導(dǎo)語：建國(guó)初期我國(guó)公務(wù)員他律制度建設(shè)的反思一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

所謂他律，哲學(xué)家康德的原意指依據(jù)外界事物或情感沖動(dòng)，為追求道德之外目的而制定的倫理規(guī)則。今天對(duì)他律涵義的理解已發(fā)生變化，泛指外部制約、約束。[1]而其中尤以法規(guī)、政策的外在制約、約束為最重要的他律形式。本文中的公務(wù)員他律制度即指旨在對(duì)公務(wù)員行使行政權(quán)力的行為、過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、制約的一切法規(guī)和政策。他律是自律的依據(jù)和保障，離開了他律，自律將無所適從并難以維持。特別是在制約行政權(quán)方面，由于他律具有客觀性、直接性和強(qiáng)制性，因而更是具有不可替代的重要作用。本文擬從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)建國(guó)初期我國(guó)公務(wù)員他律制度建設(shè)作些分析，以期從中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)一步改進(jìn)和完善我國(guó)當(dāng)前的公務(wù)員他律機(jī)制。

一、建國(guó)初期我國(guó)公務(wù)員他律制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

從總體上看，建國(guó)初期（特別是經(jīng)過1951-1952年的“三反”運(yùn)動(dòng)之后）我國(guó)行政腐敗的狀況無論從發(fā)生頻度還是規(guī)模上都比改革開放后要小。究其原因是多方面的，其中相對(duì)較有效的公務(wù)員他律制度是重要的一條。當(dāng)時(shí)的公務(wù)員他律制度之所以有效，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，主要得益于以下因素。

（一）建國(guó)初期公務(wù)員他律制度順應(yīng)了當(dāng)時(shí)的內(nèi)在制度和法律文化

內(nèi)在制度是指從人類經(jīng)驗(yàn)中演化出來的規(guī)則，它體現(xiàn)著過去曾最有益于人類的各種解決方法。主要包括價(jià)值觀、習(xí)慣、倫理規(guī)范、禮貌和習(xí)俗，以及自然法等。[2]在建國(guó)初期公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)在制度的眾多特征中，與他律制度聯(lián)系緊密的主要有：其一，在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，社會(huì)主義、共產(chǎn)主義思想和信念占主導(dǎo)地位；其二，對(duì)黨組織發(fā)自內(nèi)心地?fù)碜o(hù)、信賴和敬畏，直至發(fā)展成對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)人的盲目崇拜；其三，政治觀念、階級(jí)斗爭(zhēng)觀念以及紀(jì)律觀念特別強(qiáng)烈（這三個(gè)特征的形成都是與共產(chǎn)黨在執(zhí)政后繼續(xù)保留濃厚的革命黨色彩分不開的）。由于當(dāng)時(shí)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的一元化，導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)公務(wù)員的價(jià)值觀及倫理道德規(guī)范比較統(tǒng)一，因而公務(wù)員對(duì)建立于此價(jià)值觀和道德規(guī)范上的他律制度的自覺認(rèn)同程度很深，再加上公務(wù)員隊(duì)伍對(duì)黨組織的忠誠和很強(qiáng)的紀(jì)律性，以及由于階級(jí)斗爭(zhēng)觀念的持續(xù)保持和強(qiáng)化，產(chǎn)生了強(qiáng)大的虛擬外界壓力，這種壓力使得公務(wù)員隊(duì)伍的凝聚力和向心力十分強(qiáng)勁，這些都進(jìn)一步增強(qiáng)了公務(wù)員執(zhí)行上級(jí)政策、法規(guī)的積極性和熱情。這種自覺的認(rèn)同和服從對(duì)他律制度能否發(fā)揮應(yīng)有功效是至關(guān)重要的。已經(jīng)有人估計(jì)，如果沒有形成自覺性服從，“政府靠強(qiáng)制在任何時(shí)候最多只能執(zhí)行全部法律規(guī)范的3-7%”。[3]因?yàn)椤爱?dāng)一個(gè)共同體的內(nèi)在制度與外在制度沖突時(shí)，監(jiān)督外在制度服從情況的成本和執(zhí)行外在制度的成本會(huì)限制政府靠外在制度所能取得的成就?！盵4]更進(jìn)一步，公務(wù)員的這種自覺和熱情還能對(duì)法規(guī)、政策本身的不夠周詳和完善之處加以彌補(bǔ)，使法規(guī)、政策的目的與宗旨得以實(shí)現(xiàn)，甚至比在周詳、完備的情況下做得更富有創(chuàng)造性與成效。

