導(dǎo)語：國外用水戶灌溉管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近十多年來，世界各國都在采取措施，制定有關(guān)政策法規(guī)，鼓勵(lì)灌溉用水戶更多地參與灌溉管理，進(jìn)行灌區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革．

大多數(shù)工業(yè)化國家，如澳大利亞、日本、西班牙、美國等，根據(jù)財(cái)政需要，許多年前就已經(jīng)實(shí)行用水戶參與灌溉管理的政策，灌溉管理主要從政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)給用水戶自己負(fù)責(zé)．如美國已經(jīng)提倡將墾務(wù)局建設(shè)和經(jīng)營的灌溉工程的管理責(zé)任移交．農(nóng)民是大型灌區(qū)的成員，而經(jīng)營灌溉渠道和負(fù)責(zé)向農(nóng)民分配水量的工程師則是其服務(wù)對象農(nóng)民的雇員．工業(yè)化國家的農(nóng)民大多受過高等教育，他們通過私有化市場和公共部門（農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站）得到有力支持．而在發(fā)展中國家推行用水戶參與灌溉管理有三個(gè)主要原因：一是政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)灌溉管理職能，國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)很大，社會成本很高；二是灌溉用水戶管水的積極性比政府機(jī)構(gòu)高；三是灌溉管理責(zé)任分散給用水戶，對灌溉系統(tǒng)出現(xiàn)的問題和變化更能快速反應(yīng)．

用水戶參與灌溉管理意味著用水戶將全面參與各級灌溉管理，包括灌溉工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、建設(shè)監(jiān)理、融資、規(guī)制、運(yùn)行維護(hù)、監(jiān)測評價(jià)等，不僅參與決定工程設(shè)計(jì)而且還要參與決定體制設(shè)計(jì)（組織形式和功能）等．對用水戶參與灌溉管理，目前國外流行兩種說法，一種是“參與式灌溉管理（PIM）”，另一種是灌溉管理轉(zhuǎn)移（IMT）．最常見的灌溉管理轉(zhuǎn)移形式是將灌溉管理職責(zé)從中央政府的灌溉機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到財(cái)務(wù)自主的用水戶組織．

1保證用水戶參與灌溉管理成功的重要因素

國外一些國家的經(jīng)驗(yàn)表明，無論是推行用水戶參與灌溉管理（PIM）或是灌溉管理職責(zé)的轉(zhuǎn)移（IMT），保證該過程成功的重要因素包括基本條件、國家政策和法律、實(shí)施模式及灌溉協(xié)會的類型和性質(zhì)．

1．1基本條件

主要包括國家預(yù)算發(fā)生危機(jī)，不能完全承擔(dān)對灌溉管理的財(cái)政支持；最高層產(chǎn)生通過私人對灌溉排水的投資來恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長的政治意圖；由于維護(hù)不及時(shí)造成灌溉基礎(chǔ)設(shè)施相繼破壞；需要提高水利用率．

1．2國家政策

主要指與用水戶參與灌溉管理的相關(guān)鼓勵(lì)政策，通常因目的和區(qū)域不同而異．在菲律賓，水資源的利用、治理和保護(hù)的基本原則和框架都概括在1976年的“水法（WaterCodd）”內(nèi)，政府制定了發(fā)展灌溉協(xié)會的新策略，鼓勵(lì)灌溉用水戶協(xié)會或協(xié)會聯(lián)合會承擔(dān)灌溉工程的運(yùn)行維護(hù)管理工作．土耳其的立法允許將國有小型灌溉工程由國家水利工程總局移交給用水戶協(xié)會，用水戶協(xié)會負(fù)責(zé)向農(nóng)民征集需水用水表，并上交國家水利總局，管理二級渠道以下的水量分配，清理和小修渠道及其他小型水工建筑物．阿根廷聯(lián)邦政府將水管理職責(zé)轉(zhuǎn)移到省、州一級，并開始實(shí)施灌溉管理轉(zhuǎn)移計(jì)劃，各項(xiàng)與水有關(guān)的政策、法規(guī)基本上都是由地方制定．墨西哥國家水委員會通過制定國家水政策，把水分配給用水戶并給予相應(yīng)的許可證和正式許可文件，同時(shí)將大型灌溉工程交給用水戶管理．哥倫比亞政府農(nóng)業(yè)政策鼓勵(lì)私人資本投資灌溉排水工程建設(shè)，并積極推動(dòng)用水戶參與灌排工程的建設(shè)和管理．

