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摘要：本文在概要總結(jié)發(fā)達國家與發(fā)展中國家政府規(guī)制實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了一個基于一般性規(guī)律的、可動態(tài)調(diào)整的規(guī)制改革政策設(shè)計框架，并在此框架下探討了在我國新經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略背景下深化政府規(guī)制改革所面臨的一些主要挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制放松規(guī)制經(jīng)濟發(fā)展改革

從東亞、拉美的區(qū)域性危機到全球性金融危機，急劇地改變了人們對于政府干預(yù)經(jīng)濟正當(dāng)性的認識，自上世紀末期由新自由主義推動的全球性放松規(guī)制的浪潮正在逐漸消退，而轉(zhuǎn)向要求政府采取更加有效的經(jīng)濟性、社會性規(guī)制政策以促進國家的發(fā)展和增進社會福利。

同時，自20世紀90年代以來，對于傳統(tǒng)政府規(guī)制對象的經(jīng)濟和金融基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，我國陸續(xù)進行了重大的體制改革。改革雖然在國有壟斷企業(yè)的管理體制、經(jīng)營機制、產(chǎn)權(quán)多元化等方面取得了一些突破和進展，但是以“打破壟斷，引入競爭”為目標的真正意義上的規(guī)制改革的成效并不顯著，如被廣泛認為具有競爭潛力的民航、電信、銀行等產(chǎn)業(yè)的實際競爭程度仍然相當(dāng)有限，而自然壟斷性較高的鐵路、電力等產(chǎn)業(yè)的改革停滯不前，各種反競爭實踐普遍存在。造成這些現(xiàn)象的原因是多方面的，其中之一可能在于政策制訂者與學(xué)術(shù)界過于機械地理解、模仿從歐美發(fā)達國家（尤其是美國、英國）移植而來的政府規(guī)制理論與實踐經(jīng)驗，而沒有系統(tǒng)地考察在我國特定發(fā)展階段中既有的政治、經(jīng)濟、法律、產(chǎn)業(yè)歷史等諸多制約因素的重大影響，從而引致在改革的路徑與時機選擇、具體政策的制訂等領(lǐng)域出現(xiàn)了偏差與失誤。

有鑒于此，本文在概括總結(jié)發(fā)達國家與發(fā)展中國家政府規(guī)制實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出一個基于一般性規(guī)律的、可動態(tài)調(diào)整的規(guī)制改革政策設(shè)計框架，并在此框架下探討了在我國新經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略背景下深化政府規(guī)制改革所面臨的一些主要挑戰(zhàn)。

一、經(jīng)濟發(fā)展與政府規(guī)制的理性

20世紀六七十年代，新古典價格、公共選擇等理論及相關(guān)實證研究成果從經(jīng)濟、政治等角度對傳統(tǒng)規(guī)制理論與實踐提出了強有力的質(zhì)疑，認為由于存在著規(guī)制俘獲、決策失敗、高執(zhí)行成本等不可忽略的政府失敗，政府難以從公共利益出發(fā)糾正市場失敗問題。在此背景下，自70年代末起，美英等發(fā)達國家率先放松對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制，并在90年代促成了一波全球性的放松規(guī)制浪潮。

然而，近三十年的理論發(fā)展和實踐經(jīng)驗表明，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)普遍存在著重大的市場失敗，適度的政府干預(yù)仍然是不可或缺的，更符合現(xiàn)實的選擇是在承認市場失敗和政府失敗共存的基礎(chǔ)上，仔細權(quán)衡兩者的收益與成本并探索那些最有效率的規(guī)制方法（Balleisent等，2009）。例如，行為經(jīng)濟學(xué)研究成果和歷次經(jīng)濟危機表明，由于信息不對稱和有限的認知能力等原因，個人行為會系統(tǒng)性地偏離理性，受此影響金融、房地產(chǎn)等市場會周期性地發(fā)生非理性繁榮或緊縮，最終往往引致更大范圍的系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，作為社會風(fēng)險管理者的政府應(yīng)干預(yù)這種由非理性引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險，包括對金融業(yè)實行更為謹慎的規(guī)制，而不像前期那樣過度放松規(guī)制。

