導語：新刑訴法下人民監(jiān)督員制度的發(fā)展一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:人民監(jiān)督員制度是人民檢察院在能否有效地打擊職務(wù)犯罪的質(zhì)疑中產(chǎn)生的，雖然人民檢察院如今已基本不再行使自偵權(quán)力，但新修訂的《檢察院組織法》明確規(guī)定了人民監(jiān)督員制度，因此，人民監(jiān)督員制度仍有存在的必要，然而需要對其進行改革。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)當確定為人民檢察院針對所有案件的不起訴決定。為了保障人民監(jiān)督員的人民性，人民監(jiān)督員應(yīng)當從有選舉權(quán)的公民中隨機抽選產(chǎn)生。最后，有必要賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督的強制效力。

關(guān)鍵詞:人民監(jiān)督員;監(jiān)督范圍;選任制度;監(jiān)督效力

一、人民監(jiān)督員制度的困境與新發(fā)展

2003年10月，中華人民共和國最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》，并在黨中央和全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導下開始了人民監(jiān)督員制度的試點工作，我國人民監(jiān)督員制度實踐就此拉開了序幕。最高人民檢察院的文件表明了人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。如此限定人民監(jiān)督員制度監(jiān)督的范圍可以說是不合理的。人民監(jiān)督員制度，顧名思義就是由一般社會成員親自參與司法活動，對人民檢察院行使權(quán)力進行監(jiān)督制約，但是這樣的制約何以僅僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。然而，結(jié)合當時的社會背景可以發(fā)現(xiàn)，這樣特定監(jiān)督的范圍是由人民監(jiān)督員制度設(shè)立的目的所決定的。當時，我國憲法明確規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院對于職務(wù)犯罪案件享有自偵、自捕、自訴的“一條龍”式的審前權(quán)力，這樣一種封閉的權(quán)力既缺乏其他權(quán)力機關(guān)的有效制約，也缺乏必要的外部監(jiān)督，極易產(chǎn)生濫權(quán)的情形。而且當時檢察機關(guān)反腐效果并不理想，開展的反腐活動也多是“雷聲大，雨點小”，社會公眾對于人民檢察院在如此的權(quán)力配置下能否有效地發(fā)揮打擊職務(wù)犯罪的作用以及是否能夠公正地實施法律產(chǎn)生了質(zhì)疑。為了回應(yīng)這樣的質(zhì)疑，最高人民檢察院提出了人民監(jiān)督員制度的試點改革，可以說，人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生是最高人民檢察院對社會呼聲的一種被動回應(yīng)，如此也不難解釋為何人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。人民監(jiān)督員制度幾經(jīng)發(fā)展，但是監(jiān)督范圍卻一直限于人民檢察院辦理的自偵案件，在2015年12月的《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第一條就明確規(guī)定“加強對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件工作的監(jiān)督”的目的。但隨著司法體制改革的深化，《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)的通過與《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑訴法》)的修改，與職務(wù)違法犯罪有關(guān)的案件已經(jīng)轉(zhuǎn)由國家監(jiān)察委員會辦理，盡管新《刑訴法》保留了部分職務(wù)犯罪案件由人民檢察院自行偵查，但是這樣的權(quán)力顯然已經(jīng)淪為一種“文本權(quán)力”，基本沒有適用的余地。人民檢察院已經(jīng)基本不再辦理自偵案件，因此，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立基礎(chǔ)已經(jīng)基本喪失，人民監(jiān)督員制度是否還有必要存在已成為一種當然的質(zhì)疑。然而，新修訂的《中華人民共和國檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)無疑否定了這樣的質(zhì)疑，與新《刑訴法》同時的《檢察院組織法》第27條明確規(guī)定:人民監(jiān)督員對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督。這是人民監(jiān)督員制度第一次從人民檢察院自我限權(quán)上升到法律層次的監(jiān)督措施，其實施也具備了法律的保障?！稒z察院組織法》的修改對關(guān)于人民監(jiān)督員制度是否有存在的必要的討論起到“一錘定音”的效果，人民監(jiān)督員制度還將繼續(xù)得以實施。但是《檢察院組織法》第27條僅僅原則性地規(guī)定了人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督，并沒有進一步對人民監(jiān)督員制度予以細化規(guī)定，而所謂的“依照規(guī)定”也并不能起到指導性的作用，一方面能夠與《監(jiān)察法》以及新《刑訴法》銜接的新規(guī)定并沒有出臺，而之前的規(guī)定在新的司法環(huán)境中又基本不具有適用的可能性。在新的具體規(guī)定出臺之前，有必要重新探討與檢視人民監(jiān)督員制度，從而完善人民監(jiān)督員制度，使人民監(jiān)督員制度在新的司法環(huán)境中充分發(fā)揮其作用。其中有三個問題亟待探討:其一，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍;其二，人民監(jiān)督員的選任;其三，強化人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力。