法律文化是指一個(gè)國(guó)家或民族受到歷史條件制約的人們對(duì)法的性質(zhì)、法在社會(huì)生活中的地位和作用以及其他法律現(xiàn)象的看法和評(píng)價(jià)，是滲透到法律生活當(dāng)中的思想傳統(tǒng)、思維模式。建國(guó)初期的法律文化可以概括為“不重視制度理性化的文化”。這種文化不重視正式法規(guī)及其貫徹機(jī)制的建立，以至排斥規(guī)范化、理性化的制度結(jié)構(gòu)，非正式的行為規(guī)則和具體情況下隨機(jī)的行為控制居于支配地位，正式成文的法律可以因特殊的需要而改寫，從而使得所謂成文的正式制度事實(shí)上也不同程度地等同于非正式的制度。[5]在這種只重內(nèi)容和實(shí)質(zhì)上的公平，而不追求形式上的正規(guī)化的文化中，法規(guī)越全面而詳盡，也就意味著違法違規(guī)行為越廣泛而普遍，從而使法規(guī)的權(quán)威資源流失。與其如此，還不如多用政策來代替法規(guī)，因?yàn)檎咄槍?duì)特定事情、特定對(duì)象和特定領(lǐng)域，因而對(duì)法治文化要求不高，且最適合人治文化。在建國(guó)初期的公務(wù)員他律制度中，政策無論從數(shù)量上還是震懾力上都遠(yuǎn)大于法規(guī)，且不論其副作用，這種狀況確實(shí)順應(yīng)了當(dāng)時(shí)的法律文化，從而增強(qiáng)和放大了他律制度對(duì)公務(wù)員行為的規(guī)范功能。

（二）建國(guó)初期公務(wù)員他律制度極具靈活性與彈性

雖然從宏觀上講，制度的變遷總是滯后于環(huán)境的變化，但從一定角度看，法規(guī)、政策等制度是環(huán)境的產(chǎn)物，有效的制度體現(xiàn)著人們適應(yīng)和改造環(huán)境的最佳方法。如果制度僵化并嚴(yán)重地滯后于環(huán)境，制度的功效必將降低，甚至成為組織發(fā)展的桎梏。因此制度必須具備必要的靈活性和彈性，要有回旋和調(diào)整的余地，這樣才能降低制度的執(zhí)行成本和服從成本，提高制度對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性，增強(qiáng)制度的生命力?；仡櫼幌陆▏?guó)初期他律制度，其靈活性與彈性可謂被發(fā)揮得淋漓盡致。主要表現(xiàn)為：其一，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要和環(huán)境的變化，他律制度被及時(shí)地制定和修改。例如，為配合“鎮(zhèn)反”、“三反”、“五反”等運(yùn)動(dòng)，國(guó)家及時(shí)地頒布了《中華人民共和國(guó)懲治反革命條例》、《中央節(jié)約檢查委員會(huì)關(guān)于處理貪污、浪費(fèi)及克服官僚主義錯(cuò)誤的若干規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》等法規(guī)；其二，公務(wù)員他律制度的內(nèi)容體現(xiàn)了原則性與靈活性的統(tǒng)一，他律制度的執(zhí)行者擁有較大的自由裁量權(quán)。例如，1957年10月頒布的《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》第七條中規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)于違反國(guó)家紀(jì)律的工作人員，在追究紀(jì)律責(zé)任和給予紀(jì)律處分的時(shí)候，……按照所犯錯(cuò)誤的性質(zhì)和情節(jié)的輕重，參照本人平常的表現(xiàn)和對(duì)錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)程度，分別予以適當(dāng)?shù)募o(jì)律處分或者免予處分?！笨梢赃@樣說，建國(guó)初期公務(wù)員他律制度的極大靈活性與彈性不但提高了他律制度對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性和生命力，而且這種靈活性與彈性依托于黨的巨大權(quán)威資源，使他律制度在保持必要權(quán)威與尊嚴(yán)基礎(chǔ)上，充分享有了便宜行事以及激發(fā)他律制度執(zhí)行者主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性等好處，從而極大地提升了他律制度對(duì)黨和國(guó)家各項(xiàng)具體任務(wù)的工具性價(jià)值。

