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[摘要]社區(qū)治理法治化是我國實現(xiàn)“法治國家、法治政府、法治社會”的重要基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會及四中全會都明確了法治化的建設(shè)目標，社區(qū)作為我國社會的基層載體，對于我國全面依法治國政策的推動發(fā)揮著極為重要的作用。在新形勢環(huán)境之下，社區(qū)治理之路面臨著許多新情況與新挑戰(zhàn)。文章通過分析認為，深入發(fā)展社區(qū)治理的法治化對于貫徹依法治國方略與實現(xiàn)和諧社會的目標有著重大意義。因此，研究我國社區(qū)治理法治化的困境與進路，以謀求長遠發(fā)展具有極大的實際價值。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理；法治化；復(fù)合共治

自1980年全國人大常委會重新公布《城市街道辦事處條例》與《居民委員會組織條例》以來，我國社區(qū)治理處于穩(wěn)步發(fā)展狀態(tài)。國務(wù)院于2017年6月了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，這是新中國成立以來第一部以黨中央、國務(wù)院名義出臺的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，該文件的出臺，對于社區(qū)治理法治化的意義極為重大。文件中提出要確立基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，充分發(fā)揮基層政府的主導(dǎo)作用，以基層群眾性自治組織為基礎(chǔ)，各方社會力量作為社區(qū)治理體系的重要組成部分，協(xié)同治理，使城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度得到全面提升。該文件中也給出了加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理建設(shè)的完整路線圖，這對于我國社區(qū)治理法治化的推進有著極為重要的參考價值。

一、社區(qū)治理法治化的內(nèi)涵

（一）社區(qū)治理的內(nèi)涵。社區(qū)是人民群眾日常生活基本場所，也是我國政治生活的基本單位。其將以人為本作為治理的核心思想，通過改進社區(qū)的治理模式方法以激發(fā)社區(qū)活力，從而實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)活力與和諧相統(tǒng)一的理想目標。簡言之，社區(qū)治理是通過政府、社區(qū)組織、居民及第三部門之間合作與共同參與的方式，解決社區(qū)在發(fā)展與建設(shè)過程中所存在的各種問題，其是多元主體之間講求平等關(guān)系所追求的共同利益，將自上而下及自下而上的方法相結(jié)合，通過合作及溝通協(xié)商的方式，以此來達到對社區(qū)治理目標的認同。①（二）社區(qū)治理法治化。社區(qū)治理法治化指在社區(qū)之內(nèi)，以法律法規(guī)和法治理念為基礎(chǔ)，社區(qū)內(nèi)利益相關(guān)的各主體通過多種形式與方法，共同參與社區(qū)事務(wù)與社區(qū)政治等方面管理，以此使社區(qū)建設(shè)與發(fā)展步入法治化與制度化階段。法律法規(guī)和行政規(guī)章也會在治理實踐過程中充分顯示其合理性與權(quán)威性特征，由此形成社區(qū)內(nèi)的良性循環(huán)過程，使社區(qū)治理法治化深得民心。

