(zé)的權(quán)力制約機(jī)制，決策失誤、腐敗現(xiàn)象更多地依賴于體制內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制來克服。［12］431962年2月鄧小平在中央工作會議上講到黨的問題時(shí)指出：“對于我們黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人（包括黨委會的所有成員），應(yīng)該有監(jiān)督。這種監(jiān)督是來自幾方面的，來自上面，來自下面（下級），來自群眾，也來自黨小組生活。我想提出這么一個(gè)問題，大家看看妥當(dāng)不妥當(dāng)。我覺得，對領(lǐng)導(dǎo)人最重要的監(jiān)督是來自黨委會本身，或者書記處本身，或者常委會本身。這是一個(gè)小集體?！薄巴人健⒐餐ぷ鞯耐驹谝黄鸾恍?，這個(gè)監(jiān)督作用可能更好一些。”［13］309根據(jù)我國領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度的規(guī)定，對于報(bào)告信息，主要采取組織內(nèi)部查閱或調(diào)查核實(shí)的方式。即使近年來一些地方要公開領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告的個(gè)人事項(xiàng)，也大都僅限于部分內(nèi)容的公開或在一定范圍內(nèi)公開。由此可見，當(dāng)前我國主要還是依靠體制內(nèi)的力量來抑制腐敗，而不是完全依靠體制外的力量。從近年來一些地方已經(jīng)實(shí)施的公職人員財(cái)產(chǎn)公示制來看，大都屬于限制性公開模式。（1）限制公示內(nèi)容。新疆自治區(qū)阿勒泰地區(qū)紀(jì)委出臺的《關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》沒有要求在網(wǎng)絡(luò)上完全公開領(lǐng)導(dǎo)干部及其家庭成員財(cái)產(chǎn)狀況，而是采取公開申報(bào)與秘密申報(bào)相結(jié)合的方式，通過當(dāng)?shù)亓W(wǎng)及媒體向社會公示的僅有4項(xiàng)（需要申報(bào)的內(nèi)容共有11項(xiàng)）。（2）限制公示范圍。先行試點(diǎn)公職人員財(cái)產(chǎn)公示制的地區(qū)，如浙江省慈溪市、寧夏回族自治區(qū)銀川市、安徽省廬江縣、江蘇省無錫市北塘區(qū)、江蘇省淮安市等，都是利用單位政務(wù)公開欄、政府辦公大樓公告欄、單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)、向相關(guān)人員發(fā)送短信提示等對公職人員財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行有限公開。

以公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)為基礎(chǔ)的審核制與有限公開制，各自擁有對公職人員非法財(cái)產(chǎn)來源進(jìn)行監(jiān)管的獨(dú)特功能。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國的廉政狀況，通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)兩種制度安排的有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮出對公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的合力作用，使中國特色公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制成為有效檢測公職人員廉政程度的“利器”。（一）公職人員財(cái)產(chǎn)審核制的特性由官方專門機(jī)構(gòu)組織對公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息進(jìn)行審核是一種強(qiáng)有力的內(nèi)部監(jiān)管方式。盡管通過公示申報(bào)信息而引發(fā)的舉報(bào)式監(jiān)督，威力不容小視，但是通常不具備官方專門機(jī)構(gòu)在公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管方面的優(yōu)勢。（1）黨政機(jī)構(gòu)監(jiān)管公職人員財(cái)產(chǎn)的權(quán)威性與規(guī)范性。為了查閱及調(diào)查核實(shí)有關(guān)信息，有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)要求公職人員如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，否則，將直接承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任及處分?！堵?lián)合國反腐敗公約》第52條第5款明確規(guī)定，各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國法律對有關(guān)公職人員確立有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并應(yīng)當(dāng)對不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇?。