（三）建國(guó)初期公務(wù)員他律制度比較簡(jiǎn)約

“認(rèn)識(shí)論和法理學(xué)正日益證明，復(fù)雜規(guī)則不起作用，因?yàn)樗鼈儗?duì)人的認(rèn)識(shí)要求過高并硬使服從法律的代價(jià)超過了必要的水平（Schuck，1992；Epstein，1995）。”[6]“在人性的認(rèn)識(shí)局限和其他局限既定的情況下，制度，要富有效率，就必須易于理解。為此，它們應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單而確定，對(duì)違規(guī)的懲罰應(yīng)當(dāng)?shù)玫角逦膫鬟_(dá)和理解?！盵7]況且由于各種主客觀原因，建國(guó)初期我國(guó)公務(wù)員的整體文化素質(zhì)并不高，這就更要求他律制度簡(jiǎn)約而顯明。縱觀建國(guó)初期的他律制度，雖然體系和條款不夠完備，但確實(shí)比較簡(jiǎn)約。其一，法規(guī)數(shù)量不多。雖然自1950年至1957年我國(guó)制定的法律、法規(guī)或規(guī)范性文件數(shù)量達(dá)873件，[8]但這對(duì)于一個(gè)對(duì)舊法規(guī)采取推倒重來方針的新政權(quán)而言，并不算多，而且其中不少法規(guī)是臨時(shí)性的，也就是說，在具體某一時(shí)期，實(shí)際生效的法規(guī)數(shù)量比這個(gè)數(shù)字要少的多，至于其中涉及公務(wù)員他律的法規(guī)，為數(shù)就更少了。其二，公務(wù)員他律制度的條款、內(nèi)容比較簡(jiǎn)約。比如，1952年頒布的《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》只有18條；《關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》只有17條；《中共中央關(guān)于在“三反”運(yùn)動(dòng)中黨員犯有貪污、浪費(fèi)、官僚主義錯(cuò)誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》只有13條等。至于黨的對(duì)公務(wù)員進(jìn)行他律的政策，雖然數(shù)量遠(yuǎn)多于法規(guī)，但其內(nèi)容也往往簡(jiǎn)單明了，時(shí)效性與操作性都較強(qiáng)，例如，1952年1月的《中共中央關(guān)于立即抓緊“三反”斗爭(zhēng)的指示》中作了這樣的規(guī)定：“請(qǐng)你們立即抓緊“三反”斗爭(zhēng)，縮短學(xué)文件的時(shí)間（有四五天就夠了），召開干部會(huì)，限期（例如十天）展開斗爭(zhēng)，送來報(bào)告，違者不是官僚主義分子，就是貪污分子，不管什么人，一律撤職查辦?！盵9]姑且不論此規(guī)定的科學(xué)性，但其顯明性確是十分突出的。

