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一、“人民必得出場(chǎng)”:英國(guó)脫歐的政治憲法學(xué)反思

在短短的兩年時(shí)間內(nèi)，英國(guó)發(fā)生了兩場(chǎng)舉世矚目的全民公投(referendum)。在2014年的蘇格蘭獨(dú)立公投中，面對(duì)未來(lái)不確定性的擔(dān)憂，蘇格蘭選民最終選擇了保留在一個(gè)統(tǒng)一的聯(lián)合王國(guó)之內(nèi)。然而在2016年的第二場(chǎng)全民公投的結(jié)果卻是“脫歐派”以微弱優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)勝“留歐派”，讓盲目樂(lè)觀、毫無(wú)心理準(zhǔn)備的人們大跌眼鏡。英國(guó)脫離歐盟的結(jié)果引發(fā)了英國(guó)和世界政治經(jīng)濟(jì)的短期劇烈動(dòng)蕩和長(zhǎng)期不確定性。時(shí)任英國(guó)首相卡梅隆辭職以承擔(dān)發(fā)動(dòng)脫歐公投的政治后果;在隨后的2017年大選中，由于脫歐議題的復(fù)雜性與分裂性導(dǎo)致產(chǎn)生了一個(gè)沒(méi)有任何政黨過(guò)半的“懸峙議會(huì)”。特蕾莎•梅不得不與其他小黨聯(lián)合組閣，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)其選前所希冀的通過(guò)大選組成一個(gè)“穩(wěn)固且強(qiáng)有力的政府”，從而挾民意與歐盟談判的目的。在隨后啟動(dòng)的脫歐談判果然并不順利，歐盟以強(qiáng)硬的姿態(tài)面對(duì)英國(guó)的分裂行為，甚至是有可能拒絕給予英國(guó)所希望的歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)成員待遇。2017年5月至11月，英國(guó)與歐盟進(jìn)行了六輪談判，一直毫無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，英國(guó)有可能面臨“硬脫歐”的黯淡前景，而這可能會(huì)對(duì)英國(guó)貿(mào)易、金融以及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生巨大打擊。在英國(guó)脫歐的影響下，一時(shí)間歐洲各國(guó)疑歐主義運(yùn)動(dòng)或者其他各種地方分離主義傾向也都此起彼伏，并形成親歐盟的建制派精英與反歐盟的民粹主義運(yùn)動(dòng)的對(duì)立。英國(guó)脫歐公投帶來(lái)的沖擊舉世矚目，英國(guó)脫歐公投的前因、后果與未來(lái)也受到世人關(guān)注。英國(guó)脫歐的原因林林總總有很多，譬如說(shuō)，英國(guó)保守主義與光榮孤立的傳統(tǒng)對(duì)歐外交政策、民族主義與反全球化情緒的日漸濃厚、中東長(zhǎng)期動(dòng)蕩帶來(lái)的難民潮對(duì)歐盟一體化政策的沖擊、全球反恐局勢(shì)的惡化，以及政治精英為了黨派利益而有意操弄民意，等等原因不一而足。這些社會(huì)背景、政治態(tài)勢(shì)與社會(huì)思潮原因在很多文章中已經(jīng)談及，但是從憲法學(xué)角度對(duì)英國(guó)脫歐公投的制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行反思的文章似乎還尚不多見(jiàn)。本文就試圖從英國(guó)脫歐公投的制度背景談起，從政治憲法學(xué)的角度進(jìn)行進(jìn)一步的思考。實(shí)際上，全民公投在英國(guó)憲法體系中并沒(méi)有確定的位置，人民主權(quán)思想也并非是英國(guó)憲法的直接基礎(chǔ)，因?yàn)樽怨鈽s革命以來(lái)，議會(huì)主權(quán)理論一直就是英國(guó)憲法的拱頂石。對(duì)議會(huì)主權(quán)理論作出最早最系統(tǒng)概括的，是18世紀(jì)英國(guó)憲法學(xué)家布萊克斯通，并得到后世戴雪等憲法學(xué)家的繼承和發(fā)展。根據(jù)布萊克斯通的解釋?zhuān)?guó)議會(huì)擁有一種“萬(wàn)能權(quán)”:“在制定及確認(rèn)某項(xiàng)新法，擴(kuò)大或限制某項(xiàng)法律的適用范圍，撤銷(xiāo)、廢止或重新啟用某項(xiàng)法律及對(duì)某項(xiàng)法律加以闡述方面，議會(huì)擁有的權(quán)力是至高無(wú)上且不受約束的”，亦即是說(shuō)，議會(huì)是英國(guó)憲法“委托”主權(quán)的機(jī)構(gòu)?！?