二、社區(qū)治理法治化的進展

（一）我國政府通過立法手段基本確立社區(qū)治理法治化地位。社區(qū)作為進入改革開放與城鎮(zhèn)化建設(shè)時期后才被真正重視的社會構(gòu)成概念，其法律地位亟需得到認可。我國分別于1989年、1995年、2000年、2009年出臺了《城市居民委員會組織法》《全國社區(qū)服務(wù)示范城區(qū)標準》《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》與《民政部關(guān)于進一步推進和諧社會建設(shè)工作的意見》等相關(guān)法規(guī)與政策文件。②除外，地方立法機構(gòu)也相應(yīng)出臺了眾多相關(guān)法律文件，各項地方法律文件與相關(guān)政策于國家法律后相繼完善了“社區(qū)”在法律上的概念、主要規(guī)模及職能范圍等重要方面規(guī)定，以此更進一步確立了社區(qū)在法律上的合理地位。法律政策陸續(xù)出臺不僅有利于社會治理法治化制度的完善，更有利于社區(qū)治理在現(xiàn)今相關(guān)法律法規(guī)缺失的情況下進行實踐。另外，除立法機構(gòu)出臺的相關(guān)法律法規(guī)對于社區(qū)治理建設(shè)有著不可磨滅的推進作用外，社區(qū)自治組織所創(chuàng)各類社區(qū)自治民間法也在其所處方面起到重要的作用。（二）社區(qū)法治文化已初步形成。社區(qū)法治文化建設(shè)對于社區(qū)法治宣傳教育實效的增強與社區(qū)居民法制觀念形成具有十分重要的作用，居民具備較高法律意識對于社區(qū)治理法治化推進有著極大裨益。社區(qū)營造法治氛圍方式繁多，不僅有傳統(tǒng)的方式，如開展各類社區(qū)普法文化活動、社區(qū)法制宣傳專題講座、社區(qū)文藝匯演、社區(qū)法治專題宣傳欄等，還有眾多較為新穎的法治文化宣傳方式，如利用社區(qū)LED大屏進行普法內(nèi)容滾動播放、在社區(qū)原有建筑風格基礎(chǔ)上進行景觀改造以加入法治主題內(nèi)容、建造社區(qū)法治文化長廊、法治文化廣場等方式。社區(qū)內(nèi)的宣傳欄作為社區(qū)文化宣傳的主要陣地，其宣傳效果極為突出，宣傳欄內(nèi)加入淺顯易懂且圖文并茂的法治標語、法律故事、普法小常識等內(nèi)容，易于營造良好的社區(qū)法治文化氛圍，使社區(qū)居民在潛移默化中接受法律熏陶，在日常生活中增強法律素養(yǎng)?？v觀各社區(qū)法治文化氛圍的營造已取得較為可觀的成果，此現(xiàn)象對社區(qū)治理法治化的推進可謂是極大助力。（三）社區(qū)治理法治化試點已取得較好成果。以深圳市羅湖區(qū)為例，羅湖區(qū)對社區(qū)治理法治化的治理體系進行了重構(gòu)，于2014年10月召開了改革動員大會，會上公布《羅湖區(qū)關(guān)于深化社區(qū)體制改革推進社區(qū)治理體系法治化的實施方案》，自方案公布起在羅湖區(qū)進行試點改革。方案之中，將社區(qū)治理以法治思維與方式進行推進，依法治理，認清治理社區(qū)主體、清晰工作職責范圍、進行人員與崗位配備審核、財政規(guī)范與保障、探究新的工作機制。改革給居民工作生活帶來的便利立竿見影。原先行政審批程序復(fù)雜且效率低下，改革后將“四大類十五項”的三級審批降低簡化為二級審批，進而將二級審批降為一級審批，社區(qū)事務(wù)審批流程由此化繁為簡，不但節(jié)省時間、節(jié)約資源而且審批質(zhì)量與效率都有了明顯提升。方案中制定了工作崗位指引。南湖街道作為社區(qū)體制改革試點街道，對于人員精減化和崗位合理化配備方面進行了部分基礎(chǔ)性探索與實踐。試點僅一個月，作用已初步顯現(xiàn)：南湖街道社區(qū)黨委專職副書記較之以往更加專心于自身的本職黨建工作，充分深入社區(qū)，更深程度地關(guān)切黨群關(guān)系；社區(qū)工作人員產(chǎn)生競爭意識與危機感，工作態(tài)度端正積極，形成競爭上崗的良性局面。羅湖區(qū)的試點改革體現(xiàn)了較強的可操作性，對于未來社區(qū)治理法治化推進有著較高的參考價值，改革充分調(diào)動了社區(qū)工作人員的工作積極性，有效端正工作態(tài)度，提升社區(qū)居民對社區(qū)行政主體的信任度，為社區(qū)治理法治化進一步的推進與發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

