導語：社區(qū)建設對人口發(fā)展的影響一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、研究背景

目前上海市中心城區(qū)人口集聚度高，土地資源緊張，上海市政府通過引導部分企業(yè)向郊區(qū)遷移，并在郊區(qū)進行新城的規(guī)劃建設，發(fā)揮郊區(qū)新城對中心城區(qū)人口的疏導作用，逐步緩解中心城區(qū)人口、經濟與土地之間的矛盾。新城的規(guī)劃建設與人口遷移流動密切相關。上海市“十二五”7個新城規(guī)劃中［1］，近郊區(qū)嘉定新城規(guī)劃人口50萬;浦東臨港新城規(guī)劃人口83萬;遠郊區(qū)的松江、青浦、金山、奉賢南橋、崇明城橋5個新城規(guī)劃人口315萬。新城大都處于近郊和遠郊，大型保障房社區(qū)建設作為新城規(guī)劃建設的重要組成部分，對中心城區(qū)人口及外來人口具有重要的疏導作用。另外，上海市產業(yè)結構實施“退二進三”戰(zhàn)略，中心城區(qū)大量的制造業(yè)和工業(yè)企業(yè)外遷，促進了郊區(qū)經濟的發(fā)展，也為郊區(qū)新城發(fā)展奠定了經濟基礎。同時，新城建設尤其是大型保障房社區(qū)建設及基礎生活設施的逐步完善，也為經濟發(fā)展提供了良好的社會條件，有利于青年勞動力的流入，為郊區(qū)經濟發(fā)展提供大量的勞動力資源。可見，保障房社區(qū)建設在郊區(qū)新城建設及經濟發(fā)展中起著重要的作用。國內外學界對保障性住房建設的研究主要集中在城市地理學、城市規(guī)劃學、社會學等領域，但大型保障房社區(qū)建設對區(qū)域人口尤其是對周邊居民的影響研究中涉及較少，本文主要從人口學角度，以上海中心城區(qū)(核心區(qū)和邊緣區(qū))、近郊區(qū)和遠郊區(qū)3個區(qū)域為研究對象，分析保障房社區(qū)建設對區(qū)域人口變動的影響。

二、保障房建設與人口郊區(qū)化

保障性住房，通常指提供給特定人群使用的、在政府統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)籌下建設，并限定建造標準和銷售價格或租金標準、具有社會保障性的住房［2］。目前關于保障房的研究較多，但對保障房社區(qū)還沒有統(tǒng)一的界定。根據(jù)上海市保障房社區(qū)規(guī)劃建設的特點和社區(qū)內人口等特征，參考滕五曉等學者關于社區(qū)的定義［3］，本文將保障房社區(qū)界定為主要由保障房規(guī)劃建設所形成的一定范圍內人們居住生活的共同體。人口郊區(qū)化是城市人口發(fā)展的一個必然階段，是指人口從大城市中心區(qū)向郊區(qū)及其周邊地區(qū)遷移擴散的過程。郊區(qū)保障房社區(qū)的合理規(guī)劃建設，對于促進區(qū)域人口的合理分布具有重要的引導作用。

(一)郊區(qū)經濟發(fā)展對人口產生吸納效應

區(qū)域經濟差異是造成人口區(qū)域間流動的重要原因，與人口再分布有著密切的關系。2000—2010年上海市各區(qū)縣人口流量與各區(qū)縣GDP水平、財政收入增加值基本是正相關的。以GDP為例，作為人口凈流入地的閔行、寶山、嘉定、浦東(近郊區(qū))以及金山、松江、青浦、奉賢、崇明(遠郊區(qū))，其GDP增加值越高，人口流量越大，由圖1可以看出，近郊和遠郊的人口凈流量遠遠超過了中心城核心區(qū)和邊緣區(qū)。近郊區(qū)的浦東新區(qū)10年來人口增長最為迅速，凈流入量達到了185．7萬人，GDP更是達到了4001．39億元，其財政收入增長也最為明顯，2010年浦東區(qū)財政收入達到了425．4億元，較2000年增長了360．87億元，增長了5．6倍?？梢?，經濟發(fā)展水平差異對人口流動方向具有重要影響，同時導致遠郊區(qū)不同城鎮(zhèn)間人口增長幅度不同，這對保障房選址及規(guī)劃建設也起到了一定的引導作用。圖22000—2009年各區(qū)縣常住人口與住房增幅對照說明:數(shù)據(jù)資料來源于2001—2010年《上海市統(tǒng)計年鑒》人口變動及住房資料。

