導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度機(jī)制研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是一國(guó)最重要的根基產(chǎn)業(yè)。我國(guó)“十一五規(guī)劃”提出要逐步完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的合理水平，逐步建立符合國(guó)情的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要性和必要性。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的本質(zhì)是利益的補(bǔ)貼，其補(bǔ)貼的內(nèi)容、形式和目的無(wú)不體現(xiàn)出明顯的利益屬性，可以從利益的視角對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行剖析，揭示其存在的本源性問(wèn)題，并建構(gòu)良性的利益機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；利益；利益機(jī)制；利益集團(tuán)

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是關(guān)系到人民的溫飽、經(jīng)濟(jì)的繁榮、社會(huì)的穩(wěn)定，乃至國(guó)家的獨(dú)立安全的根基產(chǎn)業(yè)。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期長(zhǎng)、資金周轉(zhuǎn)慢、農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性小，經(jīng)受著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)二重影響，其生產(chǎn)效果和經(jīng)濟(jì)效益具有較大的不穩(wěn)定性和難預(yù)測(cè)性。農(nóng)業(yè)的這些自身特點(diǎn)，決定了農(nóng)業(yè)在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中處于弱勢(shì)地位，其發(fā)展必須依賴于外力的扶持和保護(hù)。

在新農(nóng)村建設(shè)中，對(duì)于農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)是題中之義，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國(guó)政府對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)扶持與保護(hù)政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付，其目的是保證本國(guó)糧食安全、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定和保障農(nóng)民收益。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是新農(nóng)村建設(shè)中對(duì)于農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)的最直接的手段，因?yàn)閺谋举|(zhì)上說(shuō)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是利益的一種讓渡和轉(zhuǎn)化，其補(bǔ)貼的內(nèi)容、形式和目的無(wú)不體現(xiàn)出明顯的利益屬性。本文試圖從利益機(jī)制的視角對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行分析，揭示其存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步提出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革的思路與建議。

一、制度屬性——農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的利益本質(zhì)

利益是人們?yōu)闈M足生存和發(fā)展而產(chǎn)生的對(duì)一定對(duì)象的客觀需求。[1]從哲學(xué)上講，利益是利益主體對(duì)客體價(jià)值的肯定，它反映客體所滿足主體的某種需要。馬克思曾經(jīng)指出：“歷史不過(guò)是追求自己目的的人的活動(dòng)而已，而人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”“把人與社會(huì)連接起來(lái)的惟一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益?！倍懊恳患榷ㄉ鐣?huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益”。[2]從政治學(xué)上看，利益是基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了一定社會(huì)內(nèi)容和特殊性的需要。從本質(zhì)上來(lái)講，利益是社會(huì)主體的需要在一定條件下的具體轉(zhuǎn)化形式，它表現(xiàn)了社會(huì)主體對(duì)客體的一種主動(dòng)關(guān)系，構(gòu)成人們行為的內(nèi)在動(dòng)力。[3]龐德在論述法的作用和任務(wù)時(shí)將其界定為“它是人類(lèi)個(gè)別的或在集團(tuán)社會(huì)中謀求得到滿足的一種欲望或要求?！盵4]克格爾則認(rèn)為，利益不僅是“欲望念頭”，而是并且主要是隱藏在法律規(guī)范背后的、部分并行、部分對(duì)立的、相互增強(qiáng)或抑制的抽象的社會(huì)力量，即創(chuàng)制法律的矢量（VektorenderRechtsbildung）。[5]