三、我國社區(qū)治理法治化困境

（一）我國社區(qū)治理相關(guān)政策法規(guī)仍不完善。我國第一部真正意義上從國家立法層面對社區(qū)關(guān)系進行規(guī)范的法律文件是1989年通過的《城市居民委員會組織法》，這嚴格來說其也并非是完全的新規(guī)范，其源于1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》，在《憲法》與《城市街道辦事處組織條例》的基礎(chǔ)上進行部分條款的增加與刪減。因時隨著經(jīng)濟文化政治各方面的快速發(fā)展，我國各領(lǐng)域都發(fā)生了巨大變化，與此同時也帶來了各類新問題。社會快速發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變使原先關(guān)于社區(qū)發(fā)展與治理的政策法規(guī)已失去實際適用價值，而關(guān)于社區(qū)治理的法律框架也面臨不小的問題?，F(xiàn)有的社區(qū)治理法律框架從表面上有著一套以《憲法》《城市街道辦事處組織條例》為原則性規(guī)定，以《城市居民委員會組織法》為基礎(chǔ)性規(guī)定，由中央到地方各類規(guī)范性文件從上至下構(gòu)成的層次清晰的法律框架。③此法律框架看似完善卻存在一定滯后性，究其根本便是缺少一部能夠確立社區(qū)治理法律地位具備較高統(tǒng)率性與綱領(lǐng)性的主干法律。我國目前所制定的傳統(tǒng)社區(qū)管理準則中98%都是以政府及相關(guān)部門下發(fā)的各項通知、方案、辦法、綱要等為大體依據(jù)，而法律法規(guī)只能夠占到2%左右。④這直接導(dǎo)致了我國社區(qū)治理一直處于看似有法可依實質(zhì)無法可依的尷尬境地，同時也引發(fā)了一連串社區(qū)治理方面問題，如社區(qū)治理主體義務(wù)權(quán)利不清晰、社區(qū)自治組織內(nèi)部發(fā)展動力不足、政府與社區(qū)自治組織間法律地位不明等，此類問題急需通過立法手段解決。（二）社區(qū)治理主體關(guān)系不清，組織架構(gòu)不科學。我國目前的社區(qū)治理仍然處于以政府為主導(dǎo)的階段，政府出于管理需要，致使社區(qū)行政化傾向加深，在一定程度上社區(qū)建設(shè)發(fā)展偏離了初衷，影響與阻礙了社區(qū)良性發(fā)展。⑤很多社區(qū)都存在主體關(guān)系定位不清與職能定位模糊的問題，居委會承擔了政府下派的各類工作與任務(wù)，政府職能部門甚至把原本不屬于社區(qū)職責范圍內(nèi)的工作分配到社區(qū)，將主要責任強加給社區(qū)，當工作受阻或出錯時把責任歸結(jié)于社區(qū)的執(zhí)行不力，這些行為很大程度上增加了社區(qū)的額外負擔。我國現(xiàn)階段社區(qū)治理主體之間的關(guān)系尚未理順，未形成有效的運行模式，政府支持與社區(qū)自治還未形成有機融合。治理主體之間關(guān)系不清是一個根本性難題，也是社區(qū)治理法治化過程中必須要克服的關(guān)卡。政府職能在社區(qū)治理中有時會存在缺位、越位或偏位的現(xiàn)象，這不只是政府本身的問題，更多原因出在組織架構(gòu)之上。需要進一步改進政府權(quán)力的行使方式，讓“政府的歸政府，社區(qū)的歸社區(qū)”。⑥（三）社區(qū)治理法治化人才隊伍建設(shè)不足。社區(qū)工作者是社區(qū)服務(wù)的提供者，也是社區(qū)治理的主要執(zhí)行者，在社區(qū)的日常運行與治理建設(shè)中發(fā)揮著無可替代的作用。