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【英文標題】AStructuralAnalysisontheFunctionalDilemmaofPersonnelInstitutioninPublicInstitutionsandtheRedesign

【作者簡介】劉曉蘇，華東師范大學行政管理系博士生。

【內(nèi)容提要】人事制度供給是組織變革的源泉，事業(yè)單位人事制度功能困境制約了人事制度改革的進程。導致事業(yè)單位人事制度功能困境的原因是多方面的，其中一個重要且被忽視的方面在于人事制度結構的缺陷。優(yōu)化人事制度的功能，需要從規(guī)則體系、制度對象、制度理念以及制度載體等方面入手，進而完善事業(yè)單位人事制度的結構要素。

【關鍵詞】事業(yè)單位改革/人事制度/功能困境/結構要素

人事制度的結構解析可以為事業(yè)單位制度變遷研究提供新的理論視角。事業(yè)單位人事制度改革是事業(yè)單位改革的邏輯前提，因為高素質(zhì)的人力資源是組織發(fā)展的重要保障。事業(yè)單位改革之所以在公共部門體制變遷的進程中相對滯后，一定程度上在于其人事制度的應然功能沒有得到釋放。功能是結構的屬性，沒有結構就無所謂功能，完善的結構是制度功能發(fā)揮的前提和基礎，事業(yè)單位人事制度功能的發(fā)揮有賴于其制度結構的完備程度。

一、問題的提出：事業(yè)單位人事制度的功能困境

制度之所以被選擇或創(chuàng)造出來，在于其具有滿足組織需要的功能。功能是對事物屬性的表征，是由事物本質(zhì)屬性所決定的功用和效能，即特定制度產(chǎn)生于特定的行為過程并作用于特定行為者，這是制度的基本屬性。人事制度的供給構成了事業(yè)單位組織變革與機制創(chuàng)新的重要源泉，事業(yè)單位人事制度存在的合理性，就在于為事業(yè)單位的目標達成提供功能保障。由于事業(yè)單位自身的特殊性、改革本身的復雜性與艱巨性、理論準備以及政府推動力不足等原因，事業(yè)單位人事制度改革一直難以取得實質(zhì)性的進展和突破，其制度功能得不到有效提升。事業(yè)單位人事制度的功能困境可以從社會和組織兩個層面進行描述。

(一)事業(yè)單位人事制度功能的社會困境

作為中國特色的社會服務組織，事業(yè)單位產(chǎn)生于新中國成立之初。在當時的計劃經(jīng)濟體制下，國家為適應社會主義建設事業(yè)的發(fā)展和滿足人民群眾精神文化生活的需要，設立了由國家核撥經(jīng)費的，從事教育、科學、文化、衛(wèi)生、廣播電視、社會福利等領域服務的社會組織。基于設立的社會公益性質(zhì)不同于國家機關、社會團體和企業(yè)，統(tǒng)稱其為事業(yè)單位。

事業(yè)單位承擔著提供公共物品的職責。人類社會中的物品供給是一種非線性的開放系統(tǒng)，只有不同供給機制的互補和相互作用，才能實現(xiàn)公共物品的有效供給①。西方經(jīng)濟學研究表明，企業(yè)存在典型的“利益驅(qū)動機制”，對競爭性和排他性的社會物品的提供則可以滿足其盈利目標。對于非競爭性和(或)非排他性的公共物品，由于交易成本太高，以及由此帶來的搭便車現(xiàn)象，使得如果通過市場方式提供，常使公共物品供給量不足，無法滿足公眾需求。為彌補市場失靈，政府應履行提供公共物品的職能，但是，由于政府的內(nèi)在性以及公共物品供求關系的特點，往往導致公共物品供給的低效率，也稱之為政府失靈。在公共物品提供過程中，市場失靈或政府失靈的客觀存在，使得通過市場機制和政府機制提供公共物品都有一定的制度缺陷，而社會事業(yè)組織則是克服這一缺陷的第三種選擇。