根?jù)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，對于無正當(dāng)理由不按時(shí)報(bào)告的、不如實(shí)報(bào)告的、隱瞞不報(bào)的，將視情節(jié)輕重，給予批評教育直至免職的處理；構(gòu)成違紀(jì)的，將依照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分。［14］9而且，有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)官員申報(bào)的個(gè)人資產(chǎn)與正常收入不符，可以要求其作出合理解釋。（2）黨政機(jī)構(gòu)監(jiān)管公職人員財(cái)產(chǎn)的專業(yè)性與協(xié)作性。通過有關(guān)機(jī)構(gòu)的組織、協(xié)調(diào)，有助于建立起與個(gè)人身份信息相關(guān)的綜合管理體系。①有關(guān)機(jī)構(gòu)可以通過銀行核實(shí)申報(bào)人提供的個(gè)人資產(chǎn)信息，有效預(yù)防和監(jiān)測犯罪所得轉(zhuǎn)移以及防止事后受賄等腐敗犯罪活動(dòng)。金融機(jī)構(gòu)不僅要對在任以及曾經(jīng)擔(dān)任過公職的個(gè)人的銀行賬戶進(jìn)行重點(diǎn)審查，而且要對公職人員的家庭成員和與其關(guān)系密切的人所要求開立或者保持的賬戶進(jìn)行審查。政府部門通過確立金融機(jī)構(gòu)核實(shí)客戶身份的義務(wù)，可以使金融機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并報(bào)告可疑的交易活動(dòng)，是預(yù)防和監(jiān)測犯罪資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的重要制度基礎(chǔ)。我國中央人民銀行將于2011年3月至2013年6月在全國范圍內(nèi)完成個(gè)人人民幣銀行存款賬戶相關(guān)公民身份信息真實(shí)性的核查，發(fā)現(xiàn)并清理一批匿名、假名賬戶。②有關(guān)機(jī)構(gòu)可以推動(dòng)建立重大利益權(quán)屬異地聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)，防止發(fā)生虛報(bào)、瞞報(bào)的情況。目前，房產(chǎn)已成為一些官員腐敗后的主要投資品，在貪官不如實(shí)申報(bào)在各地的房產(chǎn)情況而審核又不嚴(yán)的情況下，即使向社會公示其房產(chǎn)情況，公眾的社會監(jiān)督作用也會受到限制。我國正在建立的房屋權(quán)屬異地聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)①，將會從根本上改變公職人員不如實(shí)申報(bào)家庭房產(chǎn)狀況的現(xiàn)象。③有關(guān)機(jī)構(gòu)通過完善公職人員國外利益的登記管理，有助于追回被轉(zhuǎn)移到國外的腐敗犯罪所得?！堵?lián)合國反腐敗公約》不僅確立了公職人員對國外資產(chǎn)的報(bào)告義務(wù)，而且為了鼓勵(lì)締約國之間的合作，要求締約國的主管機(jī)關(guān)之間就公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的資料進(jìn)行交換，以便對公職人員轉(zhuǎn)移到國外的犯罪所得進(jìn)行調(diào)查、主張權(quán)利并予以追回。2011年我國第一次對配偶子女均移居國外的國家工作人員進(jìn)行了登記管理。國外從事公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)信息審核的機(jī)構(gòu)通常是具有獨(dú)立性的。鑒于人際關(guān)系方面的干擾以及財(cái)產(chǎn)審核工作本身的復(fù)雜性、系統(tǒng)性，當(dāng)前我國公職人員財(cái)產(chǎn)狀況的審核不宜由本單位、本系統(tǒng)的組織（人事）部門的人員來承擔(dān)。建立具有獨(dú)立性的專業(yè)審核機(jī)構(gòu)，才能有效地履行職能和免受任何不正當(dāng)?shù)挠绊?。根?jù)我國的政治體制，•58•2012.6黨的各級紀(jì)律檢查委員會只擁有對黨員進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)利，國家各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)只能依照《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象與監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行監(jiān)察，由于在監(jiān)督對象、職權(quán)范圍上的差異，由二者分別承擔(dān)公職人員財(cái)產(chǎn)審核的職責(zé)勢必會造成多頭管理。國家預(yù)防腐敗局是中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公體制下的產(chǎn)物，目前國家預(yù)防腐敗局局長由中紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長兼任。并且，作為我國的專業(yè)預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，已經(jīng)具備了開展財(cái)產(chǎn)稽核工作的能力與手段，其工作職能包括對與腐敗有關(guān)的金融、土地、建設(shè)、醫(yī)藥、電信等領(lǐng)域信息進(jìn)行采集與分析，與檢察院、法院、公安、銀行等建立預(yù)防腐敗信息共享機(jī)制等。