以上因素（不管這些因素的具備是源于政治決策者對(duì)制度規(guī)律的深刻洞識(shí)與主動(dòng)把握還是受當(dāng)時(shí)的客觀現(xiàn)實(shí)所迫）系建國(guó)初期公務(wù)員他律制度比較有效的重要成因，值得今天借鑒，因此，換一個(gè)角度講，這些因素亦可稱之為當(dāng)時(shí)公務(wù)員他律制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。

二、建國(guó)初期我國(guó)公務(wù)員他律制度建設(shè)的教訓(xùn)

建國(guó)初期我國(guó)公務(wù)員他律制度在爆發(fā)出炫目的暫時(shí)性光芒之后，很快就凸現(xiàn)出其巨大的副作用。從1957年起，“法律虛無主義”思潮開始彌漫并日趨嚴(yán)重，并最終出現(xiàn)了“”期間“無法無天”的境況。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，建國(guó)初期我國(guó)公務(wù)員他律制度建設(shè)的教訓(xùn)主要有如下幾點(diǎn)。

（一）有缺陷的文化與生長(zhǎng)其上的公務(wù)員他律制度形成了惡性循環(huán)

雖然建國(guó)初期他律制度與當(dāng)時(shí)的文化（主要指內(nèi)在制度和法律文化）比較匹配，但這種文化是有缺陷的，其中最明顯的缺陷就是：科學(xué)精神、社會(huì)契約觀念、制度理性化觀念、政治市場(chǎng)觀念、思想市場(chǎng)觀念、公民意識(shí)、權(quán)利義務(wù)觀念、平等自由觀念等理性文化要素嚴(yán)重缺乏。[10]面對(duì)這種有缺陷的文化，當(dāng)時(shí)的他律制度不是在積極矯正的基礎(chǔ)上去適應(yīng)它，而是一味地迎合、利用甚至強(qiáng)化這種缺陷，其結(jié)果無異于飲鴆止渴。雖然當(dāng)時(shí)的具體任務(wù)和目標(biāo)可能達(dá)成了，但卻是以大量地耗費(fèi)黨和政府稀缺的權(quán)威資源和合法性資源為代價(jià)，從而最終使他律制度趨于“軟性化”和無效。并且在此基礎(chǔ)上，還會(huì)進(jìn)一步形成一個(gè)惡性循環(huán)，即有缺陷的文化誘發(fā)畸形的他律制度，而畸形的他律制度又進(jìn)一步加劇文化的缺陷。筆者認(rèn)為，這是建國(guó)初期他律制度建設(shè)最重要的教訓(xùn)之一。

（二）他律制度缺乏普適性

普適性是法治的一個(gè)基本態(tài)度，違背普適性準(zhǔn)則一般都會(huì)削弱對(duì)規(guī)則的服從和規(guī)則的顯明性，并因此而削弱制度的規(guī)范性、協(xié)調(diào)性品質(zhì)。普適性包括三項(xiàng)準(zhǔn)則：其一，制度應(yīng)具有一般性。換言之，制度不應(yīng)在無確切理由的情況下對(duì)個(gè)人和情境實(shí)施差別待遇；其二，有效規(guī)則必須在兩種意義上具有確定性：它必須是可以識(shí)別的（顯明的），它必須就未來的環(huán)境提供可靠的指南；其三，制度應(yīng)當(dāng)具有開放性，以便允許行為者通過創(chuàng)新行動(dòng)對(duì)新環(huán)境作出反應(yīng)。[11]而建國(guó)初期的他律制度（特別是政策），為了執(zhí)行的便捷以及其它諸如政治、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)考慮，賦予了制度執(zhí)行者過大的自由裁量權(quán)，規(guī)定了過多的“如果……那么……”式條款，并且有時(shí)還根據(jù)人們的階級(jí)、地位、影響力等因素，有差別地運(yùn)用規(guī)則和懲罰，比如：“其有在革命工作中一貫表現(xiàn)好，偶犯貪污錯(cuò)誤，數(shù)量甚小者，還可以免予行政處分?！盵12]這就使公務(wù)員不能清晰地看懂制度的信號(hào)，確切地知道違規(guī)的后果，并恰當(dāng)?shù)貙⒆约旱男袨榕c之對(duì)照，因而與制度的普適性要求背道而馳?？梢哉f，建國(guó)初期公務(wù)員他律制度嚴(yán)重缺乏普適性是釀成后來“法律虛無主義”、“法律工具主義”盛行的重要禍根之一。