作為政府和企業(yè)之外的第三種制度安排，在提供社會物品方面，事業(yè)單位應與其他兩種組織形成鼎足之勢，但現(xiàn)實情況并非如此。形成這一現(xiàn)象的原因在于：作為公共權力主體的政府具有強制性特征，可以充分運用其掌控的權力資源有效達成目標；與政府不同，企業(yè)則可以借助于市場規(guī)律，通過其獲得的經(jīng)濟資源為實現(xiàn)利潤目標服務。比較而言，事業(yè)單位既不掌控政府那樣的權力資源，也不擁有企業(yè)的強力經(jīng)濟后盾，除了特定的人力資本和社會資本外，其擁有和可供支配的資源相對貧乏或有限②。

為此，必須在權力和經(jīng)濟之外尋求第三種資源，以創(chuàng)造其特有的優(yōu)勢，而事業(yè)單位所擁有的人力資源恰好可以滿足這一條件。據(jù)統(tǒng)計，截至2005年，事業(yè)單位工作人員近3000萬人，是公務員數(shù)量的6倍，其中專業(yè)技術人員約2000萬人，占全國國有單位專業(yè)技術人員總數(shù)的71％③。豐富的人力資源為事業(yè)單位提升公共產(chǎn)品供給效率提供了可能。

人事制度功能困境抑制了事業(yè)單位人力資源潛在優(yōu)勢的發(fā)揮。作為一種規(guī)則網(wǎng)絡或集合的人事制度，可以有效激勵和約束組織成員的行為，減少專業(yè)化和分工發(fā)展帶來的交易費用的增加，解決組織成員所面臨的合作問題，為提升公共物品供給效率創(chuàng)造條件。從理論上講，事業(yè)單位人事制度的功能可以實現(xiàn)，但在現(xiàn)實運作過程中，理論上的闡述只是一種應然的狀態(tài)。作為公共服務供給框架上的重要環(huán)節(jié)，由于其人事制度陷入功能困境，絕大多數(shù)事業(yè)單位存在人員臃腫、效率低下的現(xiàn)象。事業(yè)單位的公共產(chǎn)品供給能力，已難以滿足日益增長的需求，而其長期的巨額虧損又成為政府巨大的財政負擔，財力不足制約了投資，使公共物品供給的數(shù)量難以增長，質(zhì)量難以提高④。事業(yè)單位公共物品的供給低效也愈來愈引發(fā)公眾的詬病。

(二)事業(yè)單位人事制度功能的組織困境

一是導向功能的困境。所謂導向功能，是指人事制度可以引發(fā)行為者的行動動機，通過“提供一般性的刺激因素和注意導向器”⑤，使行為者朝向組織目標或價值方向努力，為組織發(fā)展動力的獲取創(chuàng)造條件的功用和效能。事業(yè)單位人事制度導向功能的困境體現(xiàn)在諸多方面，包括選人用人機制、激勵競爭機制和自我約束機制等都尚待完善。以考核為例，由于考核結果的使用，缺乏與之配套的相關制度安排，很多事業(yè)單位的考核結果往往難以兌現(xiàn)，工作人員的獎懲、培訓、崗位調(diào)整、職務升降、薪酬待遇等都很難和考核結果掛鉤。一些考評人員為維護本部門的榮譽或下屬的情面和利益，常置考核的客觀公正立場于不顧，放棄或偏離考核的標準，避短就長。這種平分秋色或利益均沾的考核，使人事制度的導向功能趨向模糊，甚至在一定程度上產(chǎn)生某種反向推動力。