利益問(wèn)題是一個(gè)關(guān)系到人的存在和發(fā)展的根本問(wèn)題，人勞動(dòng)的最根本的動(dòng)因就是獲取利益。在整個(gè)歷史的發(fā)展中，人們爭(zhēng)取的一切都與利益有關(guān)，追求利益是人活動(dòng)的根本目的。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的最根本的目標(biāo)就是為了更好地實(shí)現(xiàn)人的利益。新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利益實(shí)現(xiàn)具有兩個(gè)層面：一方面，農(nóng)業(yè)作為關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的根基產(chǎn)業(yè)，其負(fù)有保障糧食安全、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的使命；另一方面，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，其生產(chǎn)活動(dòng)的最根本動(dòng)因和目的就是獲取經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的微觀個(gè)體，同樣也有追求自身利益最大化的需要。而農(nóng)業(yè)自身的特點(diǎn)決定了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)雙重制約使得農(nóng)業(yè)部門(mén)的生產(chǎn)效率低下，難以實(shí)現(xiàn)其生產(chǎn)主體利益的最大化。這樣，在新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)了社會(huì)整體利益和個(gè)人利益之間沖突和矛盾，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為國(guó)家支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)政策工具和法律制度，說(shuō)到底都是對(duì)這種利益矛盾和沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，其內(nèi)在地體現(xiàn)著各主體之間一定的利益關(guān)系，體現(xiàn)著利益的屬性。此外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的內(nèi)容、形式和最終目的也都體現(xiàn)出明顯的利益屬性。從補(bǔ)貼的內(nèi)容上看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要包括“黃箱”補(bǔ)貼和“綠箱”補(bǔ)貼，“黃箱”補(bǔ)貼主要有國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)貸款補(bǔ)貼、固定直接補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼等。這些補(bǔ)貼無(wú)疑以經(jīng)濟(jì)利益為內(nèi)容，直接體現(xiàn)著國(guó)家、農(nóng)民以及其他市場(chǎng)主體相互之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系?！熬G箱”補(bǔ)貼主要包括一般農(nóng)業(yè)服務(wù)，如農(nóng)業(yè)科研、病蟲(chóng)害控制、培訓(xùn)、推廣和咨詢服務(wù)、檢驗(yàn)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)促銷(xiāo)服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；糧食安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼；糧食援助補(bǔ)貼；與生產(chǎn)不掛鉤的收入補(bǔ)貼；收入保險(xiǎn)計(jì)劃；自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)備補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼；農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼和地區(qū)援助補(bǔ)貼等。[6]這些補(bǔ)貼主要是從可持續(xù)發(fā)展的角度對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的根本性物質(zhì)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持，保證國(guó)家、農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的實(shí)現(xiàn)，它們體現(xiàn)的是新農(nóng)村建設(shè)各參與主體之間一種長(zhǎng)期的利益關(guān)系。從補(bǔ)貼的形式上看，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)（如耕地面積、糧食產(chǎn)量等）對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。間接補(bǔ)貼主要是通過(guò)在流通領(lǐng)域中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格支持，以“隱蔽”的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的一種資金補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼都使新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性主體——農(nóng)民事實(shí)上獲得了利益，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的增收。從補(bǔ)貼的目的上看，任何國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都是為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益，維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定、保證本國(guó)糧食的安全，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，從而最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為一項(xiàng)支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的法律制度，其制度的本質(zhì)特征、補(bǔ)貼的內(nèi)容、形式和目的均體現(xiàn)出明顯的利益屬性，這就為我們從利益機(jī)制的角度分析農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度提供了條件和依據(jù)。

二、制度反思——我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀

利益是相對(duì)于一定的利益主體而言的，利益機(jī)制是對(duì)利益帶有原動(dòng)性的有機(jī)系統(tǒng)。沒(méi)有好的利益機(jī)制，利益是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)和保護(hù)的。[7]新農(nóng)村建設(shè)是對(duì)現(xiàn)有利益以及未來(lái)增量利益的格局重構(gòu)，在建設(shè)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼將利益主體、利益客體和利益中介（人的活動(dòng)）等三部分有機(jī)結(jié)合起來(lái)形成的利益機(jī)制，成為影響新農(nóng)村建設(shè)中利益分配的的關(guān)鍵性因素。因此，從利益機(jī)制的角度對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度進(jìn)行透視，剖析其存在的問(wèn)題，是一條科學(xué)的思路。筆者認(rèn)為，影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的利益機(jī)制主要有：利益的產(chǎn)生機(jī)制、利益的分配機(jī)制、利益的代表機(jī)制和利益的保障機(jī)制。