1．3有關(guān)法律文件

國外用水戶參與灌溉管理的法律體系主要有三種法律文件，一是現(xiàn)行法律，二是用水戶協(xié)會組織章程，三是用水戶協(xié)會與灌溉機(jī)構(gòu)之間的轉(zhuǎn)讓協(xié)議．現(xiàn)行法律主要明確用水戶協(xié)會作為法人實(shí)體享有的權(quán)利與義務(wù)；組織章程對會員資格、組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理、運(yùn)行維護(hù)、水費(fèi)、用水戶協(xié)會的清算等做具體規(guī)定，轉(zhuǎn)讓協(xié)議對擬轉(zhuǎn)讓的灌溉系統(tǒng)、協(xié)會與灌溉機(jī)構(gòu)雙方的責(zé)任、共同管理階段如何運(yùn)作等做具體規(guī)定．墨西哥的國家水法中規(guī)定用水戶協(xié)會作為法人，一些國家根據(jù)舊的國家法律或地方法律來支持灌溉管理轉(zhuǎn)移計(jì)劃的實(shí)施（如阿根廷和土耳其），而一些國家則通過制定新的國家水法實(shí)施了灌溉管理職責(zé)轉(zhuǎn)移（如菲律賓和哥倫比亞）．

1．4灌溉協(xié)會類型和性質(zhì)

灌溉協(xié)會的類型和性質(zhì)與各國或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和灌溉形式直接有關(guān)．在灌區(qū)較大、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國家，灌溉協(xié)會有一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，能雇傭自己的職員和擁有屬于自己的專用灌溉設(shè)備，如墨西哥、日本、中國臺灣地區(qū)、土耳其、阿根廷和哥倫比亞，灌溉協(xié)會規(guī)模大（受益范圍2000～50000hm2），屬自我服務(wù)的合作社性質(zhì)，很多職員都是雇傭的專業(yè)人員，用水費(fèi)收入以現(xiàn)金支付其薪水，水費(fèi)以現(xiàn)金支付．相反，在灌區(qū)很小和經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的國家，灌溉協(xié)會很小，經(jīng)濟(jì)上不能維持，管理也存在較多問題，如菲律賓灌溉協(xié)會非常?。ㄊ芤娣秶?00～300hm2），以村莊為基礎(chǔ)，大部分勞動(dòng)力是用水戶提供的義務(wù)工，只有極少數(shù)灌溉職員是雇傭的專業(yè)人員，水費(fèi)多以谷物支付．阿根廷的灌溉協(xié)會享有完全合法權(quán)力（包括征稅權(quán)力），而其他國家的灌溉協(xié)會確定和征收水費(fèi)的權(quán)力有限，且沒有其他的地方征稅權(quán)力，因此他們的大部分收入來自水費(fèi)．

1．5實(shí)施模式

每個(gè)國家實(shí)現(xiàn)向用水戶參與管理制度轉(zhuǎn)變的方法是不同的．如菲律賓采用的是自下而上的方法，而哥倫比亞和墨西哥則是采用自上而下的方法．從促進(jìn)用水戶參與灌溉管理過程方面說，哥倫比亞投入的時(shí)間和做出的努力比其他國家都少，但是轉(zhuǎn)移過程非?？欤谵D(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)了一些新問題，因?yàn)橛盟畱羰聦?shí)上對他們的所有權(quán)及管理責(zé)任的變化不太了解．許多灌溉系統(tǒng)是靠泵從河中取水，很多管理轉(zhuǎn)移都涉及能源補(bǔ)貼問題．阿根廷為了迅速推行用水戶參與灌溉管理，采用了報(bào)告會等形式進(jìn)行宣傳．墨西哥和土耳其組織用水戶參加報(bào)告會，并對自己的職員進(jìn)行培訓(xùn)．墨西哥還組織水利技術(shù)研究所和專業(yè)公司編寫視聽教材，以使用水戶相信灌溉管理轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)積極的變革．菲律賓采用了最慢的方法，利用研究所技術(shù)人員和農(nóng)民組織者作為“催化劑”開展工作，這些組織者住在農(nóng)村，組織國家灌溉局有關(guān)人員和用水戶交換意見．然而，國家灌溉局現(xiàn)在己意識到過分依靠這些組織者，工作進(jìn)展緩慢，現(xiàn)已大大削減了農(nóng)民組織者的數(shù)量．

從責(zé)任轉(zhuǎn)移方面來說，墨西哥、哥倫比亞和土耳其提到了灌溉機(jī)構(gòu)和灌溉協(xié)會之間管理分擔(dān)形式．分組管理的時(shí)間各國各地區(qū)不同，但一般為6～12個(gè)月．相反，阿根廷則轉(zhuǎn)移很快，而菲律賓采取1期、2期、3期分期實(shí)現(xiàn)責(zé)任逐步轉(zhuǎn)移，即使15年后，也只有不到15％的地區(qū)實(shí)現(xiàn)3期轉(zhuǎn)移，即完全由用水戶管理．