〕需要強(qiáng)調(diào)的是，英國(guó)憲法學(xué)說(shuō)并不反對(duì)人民主權(quán)的思想，正如著名的輝格黨人柏克所說(shuō):“雖然政府是一種有著神圣權(quán)威的機(jī)構(gòu)，但它的形式和它的經(jīng)管者，卻通通源出于人民”〔3〕。但是，前有英國(guó)內(nèi)戰(zhàn)和共和國(guó)時(shí)期的慘烈教訓(xùn)，后有法國(guó)大革命血流成河的慘狀，英國(guó)主流政治思想反對(duì)不受限制的激進(jìn)民主思想，英國(guó)憲法中的人民主權(quán)因素必須以議會(huì)主權(quán)、代議制和法治的形式表達(dá)出來(lái)。在英國(guó)人看來(lái)，不受限制的激進(jìn)民主在實(shí)質(zhì)上是“革命和憲法的熱忱的借口之下太頻繁地脫離了自己的真正的原則”，“脫離產(chǎn)生了革命和存在于憲法之中的那種堅(jiān)定的、審慎的(deliberate)而又深思熟慮的精神”〔4〕。柏克引用古希臘政治思想表示，直接民主在大型國(guó)家從來(lái)沒(méi)有成功實(shí)踐過(guò)。就18、19世紀(jì)的英國(guó)政治狀況而言，英國(guó)民主制度有了相當(dāng)程度的發(fā)展，其形態(tài)是以基層為主的，集中于議會(huì)選區(qū)內(nèi)的選舉與市鎮(zhèn)社區(qū)的內(nèi)部事務(wù)。即便是19世紀(jì)至20世紀(jì)初期發(fā)展起來(lái)的相對(duì)激進(jìn)的全國(guó)性民主政治運(yùn)動(dòng)，轟轟烈烈的憲章運(yùn)動(dòng)將政治目標(biāo)集中于爭(zhēng)取普選權(quán)和議會(huì)改革，相對(duì)而言很少脫離既有憲制框架?！?〕正是這個(gè)原因，1975年的英國(guó)第一次全國(guó)性的全民公投(恰巧是關(guān)于英國(guó)的歐共體成員身份)的合憲性就受到了廣泛質(zhì)疑，反對(duì)者質(zhì)疑全民公投是否與議會(huì)主權(quán)這一憲法根基相容。實(shí)際上，就連兩黨領(lǐng)袖都對(duì)全民公投持反對(duì)態(tài)度。據(jù)記載，時(shí)任工黨籍首相哈羅德•威爾遜曾經(jīng)堅(jiān)決反對(duì)舉行有關(guān)于歐共體成員身份的全民公投，只是后來(lái)迫于黨內(nèi)分裂的壓力才不得不改弦更張，但他仍然堅(jiān)持該次公投是“特殊狀況”。〔6〕時(shí)任反對(duì)黨領(lǐng)袖的撒切爾夫人也同樣反對(duì)在英國(guó)舉行全民公投，她后來(lái)在自傳中斬釘截鐵地表示:“我的立場(chǎng)是徹底地反對(duì)整套全民公投的理念，因?yàn)槿窆妒沁`憲和非英國(guó)(un－British)的實(shí)踐?！比銮袪柗蛉说谝淮我苑磳?duì)黨領(lǐng)袖的身份在下議院發(fā)言就是堅(jiān)決反對(duì)就歐共體成員身份舉行全民公投:此次采取全民公投的方式完全就是提出一個(gè)疑問(wèn):何種問(wèn)題需要舉行全民公投?一個(gè)可能的回答是需要更改憲法的時(shí)候?？墒牵鶕?jù)英國(guó)傳統(tǒng)很難定義什么是更改憲法，因?yàn)橛?guó)憲法是如此的有賴(lài)于慣例與先例。如果的確存在恰當(dāng)?shù)膽椃ㄒ罁?jù)，也就是說(shuō)如果確實(shí)能夠明確定義憲法慣例的話，一次全民公投也許是可以接受的。然而這就意味著英國(guó)會(huì)走向成文憲法或部分成文憲法，有如其他民主國(guó)家一樣，這對(duì)議會(huì)主權(quán)的影響深遠(yuǎn)?！?〕在工黨的強(qiáng)推之下，英國(guó)于1975年舉行了第一次全國(guó)性的全民公投，并最終通過(guò)公投決定保留英國(guó)的歐共體成員身份。此后英國(guó)舉行了大大小小幾十次全民公投，包括若干次地方權(quán)力下放公投，以及2011年的議會(huì)選舉制度改革投票和2014年的蘇格蘭地區(qū)獨(dú)立公投兩次較為矚目的公投。但是這些公投大多都波瀾不驚，沒(méi)有引起重大變革;2014年的蘇格蘭地區(qū)獨(dú)立公投期間雖然存在著種種不確定性，但最終有驚無(wú)險(xiǎn)地維持了聯(lián)合王國(guó)的國(guó)家統(tǒng)一。20世紀(jì)70年代以來(lái)，英國(guó)政治家所推動(dòng)的重大憲法改革幾乎都經(jīng)歷了全民公投這一程序，由人民“出場(chǎng)”對(duì)重大憲制問(wèn)題進(jìn)行全民公投似乎成為了一項(xiàng)憲法慣例。英國(guó)政治學(xué)家卡瓦納曾經(jīng)樂(lè)觀地評(píng)價(jià)說(shuō):“在1970年代，全民公投還被認(rèn)為是非常有爭(zhēng)議的一種方式，如今已被牢固地確立為憲法的一個(gè)組成部分?！薄?〕