(二)住宅開發(fā)郊區(qū)化推動人口空間重新分布

住宅開發(fā)郊區(qū)化是目前上海郊區(qū)化發(fā)展的主要模式之一，是疏解中心城區(qū)人口壓力的一項有效措施，主要通過住宅和大型保障房等建設項目，有序分流、引導人口向郊區(qū)移動。2000—2010年間，上海住宅建筑郊區(qū)化現(xiàn)象非常明顯，近郊區(qū)和遠郊區(qū)建筑面積增長率遠高于中心城區(qū)。2000年上海市建筑面積20865萬平方米，其中中心城區(qū)占57．91%，近郊與遠郊占42．09%;2005年建筑面積37997萬平方米，近郊和遠郊占比58．43%;2010年上海建筑面積40931萬平方米，近郊和遠郊占比55．66%。①與居住郊區(qū)化類似，在4大區(qū)域中，隨著郊區(qū)建筑面積的增加，人口表現(xiàn)出近郊區(qū)和遠郊區(qū)大幅增長，且遠郊人口增速逐漸加快的態(tài)勢(見圖2)。通過對比“五普”和“六普”數(shù)據(jù)可以看出，2000—2010年間，上海已逐漸形成以近郊區(qū)(包括遠郊區(qū)的松江)為主的5大人口“增長中心”，近郊和遠郊已成為人口的主要導入?yún)^(qū)。保障房規(guī)劃建設對于“產城一體化”戰(zhàn)略的實施，發(fā)揮承載郊區(qū)人口，促進人口與新城協(xié)調發(fā)展具有重要意義。

三、大型保障房社區(qū)建設及其對區(qū)域人口發(fā)展的影響

(一)大型保障房社區(qū)建設現(xiàn)狀

上海大規(guī)模保障房建設始于2005年，初步形成了“四位一體”(經濟適用房為主，兼顧動遷安置房、公共租賃房和廉租房)的住房保障體系?！笆濉逼陂g，上海將進一步健全“四位一體”住房保障體系，計劃新建住宅1．3億平方米，其中保障房面積約占50%，使保障性住房政策受益面不斷擴大。上海建設用地變化對保障房規(guī)劃建設具有一定影響。由上海中心城區(qū)、近郊區(qū)和遠郊區(qū)三個區(qū)域土地利用規(guī)劃值與現(xiàn)狀值對比可以看出(表1)，中心城區(qū)土地資源緊張，近郊和遠郊區(qū)土地資源相對寬松，是保障房規(guī)劃建設的重點區(qū)域。目前，上海已形成以寶山顧村、嘉定江橋、松江泗涇、閔行浦江、浦東周康航、浦東曹路為主的6大保障房建設基地，規(guī)劃建設用地面積共約19．33km2，主要分布在近郊區(qū)和遠郊區(qū)，以近郊為主，其中居住用地面積約10．77km2，規(guī)劃居住人口約52萬人，即每個社區(qū)約10萬居民，人口規(guī)模相當于一個衛(wèi)星鎮(zhèn)(新市鎮(zhèn))。