二是規(guī)范功能的困境。所謂規(guī)范功能，是指人事制度具有某種規(guī)范性的價值取向，從而對組織成員的行為產(chǎn)生某種約束機制的功用和效能。人事制度本身就是包含了界定和分配個人權利和義務的規(guī)范系統(tǒng)及價值體系，這一制度系統(tǒng)具有黏附性、可操作性和中介性，也為其他制度和政策的制定及執(zhí)行提供了某種中介和平臺。經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，事業(yè)單位人事制度管理的效率和法制化程度都有了一定程度的提高，但成型于計劃經(jīng)濟體制下的干部人事制度的積弊依然存在，而脫胎于這一框架的事業(yè)單位人事制度也依然沒有擺脫其母體的消極影響，其規(guī)范性程度亟待提升。事實上，事業(yè)單位人事制度管理大都存在諸如管理主動性缺失、定位于傳統(tǒng)支持性事務工作層面、粗放和非系統(tǒng)的管理等問題。

三是更新功能的困境。所謂更新功能，是指人事制度通過更新人員和素質(zhì)實現(xiàn)組織新陳代謝的功用和效能。新陳代謝是事物發(fā)展的普遍規(guī)律，任何系統(tǒng)都必須保持與外界環(huán)境的持續(xù)交流，否則會因內(nèi)耗增加而陷于無序和混亂，終至衰亡。就人員更新而言，以招聘為例，事業(yè)單位對應聘者的考察，大多重視其教育背景、知識水平、能力水平以及經(jīng)驗等表象特質(zhì)，而忽視對其動機、氣質(zhì)、性格等潛在素質(zhì)的探究，這種基于工作分析和過去表現(xiàn)的招聘機制具有明顯的遲滯效應，不能保證事業(yè)單位招到具有高績效潛能的人員。此外，缺乏較強剛性的優(yōu)勝劣汰機制，退出渠道的不暢，弱化了事業(yè)單位人事制度的更新功能。就素質(zhì)更新而言，雖然事業(yè)單位大都有自己的培訓制度，但在實際操作過程中卻存在諸多問題，包括沒有詳細的培訓計劃，事先很少進行培訓需求分析，受訓人員選擇及培訓內(nèi)容的設置帶有隨意性等等。

二、問題的解析：事業(yè)單位人事制度的結構缺陷

導致事業(yè)單位人事制度困境的原因是多方面的。任何制度都在某一特定領域發(fā)揮作用，同時也對其他領域產(chǎn)生影響，不僅如此，該項制度的維持及其制度功能的發(fā)揮，也需要制度結構內(nèi)部諸要素的支持。因此，事業(yè)單位人事制度是否發(fā)揮其應然功能，不但有賴于其與外部制度環(huán)境的互動狀況，還取決于其內(nèi)部結構要素的耦合程度。

結構功能分析方法為制度困境的原因探究提供了新的視角。按照結構功能法的解析，任何系統(tǒng)都是由其子系統(tǒng)按照一定的結構排列而成，結構和功能是兩個相互依存和相互制約的范疇。結構決定功能，系統(tǒng)的穩(wěn)定結構規(guī)定和制約著系統(tǒng)功能的性質(zhì)和水平，限制著系統(tǒng)功能的范圍和大小。反之，功能也有相對獨立性，功能在外部因素的影響下，經(jīng)常不斷地發(fā)生著變化，反作用于結構?？傊贫裙δ芎艽蟪潭壬先Q于其制度結構的完善程

人事制度的基本結構由各種有形和無形的制度要素有機組合而成。在一般意義上，制度總被理解為一系列見諸文字的規(guī)則，但事實并非如此，制度是由若干顯性和隱性的特定結構要素有機組合而成的。結構反映了系統(tǒng)內(nèi)各組成要素相互聯(lián)系和相互作用的方式，而制度結構常常“被定義為一個社會中正式和不正式的制度安排的綜合”⑥。作為一個復雜的有機整體，人事制度結構本身是一個系統(tǒng)，而不僅僅是一些規(guī)則的簡單相加，從完整意義上講，人事制度結構由規(guī)則、對象、理念和載體組成⑦。因此，解析導致事業(yè)單位制度功能困境的制度結構缺陷也可從這四個層面展開。