社區(qū)工作者的專業(yè)技能水平與綜合素質(zhì)高低對于社區(qū)工作推進有著重要影響。專業(yè)化人才隊伍建設(shè)與培養(yǎng)是社區(qū)治理發(fā)展的必然要求。目前，社區(qū)中有相當一部分工作人員既沒有接受過專業(yè)的法律教育又沒有相關(guān)實踐經(jīng)驗和工作技巧，且社區(qū)大多存在工作人員年輕化與專業(yè)化比例低的現(xiàn)象。主要由于現(xiàn)實收入、工作場所、未來前景等問題，很多年輕專業(yè)人才不愿扎根于社區(qū)之中，這樣就很難形成專業(yè)化的社區(qū)工作隊伍。該現(xiàn)象非常大程度地限制了社區(qū)治理法治化工作的開展與社區(qū)綜合發(fā)展。（四）居民的社區(qū)法治參與不到位。社區(qū)治理法治化離不開社區(qū)居民的參與和推動，居民法治參與不夠、法制意識淡薄也是目前社區(qū)治理所面臨的一大問題。這一問題主要表現(xiàn)為居民法治維權(quán)意識不強，學法、守法、用法氛圍淡，偶爾甚至會出現(xiàn)越法違法維權(quán)的行為。這些現(xiàn)象都反映了居民法治意識仍需進一步提高。從社法治意識層面上來看，我國居民目前整體的法治意識還遠遠不夠。社區(qū)治理法治化的推進是建立在較高法治思維基礎(chǔ)之上的。但現(xiàn)實中學法懂法的居民人數(shù)不多，而且越法違法來維護自身權(quán)益的居民人數(shù)還不少，這對全面推行社區(qū)治理法治化來說十分嚴峻。究其根本，還是社區(qū)普法力度不夠，未能形成良好的學法氛圍，一些社區(qū)法治宣傳活動大多為完成指標與任務(wù)，表面為了提高社區(qū)居民的法治意識，實質(zhì)就是面子工程、假把式。在日常生活中，很多居民在自身權(quán)益受到侵犯與損害時，通過合法渠道維權(quán)后無果，便會采取過激行為，在違法的邊緣試探，試圖通過觸碰社會底線來提高維權(quán)成功率，而這種維權(quán)方式必將受到法律制裁。這也是由于我國在這一方面法律長期缺失而導(dǎo)致居民不按照法律解決自身所面臨問題，動輒做出傷害對方、損害集體、盲目上訪、無理示威等行為，這些行為與現(xiàn)象正是居民嚴重缺乏法治意識的集中體現(xiàn)。社區(qū)治理之所以是“治理”而不是社區(qū)管理，區(qū)別在于社區(qū)治理比起社區(qū)管理更加注重多主體的參與，而各主體之中，最為重要的主體就是社區(qū)居民。居民參與社區(qū)治理是一個群策群力解決民生問題的過程，它為社區(qū)居民提供了謀取社區(qū)共同利益而貢獻自己才能的機會。⑦大多社區(qū)居民認為自身并沒有參與社區(qū)治理的必要性并且對于自身應(yīng)該享有的權(quán)利與應(yīng)承擔的義務(wù)沒有清楚的認識，對社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心或不知如何關(guān)心，長此以往形成了我國社區(qū)居民參與意識淡薄，無法積極主動地參與社區(qū)事務(wù)與決策的現(xiàn)象。社區(qū)居民習慣以自身與社區(qū)自治組織親疏程度及社區(qū)事務(wù)與自身利益密切程度來決定是否參與社區(qū)治理和參與的深入程度。這種思想使社區(qū)與居民之間關(guān)系日漸疏遠，在社區(qū)治理真正需要居民參與決策時無人參與，任由此現(xiàn)象滋長對社區(qū)發(fā)展及居民切身利益百害而無一利。