2用水戶參與灌溉管理后產(chǎn)生的影響

根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，用水戶參與灌溉管理后產(chǎn)生的最大好處是水費(fèi)收入增加，政府的灌溉工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)支付減少，灌溉系統(tǒng)能得到定期維修．如墨西哥灌溉管理責(zé)任轉(zhuǎn)移后，水費(fèi)收入增加了4倍，政府的灌溉工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)支付從80％減少到25％．土耳其實(shí)施灌溉管理轉(zhuǎn)移計(jì)劃后灌區(qū)水費(fèi)實(shí)收率提高兩倍．哥倫比亞用水戶參與管理的灌區(qū)與國家灌溉機(jī)構(gòu)管理的灌區(qū)相對照，前者的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用僅25％來自于政府補(bǔ)貼，后者的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用中政府補(bǔ)貼占90％，并且前者的灌溉計(jì)劃和種植模式更為靈活，灌溉系統(tǒng)能得到定期維護(hù)．墨西哥1989年創(chuàng)建國家水委員會，1992年制定有關(guān)用水戶參與灌溉管理的新水法并于1994年1月議會批準(zhǔn)通過．到1996年底，全國87％的大中型灌區(qū)已移交給用水戶協(xié)會管理．哥倫比亞1993年頒布了新法律，賦予了用水戶協(xié)會合法地位和責(zé)任，以及賦予了國家灌溉機(jī)構(gòu)的支持和監(jiān)督義務(wù)．目前全國24個(gè)大中型灌區(qū)有16個(gè)（占2／3）灌區(qū)已經(jīng)移交地方協(xié)會管理．土耳其1993年開始實(shí)施大型灌區(qū)灌溉管理責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方組織，只用了3年時(shí)間，61％的國有灌區(qū)的灌溉管理職責(zé)由國家水利工程總局成功地轉(zhuǎn)移給地方機(jī)構(gòu)或地方灌溉協(xié)會．

推行用水戶參與灌溉管理，將灌溉管理權(quán)向地方轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)復(fù)雜工作，涉及到國家政策法規(guī)和政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，新的地方組織機(jī)構(gòu)的建立，工程設(shè)施、設(shè)備所有權(quán)的轉(zhuǎn)移以及工程管理人員的調(diào)整．在灌區(qū)管理模式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)和社會條件也發(fā)生了變化．

3存在的問題

雖然用水戶參與灌溉管理已引起世界各國的關(guān)注，并已取得了初步成效，但無論是土耳其，還是墨西哥，用水戶參與灌溉管理的實(shí)踐時(shí)間都還比較短，有關(guān)的法律和管理方法等都不太完善．從一些國家的實(shí)施情況看，主要存在以下問題．

附表灌溉管理轉(zhuǎn)移的可能影響

首先，在灌溉協(xié)會方面，存在水權(quán)不安全、資金不足、灌溉工程的修復(fù)和現(xiàn)代化改造政策不明確、財(cái)務(wù)和行政管理經(jīng)驗(yàn)不足等問題，其中水權(quán)不安全被認(rèn)為是對灌溉協(xié)會影響最大的問題之一．沒有水權(quán)，或水權(quán)不明確或不安全會造成以下結(jié)果：（1）限制對新建工程設(shè)施或現(xiàn)有工程設(shè)施修復(fù)的投資；（2）使部分協(xié)會管理者和農(nóng)民產(chǎn)生短期行為；（3）導(dǎo)致為維護(hù)不明確的水權(quán)而投入大筆資金；（4）導(dǎo)致供水量減少以及系統(tǒng)維護(hù)不好．

灌溉工程的修復(fù)和現(xiàn)代化改造政策不明確對灌溉協(xié)會產(chǎn)生的影響也很大，因?yàn)閷?shí)施用水戶參與灌溉管理將為政府和農(nóng)民帶來巨大的潛在效益，但是被移交的設(shè)施應(yīng)處于良好的運(yùn)行狀態(tài)．而且大多數(shù)國家缺乏清晰、持續(xù)穩(wěn)定的關(guān)于灌溉工程修復(fù)和現(xiàn)代化改造的政策．在現(xiàn)有財(cái)政情況下，用水戶協(xié)會沒有財(cái)力對灌溉工程進(jìn)行修復(fù)和現(xiàn)代化改造，但從長遠(yuǎn)來看，為了提高系統(tǒng)的灌溉效益必須對工程進(jìn)行修復(fù)和現(xiàn)代化改造．灌溉工程的修復(fù)和現(xiàn)代化改造離不開政府的財(cái)政支持，而且只有解決好這一問題，才有可能加速實(shí)施大規(guī)模的灌溉管理職責(zé)轉(zhuǎn)移計(jì)劃．所有灌溉系統(tǒng)都需要定期修復(fù)和現(xiàn)代化改造．但要完成這項(xiàng)工作需要政府提出有關(guān)修復(fù)責(zé)任明確而持續(xù)穩(wěn)定的政策．缺乏這些政策時(shí)，協(xié)會的傾向是推遲所需的修復(fù)，希望政府采取修復(fù)措施和承擔(dān)責(zé)任．