二、“人民出場(chǎng)”與兩種主權(quán)間的張力

其實(shí)，議會(huì)主權(quán)理論的集大成者戴雪卻并不反對(duì)全民公投;他反而主張英國(guó)在解決愛(ài)爾蘭自治問(wèn)題上采取全民公投的方式。然而，卡瓦納和戴雪并沒(méi)有完全意識(shí)到全民公投與議會(huì)主權(quán)之間的張力，全民公投的憲法地位究竟如何實(shí)際上仍然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題，全民公投與議會(huì)立法權(quán)、人民主權(quán)與議會(huì)主權(quán)之間并不存在著天然的協(xié)調(diào)。法律與政治有相分離的一面，但政治也為法律提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，同時(shí)法律也應(yīng)當(dāng)吸收政治，從而為政治提供有序規(guī)則。換句話說(shuō)，全民公投需要在憲法體系中有恰當(dāng)?shù)膽椃ǖ匚弧睦碚撋隙?，立法至上的議會(huì)主權(quán)的確意味著議會(huì)可以通過(guò)立法進(jìn)行全民公投，因此，表面上看來(lái)議會(huì)主權(quán)并不與全民公投相矛盾。但是，議會(huì)主權(quán)從邏輯上還意味著“議會(huì)不得約束繼任者”原則，也就是說(shuō):“上屆議會(huì)不可以限制下屆議會(huì)，現(xiàn)行法規(guī)卻可以被后來(lái)的法律所取代”〔9〕。因此，無(wú)論之前議會(huì)如何進(jìn)行立法，后來(lái)的議會(huì)都可以完全拒絕承認(rèn)全民公投的結(jié)果。所以議會(huì)主權(quán)下的全民公投只能是無(wú)約束力的咨詢(xún)性公投，并沒(méi)有法律意義，缺乏適當(dāng)?shù)膽椫频匚?。但在另一方面，在啟蒙之后的現(xiàn)代西方社會(huì)，民主理念本身已經(jīng)成為政治社會(huì)最重要的正當(dāng)性來(lái)源之一，作為一種民意表達(dá)機(jī)制的全民公投具有高度的政治正當(dāng)性基礎(chǔ)。從法律上而言，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，英國(guó)所有的全民公投都是無(wú)約束力的(no－binding)咨詢(xún)性投票。這些全民公投要么其結(jié)果并非是重大憲制問(wèn)題，要么就是投票結(jié)果與議會(huì)大多數(shù)議員的意志相同，因此并未彰顯兩種主權(quán)的相互張力。而脫歐公投之所以引人注目，除了英國(guó)脫歐的重大政治影響之外，就是在于公投結(jié)果最終與議會(huì)大多數(shù)議員的意愿相互矛盾，這實(shí)際上有憲制危機(jī)和政治僵局(deadlock)的潛在局面。根據(jù)官方公布的公投結(jié)果，脫歐陣營(yíng)以51．89%對(duì)48．11%的微弱優(yōu)勢(shì)取得勝利。然而，時(shí)任英國(guó)兩黨領(lǐng)袖、大部分內(nèi)閣大臣和超過(guò)四分之三的議會(huì)議員卻都支持留在歐盟;新繼任的首相特蕾莎•梅和大選新產(chǎn)生的議會(huì)議員仍然大部分是留歐派。根據(jù)2017年“脫歐程序案”中英國(guó)最高法院的明確裁決，啟動(dòng)脫歐程序必須由議會(huì)立法才能最終決定:“2016年的全民公投具有重大的政治意義。但是，其法律意義卻應(yīng)由英國(guó)議會(huì)通過(guò)法案授權(quán)來(lái)決定，……由公投結(jié)果的執(zhí)行而產(chǎn)生的對(duì)英國(guó)法的改變必須在英國(guó)憲法許可的方式下進(jìn)行，這種方式就是議會(huì)的立法?！薄?0〕在公投中失敗的親歐派正是希望借英國(guó)議會(huì)投票的契機(jī)推翻全民公投的結(jié)果，反對(duì)黨工黨也利用議會(huì)授權(quán)政府啟動(dòng)脫歐程序的機(jī)會(huì)為保守黨制造政治障礙。