二、人民監(jiān)督員制度監(jiān)督的范圍重構(gòu)

《監(jiān)察法》的出臺以及新修訂《刑訴法》的通過，對人民監(jiān)督員制度最大的沖擊就是人民監(jiān)督員監(jiān)督的對象已經(jīng)不復存在。根據(jù)中華人民共和國最高人民檢察院的《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第二條，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍為人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件中出現(xiàn)的11種情形①。如今，人民檢察院已經(jīng)基本不再辦理直接受理立案偵查案件，如果繼續(xù)沿用上述規(guī)定的監(jiān)督范圍，那么人民監(jiān)督員制度無疑就會成為一種名存實亡的制度。因此，有必要重新構(gòu)建人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。對于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，學界也有相應(yīng)的討論，其中主要存在兩種觀點。第一種觀點認為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍不再僅限于某種案件類型或是某一辦案階段，檢察機關(guān)的“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)都應(yīng)納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，但應(yīng)當針對存在較大爭議的或社會影響較大的案件。［1］另一種觀點則認為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍為檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的起訴活動，包括提起公訴與不提起公訴，并將由監(jiān)察委調(diào)查終結(jié)后移送到檢察機關(guān)起訴的案件作為監(jiān)督的重點。［2］筆者認為上訴兩種觀點皆存在一定的局限性，第一種設(shè)想將檢察機關(guān)的“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)都納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍無疑過于寬泛，缺乏科學性與可操作性。人民監(jiān)督員的設(shè)立是為了解決檢察機關(guān)的部分權(quán)力缺乏必要的外部制約與監(jiān)督，例如:監(jiān)察體制改革前，人民檢察院對于職務(wù)犯罪案件的立案，采取監(jiān)視居住的強制措施，進行搜查、扣押、凍結(jié)等偵查行為的權(quán)力都是缺乏必要外部制約與監(jiān)督的。而監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)行使的部分權(quán)力已經(jīng)變?yōu)閷ζ渌麢C關(guān)的監(jiān)督與制約，對于這樣的權(quán)力實屬缺乏由人民監(jiān)督員進行監(jiān)督的必要。經(jīng)驗告訴我們“管得越多”就等于“什么都管不了”，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍擴大至“監(jiān)督、審查、追訴”很可能導致人民監(jiān)督員什么都監(jiān)督不了。而且將監(jiān)督范圍如此擴大，人民監(jiān)督員對許多情形都缺乏必要的發(fā)現(xiàn)機制，就如之前的人民監(jiān)督員制度雖然規(guī)定對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件出現(xiàn)的11種情形進行監(jiān)督，但是由于缺乏必要的發(fā)現(xiàn)機制，其中很多情形都缺乏實際操作性，擴大至上述的監(jiān)督范圍也可能重蹈覆轍。該學界學者也認識到了這樣的問題，并提出人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件限于存在較大爭議的或社會影響較大的案件。確實，這可以過濾掉大部分案件，減輕人民監(jiān)督員不必要的負擔，又使人民檢察院可以得到更大范圍的監(jiān)督。但是這也帶來一個問題，“存在較大爭議”與“社會影響較大”究竟應(yīng)當如何予以判斷，以及應(yīng)當由誰進行判斷。