（一）利益產(chǎn)生機(jī)制

利益的產(chǎn)生問(wèn)題是利益機(jī)制的核心問(wèn)題。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的利益產(chǎn)生機(jī)制是指利用相關(guān)制度依法促使可持續(xù)農(nóng)業(yè)利益補(bǔ)貼的產(chǎn)生，源源不斷地為扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增收提供增量利益補(bǔ)貼。簡(jiǎn)而言之就是主要指農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的來(lái)源和生成問(wèn)題。而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一種典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，自身效益低社會(huì)效益高。對(duì)于這樣的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，國(guó)家應(yīng)該成為主要的供給主體。因而，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的產(chǎn)生問(wèn)題主要取決于國(guó)家的政策價(jià)值取向和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。此外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，一些社會(huì)團(tuán)體、組織和企業(yè)也可以并且應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主體，如扶貧慈善機(jī)構(gòu)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等，它們對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的產(chǎn)生發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度缺乏引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、組織和企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的機(jī)制，補(bǔ)貼幾乎由國(guó)家財(cái)政一力承擔(dān)，資金來(lái)源單一，而且補(bǔ)貼的力度明顯不足?？偟膩?lái)看，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支出總量較低，絕大多數(shù)年份農(nóng)業(yè)支出并未超過(guò)財(cái)政支出增長(zhǎng)比例，財(cái)政的實(shí)際補(bǔ)貼比率只在2%—3%，遞增速度緩慢。具體來(lái)看，據(jù)農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)對(duì)屬于“綠箱”政策補(bǔ)貼支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例很低，屬于“黃箱”政策補(bǔ)貼范圍的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例為1.23%[8]，離WTO要求中國(guó)的8.5%國(guó)內(nèi)支持微量允許標(biāo)準(zhǔn)仍有一定的差距。而美國(guó)在2002年《農(nóng)場(chǎng)安全和農(nóng)村投資法案》中，計(jì)劃在2002年至2011年這10年間向農(nóng)業(yè)提供1900億美元的巨額補(bǔ)貼，歐盟和日本也都通過(guò)國(guó)內(nèi)立法對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施高額補(bǔ)貼。相比之下，我國(guó)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策上的態(tài)度仍有待轉(zhuǎn)變，財(cái)政支持的力度亟需進(jìn)一步的加大，應(yīng)積極采取措施拓寬補(bǔ)貼資金的來(lái)源渠道，充分利用“黃箱”補(bǔ)貼的空間，用好“綠箱”政策，以保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼源源不斷地快速產(chǎn)生。

（二）利益分配機(jī)制

利益分配機(jī)制是與利益產(chǎn)生機(jī)制密切聯(lián)系的。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益分配機(jī)制的中心是依法合理地對(duì)補(bǔ)貼的利益在農(nóng)民與農(nóng)民之間、農(nóng)業(yè)組織與農(nóng)業(yè)組織之間以及農(nóng)民與其他市場(chǎng)主體之間進(jìn)行合理分配。有限的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在各主體之間分配的合理與否，直接關(guān)系著補(bǔ)貼的實(shí)際效果及其作用的發(fā)揮。從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目的性價(jià)值看來(lái)，補(bǔ)貼的目的主要是為了保護(hù)農(nóng)民利益，保障糧食安全和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。從這個(gè)目的出發(fā)，補(bǔ)貼的利益應(yīng)該多用在直接促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展上。而我國(guó)目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)不科學(xué)，導(dǎo)致了補(bǔ)貼利益分配不合理。分析整個(gè)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額的構(gòu)成，可以看到，我國(guó)大量財(cái)政補(bǔ)貼用于彌合購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)、降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格以及貼息貸款等流通領(lǐng)域方面，對(duì)于農(nóng)民的脫鉤直接補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)等方面補(bǔ)貼很少，而這些方面卻正是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的關(guān)鍵所在。發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)踐也表明，流通領(lǐng)域支持措施（如價(jià)格支持等）的補(bǔ)貼效率一直較低，在保障農(nóng)民收入方面，國(guó)家拿出了很多錢(qián)，但其中只有一小部分真正能夠流到農(nóng)民手中，大部分都在中間環(huán)節(jié)被其它市場(chǎng)主體所侵蝕。據(jù)經(jīng)合組織測(cè)算，發(fā)達(dá)國(guó)家的價(jià)格政策的補(bǔ)貼效率僅僅為25％，即國(guó)家補(bǔ)貼1元錢(qián)，農(nóng)民得到的只有0.25元。[9]但這并不意味著流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼措施不重要，國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格支持等措施對(duì)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展仍然是必需的，但投入的比例可以適當(dāng)減少。補(bǔ)貼利益的分配應(yīng)向直接補(bǔ)貼措施和調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)等方面適度傾斜，把有限的資源用在恰當(dāng)?shù)牡胤?，以提高補(bǔ)貼的效率。