戴雪在《英憲精義》中將主權(quán)劃分為法律主權(quán)和政治主權(quán)兩種:所謂法律主權(quán)就是議會(huì)主權(quán)理論上“不受法律限制的立法權(quán)”，這是一個(gè)純粹的法律概念;而所謂政治主權(quán)，就是一個(gè)國(guó)家的最高意志，在英國(guó)它就是多數(shù)選民的意志。法律主權(quán)與政治主權(quán)存在著不一致的可能性:一方面，戴雪認(rèn)為，現(xiàn)代立憲民主制的基本原則就在于“議會(huì)的法律主權(quán)從屬于國(guó)民的政治主權(quán)”〔11〕;另一方面，戴雪又強(qiáng)調(diào)雖然政治主權(quán)在政治上具有至上性，但它并非法律事實(shí)，沒(méi)有直接的法律效力。因此，全民公投的結(jié)果僅為政治事實(shí)而非法律事實(shí)，缺乏法律效力;除非議會(huì)承認(rèn)全民公投的結(jié)果并將其轉(zhuǎn)換為法律。他在《英憲精義》中強(qiáng)調(diào):故自英憲言之，憲法常有所準(zhǔn)備以宣揚(yáng)選民的意志，務(wù)使此項(xiàng)意志在最后期間常為國(guó)中之最大及最高勢(shì)力。雖然，如此說(shuō)法，只可謂政治的事實(shí)，決非法律的事實(shí)。是何以故?則以法院執(zhí)法不必理會(huì)選民的意志故?！?2〕但是，戴雪對(duì)這兩種主權(quán)如何協(xié)調(diào)起來(lái)并未過(guò)多著墨，他只是對(duì)法律與政治的關(guān)系做了簡(jiǎn)略陳述:“大概言之，長(zhǎng)久來(lái)看，議會(huì)中的代議制部分的長(zhǎng)久意愿很難與英國(guó)人民或相當(dāng)選民的意愿相違背;下議院的多數(shù)決議往往就是英國(guó)人民所期許的”〔13〕。戴雪相信，英國(guó)的代議制民主就能夠?qū)⒆h會(huì)的法律主權(quán)與國(guó)民的政治主權(quán)協(xié)調(diào)起來(lái)，所以議會(huì)主權(quán)本質(zhì)上就是一種“受限的萬(wàn)能權(quán)”(re-strictedomnipotence)，但這種限制又并非是法律體系上的。戴雪的這種說(shuō)法顯然是太樂(lè)觀了。一旦人民出場(chǎng)直接表達(dá)政治意志，便具有比代議制代表們更高的正當(dāng)性與權(quán)威性，任何政治機(jī)關(guān)都無(wú)法漠視。如果沒(méi)有憲法體系內(nèi)的機(jī)制將人民直接意志予以法律表達(dá)，便存在著憲法危機(jī)的潛在危險(xiǎn)。議會(huì)主權(quán)與人民主權(quán)之間如何協(xié)調(diào)起來(lái)，便成為最為重要之問(wèn)題。在脫歐公投中，最終在特蕾莎•梅首相的強(qiáng)力推動(dòng)下，議會(huì)投票決定授權(quán)政府啟動(dòng)脫歐程序，最終結(jié)果有驚無(wú)險(xiǎn);但是這樣的一波三折本身就意味著憲制危機(jī)甚至是政治危機(jī)的不確定性，因?yàn)樽h會(huì)在法律上完全有權(quán)違背全民公投的結(jié)果一意孤行。雖然長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看戴雪可能是對(duì)的，但卻忽略了當(dāng)法律主權(quán)與政治主權(quán)相沖突時(shí)導(dǎo)致政治僵局、憲制危機(jī)乃至放大政治沖突的可能性，從而在長(zhǎng)遠(yuǎn)上沖擊英國(guó)的憲制體系，這是簡(jiǎn)單依靠代議制無(wú)法解決的。因此，在制度設(shè)計(jì)時(shí)顯然不能寄希望于戴雪所說(shuō)的“長(zhǎng)期一致”，而是需要為全民公投找到恰當(dāng)?shù)膽椃ㄎ恢?。從某種程度而言，純粹的代議制和議會(huì)主權(quán)存在著部分“民主赤字”。其實(shí)晚年戴雪也意識(shí)到了他早前理論中對(duì)代議制民主的過(guò)分樂(lè)觀情緒，意識(shí)到了英國(guó)議會(huì)主權(quán)體制中的寡頭制發(fā)展傾向?！?4〕所以，在重大憲法問(wèn)題上人民當(dāng)然有權(quán)直接表達(dá)意志，全民公投是對(duì)代議制的有益補(bǔ)充，人民通過(guò)全民公投直接決定根本性的憲法制度。正如陳端洪教授振聾發(fā)聵的表達(dá):“人民必得出場(chǎng)”〔15〕。但是全民公投本身依然存在著經(jīng)典政治思想家所擔(dān)心的民粹主義危險(xiǎn)，也與英國(guó)憲法中的議會(huì)主權(quán)存在著制度結(jié)構(gòu)上的張力。因此，在民主理念日益成為現(xiàn)代政治正當(dāng)性基礎(chǔ)的今天，議會(huì)主權(quán)必然面臨著“人民必得出場(chǎng)”時(shí)刻的挑戰(zhàn)。