因此，國家預(yù)防腐敗局應(yīng)當(dāng)成為我國負(fù)責(zé)公職人員財(cái)產(chǎn)審核的專業(yè)權(quán)威機(jī)構(gòu)。（二）公職人員財(cái)產(chǎn)有限公開制的特性公職人員保持廉潔的義務(wù)與公職人員適當(dāng)保留隱私的權(quán)利之間如何實(shí)現(xiàn)平衡，是在當(dāng)前中國推行公職人員財(cái)產(chǎn)公示制必須予以解決的問題。領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)在一定范圍內(nèi)公開，是基于平衡兩者關(guān)系的折衷性考慮。（1）實(shí)施公職人員財(cái)產(chǎn)有限公開制具有穩(wěn)妥性?！坝邢薰_”避免了因采取過于冒進(jìn)的措施而導(dǎo)致相關(guān)信息的過度傳播引發(fā)的副作用，減少了制度推行的阻力與社會敏感度，有利于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)有關(guān)公示工作。由于“有限公開”減少了公職人員財(cái)產(chǎn)狀況的對外曝光度，反而便于有關(guān)部門對于公職人員公布個(gè)人情況的全面性提出要求?！蛾P(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》中要求領(lǐng)導(dǎo)干部要報(bào)告本人、配偶、共同生活的子女在收入、房產(chǎn)、投資等方面的事項(xiàng)，這與《聯(lián)合國反腐敗的實(shí)際措施》中有關(guān)公職人員全面公布個(gè)人情況的要求尚有差距。例如，還缺乏有關(guān)債務(wù)、社會關(guān)系、商業(yè)活動(dòng)、出售或者購買超過一定數(shù)額的資產(chǎn)等方面情況的申報(bào)信息。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國社會關(guān)切的舞弊問題，制定出公職人員在一定范圍內(nèi)公布財(cái)產(chǎn)的具體要求。（2）實(shí)施公職人員財(cái)產(chǎn)有限公開制具有有效性。“有限公開”可以充分發(fā)揮體制內(nèi)監(jiān)督力量的作用，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)工作人員對內(nèi)部腐敗者進(jìn)行揭露，以克服腐敗行為固有的隱蔽性。比一般公眾更為了解公職人員工資收入與實(shí)際生活情況的是他們的同事，他們更有可能對官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入之間是否存在差距作出清晰的判斷。一旦有內(nèi)部知情人舉報(bào)其申報(bào)信息與事實(shí)不符，將會對腐敗者產(chǎn)生巨大的威懾力?！堵?lián)合國反腐敗的實(shí)際措施》指出：機(jī)構(gòu)工作人員很可能對其工作和觀察范圍內(nèi)的任何營私舞弊行為有較大程度的了解或有把握的懷疑。［1］125鄧小平也曾經(jīng)指出：“我們要重視黨委內(nèi)部的互相監(jiān)督作用這個(gè)問題。上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領(lǐng)導(dǎo)成員之間彼此是最熟悉的?！保?3］310因此，公職人員財(cái)產(chǎn)狀況的有限公開制同樣是一種頗具有效性的監(jiān)管方式。2009年，浙江省慈溪市利用單位政務(wù)公開欄對現(xiàn)職副局（科）級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有（控股）企業(yè)負(fù)責(zé)人的住房、私車等情況進(jìn)行公示，并由所在單位員工進(jìn)行無記名投票測評公示結(jié)果，不滿意票達(dá)1/3將被追究責(zé)任。知情人的舉報(bào)常常受到賣友求榮、不忠誠、自我晉升等各種指責(zé)，有關(guān)部門或組織應(yīng)當(dāng)塑造適應(yīng)與鼓勵(lì)內(nèi)部人正直舉報(bào)的組織文化以及制定相應(yīng)的規(guī)范。例如，向誰舉報(bào)；舉報(bào)的渠道；舉報(bào)的時(shí)限；提出指控的明確標(biāo)準(zhǔn)以及對最初的指控進(jìn)行初步的分析；對指控的提出者或接受者建立必要的檔案記錄；在確定所提供情報(bào)的準(zhǔn)確性和有用性之后支付獎(jiǎng)賞；建立起為舉報(bào)人保密的制度；對新的政府雇員定期講授政府部門要求的道德責(zé)任等。韓國《反腐敗法》將公職人員舉報(bào)內(nèi)部腐敗行為作為一項(xiàng)義務(wù)，該法第三章第26條規(guī)定：公職官員如果得知其他公職官員有腐敗行為，或者，其他公職官員迫使或提議其進(jìn)行一項(xiàng)腐敗行為，應(yīng)該立即將此事實(shí)向偵查機(jī)構(gòu)、反腐敗委員會或?qū)徲?jì)與監(jiān)察委員會舉報(bào)。［15］36-37（三）實(shí)現(xiàn)審核制與有限公開制的有機(jī)結(jié)合當(dāng)前我國應(yīng)當(dāng)依據(jù)中國的政治體制及廉政規(guī)范，借鑒國際上公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管兩種不同機(jī)制的優(yōu)勢與長處，積極尋找推進(jìn)財(cái)產(chǎn)審核制與有限公開制有機(jī)結(jié)合的途徑，為建構(gòu)中國特色的公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制提供政策建議。