首先人民監(jiān)督員的性質(zhì)決定人民監(jiān)督員并不會常駐人民檢察院，因此，判斷主體不可能是人民監(jiān)督員，那么這種判斷無疑又回到了人民檢察院，在判斷標準不明確的情況下，其結(jié)果就是人民檢察院挑揀案件由人民監(jiān)督員監(jiān)督。果真如此，人民監(jiān)督員制度不僅不能夠起到監(jiān)督的作用，反而會成為人民檢察院行使職權(quán)的背書。因此，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍擴大至“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)不僅沒有必要，也缺乏實際操作性。第二種將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍限于檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的起訴活動的設(shè)想雖然很好地承接了之前的人民監(jiān)督員制度監(jiān)督的范圍，但如此并不能完全發(fā)揮人民監(jiān)督員應(yīng)有之作用。一方面，將監(jiān)督范圍僅僅限于檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的起訴活動過于狹隘，這無可避免地需要解決一個問題，檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的起訴活動與一般犯罪的起訴活動有何實質(zhì)性的區(qū)別，因此需要對職務(wù)犯罪的起訴活動進行專門的監(jiān)督?在筆者看來，這樣的區(qū)別并不存在。另一方面，將人民檢察院對職務(wù)犯罪提起公訴的活動也納入監(jiān)督范圍缺乏必要性，人民檢察院提起公訴的活動并不具有終局性，其仍然需要接受人民法院的制約，實屬缺乏由人民監(jiān)督員監(jiān)督的必要。筆者認為，在深化司法體制改革的今天，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)當設(shè)置為人民檢察院針對所有案件的不起訴決定。首先，在重構(gòu)人民監(jiān)督員制度成為必然的今天必須破除先前規(guī)定的桎梏，其監(jiān)督范圍不應(yīng)再限于人民檢察院辦理職務(wù)犯罪的相關(guān)活動。人民監(jiān)督員制度的核心應(yīng)當是解決人民檢察院的部分權(quán)力缺乏必要的外部監(jiān)督與制約的問題。在不起訴決定上，人民檢察院不僅在處理職務(wù)犯罪中缺乏外部的監(jiān)督與制約，在處理一般犯罪中也是如此。盡管針對不起訴決定我國《刑訴法》第179條規(guī)定了公安機關(guān)的復議、復核程序，180條規(guī)定了被害人的申訴程序，以及181條規(guī)定的被不起訴人的申訴程序，但是這些程序都為檢察機關(guān)所主導，都沒有解決人民檢察院的不起訴決定缺乏外部監(jiān)督與制約。其次，新《刑訴法》將認罪認罰從寬制度納入我國刑事訴訟法律體系之中，這一改革必然帶來人民檢察院在公訴活動享有更大的自由裁量權(quán)，因此也更有必要對其公訴活動予以監(jiān)督。并且新《刑訴法》第182條賦予了人民檢察院一種新的不起訴權(quán)力。盡管該條為防止濫用，規(guī)定了最高人民檢察院的核準程序，但是這樣的核準程序依然是一種內(nèi)部的監(jiān)督制約，并不能抹殺外部監(jiān)督的必要。最后，對人民檢察院的不起訴活動由社會公眾組成的組織進行監(jiān)督也有其先例，并且其取得了很好的效果。例如:日本為了制約檢察官所享有的巨大公訴權(quán)，尤其是檢察機關(guān)享有的巨大的追訴裁量權(quán)，實行了檢察審查會制度。而檢察審查會最主要的功能就是審查確認檢察機關(guān)所做出的不起訴決定是否正當。［3］日本檢察審查會在監(jiān)督檢察機關(guān)公訴權(quán)方面發(fā)揮了巨大的作用，并且為了更好地發(fā)揮檢察審查會的作用，日本國會在2004年通過了對檢察審查會的改革議案，強化了日本檢察審查會的監(jiān)督效果。我國同樣面臨著檢察機關(guān)公訴權(quán)缺乏外部監(jiān)督的困境，在改革我國人民監(jiān)督員制度時，有必要借鑒和吸收日本檢察審查會的成果，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍界定為審查檢察機關(guān)所做出的不起訴決定是否正當，以完善我國人民監(jiān)督員制度。由此，人民檢察院在做出不起訴決定之后，都應(yīng)當將該決定送至人民監(jiān)督員辦公室，以便人民監(jiān)督員有必要的途徑了解相關(guān)情況，以決定是否啟動監(jiān)督。同時，人民監(jiān)督員也可以接受被害人、告發(fā)人等案件相關(guān)人的申請以決定是否啟動監(jiān)督程序。