相較于發(fā)達國家，發(fā)展中國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域面臨的市場失敗問題要更加嚴重。首先，理論和經(jīng)驗都表明，私人市場不能自發(fā)地解決發(fā)展中國家的收入不平等與貧困問題，甚至可能惡化分配結(jié)果，有證據(jù)表明拉美國家在放松規(guī)制后收入不平等上升到驚人的高水平，并且相對損失最大的是低收入群體。其次，由于低收入和不發(fā)達的社會保障體系，發(fā)展中國家國家抗系統(tǒng)性風(fēng)險能力較低，重大危機后往往陷入長期停滯和低增長，收入不平等與貧困也進一步惡化。最后，在傳統(tǒng)市場失敗領(lǐng)域，經(jīng)驗表明發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的壟斷程度更高，放松規(guī)制后能夠?qū)崿F(xiàn)的有效競爭程度非常有限；經(jīng)濟發(fā)展水平也決定了難以充分利用基礎(chǔ)設(shè)施的潛在正外部性和解決污染等負外部性問題；財務(wù)、統(tǒng)計制度不健全及缺乏必要的資源投入使信息問題非常突出。例如，放松規(guī)制后發(fā)展中國家普遍引入了特許經(jīng)營權(quán)投標制度，但經(jīng)驗表明在許多場合都難以實現(xiàn)“爭奪市場的競爭”的理論預(yù)測效果，因為那些具有強大市場力量和信息優(yōu)勢的投標方能夠操縱投標并在中標后長期攫取高額壟斷利潤與信息租，事后的合同執(zhí)行、再談判也充斥著種種機會主義行為。

二、經(jīng)濟發(fā)展與政府規(guī)制的有效性和效率

相對于有條件偏重于效率考慮的發(fā)達國家而言，發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必須同時追求效率、穩(wěn)定和減少收入不平等與貧困等三大目標。作為一項服務(wù)于發(fā)展戰(zhàn)略的經(jīng)濟管理制度，政府規(guī)制政策的有效性意味著需要總體上仔細權(quán)衡這三項，使他們相互促進但又不時發(fā)生沖突的目標，包括在短期、長期目標中清楚地界定三者的政策優(yōu)先性。

拉美、非洲等地區(qū)放松規(guī)制的失敗充分證明了片面強調(diào)效率目標不可能幫助發(fā)展中國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，發(fā)展中國家規(guī)制改革政策的分配、穩(wěn)定目標應(yīng)至少具有與效率目標同等的優(yōu)先性。例如傳統(tǒng)上發(fā)展中國家主要依靠交叉補貼、低于成本定價和政府補貼的方式解決城鎮(zhèn)貧困家庭缺乏可支付能力的問題。在放松規(guī)制后，如果純粹考慮效率將要求大幅度提高服務(wù)定價、取消交叉補貼甚至完全取消價格規(guī)制，但是在仍然有大量貧困家庭缺乏支付能力的條件下，這很可能導(dǎo)致更嚴重的收入不平等與貧困，并反過來阻礙長期效率收益的實現(xiàn)。

三、發(fā)展過程中的基本制約因素與政府規(guī)制能力

制度背景對于規(guī)制制度的運行和結(jié)果具有至關(guān)重要的意義。一項好的規(guī)制政策必須是獲得政治、法律、經(jīng)濟等基本制度充分支持的政策。同時，盡管存在著雙向的交互作用與影響，但一國的基本因素的變動相對緩慢，從而會限制規(guī)制制度的調(diào)整速度和方向，這決定了在制訂規(guī)制政策時要充分考慮到調(diào)整、適應(yīng)的滯后性與成本。

既有基本因素也極大地約束了發(fā)展中國家的規(guī)制能力水平及其改進速度，從而進一步加大了改革失敗的風(fēng)險。由于政治、經(jīng)濟、法律制度的不完善，發(fā)展中國家更容易發(fā)生利益集團、政治的俘獲和腐敗問題；規(guī)制政策及程序不透明，內(nèi)外部環(huán)境變動大往往使得政策缺乏連續(xù)性，加之規(guī)制機構(gòu)普遍缺乏獨立性，最終導(dǎo)致了規(guī)制承諾的低可信性；嚴重的信息問題也加大了規(guī)制決策失誤的風(fēng)險；由于內(nèi)在的高執(zhí)行成本特性，缺乏公共資金還限制了最優(yōu)規(guī)制水平。事實上，世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構(gòu)在推行“華盛頓共識”后不久就注意到這些問題并一直在提倡改善治理機制，但畢竟這涉及到整個制度和治理體系的改進，難以在短期內(nèi)看到什么大的成效（WorldBank2004）。鑒于基本因素對規(guī)制改革施加的制約作用不可回避性，這就要求在政策設(shè)計時一方面要充分評價本國基本因素對于方案可行性、最終效果的潛在影響，并主要選擇那些簡化的但與基本因素相適應(yīng)的次優(yōu)規(guī)制機制，盡可能地將潛在的負面影響和風(fēng)險降至最低，然后再根據(jù)規(guī)制能力的改善情況漸進地引入復(fù)雜的強激勵結(jié)構(gòu)，而不是簡單地照搬發(fā)達國家的規(guī)制政策與工具；另一方面也要具有一定的前膽性，需要考慮長期中改革對基本制度因素的反向促進作用，包括有助于加速規(guī)制能力的形成甚至能夠促進基本制度因素變革的政策。