（1）理性選擇審核與公示的對象。從國外公職人員財(cái)產(chǎn)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)來看，一般并不需要所有公職人員都申報(bào)或公示財(cái)產(chǎn)狀況，通常會聚焦于那些容易產(chǎn)生利益沖突的職務(wù)及職位上的公職人員，而且有的國家對財(cái)產(chǎn)申報(bào)、財(cái)產(chǎn)審核以及財(cái)產(chǎn)公示的對象分別進(jìn)行了制度性限定。例如，《韓國公職人員倫理法》規(guī)定政府要員、議員、軍警以及學(xué)校、國有企業(yè)與地方自治團(tuán)體4級以上的公務(wù)員要登記財(cái)產(chǎn)，并由公職人員倫理委員會對上述人員的登記事項(xiàng)進(jìn)行審查；另外，公職人員倫理委員會在官報(bào)或公報(bào)上要公布1級公務(wù)員本人和配偶、直系親屬的財(cái)產(chǎn)登記事項(xiàng)。［1］355-360結(jié)合目前我國領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定以及我國一些地方正在探索的公職人員財(cái)產(chǎn)公示的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從申報(bào)、審核、公示三個(gè)層面分別對有關(guān)對象進(jìn)行限定。①需要申報(bào)的對象。申報(bào)對象應(yīng)當(dāng)聚焦在那些更能在重大決策出臺、重大項(xiàng)目決策、重要執(zhí)法行為中產(chǎn)生影響力的公職人員。主要應(yīng)當(dāng)包括黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、國有企業(yè)中的縣處級副職以上（含縣處級副職）領(lǐng)導(dǎo)干部。②需要審核的對象。鑒于我國目前需要報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的干部人數(shù)規(guī)模龐大，當(dāng)前對有關(guān)人員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息進(jìn)行查閱與調(diào)查核實(shí)的工作應(yīng)當(dāng)主要適用于以下五種情形：組織（人事）部門的干部選拔任用工作；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的履職工作；檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的工作；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門受理有關(guān)舉報(bào)的工作；在干部考核考察、巡視等工作中群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部涉及個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的問題反映突出的。③需要公示的對象。目前我國相關(guān)的制度規(guī)范允許有關(guān)組織以適當(dāng)?shù)姆绞皆谝欢ǚ秶鷥?nèi)公示應(yīng)當(dāng)申報(bào)對象的有關(guān)信息。由于實(shí)施干部財(cái)產(chǎn)公示所需要的配套條件在中國的各個(gè)地方成熟度不同，這樣的探索目前僅僅出現(xiàn)在我國的一些個(gè)別地方，尚未形成全國性的經(jīng)驗(yàn)。不過，這樣的地方性探索案例正在呈現(xiàn)增多的趨勢。一些地方結(jié)合當(dāng)?shù)氐牧顩r，有選擇地將一些部門、單位、特定崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行公開。（2）科學(xué)設(shè)計(jì)審核與公示的實(shí)施步驟。對申報(bào)信息在一定范圍內(nèi)公示之前先進(jìn)行組織內(nèi)部審核，是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)審核制與有限公開制有機(jī)結(jié)合的重要設(shè)計(jì)思路，這主要基于以下一些理由：首先，爭取民眾的信任和支持。在缺乏有效的財(cái)產(chǎn)審核機(jī)制的情況下，公職人員未必能夠在申報(bào)中提供真實(shí)的財(cái)產(chǎn)信息。因此，盲目公示公職人員財(cái)產(chǎn)信息的做法，不一定能夠得到民眾的信任和支持。2009年，俄羅斯將官員的收入與財(cái)產(chǎn)信息在網(wǎng)站上公布之后，俄羅斯的“干部門戶研究中心”進(jìn)行了一次民意調(diào)查，結(jié)果顯示：8%的被調(diào)查者相信網(wǎng)站上公布的官員財(cái)產(chǎn)與收入信息是真實(shí)的，71%的被調(diào)查者對此給予否定，21%的被調(diào)查者表示“難以回答”。不相信者的理由是他們認(rèn)為官員的獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼等間接收入以及各種灰色收入、隱性收入沒有在申報(bào)信息中反映出來。［16］其次，配套機(jī)制的建設(shè)與完善。舉報(bào)能夠促進(jìn)一個(gè)國家的公共機(jī)構(gòu)和個(gè)人接受監(jiān)督，會有助于提高所有人的利益，但是舉報(bào)人往往會直接或間接地面對壓力和風(fēng)險(xiǎn)。