三、憲法政治中的審議民主:人民主權(quán)作為一種法權(quán)結(jié)構(gòu)與政治正當(dāng)程序

〔16〕英國(guó)著名憲法學(xué)家、政治學(xué)家波格丹諾一直便是全民公投的倡導(dǎo)者，他在脫歐公投結(jié)束后即撰文表示:反對(duì)脫歐的議會(huì)將不得不遵循脫歐公投的結(jié)果，這已經(jīng)在英國(guó)憲法中引入了人民主權(quán)的新原則，而這種情境“雖然不在法律上、但在實(shí)踐上已經(jīng)懸置了議會(huì)主權(quán)”;議會(huì)主權(quán)原則的缺陷在于議會(huì)“缺乏足夠的正當(dāng)性獨(dú)自做出某些根本性的政治決斷”。〔17〕正如前文所述，一方面，戴雪小心翼翼地區(qū)分了法律主權(quán)與政治主權(quán)兩個(gè)維度，并將議會(huì)主權(quán)限于法律主權(quán)和法律理論討論的范疇之內(nèi);但是另一方面，法律與政治又并非絕然對(duì)立的兩個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域，即便戴雪本人在相關(guān)論述中也沒(méi)有完全堅(jiān)持法律與政治嚴(yán)格分離的法理學(xué)立場(chǎng)?！?8〕相對(duì)應(yīng)的是，合律性(legality)與正當(dāng)性(legitimacy)兩個(gè)概念之間也存在著相互聯(lián)系與轉(zhuǎn)換的關(guān)系。因此，憲法制度中的議會(huì)主權(quán)也同正當(dāng)性問(wèn)題具有高度的相互關(guān)系，波格丹諾的批評(píng)并非無(wú)的放矢?？死赘褚舱J(rèn)為，議會(huì)主權(quán)的政治基礎(chǔ)在于戴雪對(duì)代議制民主的樂(lè)觀假定之上，但這種假定卻并不是充分的。〔19〕當(dāng)代美國(guó)憲法學(xué)家阿克曼也持類(lèi)似的批評(píng)，他將英國(guó)的議會(huì)實(shí)踐的“理想化版本”視為一種“一元民主制”(MonisticDemocracy)，阿克曼顯然批評(píng)這種認(rèn)為一次性的民主選舉就能夠賦予議會(huì)“全面的立法權(quán)威”的學(xué)說(shuō)失之片面?！?0〕與之相對(duì)應(yīng)的“二元民主制”是阿克曼最為重要的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)之一。根據(jù)阿克曼對(duì)二元民主制的理解，民主政治過(guò)程可以劃分為日常政治與憲法政治兩個(gè)層面。所謂憲法政治，就是在非常狀態(tài)下，由人民或人民的特別代表在更加嚴(yán)格的公共審議中就重大憲法問(wèn)題做出決定的“高級(jí)立法程序”，人民直接行使人民主權(quán);而日常政治，則是在“高級(jí)立法”的框架下，由人民代表和民選官員針對(duì)一般性社會(huì)事務(wù)進(jìn)行日常立法與常規(guī)管理的過(guò)程。在阿克曼對(duì)美國(guó)憲法史的解釋中，建國(guó)制憲、內(nèi)戰(zhàn)重建與羅斯福新政都屬于美國(guó)憲法史上的憲法政治時(shí)刻，它們都深刻地改變了美國(guó)的憲法結(jié)構(gòu)。從問(wèn)題意識(shí)而言，阿克曼的理論具有高度的美國(guó)化特征，他對(duì)二元民主制的具體解釋也是基于美國(guó)憲法的歷史語(yǔ)境之中的，因此二元民主理論的具體論述有特殊性的一面。〔21〕但是，“日常政治—憲法政治”二階劃分的方法論模式在政治思想史上源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，并非僅僅是狹隘的美國(guó)例外主義立場(chǎng)可以涵蓋的，因而二元民主理論仍然具有普遍性的理論推論意義。在西方政治思想史上，馬基雅維利的共和主義理論就開(kāi)啟了這種二階劃分的濫觴，包括盧梭、西耶士和施米特等后世思想家都做出了同樣的思考。〔22〕在英美政治思想史上亦不例外，洛克的政治思想中就蘊(yùn)含了二元民主理論的雛形，洛克在《政府論》對(duì)“契約”“信托”與“立法”的劃分就體現(xiàn)了二元民主理論的基本思路:人們由社會(huì)契約結(jié)成政治社會(huì)，組成具有統(tǒng)一政治行動(dòng)能力的“人民”;人民通過(guò)“信托”(Trust)的方式制定憲法、創(chuàng)立政府;選舉出的政府根據(jù)人民的信托授權(quán)行使立法權(quán)、行政權(quán)。