(一)人事制度的基本規(guī)則體系失衡

作為制度的內(nèi)容，規(guī)則是以法律法規(guī)形式存在的事業(yè)單位人事活動的基本準則。規(guī)則是一些基本的行為準則或標準，它通過規(guī)定人事管理活動中的權利、義務、責任，或是賦予某種事實狀態(tài)以特定內(nèi)涵而具有約束力。人事制度的基本規(guī)則明確了事業(yè)單位在職位管理、人員招用、考核、培訓、薪酬等若干環(huán)節(jié)的基本準則。

在事業(yè)單位改革進程中，由于對人事制度內(nèi)部各環(huán)節(jié)的配套改革缺乏足夠的認知，人事制度的某些規(guī)則得不到及時的更新和完善，造成人事制度規(guī)則體系失衡。各單項環(huán)節(jié)的改革措施必須系統(tǒng)配套或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，選擇改革的突破口，無疑具有方法上的必要性和合理性，但其他環(huán)節(jié)的改革必須后續(xù)跟進，否則必然削弱改革的預期效用。人事部已先后出臺了包括公開招聘、合同聘用、崗位設置、收入分配等多項事業(yè)單位人事制度的政策規(guī)定，但是，在推進改革的進程中，考核、工資等級、獎懲等人事制度其他環(huán)節(jié)及單項制度的配套改革并沒有隨之跟進，一些陳舊的單項人事政策或制度仍在執(zhí)行⑧。

(二)人事制度的對象不明晰

對象是人事制度所指向的客體或人事制度所作用的領域。制度對象是制度存在的條件，制度本身是一種對象化的產(chǎn)物，任何制度都有其特定的作用范圍，不可能放之四海而皆準，制度所作用的某一范圍、領域和方面就構成了制度的對象⑨。制度功能因?qū)ο蟮拇嬖诙哂辛藢嶋H指向，制度對象不明確或制度對象定位偏差，容易使制度不能很好地發(fā)揮其功能，甚至使制度名存實亡。

事業(yè)單位人事制度的對象可從個體和組織兩個層面進行考察。就前者而言，人事部印發(fā)《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》后，事業(yè)單位人事制度的個體對象漸趨規(guī)范化。就后者而言，不同類型的事業(yè)單位在提供社會公益服務中所處的地位和作用各不相同，由此決定了對其進行人事管理的制度安排也應有所區(qū)別，但事業(yè)單位人事制度的規(guī)則卻未能因?qū)ο蟛煌兴町悺．斎?，事業(yè)單位人事制度的指向不明晰，主要是因為事業(yè)單位本身處于動態(tài)的變化發(fā)展之中，同時在一定程度上受制于事業(yè)單位分類改革推進的艱巨性和復雜性。

(三)人事制度的理念未得到充分貫徹

理念是人事制度所內(nèi)蘊的某種價值判斷或目標追求。理念催生制度，制度保障理念，二者相輔相成、相互依托。一方面，理念決定制度的方向。理念是制度得以產(chǎn)生的觀念先導，是制度賴以產(chǎn)生和存在的靈魂，制度是結構化、程序化的理念。另一方面，制度是理念依托的實踐平臺。制度理念建立在制度活動實踐之上，制度理念的發(fā)揚有賴于制度的實踐土壤，制度的建立和完善必然反過來推動理念的升華。

人事制度的基本理念在事業(yè)單位人事制度的實踐中并未得到切實貫徹。比如，人本管理理念是組織人事制度設計的核心，強調(diào)以人為本，突出人的價值。但是，大多數(shù)事業(yè)單位實踐中缺乏有效的用人機制、激勵競爭機制和自我約束機制，諸如職稱評定中的論資排輩、收入分配中的平均主義、人才選拔中的短期效應等都反映了人本理念的缺失。在事業(yè)單位人事制度改革的進程中，在分配、聘用、崗位管理等制度安排不斷完善的同時，考核、工資等級、獎懲等人事制度其他環(huán)節(jié)的配套改革并沒有隨之跟進。