（三）不重視元規(guī)則的建設(shè)

元規(guī)則又叫程序性規(guī)則，它們決定實(shí)體性規(guī)則可以規(guī)定什么和不可以規(guī)定什么，可以進(jìn)行什么樣的制度變革，以及如何進(jìn)行制度變革，比如，誰能啟動(dòng)變革，要通過變革需要什么樣的多數(shù)票，如何解決制度變革上的沖突。元規(guī)則對(duì)于使規(guī)則系統(tǒng)在不同時(shí)期合乎預(yù)期地發(fā)揮作用是必不可少的（特別是在規(guī)則激增，整個(gè)規(guī)則系統(tǒng)發(fā)生功能障礙的風(fēng)險(xiǎn)增大時(shí)更是如此），它們能保證規(guī)則系統(tǒng)的內(nèi)在協(xié)調(diào)性，并使制度變革的整體局面保持可預(yù)見性。缺少這種元規(guī)則的制度系統(tǒng)限制著演化性適應(yīng)，從長(zhǎng)期來講，它們很可能將難以保證制度的連續(xù)性，并變得不確定。[13]縱觀建國(guó)初期他律制度，在法規(guī)中很少設(shè)立元規(guī)則，即使有，也往往過于籠統(tǒng)而難于實(shí)踐和操作。至于政策就更不用提，幾乎難覓元規(guī)則的蹤影。元規(guī)則的缺失帶給我國(guó)法治建設(shè)的負(fù)面影響是嚴(yán)重而持久的，它不但是后來“法律虛無主義”盛行的重要促成因素之一，而且對(duì)當(dāng)今法制建設(shè)中“重實(shí)體，輕程序”格局的形成也負(fù)有不可推卸的歷史責(zé)任。

（四）他律制度缺乏穩(wěn)定性

穩(wěn)定制度的優(yōu)越性在于，人們已使自己的優(yōu)點(diǎn)最佳地適應(yīng)于老的制度，養(yǎng)成了近乎本能地遵守它們的習(xí)慣。因此，制度的穩(wěn)定性減少了制度的執(zhí)行成本，提高了制度的可信賴性，并因此而促進(jìn)著人際交往。[14]所以，他律制度在保持對(duì)環(huán)境的必要適應(yīng)和改造基礎(chǔ)上，應(yīng)盡最可能地維持穩(wěn)定性。而建國(guó)初期的公務(wù)員他律制度由于過分地追求靈活性、權(quán)變性以及實(shí)用性，致使制度的穩(wěn)定性受到巨大沖擊。一些他律制度（特別是政策）幾乎是朝令夕改，嚴(yán)重破壞了公務(wù)員的正當(dāng)行為預(yù)期，并逐漸腐蝕了他律制度在公務(wù)員心目中的權(quán)威性。

三、對(duì)當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員他律制度建設(shè)的啟示

建國(guó)初期公務(wù)員他律制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)給當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員他律制度建設(shè)留下了深刻而寶貴的啟示。

（一）保持公務(wù)員他律制度與文化的良性互動(dòng)