四、全面推進社區(qū)治理法治化的對策

（一）盡快健全完善社區(qū)治理法律體系。我國需根據(jù)社區(qū)治理實際面臨的問題與社會基層的特點，出臺有利于社區(qū)治理法治化推進的法律。同時，也需盡快確立能夠規(guī)范社區(qū)法律地位的主干立法，讓社區(qū)的日常治理有法可依，有跡可循。完善社區(qū)主干立法的應(yīng)有功能，其核心應(yīng)是清晰地界定社區(qū)與行政的權(quán)利邊界，明確規(guī)范社區(qū)治理方式與運作方法，維護社區(qū)治理主體的法律關(guān)系，使主干立法能夠真正產(chǎn)生作用，讓社區(qū)治理法治化進程走向新高度?？山栉覈鐓^(qū)治理主干立法的東風，對現(xiàn)存各類社區(qū)治理“軟法”進行全面梳理與歸納。對于執(zhí)行順暢、合法合理的軟法規(guī)則進行吸納，將其吸收為主干立法的內(nèi)容，繼續(xù)發(fā)揮自身作用；對暫時不宜吸收進主干立法的軟法規(guī)則，可以考慮在稍后制定相關(guān)配套立法或條例時再將其進行適用。此舉可有效加強各地社區(qū)治理對于新主干立法的適應(yīng)協(xié)調(diào)程度，軟法數(shù)量可因此大大減少，有效化解因軟法規(guī)則存在太多而帶來的社區(qū)治理弊端，且極大程度增加社區(qū)治理主干立法的權(quán)威性。（二）形成復(fù)合共治的社區(qū)治理模式。處理好社區(qū)各治理主體間的關(guān)系，形成高效的治理體系對于社區(qū)治理是基礎(chǔ)性要求。大多數(shù)社區(qū)處理即是黨組織、居委會、街道辦、業(yè)委會及各社區(qū)自治組織之間的關(guān)系，其根本而言便是黨政組織與居民自治組織及市場組織間的利益關(guān)系調(diào)整。為社區(qū)居民提供高質(zhì)量公共服務(wù)是優(yōu)質(zhì)社區(qū)治理的必然要求，公共服務(wù)供給模式是否科學合理直接影響社區(qū)治理的效果好壞。社區(qū)治理法治化的核心是保證社區(qū)居民自治，黨的十八屆四中全會指出：“社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治?！痹趯嶋H的社區(qū)治理操作過程中應(yīng)充分發(fā)揮黨在基層的普遍性優(yōu)勢，可將黨組織能力建設(shè)的重點設(shè)定為法治能力增強，以此就可有效帶動社區(qū)治理法治化建設(shè)。社區(qū)治理主體在處理社區(qū)事務(wù)時可采用基層協(xié)商民主的方式，各治理主體間通過平等溝通的方式進行決策以達成共識，在責任明確的前提下作出能得到各主體普遍認同的決策。伴隨著社區(qū)基層行政機關(guān)由單一向多中心的轉(zhuǎn)變，社區(qū)治理現(xiàn)有的行政化現(xiàn)象必將淡化，而原本在門外徘徊的各類社會資源將被廣泛地吸收到社區(qū)治理中，發(fā)揮它們應(yīng)有的作用。社區(qū)黨組織要充分發(fā)揮其作為協(xié)商民主制度的核心作用，整合原本分散的各類社會力量，通過民主規(guī)則使之集中起來，讓社區(qū)治理參與主體具有行使其公共權(quán)利的合法性依據(jù)，充分實現(xiàn)社區(qū)的善治良治。政府在社區(qū)治理法治化的過程之中也應(yīng)扮演好服務(wù)者、指導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者的角色，充分發(fā)揮其對于社區(qū)建設(shè)的推動作用，加快各治理主體的合作進展，早日真正實現(xiàn)社區(qū)治理的法治化。（三）組建社區(qū)法治隊伍以提供專業(yè)法律服務(wù)。為有效推進社區(qū)治理法治化的運轉(zhuǎn)進度，社區(qū)需成立專業(yè)的社區(qū)依法治理及社區(qū)普法小組，還需建立相應(yīng)法制宣傳、社區(qū)管理、矛盾調(diào)解等工作機構(gòu)。