(二)大型保障房社區(qū)建設對區(qū)域人口、社會發(fā)展的影響

課題組從6大保障房基地及相關社區(qū)取得的調研資料顯示，大型保障房社區(qū)建設對區(qū)域人口、社會的影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面。1．集中建設和成片開發(fā)，導致人口集聚式增長和人口成分構成多元化發(fā)展人口過分集中在一個地區(qū)，會導致集聚區(qū)的公共服務資源有效供給不足，同時人口成分構成變化和居住的分化，導致原有公共服務資源配置的結構性矛盾，人戶分離現(xiàn)象加劇，增加了公共資源配置的難度。①(1)集中式大規(guī)模開發(fā)導致區(qū)域人口集聚式快速增長表2松江泗涇新凱家園一、二期人口導入基本情況大型保障房社區(qū)堅持集中建設和成片開發(fā)，使人口導入規(guī)模大、導入速度快，大型社區(qū)人口集聚特征顯著。截止2011年3月底，松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)新凱家園一、二期已經竣工的動遷安置房和經濟適用房達到7345套，已入住1萬人左右，未來的新凱家園將會成為承載人口3～5．5萬的大型居住社區(qū)(見表2)。按照規(guī)劃，部分大型保障房住宅區(qū)人口最終將達到10萬左右，如馬橋、顓橋等大型社區(qū)導入的人口都將超過所在鎮(zhèn)的現(xiàn)有戶籍人口，大規(guī)模的人口導入有可能導致新的人口分布不均衡。(2)社區(qū)人口成分構成多元化特征明顯隨著大型住宅社區(qū)的陸續(xù)建成，大型社區(qū)人口成分構成將從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構向三元結構甚至多元結構演變。保障房大型社區(qū)居民中，主要存在3類人員:本地原住民，中心城區(qū)導入人口及外來人口。人口成分構成多元化趨勢明顯，公共服務需求也呈現(xiàn)多樣化的特點，加大了資源配置的難度。雖然規(guī)劃中堅持“立法先行，規(guī)劃、建設及交付使用三同步”，但規(guī)劃建設及人口導入不可能同時一步到位，如何協(xié)調不同群體間的利益，滿足不同群體的利益訴求，成為突出問題。如中心城區(qū)導入人口從市中心轉入城郊，難以享受中心城區(qū)的優(yōu)質資源，如衛(wèi)生、子女教育等，希望政府能夠給予切實解決，而原住民的土地被征，希望在征地補償中多得一點實惠，外來流動人口則憑借國家政策希望獲得“基本公共服務”均等化的權利。當?shù)卣绾纹胶馊嚼娉蔀殛P鍵，現(xiàn)有的管理體制和機制，包括財稅制度難以從根本上解決這些問題，因此需要進行社會管理機制的創(chuàng)新。(3)住房郊區(qū)化快于產業(yè)郊區(qū)化，居住與就業(yè)不平衡，人戶分離現(xiàn)象加劇由于保障性住房在短時期集中建設，大多處于近郊，并定位于住宅用途，缺少產業(yè)帶動，就業(yè)機會相對較少，使得住房郊區(qū)化快于產業(yè)郊區(qū)化，加劇了“職住分離”現(xiàn)象。另外，由于社區(qū)主體工程和配套設施的完善不是同步進行，使人在戶不在和戶在人不在的人口數(shù)量增大。在浦江鎮(zhèn)大型居住社區(qū)談家港基地規(guī)劃方案中，計劃導入人口3．61萬，由于社區(qū)周圍公共服務設施建設沒有隨主體工程的竣工同時完成，造成社區(qū)對居民吸引力降低，目前入住人口只有12208人，還有23892人未入住。在入住人員中，出租戶為2161戶，約5238人。同時，戶籍沒有遷入浦江鎮(zhèn)的大約7325人，人戶分離達60%(表3)。