其次，在灌溉機(jī)構(gòu)方面，實(shí)施灌溉管理職責(zé)轉(zhuǎn)移后，原有政府專管機(jī)構(gòu)的職責(zé)重新進(jìn)行了調(diào)整，打亂了正常的工作秩序，因運(yùn)行責(zé)任轉(zhuǎn)移引起規(guī)模減小，致使技術(shù)能力下降．

第三，在農(nóng)民方面，農(nóng)民要求提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，可能改種經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的農(nóng)作物，需要提供支持包括：生產(chǎn)貸款；技術(shù)推廣咨詢；新技術(shù)；研究成果；市場和市場信息；獲得投入資金；收獲后服務(wù)．

第四，在政府方面，削弱了對系統(tǒng)內(nèi)全部灌溉活動(dòng)的控制，并且減弱了利用灌溉作為執(zhí)行國家其他政策和應(yīng)優(yōu)先考慮事項(xiàng)的工具的能力．例如，在一定的季節(jié)提倡栽種旱作物，而不是水稻，這可能是政府所希望的．過去，可能是由灌溉機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)供水計(jì)劃和供水量來實(shí)現(xiàn)這一目的，在轉(zhuǎn)移后，這將比較困難．

4經(jīng)驗(yàn)和啟示

較發(fā)達(dá)國家在多年以前已經(jīng)把大部分灌溉管理職能轉(zhuǎn)移給地方組織．而近來已經(jīng)推行灌溉管理轉(zhuǎn)移的發(fā)展中國家，盡管總的效果不錯(cuò)，但在有些國家，推行灌溉轉(zhuǎn)移管理計(jì)劃所產(chǎn)生的新問題表明有降低潛在效益的趨勢，應(yīng)當(dāng)引起高度重視．

在推行灌溉轉(zhuǎn)移管理計(jì)劃中，最重要的條件是最高層的政治意愿．其次是灌溉基礎(chǔ)設(shè)施必須處于良好狀況，可以按需要輸送灌溉水．第三是國家水法必須有相關(guān)條款規(guī)定．

大部分國家推行灌溉轉(zhuǎn)移管理計(jì)劃產(chǎn)生了一些新問題，解決措施包括：（1）必須在質(zhì)和量的方面確立安全的水權(quán)．這是解決水權(quán)不安全感的主要辦法，應(yīng)明確規(guī)定干旱時(shí)期對用水戶和灌溉協(xié)會的補(bǔ)償辦法．灌溉協(xié)會和灌溉協(xié)聯(lián)可以協(xié)助提供幫助和法律代表．（2）必須多渠道解決資金不足的問題．由于主要收入來源是灌溉服務(wù)費(fèi)，所以服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和征收百分比相當(dāng)重要．提高服務(wù)費(fèi)收入的主要方法是將費(fèi)用分成兩部分：固定收費(fèi)和計(jì)量收費(fèi)．提高灌溉農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率也是增加對灌溉協(xié)會的財(cái)政支持的重要因素．（3）必須對灌溉系統(tǒng)的修復(fù)制定明確而又持續(xù)穩(wěn)定的政策法規(guī)．沒有這種政策，會經(jīng)常延誤維護(hù)．因?yàn)楣喔炔粌H有益于農(nóng)民，所以有正當(dāng)理由制定費(fèi)用分?jǐn)偡桨?，即由政府支付一部分，農(nóng)民支付剩余的部分．如果可能，灌溉協(xié)會應(yīng)有一定的儲備金，但儲備金不夠所需開支時(shí)，應(yīng)有可負(fù)擔(dān)得起的貸款來源．為了保證修復(fù)計(jì)劃在技術(shù)上合理，需要從政府或私人機(jī)構(gòu)取得技術(shù)支持．（4）必須加強(qiáng)外部支持，提高和改進(jìn)管理．需要專業(yè)人員培訓(xùn)和改進(jìn)管理系統(tǒng)和外部支持服務(wù)，如外部審計(jì)、灌溉服務(wù)費(fèi)直接匯入銀行、采用微機(jī)和標(biāo)準(zhǔn)化的會計(jì)程序包、承包維護(hù)設(shè)備等，提高工作人員的財(cái)務(wù)和行政管理經(jīng)驗(yàn)．