(四)人事制度載體的權威性不足

制度載體是制度規(guī)則的外在承載形式，是具體和可感知的，如果沒有制度的載體，我們就無從把握制度規(guī)則的現(xiàn)實樣式。最普通的載體形式是記載制度規(guī)則的條文，它將制度的具體特征以規(guī)范化的、可感知的方式表述出來⑩。人事制度載體具有不同層級的外在表現(xiàn)形態(tài)，包括法律、法規(guī)、規(guī)章等。

事業(yè)單位人事制度載體的權威性不足。目前，事業(yè)單位人事制度的載體大致有以下幾種基本形態(tài)：一是政策文件，如《深化干部人事制度改革綱要》；二是行政規(guī)章，如《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》；三是地方性法規(guī)和規(guī)章，如《上海市事業(yè)單位人事爭議處理辦法》；四是司法解釋，如《最高人民法院關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》?？梢?，事業(yè)單位人事制度規(guī)則大多是部門規(guī)章或者條例，缺少行政法規(guī)和法律一級高效力的規(guī)范，在機關人員由《公務員法》規(guī)范，企業(yè)勞動關系由《勞動法》調(diào)整的情況下，唯獨事業(yè)單位至今沒有形成系統(tǒng)、完整的人事管理法律。同時，已有的事業(yè)單位人事管理的單項政策規(guī)定也不健全，各地在制定相關規(guī)范時無法可依，各行其是，失去了法律規(guī)范的統(tǒng)一性和權威性。

三、問題的解決：事業(yè)單位人事制度的結構再設計

既然事業(yè)單位人事制度功能困境很大程度上歸結于其制度結構的缺陷，那么就必須針對性地對其制度結構進行再設計，以期通過制度結構的完善，優(yōu)化人事制度的功能。

(一)完善人事制度的規(guī)則體系

按照系統(tǒng)論的觀點，人事制度不是機械的、僵化的規(guī)章條文，只有與其內(nèi)外系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)之間密切相關和協(xié)調(diào)互補，才能發(fā)揮人事制度的整體功能。事業(yè)單位人事制度涉及人員招用、崗位設置、考核、獎懲、報酬、人員退出等若干環(huán)節(jié)，上述環(huán)節(jié)的制度規(guī)則要素之間必須有機關聯(lián)、協(xié)調(diào)互補，形成一定秩序的系統(tǒng)結構，共同指向人事制度的功能目標。

對事業(yè)單位人事制度規(guī)則體系的諸要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮人事制度的整體功能。相對穩(wěn)定的人事制度能減少交易成本和繁瑣程序，避免組織中人的行為的不確定性，從而保證組織決策的科學性和合理性。但也必須看到，隨著時空條件的變遷，組織人事制度也需要發(fā)生變化。“制度規(guī)范人類行為的力量多數(shù)源于它們的不變異性。但是，當環(huán)境發(fā)生變化，不變的規(guī)則組合也會產(chǎn)生傷害，因而也需要進行調(diào)整。”(11)制定人事制度本身不是組織目的，它只是達成組織戰(zhàn)略目標的手段，當組織內(nèi)外環(huán)境要素出現(xiàn)變化時，人事制度規(guī)則體系中的某些結構要素也要隨之做出相應調(diào)整。目前，在事業(yè)單位人事制度結構體系中，亟待完善的要素主要涉及考核、工資等級、獎懲等層面的規(guī)則。

(二)明確人事制度的組織對象

廓清制度對象的范疇是事業(yè)單位人事制度功能發(fā)揮的前提。事業(yè)單位人事制度只有在厘定對象范疇，亦即在對象化活動過程中，才能根據(jù)自身需要通過有目的地對客體進行能動作用和改造，使客體按制度的目的發(fā)生符合制度理念需要的變化，才能實現(xiàn)對制度對象的占有和支配，否則，制度功能的發(fā)揮只能是空中樓閣。