另外，根據(jù)新凱家園一、二期匯總分析，一、二期共交房3900套，居民自住1900套，占50%;出租1900套，占50%;流動人口總數(shù)達5400人，戶籍遷入松江的只有525人，約占入住總人口的30%，人戶分離比例高達70%之多(表4)。從浦江鎮(zhèn)談家港基地和新凱家園社區(qū)人口構成可以看出，人口結構較為復雜，保障房社區(qū)內人口流動和人戶分離現(xiàn)象突出，保障房社區(qū)演變成跨省、跨區(qū)人口的集聚區(qū)。據(jù)公安部門提供的信息，中心城區(qū)導入人口之間、來滬人員與本地居民之間經常產生摩擦，鄰里糾紛和家庭糾紛導致的各類刑事、民事案件不斷增加，社區(qū)沖突加劇，社會治安綜合治理任務繁重，社會安全隱患不容忽視。2．人口導入機制和跨區(qū)縣間利益補償機制對接不夠，大型社區(qū)管理及配套建設成本負擔沉重大型保障房社區(qū)入住人口主要為市區(qū)的低收入居民家庭，這部分原市區(qū)人口對醫(yī)療衛(wèi)生、子女就學、社會保障等需求大量增加，但由于大部分導入人口的戶籍仍保留在市區(qū)，相應的社會事業(yè)費并沒有隨人走，增加了導入?yún)^(qū)社會管理和公共服務的成本，如大量的失業(yè)人口和弱勢群體，如果戶口不在社區(qū)所在地，不能享受就業(yè)補貼政策。人口導出區(qū)與導入?yún)^(qū)之間缺乏及時有效的對接，沒有形成“財隨事權”的利益導向機制，造成導出區(qū)人走經費在，導入?yún)^(qū)人多壓力大的局面。事權、財權不匹配，難以獲得財稅歸屬權或財政轉移支付等相關補償，給當?shù)卣畮砹松鐣芾砗拓斦摀碾p重壓力，這將使社區(qū)管理和公共服務面臨更大的挑戰(zhàn)。以君蓮住宅區(qū)為例，該區(qū)在全部建成移交顓橋后，導入人口戶籍人數(shù)與目前顓橋鎮(zhèn)戶籍人口相當，這意味著顓橋的財力要承擔兩個顓橋的社會管理費用。按顓橋鎮(zhèn)2011年財政預算安排，直接用于社會事業(yè)及管理支出為6億元，按上年戶籍人數(shù)5．6萬人計算，人均支出10700元，據(jù)此，君蓮住宅區(qū)每年開支將達到5．88億元左右。①此外還要增加物業(yè)管理、社會治安、社區(qū)管理等方面的開支，社區(qū)的正常運轉將受到很大影響。3．成片開發(fā)模式在推動人口郊區(qū)化的同時，極可能引發(fā)某些“城市病”“貧民窟”是“城市病”的典型表現(xiàn)形式之一，表現(xiàn)為眾多人口擁擠在“臟、亂、差”的有限空間中，住房緊張、生活條件差、失業(yè)人口多、犯罪率高等。美國哈佛大學學者Johnkain1968年首次提出空間失配(spa-tialmismatch)假設，研究表明，黑人居住區(qū)比白人居住區(qū)擁有更少的工作機會［4］。在美國、加拿大，廉租屋居住者以外來移民、本國黑人居多，普遍存在販毒、吸毒等比較嚴重的社會問題。大型保障房社區(qū)具有外來人口多、失業(yè)人口多、老年人口多及人口流動性強等“三多一強”的特點，不同住房類型對應著不同的居住群體，如廉租房和公租房對應的主要是低收入人群，這部分群體由于經濟條件的限制，在住房、日常生活等方面和其他居住者形成明顯的差距，極易產生矛盾。陳勁松認為，空間選址是影響公共住房能否和諧建設的主要因素之一，如果公共住房布局不合理，則會造成一系列城市問題和社會問題［5］。保障房社區(qū)多位于郊區(qū)，建設規(guī)模較大，導入人口較多，社區(qū)人口成分構成復雜，公共資源配置不可能一步到位，與中心城區(qū)相比差距較大，大規(guī)模集中建設、成片開發(fā)極可能會造成區(qū)域內部人口居住分化甚至形成“貧民窟”。