同時，社區(qū)還需積極整合組建屬于社區(qū)的法治隊伍，社區(qū)法治隊伍可以由專業(yè)的律師協(xié)會派遣律師組成，或由本社區(qū)的工作人員與居民組成，也可由司法部門出資，聘請專業(yè)的公正、法律援助人員、律師來成立司法行政維權(quán)團隊以健全社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，深入廣大社區(qū)群眾之中為居民提供專業(yè)的法律服務(wù)。在社區(qū)之中建立法律便民服務(wù)點，降低社區(qū)居民接受法律援助的門檻，讓居民在服務(wù)之中加強法治意識，由此推進社區(qū)法治建設(shè)，深入完善社區(qū)法治管控體系建設(shè)。（四）建設(shè)居民參與社區(qū)治理的制度化通道。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中提到：“公民意識為國家制度、法律制度提供著合法性信仰，有效認同和服從機制為法制進出進程提供者不可或缺的中藥內(nèi)在驅(qū)動力”。⑧由此可知，社區(qū)治理法治化的推動與社區(qū)居民法律意識和自身參與治理的主體意識是不可分割的。社區(qū)居民是社區(qū)治理的重要主體，是最為重要的參與者，其法律意識的強弱將會直接影響社區(qū)治理的法治程度與實施效果。關(guān)于社區(qū)居民法律意識增強的方法，有以下幾點的建議：首先，要將先進的法制宣傳方法與法治觀念引進社區(qū)，并使其與社區(qū)現(xiàn)有的日常治理相結(jié)合，以滿足社區(qū)的需要，為居民提供一個學法懂法的平臺；其次，要落實社區(qū)居民法治意識教育的問題，鼓勵居民積極學法用法，了解自身所擁有的合法權(quán)益及權(quán)益受損后的維權(quán)方法?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，通過傳授社區(qū)居民正確維權(quán)途徑，增強居民學法與參與社區(qū)治理的積極性；最后，將社區(qū)中已具有一定法律知識的居民組織起來，運用其能夠有效深入群眾的優(yōu)勢，充分引導(dǎo)社區(qū)居民重視法律，接受社區(qū)法治教育，調(diào)動廣大社區(qū)居民的積極性，使居民主動參與到社區(qū)治理的隊伍之中，為社區(qū)治理法治化的發(fā)展添磚加瓦。社區(qū)居民參與的途徑也有待改進。居民參與社區(qū)治理的途徑除傳統(tǒng)的個體行動型與動員型等途徑之外，還可開發(fā)具有時代特點的新型途徑，如網(wǎng)絡(luò)互動論壇，社區(qū)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)交流等。新型途徑既可以有效降低社區(qū)居民參與社區(qū)治理的難度，提高居民積極性與參與度，還能可觀地降低社區(qū)與居民的活動成本，節(jié)省時間上的損耗。當然，政府作為主要的治理主體，也需要在其職權(quán)范圍內(nèi)增加信息的公開。對社區(qū)居民關(guān)于社區(qū)事務(wù)治理的意見與反饋要及時給出合理回應(yīng)，增加政府與社區(qū)居民的互動，以此有效加快社區(qū)治理法治化的發(fā)展進程。

五、結(jié)語

社區(qū)治理法治化是我國實現(xiàn)依法治國，建設(shè)法治國家的重要組成部分。但目前我國社區(qū)治理相關(guān)法律法規(guī)不健全，社區(qū)治理人才隊伍不足，居民參與度不高。為加快推進我國社區(qū)治理法治化進程，應(yīng)盡快健全我國社區(qū)治理法律體系，形成復(fù)合治理模式，加強法律隊伍建設(shè)，提高居民的參與意識，從而促進我國社區(qū)治理法治化發(fā)展。

作者:顧澤楠 單位:揚州大學社會發(fā)展學院