四、政府規(guī)制與反壟斷政策

當(dāng)代基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的一項主要目的是通過引入和促進競爭提高產(chǎn)業(yè)和整體經(jīng)濟的效率。然而，理論和經(jīng)驗表明相對于在改革的社會性目標方面，如何實現(xiàn)效率與公平的協(xié)調(diào)仍是最大的挑戰(zhàn)。在政策制訂方面，首先仍然要高度強調(diào)政府的社會風(fēng)險管理者職能。進一步改善對金融業(yè)的必要規(guī)制以控制系統(tǒng)性風(fēng)險、維持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，是實現(xiàn)效率與公平相協(xié)調(diào)的最基本要求，是實現(xiàn)社會保護的前提條件。下一步的利率改革、匯率改革和開放資本市場的方式、時機、次序的決策必須以此為前提。此外，金融業(yè)規(guī)制改革還必須強調(diào)與地區(qū)發(fā)展、“三農(nóng)”、中小企業(yè)、住房保障等政策的更好協(xié)調(diào)，后者對于實現(xiàn)消除貧困、增加就業(yè)、縮小發(fā)展差距等社會公平目標至關(guān)重要。其次，需要更有效率地擴大貧困人口的經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的接入，逐步改進產(chǎn)品（服務(wù)）補貼模式。在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，最關(guān)鍵的是繼續(xù)改革當(dāng)前的投資管理制度，高效率地配置和使用各級政府的計劃內(nèi)投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，同時在條件允許的場合進一步開放市場、吸引多元化投資；鑒于近年來政府財政實力的提高，已初步具備改進交叉補貼這種再分配工具的能力，可結(jié)合各基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的價格規(guī)制改革，以可支付能力為標準，先發(fā)達地區(qū)后不發(fā)達地區(qū)、先城市后農(nóng)村、先直接補貼后針對性補貼的次序逐步改革傳統(tǒng)低效率的交叉補貼模式。

在制度層次上，現(xiàn)階段基本因素對規(guī)制改革的制約效應(yīng)仍然相當(dāng)大。法律、稅收與財務(wù)審計體系不完善，現(xiàn)有制度安排下規(guī)制機構(gòu)的獨立性低且俘獲、腐敗可能性高，規(guī)制能力和反壟斷執(zhí)法能力相當(dāng)薄弱，內(nèi)外部環(huán)境變動大導(dǎo)致政策缺乏連續(xù)性進而降低了可預(yù)見性和承諾可信性，產(chǎn)業(yè)實際競爭程度仍然有限，缺乏有效的監(jiān)督、信息處置機制使得仍然存在嚴重的信息不對稱。但是，也要看到近年來基本制度因素正在加速調(diào)整。如引入反壟斷法，相對獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)的能力正在快速積累，各級政府的決策透明性在不斷地提高，財務(wù)審計標準已基本與國際接軌。因此，在基于現(xiàn)實制約的基礎(chǔ)上如何提高決策的前瞻性是對政策制訂者面臨的另一挑戰(zhàn)。

最后，對規(guī)制方式與工具的選擇必須強調(diào)謹慎直接引入發(fā)達國家模式，應(yīng)在正反經(jīng)驗借鑒的基礎(chǔ)上根據(jù)我國現(xiàn)階段發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)制目標、基本因素的特定要求，選擇合適的規(guī)制方式與工具。例如，對于新一輪電價改革，除前述影響因素外，還需要考慮兩個額外的關(guān)鍵因素：一是近年來能源價格波動劇烈且呈現(xiàn)長期上漲趨勢；二是限于財力、意愿或?qū)嶋H操作困難，地方政府實施直接補貼的動力不足。在此背景下，目前尚不具備放開零售電價和徹底調(diào)整零售電價基本結(jié)構(gòu)的條件。以此為前提，現(xiàn)階段電價改革的重點應(yīng)是改善現(xiàn)有的價格規(guī)制體系：引入附帶上限的煤電聯(lián)動零售定價制度，分開核定輸配電成本并可考慮引入簡單的強制性成本節(jié)省機制，簡化供電與售電兩端的電價結(jié)構(gòu)，在繼續(xù)標桿競價上網(wǎng)和批發(fā)電力市場試點的同時鼓勵電/煤企業(yè)、供電/輸配電企業(yè)、供電/大型工業(yè)用戶之間簽訂長期合同，鼓勵有條件的部分省市或城市引入低收入家庭直接補貼制度。

參考文獻：

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