四、主要結論和對策建議

(一)主要結論

上海市保障性住房選址主要集中在近郊區(qū)，并堅持集中建設和成片開發(fā)的原則，對人口產生了較強的導入作用，近郊區(qū)逐漸成為人口增長中心和集聚區(qū)，對于緩解中心城區(qū)人口壓力起到了較大作用，但是也造成了人口在近郊區(qū)過度集聚、結構復雜、住房郊區(qū)化快于產業(yè)郊區(qū)化等問題，對公共資源的配置和人口管理帶來一定影響。從長遠來看，近郊區(qū)保障性住房大規(guī)模集中建設，對區(qū)域內人口分布也會造成不良影響。隨著上海自由貿易區(qū)的建立和“四個中心”建設進程的加快，郊區(qū)新城建設和經濟發(fā)展對人口的拉動作用將進一步增強，優(yōu)化郊區(qū)保障性住房選址，完善公共資源配置和人口管理體系，對于實現(xiàn)上海人口在中心城區(qū)、近郊區(qū)和遠郊區(qū)的合理分布具有重要的引導作用，同時對于實現(xiàn)郊區(qū)新城人口與經濟的協(xié)調發(fā)展也具有重要意義。

(二)對策建議

1．優(yōu)化保障房選址，完善保障房政策，實現(xiàn)區(qū)域人口合理分布上海市中心城區(qū)建設用地緊張，土地規(guī)劃值與現(xiàn)狀值之間差距縮小，客觀上已不利于大型保障房社區(qū)建設。目前6大保障房建設主要以近郊區(qū)為主，近郊區(qū)已逐漸發(fā)展成人口“增長中心”和“聚集中心”。未來遠郊區(qū)新城建設在人口調控中將發(fā)揮重要作用，所以，上海保障房建設總體上應以近郊區(qū)為主轉變?yōu)榻紖^(qū)和遠郊區(qū)并重，根據(jù)郊區(qū)新城規(guī)劃建設和區(qū)域人口流動特征，對保障房選址和建設規(guī)模實施動態(tài)化調整，這客觀上也符合保障房建設以臨近郊區(qū)，逐步向中郊或遠郊地區(qū)推進的原則。法國在1950—1960年間，集中建造了大量高密度的社會住宅，為70年代淪為貧民聚居地造成的居住隔離現(xiàn)象埋下了隱患［6］。保障房規(guī)劃選址應結合郊區(qū)各區(qū)縣人口結構及分布特點，合理布局，避免人口在某一區(qū)域過度集聚帶來人口和社會管理等難題。上海保障房社區(qū)主要以動遷安置房與經濟適用房為主，導入人口多為外來人口和中心城區(qū)老年人口。將來郊區(qū)新城發(fā)展戰(zhàn)略中，應根據(jù)人口郊區(qū)化與產業(yè)郊區(qū)化特點，研究制定有利于人才向新城集聚的政策舉措，加大公共租賃住房(含單位租賃房)及廉租房的建設和供應力度，鼓勵新城探索實施有利于集聚人才的住房政策。2．完善大型保障房社區(qū)服務體系，降低生活成本，提高生活質量中共“十八大”報告指出，要“加快改革戶籍制度，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋”。在目前大城市尚不具備完全放開戶籍管理的條件下，應以“權利公平、機會公平、規(guī)則公平”為基本原則，著力形成以融合為主線，均等化和差別化相結合的公共服務供給模式，促使外來常住人口更好地融入城市。新加坡城鎮(zhèn)建設的經驗主要在于為新城居民提供足夠的、便利的生活配套設施，以吸引居民住到周邊城鎮(zhèn)［7］。大型保障房社區(qū)在對人口導入過程中應做好基礎設施和社會公共服務配套建設，促進人口空間分布和城市公共服務資源配置相平衡，努力實現(xiàn)均等化，避免人口空間變動和人戶分離對公共服務資源帶來不均衡。①隨著保障房建設進程的加快，大型保障房社區(qū)的人口規(guī)模和結構處于動態(tài)變動中，政府不僅要按照公共服務均等化要求，構建以需求為導向的公共服務供給模式，還要考慮到人口成分構成變化對服務需求的影響，在滿足需求總量的同時，注重需求結構與供給結構的匹配性，包括就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等服務資源的配置等，促使外來常住人口真正融入城市。3．構建大型保障房社區(qū)財政管理新模式，促進社區(qū)系統(tǒng)有效運轉隨著導入?yún)^(qū)人口數(shù)量的增加和人口成分構成多元化，需要實現(xiàn)社區(qū)財政管理和服務管理模式的轉型升級。完善財政轉移支付政策，建立多層次的籌資模式，加大財政傾斜力度。建議對大型居住區(qū)導入的居民，積極構建市、區(qū)、鎮(zhèn)三級常態(tài)化工作溝通協(xié)調機制，由市層面統(tǒng)籌協(xié)調，成立市、區(qū)、鎮(zhèn)三級財政扶持政策，人口導出區(qū)對人口導入?yún)^(qū)給予一定的財政轉移支付。另外，建立政府與社會相結合的社區(qū)建設多元投資機制，通過政府引導、社區(qū)動員、社會資本支持等途徑，從根本上解決社區(qū)建設經費不足的問題，為社區(qū)建設謀求長久之策。4．創(chuàng)新大型保障房社區(qū)人口管理新機制，促進社區(qū)穩(wěn)定和諧在大型社區(qū)建設中探索完善適應人口多樣性和促進城鄉(xiāng)一體化的基層管理體制。建立以實有人口或常住人口為基礎的人口管理、服務體系，開展以居住地和工作地為主的人口登記管理工作。進一步加強社區(qū)流動人口居住證管理，明確居住證辦理條件，如在滬“具有穩(wěn)定職業(yè)和住所“等，將居住證與居民參加社會保險、就業(yè)、子女教育等相聯(lián)系，使持證者與戶籍人口享受相同的公共服務，從而進一步實現(xiàn)社區(qū)公共服務均等化，也為城市空間拓展提供規(guī)范化、人性化的社會管理支撐體系。

本文作者:王方兵吳瑞君工作單位:華東師范大學