按照組織功能定位區(qū)別人事制度的指向目標。厘定事業(yè)單位的內(nèi)涵和外延是一項相當復雜的任務，不但因為事業(yè)單位組織本身具有一定的特殊性和復雜性，更重要的是，事業(yè)單位在體制變遷的整體背景下，本身也處于動態(tài)的變化之中。在實踐中，某些事業(yè)單位已經(jīng)或正在轉(zhuǎn)制為企業(yè)組織，而另一些事業(yè)單位又具有行政色彩。筆者認為，可以借鑒西方發(fā)達國家公共服務組織改革和我國20多年的改革實踐的經(jīng)驗，在將部分事業(yè)單位從事業(yè)組織體系中排序和剝離的基礎上，對其他事業(yè)單位組織，按其功能定位區(qū)分為行政支持類事業(yè)單位、社會公益類事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位等三種基本類型，由此分別制定針對性的人事制度規(guī)則。

(三)完善人事制度的基本理念

任何一項制度的具體安排都會受到特定制度理念的支配，制度功能的發(fā)揮必然受制于貫穿其中的制度理念，優(yōu)化人事制度功能必須完善人事制度的基本理念。

引領事業(yè)單位人事制度的基本理念大致涉及三個層面。一是人本理念。制度設計要以人為本，使用科學的管理方法和手段，適才適用，充分考慮工作人員的需要、成長和價值，調(diào)動其工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。二是動態(tài)理念。在設計人事制度及運用制度進行管理的過程中，要把握管理對象發(fā)展變化的情況，在保持相對穩(wěn)定性的前提下，經(jīng)常注意反饋，保持充分彈性。三是系統(tǒng)理念。人事制度設計時要立足整體，注重整體效應：既要考慮事業(yè)單位人事制度內(nèi)部若干要素的協(xié)調(diào)互補，也要關注人事制度系統(tǒng)外部環(huán)境的影響，調(diào)

系統(tǒng)內(nèi)部、外部各要素之間的聯(lián)系，以更好實現(xiàn)制度系統(tǒng)的目的。

(四)提升人事制度載體的權威性

在體制改革不斷推進的總體背景下，多元經(jīng)濟的發(fā)展以及利益格局的調(diào)整，使得事業(yè)單位的人事關系愈加復雜化，建立和完善事業(yè)單位人事制度法律體系已迫在眉睫。黨的十六大以來，人事部先后出臺了20多個事業(yè)單位人事制度的政策規(guī)定，為建立和完善事業(yè)單位法律體系奠定了基礎。

完善事業(yè)單位人事制度法律體系，提升事業(yè)單位人事制度載體的權威性。一是在相關法律中明確事業(yè)單位法人的性質(zhì)和地位?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定了事業(yè)單位的主體資格，但沒有對事業(yè)單位的性質(zhì)進行明確界定，需要在相關法律中明確事業(yè)單位法人的性質(zhì)和地位。二是制定統(tǒng)一的《事業(yè)單位人事管理條例》。《事業(yè)單位人事管理暫行條例》是一部事業(yè)單位人事管理總章程性質(zhì)的行政法規(guī)，應立足于確定基本制度、規(guī)范基本環(huán)節(jié)、解決基本問題，為建立系統(tǒng)性的事業(yè)單位人事制度法律體系奠定基礎(12)。三是在抓緊出臺單項政策法規(guī)，在制定事業(yè)單位工作人員獎勵規(guī)則和處分規(guī)則的基礎上，對現(xiàn)有事業(yè)單位人事制度法律、法規(guī)、政策、經(jīng)驗進行分析、研究、整合，最終構建和完善事業(yè)單位人事制度法律體系。