（三）利益代表機(jī)制

在利益關(guān)系日益明顯化的當(dāng)代社會(huì)，重大利益關(guān)系已經(jīng)構(gòu)成社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的條件，與此同時(shí)，也構(gòu)成了社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突、社會(huì)危機(jī)的基礎(chǔ)。原有的利益關(guān)系均衡被打破，利益群體的形態(tài)由隱變顯，利益沖突由暗變明，利益差距和矛盾更加明朗，利益群體的利益觀逐漸變強(qiáng)，利益沖突亦日益突出。[10]在處理和協(xié)調(diào)個(gè)體之間、群體之間以及個(gè)體與群體相互之間的利益沖突時(shí)，有制度保障的利益代表機(jī)制顯得尤為重要。建立并完善農(nóng)民在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的利益代表機(jī)制，就是要通過(guò)制度安排提高農(nóng)民的組織化程度，建立能代表農(nóng)民利益，反映農(nóng)民意愿的合作組織或利益集團(tuán)。在西方，利益集團(tuán)又稱利益團(tuán)體、壓力團(tuán)體、院外活動(dòng)集團(tuán)等。JefferyBerry認(rèn)為，利益集團(tuán)是由抱有某些共同目標(biāo)并且努力去影響公共政策的個(gè)人組成的團(tuán)體。[11]DavidTruman也指出，利益集團(tuán)是一種在其成員所持的共同態(tài)度的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)上其他集團(tuán)提出某種要求的集團(tuán)，如果它向政府的任何機(jī)構(gòu)提出其要求，它就變成了一個(gè)政治性的利益集團(tuán)。[12]當(dāng)今社會(huì)，利益集團(tuán)的存在已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，在利益博弈和政策博弈上扮演著極為重要的角色。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的過(guò)程中，農(nóng)民的權(quán)益之所以在某些方面得不到保護(hù)，農(nóng)民利益之所以存在喪失和被侵蝕的現(xiàn)象，其中主要原因之一是農(nóng)民利益代表主體缺失。沒(méi)有能代表自己利益的農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)，單個(gè)分散的農(nóng)民在其他市場(chǎng)主體面前無(wú)力維護(hù)自己的權(quán)益，在利益沖突中往往陷于不利的境地。一些國(guó)有糧食部門(mén)、企業(yè)與廣大分散的小農(nóng)戶在爭(zhēng)取財(cái)政補(bǔ)貼的博弈中處于上風(fēng)的原因，就是這些部門(mén)、企業(yè)相對(duì)于廣大分散的小農(nóng)戶而言，是一個(gè)組織性較強(qiáng)、利益比較一致的集團(tuán)。相反，農(nóng)民則是一個(gè)人數(shù)眾多、組織性弱、利益不太一致、比較松散的群體，缺乏自己的利益集團(tuán)來(lái)改變對(duì)己不利的補(bǔ)貼政策，在政策博弈上處于劣勢(shì)的地位。此外，利益代表主體的缺失還影響著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的成本和效率。中國(guó)農(nóng)民人口眾多，利益代表主體的缺失使國(guó)家與農(nóng)民之間缺乏一個(gè)有效的中介橋梁，信息傳導(dǎo)不充分，許多針對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策，其運(yùn)行成本都比較高昂，從而降低了補(bǔ)貼資金的運(yùn)行效率?？梢?jiàn)，通過(guò)立法賦予農(nóng)業(yè)行業(yè)組織、農(nóng)民合作組織等農(nóng)民利益代表主體（利益集團(tuán)）一定的法律地位，充分發(fā)揮它們?cè)谵r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的積極作用，對(duì)補(bǔ)貼過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)和補(bǔ)貼效率的提高具有重大的意義。