公務(wù)員他律制度建設(shè)必須在積極矯正文化缺陷，構(gòu)建健康的理性化文化基礎(chǔ)上與文化（特別是內(nèi)在制度和法律文化）保持一致，以文化來支持制度和彌補(bǔ)制度的不足（比如以諸如社會(huì)不滿、羞恥心和群體排斥等自發(fā)性懲治來補(bǔ)充正式的司法懲罰），并進(jìn)而形成制度與理性化文化的良性互動(dòng)。這其中要注意兩個(gè)方面：其一，不能被舊文化牽著鼻子走，做舊文化的奴隸，否則將重蹈前他律的覆轍；其二，不能逆文化而行，與文化對(duì)抗，否則將導(dǎo)致他律制度的低效。他律制度對(duì)文化應(yīng)該采取的態(tài)度是：既順應(yīng)又改造，在順應(yīng)中積極改造，在改造中保持順應(yīng)，將改造和順應(yīng)有機(jī)結(jié)合而不是對(duì)立起來。改革開放以來，公務(wù)員他律制度（特別是法規(guī)）無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都比建國(guó)初期有了飛躍性的提高，但他律制度卻日趨“軟性化”，對(duì)公務(wù)員的規(guī)范功能并未達(dá)到預(yù)期效果，其中最關(guān)鍵的一條就是與新型他律制度相匹配的理性化文化沒有相應(yīng)地建立起來，從而不但不能對(duì)他律制度起支持、促進(jìn)作用，反而發(fā)揮著阻礙、抵消的負(fù)面效應(yīng)。

（二）在保持必要的靈活性與彈性基礎(chǔ)上，盡最大可能地維護(hù)他律制度的普適性和穩(wěn)定性

改革開放以來的公務(wù)員他律制度建設(shè)雖然在朝普適性和穩(wěn)定性方向邁進(jìn)，但離真正意義上的普適性和穩(wěn)定性還有較長(zhǎng)距離，而且也逐漸失去了建國(guó)初期他律制度的靈活性與彈性優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，這在社會(huì)過渡與轉(zhuǎn)型時(shí)期是難免甚至不可避免的，這個(gè)問題只有在政治與經(jīng)濟(jì)體制改革到位之后才能真正得到解決。但這并不等于說目前在這一點(diǎn)上可以無所作為，我們應(yīng)該盡可能地創(chuàng)造條件來促成普適性、穩(wěn)定性目標(biāo)的早日達(dá)成。在處理他律制度的靈活性、彈性與普適性和穩(wěn)定性的關(guān)系時(shí)，如果它們之間發(fā)生沖突，鑒于我國(guó)的法律文化現(xiàn)狀，寧愿犧牲一點(diǎn)靈活性與彈性，以維護(hù)和促進(jìn)他律制度的普適性與穩(wěn)定性。

（三）重視元規(guī)則的建設(shè)，并力求他律制度的簡(jiǎn)約化

令人欣慰的是，改革開放以來，我國(guó)在他律制度建設(shè)中已越來越意識(shí)到元規(guī)則的重要性，元規(guī)則在越來越多的他律制度中得到了體現(xiàn)與重視，比如近年來通過的《立法法》、《行政許可法》等就是很好的例子。但在制度簡(jiǎn)約化方面表現(xiàn)的就不盡如人意了。翻開現(xiàn)行的公務(wù)員他律制度，不難發(fā)現(xiàn)其復(fù)雜化、繁瑣化漸趨明顯，并且在“提高法律的可操作性”口號(hào)的推動(dòng)下，這種趨勢(shì)似乎還在加強(qiáng)。勿容質(zhì)疑，強(qiáng)調(diào)法律的可操作性在我國(guó)當(dāng)前有重要的現(xiàn)實(shí)意義，但我們要切記，可操作性不等于復(fù)雜性，更不等于繁瑣。況且這種復(fù)雜、繁瑣的趨勢(shì)與國(guó)際上（特別是歐美）的法規(guī)精簡(jiǎn)潮流也不相符，不利于我國(guó)的法制與國(guó)際接軌和融合。因此，當(dāng)前公務(wù)員他律制度建設(shè)在重視制度的可操作性前提下，應(yīng)認(rèn)真汲取建國(guó)初期他律制度比較簡(jiǎn)約的經(jīng)驗(yàn)，從而提高他律制度的規(guī)范性功效。