〔23〕當(dāng)代美國(guó)著名政治哲學(xué)家羅爾斯甚至在對(duì)阿克曼理論討論的基礎(chǔ)上直言:“立憲民主制就是二元論的”。〔24〕此外，與歐陸政治思想類(lèi)似的“根本法”理念也在英國(guó)政治思想史上源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，英國(guó)憲法理論中仍然保留了可以與二元民主理論對(duì)勘的根本法與議會(huì)立法的二元法律淵源?！?5〕在西方政治思想史上，如何理解人民和人民主權(quán)有兩種完全不同的思路。盧梭在《社會(huì)契約論》中對(duì)人民的理解是第一種思路，這種思路將人民理解為實(shí)質(zhì)性的人民實(shí)體，人民主權(quán)的憲法政治時(shí)刻就是人民“肉身”直接出場(chǎng)———正如陳端洪教授的概括:“主權(quán)者必須行動(dòng)起來(lái)，而主權(quán)者行動(dòng)的唯一方式是人民集會(huì)”〔26〕。德國(guó)公法學(xué)家施米特把盧梭的話說(shuō)得更極端，他直接表示:“一國(guó)人民的直接意志表達(dá)的自然形式是，聚在一起的人群以口頭———即喝彩———方式表示贊成或不贊成。喝彩是一切民族自然的、必不可少的生命表現(xiàn)。”〔27〕另一種截然相反的思路則常見(jiàn)于非歐陸政治哲學(xué)影響下的法學(xué)家、政治科學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等，例如邊沁、奧斯丁、凱爾森、熊彼特、達(dá)爾等著名學(xué)者。雖然這些學(xué)者的學(xué)科背景不同、具體論述不同，但大體而言，他們都基于各種不同版本的實(shí)證主義原則，將“人民意志”形式化和技術(shù)化為法定程序下的私人意見(jiàn)的聚合與表達(dá)的機(jī)制———也就是各種“建制化”(institutionalized)的選舉、投票和民意調(diào)查;除此之外，所謂的“人民意志”“人民主權(quán)”更多是一種修辭或意識(shí)形態(tài)。兩種思路固然皆有正確的一面，但又皆有不可取之處。盧梭式的人民主權(quán)將憲法政治時(shí)刻理解為頗為民粹主義的人民“肉身”直接出場(chǎng)。然而這種出場(chǎng)常常由于沒(méi)有任何規(guī)范與程序的緣故，往往只是一時(shí)一刻、轉(zhuǎn)瞬即逝的喧囂輿論，甚至所謂“民意”經(jīng)過(guò)一番吊詭的邏輯轉(zhuǎn)換后成為政客的肆意操弄政治的工具。這在歷史上屢見(jiàn)不鮮，難怪乎批評(píng)者會(huì)認(rèn)為“人民主權(quán)—制憲權(quán)理論成為了一種機(jī)械降神，即一種可以為任何政治行為進(jìn)行事后論證的理論裝置”〔28〕。另一方面，實(shí)證主義和形式主義的建制化理解又忽視了政治生活中鮮活的和只能“不言自明”的一面，民意調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、投票都無(wú)法完全表達(dá)出公意(generalwill)，這種理解忽視了大量法律規(guī)范無(wú)法表達(dá)的非建制化的政治形式;而人民主權(quán)和制憲時(shí)刻恰恰就往往以各種非建制化的方式運(yùn)作，甚至是“無(wú)中生有”地創(chuàng)造出新的政治秩序。正如施米特曾經(jīng)說(shuō)過(guò)的一句話:“如果‘制憲’議會(huì)企圖在這個(gè)時(shí)候回避決斷，人們就會(huì)在制憲議會(huì)以外、以暴力或和平方式作出這種決斷”〔29〕，這句話固然非常民粹，但政治和法律理論顯然無(wú)法忽視這種非常態(tài)政治存在的可能性。此外，在批評(píng)者還看來(lái)，這種投票機(jī)器產(chǎn)生的結(jié)果本身就是結(jié)構(gòu)性分裂的“數(shù)字決定論”:僅以微小勝率贏得的脫歐結(jié)果未必就真正代表了民意，而是一種“強(qiáng)制”?！?0〕這兩種理解都沒(méi)有正確地把握到“人民”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)形式問(wèn)題:盧梭式的“人民”放棄和否認(rèn)了人民可以具有組織起來(lái)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，人民最終不過(guò)是一群“烏合之眾”;而實(shí)證主義式的理解則誤以為“人民”只可能以機(jī)械的形式主義方式呈現(xiàn)，其余非建制化的政治形態(tài)要么被忽略，要么被視為虛構(gòu)。