（四）利益保障機(jī)制

法是調(diào)整利益關(guān)系的，法更是保障和實(shí)現(xiàn)利益的重要手段。法以規(guī)范的形式將各利益主體的各種社會(huì)利益聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)調(diào)整人們的權(quán)利與義務(wù)而實(shí)現(xiàn)對(duì)利益的規(guī)制，從而保護(hù)各利益主體自身合法利益的實(shí)現(xiàn)，這就需要建立和完善利益保障機(jī)制。[13]農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中利益保障機(jī)制的中心是通過(guò)制度安排依法保障農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)，主要包括保障農(nóng)民的利益不受自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的威脅和其他市場(chǎng)主體的侵害。當(dāng)前我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的立法相對(duì)滯后，目前為止尚沒(méi)有一部真正意義上的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》，對(duì)補(bǔ)貼過(guò)程中農(nóng)民合法利益的界定比較模糊，以至于當(dāng)農(nóng)民的某些利益受到其他市場(chǎng)主體的侵害時(shí)往往得不到法律很好的保障。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)加快對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的專(zhuān)門(mén)立法，完善好各項(xiàng)配套法律制度，以保障補(bǔ)貼過(guò)程中的農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。對(duì)于防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)很好的制度安排。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的三大支柱之一。農(nóng)業(yè)作為一個(gè)弱質(zhì)性、低效益、高風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)業(yè)，尤其在加入WTO以后以及我國(guó)農(nóng)業(yè)外部環(huán)境不斷惡化的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著更多的自然和非自然性的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民所賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在對(duì)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和有效規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮著十分重要的作用。[14]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有公共產(chǎn)品的屬性，自身效益低、社會(huì)效益高，因此需要國(guó)家的財(cái)政予以支持。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持的制度載體，是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要內(nèi)容，對(duì)保障農(nóng)業(yè)的安全生產(chǎn)和農(nóng)民的利益有著極為重大的意義。而在我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼制度仍然缺失，從而使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展受到了很大的限制，農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到有效的規(guī)避。為此，盡快建立起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼制度，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的快速健康發(fā)展，是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。三、制度重構(gòu)——我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的改革進(jìn)路為了適應(yīng)國(guó)際社會(huì)的新環(huán)境，提高本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，增加農(nóng)民的收入，現(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的契機(jī)，探索適應(yīng)新時(shí)代的農(nóng)業(yè)政策，改革和完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，充分發(fā)揮其支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的功能。具體說(shuō)來(lái)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行制度重構(gòu)。

（一）利益拓源：加大補(bǔ)貼力度，拓寬資源渠道

我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入起到了很大的作用，但相對(duì)于弱勢(shì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，因此需要國(guó)家加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的絕對(duì)量，實(shí)現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”，促進(jìn)農(nóng)村的全面發(fā)展。這里要克服“少數(shù)人補(bǔ)貼多數(shù)人”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。持該觀點(diǎn)的人認(rèn)為，我國(guó)城市化率較低，城市人口少于農(nóng)村人口，由少數(shù)城市人來(lái)補(bǔ)貼多數(shù)農(nóng)村人十分吃力，因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移的力度要嚴(yán)格限制在一定的比例范圍內(nèi)，以保證城市的發(fā)展和居民的權(quán)益。然而，一個(gè)國(guó)家能否對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼的力度大小，主要取決于非農(nóng)業(yè)部門(mén)勞動(dòng)力的國(guó)民財(cái)富貢獻(xiàn)和財(cái)政收入貢獻(xiàn)能力是否明顯超過(guò)了農(nóng)業(yè)，需要補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量或土地等生產(chǎn)資料有多少，并不是簡(jiǎn)單地按照城鄉(xiāng)人口比例來(lái)衡量。目前我國(guó)農(nóng)業(yè)部門(mén)與非農(nóng)部門(mén)的發(fā)展極不平衡，農(nóng)業(yè)的發(fā)展明顯滯后，非農(nóng)部門(mén)的國(guó)民生產(chǎn)總值已經(jīng)趕超農(nóng)業(yè)。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)占GDP份額已下降到15%以下，稅收幾百億元，不足財(cái)政收入的10%。[15]農(nóng)業(yè)部門(mén)與非農(nóng)部門(mén)的發(fā)展裂痕為“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”提供了可能性與必要性，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要國(guó)家大力扶持，而不是限制財(cái)政補(bǔ)貼的力度。此外，針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金來(lái)源單一的狀況，目前應(yīng)采取措施拓寬資金來(lái)源的渠道。可以通過(guò)立法逐漸引導(dǎo)一些社會(huì)團(tuán)體、組織和企業(yè)等參與到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的中來(lái)，給予它們相關(guān)政策上的優(yōu)惠，充分發(fā)揮它們?cè)谘a(bǔ)貼中的積極作用。還可以將財(cái)政補(bǔ)貼和銀行信貸支持結(jié)合起來(lái)，積極發(fā)揮中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作組織等政策性金融機(jī)構(gòu)的作用，為廣大農(nóng)戶提供信貸支持。