普通舉報(bào)者要想扳倒有實(shí)權(quán)的官員在現(xiàn)實(shí)中是有困難和風(fēng)險(xiǎn)的，如果沒有正式反腐機(jī)構(gòu)給予舉報(bào)人的保護(hù)機(jī)制，人們的反腐熱情會受到腐敗者的嘲諷甚至無情打擊。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)，從上世紀(jì)90年代開始，全國每年發(fā)生的對證人、舉報(bào)人報(bào)復(fù)致殘、致死案件由每年不足500件上升到現(xiàn)在的每年1200多件。［17］此外，如果缺乏廉政文化機(jī)制的配合作用，公職人員財(cái)產(chǎn)公示制的推行將難以在官民中達(dá)成共識，并形成上下齊動(dòng)的局面，單位內(nèi)部人是否選擇舉報(bào)很可能受到人際關(guān)系的干擾。受上述因素影響，盲目公示可能導(dǎo)致“有公示無舉報(bào)”的情況出現(xiàn)，最終使公職人員財(cái)產(chǎn)公示徒具形式。再次，注重制度實(shí)施的穩(wěn)妥性。由于在一定范圍內(nèi)公開的是通過審核的資料，可以為保證更大范圍監(jiān)督的有序性與有效性提供支撐。有關(guān)機(jī)構(gòu)在組織公示之前可以出于對公職人員人身、財(cái)產(chǎn)安全的考慮，對申報(bào)資料中的部分信息進(jìn)行適當(dāng)?shù)募夹g(shù)處理，對申報(bào)人的權(quán)益進(jìn)行必要的保護(hù)。公職人員財(cái)產(chǎn)公示制不是一項(xiàng)單一性的制度，而是一項(xiàng)制度集合，它需要一系列的配套機(jī)制才能推行，盲目出臺欠缺系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的財(cái)產(chǎn)公示措施不一定能夠收到預(yù)期的效果。（3）實(shí)現(xiàn)審核與公示功能的有效疊加。一些國家為了增強(qiáng)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的反腐力度，對公職人員實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)后既審查又公示的監(jiān)管措施。上世紀(jì)80年代，是韓國歷史上腐敗最為猖獗的時(shí)期。韓國為了有效地監(jiān)督公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)狀況，防止公職人員不正當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)增值，在制度設(shè)計(jì)上改變了由公職人員所在部門的首長負(fù)責(zé)審查公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)的做法，專門設(shè)立了公職人員倫理委員會來承擔(dān)這項(xiàng)工作。同時(shí)，根據(jù)《韓國公職人員倫理法》的有關(guān)規(guī)定，公職人員倫理委員會對總統(tǒng)、總理等政務(wù)職及1級以上公務(wù)員和地方自治團(tuán)體長官及地方國會議員等12類最高級別公職人員本人、配偶及直系親屬財(cái)產(chǎn)登記的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，并將申報(bào)內(nèi)容在官報(bào)或公報(bào)上公開。與韓國將財(cái)產(chǎn)審核與公示機(jī)制疊加作用于最高級別公職人員不同，中國則不宜將財(cái)產(chǎn)審核與公示的重點(diǎn)聚焦于這部分公職人員。第一，中國絕大多數(shù)的腐敗產(chǎn)生于基層公職人員，中高層公職人員涉案人數(shù)不多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2007年11月至2012年2月，全國基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案51.85萬件，占同期立案總數(shù)的88%；處分54.03萬人，占同期處分人數(shù)的86.8%。［18］根據(jù)2012年《最高人民檢察院工作報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)，2011年涉嫌貪污賄賂等職務(wù)犯罪的省部級干部7人，廳局級干部198人，而縣處級干部則有2319人。［19］第二，廣大干部與群眾對基層公職人員更為了解，對身邊的腐敗問題敏感度高。當(dāng)前我國基層腐敗案件呈現(xiàn)出隱蔽性強(qiáng)、潛伏期長的特點(diǎn)，在基層公職人員中實(shí)施財(cái)產(chǎn)審核制與有限公示制，將會提高專業(yè)反腐機(jī)構(gòu)與廣大干部群眾發(fā)現(xiàn)腐敗行為的可能性，兩種財(cái)產(chǎn)監(jiān)管方式疊加的反腐效應(yīng)能夠更充分地體現(xiàn)出來。第三，對于中國的中高層公職人員，只要在干部選拔任用環(huán)節(jié)、考核考察等環(huán)節(jié)上加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)審核工作，同樣可以起到預(yù)防腐敗的作用。2008年至2012年上海市對800多個(gè)新提任的市管干部進(jìn)行了包括個(gè)人經(jīng)濟(jì)情況在內(nèi)的廉政申報(bào)，有些申報(bào)不清楚的問題要本人說明，通過有關(guān)部門加以核實(shí)。其中確實(shí)有個(gè)別人因?yàn)楣室怆[瞞、故意瞞報(bào)、提供信息不真實(shí)而沒有得到提拔。