阿克曼對(duì)憲法政治的具體論述可能為美國(guó)式的，但其具有普遍意義的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)就在于打破了以上兩種非此即彼的思路的局限性，以新的方式重新思考和表達(dá)人民主權(quán)。阿克曼對(duì)美國(guó)歷次憲法政治的歷史解釋實(shí)際上將人民主權(quán)刻畫(huà)為了一種高階的“審議民主”(deliberativedemocracy)模式，人民通過(guò)審議民主的方式組織起來(lái)。阿克曼在《我們?nèi)嗣?奠基》中曾經(jīng)如此激情澎湃地表達(dá)他對(duì)憲法政治的審議民主式理解:這并不是說(shuō)這一時(shí)期的動(dòng)員了的慎思明辨是和哲學(xué)的研討會(huì)類(lèi)似。它實(shí)際上更為民主，更加活力四射，更具有復(fù)調(diào)色彩，會(huì)有大量的激情和人格特質(zhì);行動(dòng)和爭(zhēng)辯;戲劇和辯論———其中利益關(guān)涉如此之大，無(wú)法想象還有其他的處理方式。這其實(shí)是高級(jí)立法在面對(duì)最大挑戰(zhàn)時(shí)的關(guān)鍵點(diǎn):高級(jí)立法能夠引導(dǎo)這些相互競(jìng)爭(zhēng)的派系就公共觀點(diǎn)進(jìn)行激情四溢的交流，在他們?cè)噲D動(dòng)員一般民眾對(duì)其主張予以深切和廣泛支持的時(shí)候，能夠回應(yīng)彼此的批評(píng)嗎?……簡(jiǎn)而言之:這一制度鼓勵(lì)各種反對(duì)者彼此溝通，還是雞同鴨講?〔31〕根據(jù)這種審議民主式的理解，“人民”既不是“某種超人存在”的實(shí)體，也不是喧囂一時(shí)的烏合之眾，也絕非僅為純粹法律程序下的投票統(tǒng)計(jì)數(shù)字，而是政治精英與普通公民之間的“持續(xù)互動(dòng)過(guò)程”。通過(guò)這種“互動(dòng)過(guò)程”，人民主權(quán)實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為一種非建制化的但又具有內(nèi)在“法權(quán)結(jié)構(gòu)”和“政治正當(dāng)程序”的特別政治形態(tài)，從而真正表達(dá)人民的意志與決斷。在阿克曼的歷史敘事中，憲法政治既發(fā)生在國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院的建制化法律機(jī)構(gòu)里，也發(fā)生在各種非建制化的政治公共領(lǐng)域中———人民主權(quán)和憲法政治既不是凱爾森式機(jī)械形式主義的，也不像施米特那樣遁入政治神秘主義。阿克曼反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，通過(guò)這種更具有“公共審議”(publicdeliberation)精神的政治互動(dòng)，憲法政治拋棄了日常政治中的黨派偏見(jiàn)與黨爭(zhēng)，將全體人民的注意力集中于重大憲法問(wèn)題的對(duì)話與決定上來(lái)。借用康德政治哲學(xué)的表達(dá)，憲法政治中的人民主權(quán)就是人民持續(xù)的“理性的公共運(yùn)用”過(guò)程。

四、全民公投、審議民主與二元民主理論

阿克曼在其巨著《我們?nèi)嗣?奠基》開(kāi)篇中有一個(gè)頗有雄心壯志的疑問(wèn):難道美國(guó)憲法的解釋只能是“作為智識(shí)的殖民地，借用歐洲范疇來(lái)解釋其國(guó)家身份的意涵嗎”?阿克曼因而拒絕美國(guó)主流憲法理論的“非歷史理解”，從而在美國(guó)憲法史的基礎(chǔ)上提出了二元民主理論。〔32〕也因此人們往往據(jù)此理解二元民主理論的語(yǔ)境特殊性。不過(guò)，阿克曼同時(shí)作為憲法(史)學(xué)家和政治哲學(xué)家，其理論是既基于具體語(yǔ)境背景，又具有普遍借鑒意義，他仍然有將其理論要義普遍化的雄心壯志。在一處腳注中，阿克曼如此評(píng)論當(dāng)時(shí)英國(guó)尚屬新生事物的全民公投:我們正文概述的是已經(jīng)被廣為接受的英國(guó)理論，現(xiàn)代英國(guó)實(shí)踐演進(jìn)的方向預(yù)示著二元制立法正獲得日益廣泛的承認(rèn)?！