（二）結(jié)構(gòu)調(diào)整：改進(jìn)補(bǔ)貼方式，提高補(bǔ)貼效率

我國(guó)目前針對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼多在流通領(lǐng)域進(jìn)行，有限的資金沒(méi)有得到高效的配置，補(bǔ)貼利益往往被中間環(huán)節(jié)的其他市場(chǎng)主體所侵蝕，補(bǔ)貼效率低下。必須要對(duì)補(bǔ)貼方式進(jìn)行改進(jìn)，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”。應(yīng)將流通領(lǐng)域的部分補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到直接生產(chǎn)領(lǐng)域，或直接補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)及與之相關(guān)聯(lián)的倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)、保管費(fèi)用等，將以“暗補(bǔ)”為主的補(bǔ)貼方式逐漸轉(zhuǎn)化為以“明補(bǔ)”為主的補(bǔ)貼格局，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者直接受益獲利，使政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持更直接更具體，更能發(fā)揮財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策功效，提高補(bǔ)貼的政策效率。此外，要明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不應(yīng)是一種“應(yīng)急措施”，對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和投入作遠(yuǎn)景規(guī)劃是確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的前提，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的根本目的是為了有效的促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障農(nóng)民收益。應(yīng)在明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)的基礎(chǔ)上調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。具體說(shuō)來(lái)應(yīng)該按照WTO規(guī)則，減少或逐步取消“黃色補(bǔ)貼”，選擇以“綠色補(bǔ)貼”為主的補(bǔ)貼措施。應(yīng)重視對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)補(bǔ)貼，加強(qiáng)以水利建設(shè)，農(nóng)村道路建設(shè)等為核心的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。重視農(nóng)業(yè)科技補(bǔ)貼，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究和推廣，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的基礎(chǔ)教育和技術(shù)培訓(xùn)工作。通過(guò)科技活動(dòng)，提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品科技含量，推動(dòng)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。另外，在補(bǔ)貼資金有限的條件下，還可以縮小補(bǔ)貼的范圍，減少中間環(huán)節(jié)，有側(cè)重點(diǎn)地對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼和扶持，集中發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼的政策效益。

（三）組織促生：提高農(nóng)民組織化程度，創(chuàng)建利益代表機(jī)制

在我國(guó)，農(nóng)民人口多而分散，組織化程度低，缺乏共同利益的驅(qū)動(dòng)，以至農(nóng)民利益常常存在喪失和被侵蝕的現(xiàn)象。提高農(nóng)民的組織化程度，創(chuàng)建農(nóng)民的利益代表主體，是解決三農(nóng)問(wèn)題的有效途徑，對(duì)保護(hù)農(nóng)民的利益具有重要作用。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼過(guò)程中創(chuàng)建農(nóng)民的利益代表主體，搭建農(nóng)民與國(guó)家之間的中間橋梁，一方面有利于提高農(nóng)民的談判地位，改變廣大農(nóng)民在利益博弈和政策博弈中的劣勢(shì)地位；另一方面又有利于國(guó)家與農(nóng)民之間的信息交流，降低補(bǔ)貼制度運(yùn)行的成本，提高補(bǔ)貼的效率。美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)民行業(yè)組織在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中發(fā)揮了極為重要的作用，這些國(guó)家的成功實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制定和實(shí)施需要農(nóng)民利益代表主體的參與。我國(guó)目前尚沒(méi)有真正意義上的農(nóng)民利益代表主體，一些政策制定著對(duì)提高農(nóng)民的組織化程度尚存顧慮，認(rèn)為9億多農(nóng)民一旦形成利益集團(tuán)是件可怕的事情，將會(huì)對(duì)國(guó)家的穩(wěn)定構(gòu)成威脅。其實(shí)，這是不相信農(nóng)民的表現(xiàn)，這種觀點(diǎn)片面地夸大了農(nóng)民組織化的制度風(fēng)險(xiǎn)而忽視了它的積極作用。我們應(yīng)該對(duì)農(nóng)民組織進(jìn)行客觀科學(xué)的評(píng)價(jià)，以發(fā)掘和認(rèn)識(shí)其在解決三農(nóng)問(wèn)題中的作用和優(yōu)點(diǎn)。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中，我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，在法律上保證農(nóng)業(yè)行業(yè)組織開(kāi)展活動(dòng)，在立法上賦予了農(nóng)業(yè)行業(yè)組織一定的法律地位，明確了行業(yè)組織的性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍，給予農(nóng)業(yè)行業(yè)組織必要的經(jīng)營(yíng)、民事主體資格，并應(yīng)在補(bǔ)貼制度中將行業(yè)組織作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的受益主體，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的積極作用。