三、人民監(jiān)督員的選任改革

人民監(jiān)督員制度具有一個非常重要的特點，這就是民主性，該特點對人民監(jiān)督員的選任與任期提出了要求，可以說，以適當?shù)姆绞竭x任出能夠代表廣大人民群眾，并能充分行使監(jiān)督權(quán)的人民監(jiān)督員，是人民監(jiān)督員制度得以順利、有效運行的核心。［4］人民監(jiān)督員制度具有民主性，這是人民監(jiān)督員制度相較于其他有組織的監(jiān)督所具有的優(yōu)勢，同時人民監(jiān)督員制度所具有的民主性本身就是一個值得追求與拓展的價值。我國《刑訴法》第6條明確規(guī)定了“依靠群眾”原則，人民監(jiān)督員制度正是“依靠群眾”的一種體現(xiàn)，也是公民參與司法的一種重要形式。公民參與司法對司法民主、司法公正、司法公信力以及司法能力的提高都具有促進作用［5］?？梢哉f，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員制度的民主性是人民監(jiān)督員選任的核心考慮因素?；诖?，《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》第九條明確了推薦與自薦相結(jié)合的人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式。其中的自薦方式為公民成為人民監(jiān)督員拓寬了渠道，在一定程度上增強了人民監(jiān)督員制度的民主性。但是，這樣的規(guī)定在實踐中卻遭到了異化，有學者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自薦方式成為一種“附庸”，在產(chǎn)生的40位人民監(jiān)督員中僅僅只有一位是通過自薦的方式產(chǎn)生，其他均為機關(guān)、團體、企事業(yè)單位與基層組織等推薦產(chǎn)生。［6］這不得不讓人質(zhì)疑，幾乎所有的人民監(jiān)督員都是與國家公權(quán)力有關(guān)的人，如何充分代表廣大人民群眾?這樣的人民監(jiān)督員的組成是否具有民主性?為此，學者倡導應(yīng)當以“自薦為主、推薦為輔，鼓勵自薦”為人民監(jiān)督員產(chǎn)生原則，并且對此原則進行了實踐。［7］此原則相對于《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》第九條的規(guī)定更具有優(yōu)越性。其明確了推薦與自薦的主從關(guān)系，以自薦為主對于保證人民監(jiān)督員制度的民主性具有重要意義。但是，以推薦與自薦作為人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式仍然是一種在司法成本面前的一種退而求其次的選擇。盡管，自薦相較于推薦在保證民主性上更具有優(yōu)越性，但是自薦在保證民主性上仍然受到其他因素的制約。一方面，自薦的前提是公民具有充分的信息知悉能力，所有公民都有條件與能力知悉人民監(jiān)督員制度的相關(guān)內(nèi)容以及人民監(jiān)督員的選任情況，但是這在當前中國顯然是不現(xiàn)實的。中國社會公民的信息知悉能力呈現(xiàn)一種金字塔式的結(jié)構(gòu)，信息知悉能力低下的人反而是社會的大多數(shù)，廣大公民缺少了解相關(guān)信息的渠道。如此，自薦方式在體現(xiàn)民主的優(yōu)越性受到制約。另一方面，自薦也以公民的積極主動為前提，但是從我國公民參與政治生活實踐來看，大多數(shù)公民都較為被動，讓公民自薦成為人民監(jiān)督員又能具有廣泛的代表性，這本身就是不太現(xiàn)實的。鑒于此，有必要對我國的人民監(jiān)督員的選任方式進行改革，而改革的核心目標就是保證人民監(jiān)督員的民主性與廣泛代表性，理想的情形就是每一個符合條件的公民都有機會成為人民監(jiān)督員。日本為了保障檢察審查會的民主性以及充分發(fā)揮審查職能，其檢察審查會由從享有眾議員選舉權(quán)的人中隨機抽選的11名檢察審查員組成。［3］鑒于此，筆者認為，我國人民監(jiān)督員可以從候選區(qū)域中擁有選舉權(quán)的公民中隨機抽選產(chǎn)生。具體來說，負責人民監(jiān)督員選任工作的單位從待選區(qū)域中隨機抽選出符合條件的擁有選舉權(quán)的公民作為候選人，再直接與該候選人通過電話等方式取得聯(lián)系并告知其人民監(jiān)督員制度的相關(guān)情況、人民監(jiān)督員的選任情況以及人民監(jiān)督員的權(quán)利義務(wù)，接受候選人的咨詢。之后征求候選人是否具有成為人民監(jiān)督員的意愿，如果候選人具有成為人民監(jiān)督員的意愿，那么再約談候選人并對其進行面對面的審核;如果候選人無意于成為人民監(jiān)督員，那么再隨機抽取，直到符合要求的人數(shù)。如此，更有益于保證人民監(jiān)督員的廣泛代表性以及更好地履行監(jiān)督職責，同時這種邀請參與的方式也更為被中國公民所接受。