M管這些“咨詢(xún)性”公民投票的結(jié)果在技術(shù)上對(duì)議會(huì)不構(gòu)成約束，它們通常被看成民意的表達(dá)，所以比日常的議會(huì)立法模式具有更高的權(quán)威性?？紤]到先例在英國(guó)憲法中的作用，這些公民投票會(huì)形塑未來(lái)的政治實(shí)踐。實(shí)際上，1978年，保守黨的公民投票委員會(huì)建議在憲法性法律文件(根本條款)制定的時(shí)候引入公民投票，即“對(duì)憲法進(jìn)行的任何根本改變都需要進(jìn)行公民投票”?！?3〕其實(shí)，從阿克曼在批評(píng)一元制民主理論時(shí)所用的“理想化版本”(idealizedvision)的措辭就可以看出，他并不認(rèn)為英國(guó)議會(huì)實(shí)踐本身就是“一元制民主”。反而他認(rèn)為全民公投是英國(guó)憲法中的二元制民主要素。所以，除去阿克曼敘事中的美國(guó)元素，我們可以將二元民主制與憲法政治理解為一種高階的審議民主理論，從而進(jìn)行一些普遍化的推理與應(yīng)用。從定義上來(lái)說(shuō)，審議民主不僅僅是一種民主形式，更是一種“通過(guò)提供有利于參與、交往和表達(dá)的條件而促進(jìn)平等公民自由討論的一種社會(huì)和制度條件框架”。〔34〕在此定義之下，存在著程序主義與實(shí)質(zhì)主義兩種不同的審議民主理論趨向，前者強(qiáng)調(diào)通過(guò)優(yōu)化代議制民主中的規(guī)范程序以實(shí)現(xiàn)更好的公共審議，而后者則認(rèn)為一定程度的制度倫理?xiàng)l件是審議民主的前提。兩種理論趨向并沒(méi)有孰是孰非之分，但是由于人們往往更關(guān)注于審議民主理論中的程序問(wèn)題，從而往往將審議民主與參與式民主等相似的概念混淆起來(lái)，并將審議民主的實(shí)踐局限于常規(guī)政治層次。但是從政治哲學(xué)的角度出發(fā)，審議民主更重要的性質(zhì)在于它是一種關(guān)注政治正當(dāng)性(politicallegitimacy)的民主理論，審議民主尤其關(guān)注于“當(dāng)根本性政治問(wèn)題出現(xiàn)危機(jī)時(shí)”(羅爾斯語(yǔ))如何進(jìn)行審慎決斷，因此審議民主理論決不能忽視它在憲法政治層面所扮演的角色。阿克曼對(duì)美國(guó)憲法史的刻畫(huà)就為人們?nèi)绾侮U述憲法政治中的審議民主提供了豐富的啟示。例如，憲法政治具有“形式上的法外性(illegality)”“群眾激情”“公共精神”“高度理性”四個(gè)重要的特征;又例如，在階段上，憲法政治有著“示意”“提議”“動(dòng)員審議”和“法典化”四個(gè)大致清晰的先后次序?！?5〕在阿克曼看來(lái)，英國(guó)的全民公投已經(jīng)具有了二元民主和憲法政治的因素，但是仍然有待由政治家進(jìn)行改革和由理論家進(jìn)行闡釋。這正和本文最初的分析一樣，全民公投在憲法體系中的地位尚待厘清。例如，究竟什么情況才表明一項(xiàng)憲法政治的動(dòng)議已經(jīng)開(kāi)始得到人民的廣泛討論并有必要進(jìn)入全民公投議程，即阿克曼所謂的“示意”，從而防止全民公投只是因?yàn)檎尉⒃噲D通過(guò)操作議題來(lái)獲取黨派利益。又例如，如何保證投票是人民“動(dòng)員了的深思熟慮”的結(jié)果，從而防止盲目投票。還例如，議會(huì)脫歐法案并沒(méi)有規(guī)定如何把全民公投的政治事實(shí)轉(zhuǎn)換為生效法律，政治主權(quán)如何與議會(huì)主權(quán)協(xié)調(diào)起來(lái)，亦即如何通過(guò)制度銜接實(shí)現(xiàn)阿克曼所說(shuō)的“法典化”。從時(shí)間跨度而言，阿克曼也強(qiáng)調(diào)憲法政治是一個(gè)漫長(zhǎng)的公共審議過(guò)程，需要經(jīng)過(guò)不同方式的制度檢驗(yàn)以確定這就是“人民的聲音”，而非一次投票就能夠蓋棺定論。憲法政治、審議民主理論對(duì)議會(huì)主權(quán)與全民公投的理論與實(shí)踐可以作出一些有益啟示;另外一方面，也通過(guò)于此我們可以從現(xiàn)實(shí)政治的角度觀察在西方國(guó)家中憲法政治與審議民主的理論有著怎樣的現(xiàn)實(shí)可能性。當(dāng)然，正如學(xué)者們?cè)偃龔?qiáng)調(diào)的，阿克曼的具體理論具有美國(guó)特殊語(yǔ)境，用二元民主制解釋英國(guó)憲法并不等于一定需要在英國(guó)引入成文憲法等具體做法。

作者:唐飛 單位:上海交通大學(xué)