（四）風(fēng)險(xiǎn)防范：完善保險(xiǎn)補(bǔ)貼，強(qiáng)化利益保障

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為綠色補(bǔ)貼允許行使的承載措施，已成為國(guó)際上最重要的非價(jià)格農(nóng)業(yè)保護(hù)政策工具之一。將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的部分資金用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和可持續(xù)的發(fā)展眼光看，更加有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益的保障。因此，構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度，是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的重要內(nèi)容。我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度的架構(gòu)應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：（1）建立中央和省兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼體系。在中央單獨(dú)設(shè)立一個(gè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，主管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼工作及其與之相關(guān)的工作。對(duì)于由地方政府自己建立的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，由中央和省兩級(jí)共同提供經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼；（2）區(qū)域性補(bǔ)貼和差別性補(bǔ)貼齊頭并進(jìn)。不同區(qū)域之間的發(fā)展應(yīng)采取不同的補(bǔ)貼策略，主要是針對(duì)區(qū)域選擇有梯度的保險(xiǎn)保障水平；（3）直補(bǔ)農(nóng)民與補(bǔ)貼企業(yè)雙向投入。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼中，可以直接向農(nóng)民提供補(bǔ)貼保費(fèi)，對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼主要體現(xiàn)在管理補(bǔ)貼，對(duì)管理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的支出費(fèi)用予以補(bǔ)貼。[16]（4）鼓勵(lì)地方或農(nóng)戶成立互助保險(xiǎn)合作組織，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金，通過(guò)減免營(yíng)業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼過(guò)程中規(guī)避自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)民利益的重要手段，對(duì)完善補(bǔ)貼的利益保障機(jī)制起到巨大的作用。此外，在補(bǔ)貼中為了防范農(nóng)民的權(quán)益受到其他市場(chǎng)主體的侵害，可以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法，制定一部專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》，進(jìn)一步明確補(bǔ)貼過(guò)程中農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì)侵害行為依法追究行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，為農(nóng)民的利益提供法律的保障。

結(jié)語(yǔ)

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。在新農(nóng)村建設(shè)中如何利用好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度所蘊(yùn)含的利益機(jī)制，在最大的限度內(nèi)對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持與保護(hù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，在利益分配層面達(dá)到最優(yōu)，是擺在我們面前的重要課題。我們相信在良性的利益機(jī)制作用下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度會(huì)在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的制度作用。

Theresearchofagriculturalsubsidysysteminnewruralconstruction

——Onthebasisofinterestsmechanism

Abstract:Agricultureisafoundationofthenationaleconomy.Itisveryimportanttobuilduptheagriculturalsubsidypolicyprogressivelyinourcountry,keeptherationallevelofthepriceofagriculturalproductsandsetuptheagriculturalprotectionsystemprogressively.Theweakqualityofagriculturehasdeterminedtheimportanceandnecessityoftheagriculturalsubsidy.Theessenceoftheagriculturesubsidyisthesubsidiesofinterests,itscontent,formandpurposetoreplenishembodyobviousinterestsattributeinvariably.Wecananalyzethesystemofagriculturalsubsidyofourcountryfromthevisualangleoftheinterests,andconstructthebenigninterestsmechanism.

Keywords:Agriculturalsubsidy;Interests;Interestsmechanism;Interestgroup

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