四、人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督效力強化

人民監(jiān)督員制度作為一種監(jiān)督機制，其能否充分發(fā)揮監(jiān)督效果的關(guān)鍵在于監(jiān)督強制效力的有無，缺乏監(jiān)督強制效力的監(jiān)督機制只可能成為一種為權(quán)力實施“正名”的工具。人民監(jiān)督員的監(jiān)督缺乏強制效力，監(jiān)督過程形式化，是人民監(jiān)督員制度難以發(fā)揮實效的根本原因，這也使得人民監(jiān)督員制度為學者所詬病。［1］在之前的監(jiān)督實踐中，人民監(jiān)督員根據(jù)案件情況對案件進行評議、表決，并形成表決意見，由人民檢察院對該意見進行審查，若人民檢察院的意見與人民監(jiān)督員的意見相左，人民檢察院應(yīng)當向人民監(jiān)督員進行說明，說明之后人民監(jiān)督員仍有異議的，對此可以復議一次，但是復議的最后結(jié)果仍然為人民檢察院所控制?？梢园l(fā)現(xiàn)，人民監(jiān)督員的監(jiān)督?jīng)]有任何強制效力，人民監(jiān)督員的監(jiān)督更多的是一種發(fā)現(xiàn)異議的機制，但是對于案件處理的決定權(quán)仍然掌握在檢察機關(guān)手中，由此可以得出一個結(jié)論，人民監(jiān)督員制度似乎是一個可有可無的存在。雖然在實踐中存在著經(jīng)過人民監(jiān)督員的監(jiān)督之后人民檢察院改變了之前的決定的情形，但是這也無可改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員的監(jiān)督缺乏強制效力的事實。將監(jiān)督效果寄希望于被監(jiān)督人的自覺，這樣的制度無疑是失敗的。日本檢察審查會也曾遭遇監(jiān)督缺乏法律強制力的窘境，為了改變這樣的狀況，日本于2004年對檢察審查會進行了改革，規(guī)定了起訴決議制度，檢察審查會對于檢察官不起訴的案件做出起訴適當?shù)臎Q議后，檢察官在收到該決議后仍然堅持不起訴或者在3個月內(nèi)未提起公訴，檢察審查會又一次作出起訴適當?shù)臎Q議時，必須通知地方法院指定辯護律師代為提起公訴。通過起訴決議制度，日本成功地賦予了檢察審查會監(jiān)督的強制力，強化了檢察審查會對檢察官的監(jiān)督。同時為了協(xié)調(diào)檢察審查會的監(jiān)督剛性與檢察官的自由心證得到充分地尊重，保證公正以及程序正當，日本設(shè)立了指定辯護律師制度，在檢察審查會第二次作出起訴適當?shù)臎Q議時，地方法院就必須指定辯護律師代替檢察官行使公訴權(quán)。［8］改革人民監(jiān)督員制度的關(guān)鍵就在于賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督的強制效力，但在賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督的強制效力的同時，也應(yīng)當尊重檢察官的自由心證，避免檢察官做出違背其心證的決定。然而我國又缺乏指定律師作為公訴人支持公訴的基礎(chǔ)。因此，有必要在賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督的強制效力與尊重檢察官自由心證的權(quán)衡中提出一種具有實踐基礎(chǔ)的監(jiān)督機制。因此筆者提出如下構(gòu)想:檢察官經(jīng)過審查做出不起訴決定，應(yīng)當將該決議交由人民監(jiān)督員進行審議，審議不通過，則退回檢察官，由檢察官進行進一步審查，在此過程中檢察官可以將該案退回原辦案機關(guān)補充偵查與延長審查起訴期限，并在法定期限內(nèi)再一次做出決定。該決定再交由人民監(jiān)督員審議，人民監(jiān)督員審議仍然不通過，則應(yīng)當終止做出該決定的檢察官對于該案的辦理，并將該案交由其他檢察官在綜合人民監(jiān)督員的意見的基礎(chǔ)上重新辦理。其間，在檢察官做出不起訴決定之后，應(yīng)當立即釋放在案的犯罪嫌疑人，有必要的可以辦理取保候?qū)彸绦颉?/p>

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作者:劉青松 單位:四川大學