導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革有效性分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的一個(gè)政權(quán)，它的管理體制改革是否成功，密切關(guān)系到我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展程度。本文全面查找了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上，提出了解決問(wèn)題的基本思路和方法。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政管理；體制改革

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景

中國(guó)自加入WTO近15年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷的增強(qiáng)使得成為了世界經(jīng)濟(jì)的的重要組成部分之一。相對(duì)而言在中國(guó)幅員遼闊地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村基層行政管理政權(quán)，也需要跟隨社會(huì)發(fā)展的步伐，面臨和接受新時(shí)代的挑戰(zhàn)。2015年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)了中國(guó)總?cè)丝跀?shù)約為13.6億人，農(nóng)村人口數(shù)約為6.18億人，占據(jù)總?cè)丝诳倲?shù)比例的45.23%。相比以前的中國(guó)農(nóng)村近9.2億人口數(shù)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在已經(jīng)有效緩解了區(qū)域發(fā)展的勢(shì)頭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著貫徹上級(jí)政策、管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村、溝通城鄉(xiāng)的重要職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)行政體系的最基層一級(jí)，是人民政權(quán)的基石、改革的前沿、發(fā)展的重點(diǎn)、穩(wěn)定的關(guān)鍵。其能否到位、科學(xué)管理“三農(nóng)”，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。但是隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理模式也逐漸走向國(guó)際化軌道，在新時(shí)期發(fā)展下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理方面的問(wèn)題也逐步的顯露出來(lái)。例如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事效率低下，無(wú)視基層民眾的反應(yīng)，行政人員的素質(zhì)普遍低下，家長(zhǎng)式的管理模式，對(duì)徇私舞弊濫用職權(quán)等等，這些問(wèn)題無(wú)疑會(huì)影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織效率，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作的有效性和水平，直接關(guān)系著一個(gè)縣區(qū)、一個(gè)市的整體發(fā)展水平和綜合實(shí)力。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制目前存在的主要問(wèn)題

從整體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制對(duì)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，這是肯定的，且不可否認(rèn)的，但聯(lián)系一些與實(shí)際相關(guān)的工作中，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理“缺位”和“錯(cuò)位”并存。應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能沒(méi)有完全到位，為“三農(nóng)”服務(wù)能力較弱，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的辦事效率。很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不僅影響了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也在一定程度上損壞了黨和政府的形象。

2.1不明確的職責(zé)權(quán)限

行政職責(zé)與行政職權(quán)是相互產(chǎn)生和轉(zhuǎn)換的，換句話說(shuō)兩者關(guān)系密不可分。如若在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中實(shí)行的支配體制、分設(shè)體制、連任體制、獨(dú)立體制，長(zhǎng)期以往按照這樣的體制運(yùn)作下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然存在著許多問(wèn)題。在《組織法》中已規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的權(quán)數(shù)，但實(shí)際中并非如此，而是雙重管理，權(quán)責(zé)不明。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)在不斷被削弱，另一方面又擔(dān)負(fù)著無(wú)窮大的責(zé)任，是一種典型的責(zé)權(quán)不對(duì)等狀況。其中獸醫(yī)站、財(cái)政所、水管站、農(nóng)機(jī)站等是人權(quán)、財(cái)權(quán)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)均歸業(yè)務(wù)部門(mén)管理，責(zé)任歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有了成績(jī)是業(yè)務(wù)單位的，出了問(wèn)題就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這些站所管理無(wú)從下手，致使出現(xiàn)了能管的鞭長(zhǎng)莫及，想管的又愛(ài)莫能助的情況。縣與鄉(xiāng)之間關(guān)系形成了一種包含交叉關(guān)系，職權(quán)被上收，責(zé)任卻下壓，計(jì)劃生育、綜合治理等實(shí)行“一票否決”制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了與職權(quán)不相稱的責(zé)任，難以調(diào)動(dòng)和組織各站所開(kāi)展各項(xiàng)服務(wù)，形成了管用脫節(jié)的現(xiàn)象。政府直接或間接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，既是政府管理者又是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，這就是所謂的政企不分。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能濫用，以權(quán)謀私，徇私舞弊，在發(fā)生一些重大事故中欺上瞞下。這一切的根源在于上級(jí)部門(mén)的職能廣泛、設(shè)置不合理、不一致權(quán)責(zé)等。

2.2不合理的組織結(jié)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職能部門(mén)較多，比如：林業(yè)、水務(wù)、農(nóng)科、農(nóng)機(jī)、交通、國(guó)土、村建、環(huán)保、安監(jiān)、扶貧、教育、衛(wèi)生、計(jì)生、社保、財(cái)政及司法部門(mén)。從組織結(jié)構(gòu)看，有許多崗位設(shè)置不合理。比如財(cái)政監(jiān)管與財(cái)政統(tǒng)計(jì)的工作可以分配給副鎮(zhèn)長(zhǎng)所管轄的科室來(lái)負(fù)責(zé)，而不是把財(cái)政監(jiān)管與財(cái)政統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)量化到每一個(gè)人的頭上，而形成組織共同平攤承擔(dān)的任務(wù)，這就很難形成責(zé)任制。近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)曝光出事的大部分是以政府的“臨時(shí)工”來(lái)結(jié)案。編外臨時(shí)工本身就是一個(gè)不合理崗位的設(shè)置，使機(jī)構(gòu)人員臃腫，辦事效率低下，辦事程序復(fù)雜，對(duì)于財(cái)政支出更加是雪上加霜。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超編情況非常嚴(yán)重。有網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有編外人員。類(lèi)似于像文化服務(wù)中心、勞動(dòng)服務(wù)中心，這些從字面上很籠統(tǒng)的事業(yè)單位，在崗位編制時(shí)，很多事業(yè)單位中根本沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的工作或者有了工作崗位但沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的工作內(nèi)容。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普遍做法就是將編內(nèi)正式人員和編外臨時(shí)工一起混入工作崗位，也就是崗位和編制不對(duì)應(yīng)，崗位和人員的不對(duì)應(yīng)。

2.3濫用行政組織職權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的最高領(lǐng)導(dǎo)者一般都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長(zhǎng)或書(shū)記，這些職權(quán)都具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)中絕對(duì)的權(quán)威和權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力比其他各部門(mén)甚至比縣級(jí)政府各部門(mén)的權(quán)力都要大，還有一些專門(mén)獨(dú)特的財(cái)政處決權(quán)給予他們主要的權(quán)力，當(dāng)今情況下的領(lǐng)導(dǎo)者在行政指揮上還是會(huì)存在很多問(wèn)題。有些領(lǐng)導(dǎo)利用手中職權(quán)為家屬及其親屬爭(zhēng)取機(jī)會(huì)或提供各種“后門(mén)”；有些領(lǐng)導(dǎo)干部在職時(shí)已安排好離職或者退休后職務(wù)，在某企業(yè)中擔(dān)任沒(méi)有實(shí)質(zhì)工作的崗位；有的領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)上的優(yōu)勢(shì)，獲得了內(nèi)部謀取利益的信息，甚至利用職務(wù)上的便利，方便買(mǎi)賣(mài)股票或其他證券投資。從而造成國(guó)家稅收流失的同時(shí)，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床。

2.4公共產(chǎn)品供給短缺

公共產(chǎn)品即公共事業(yè)消費(fèi)過(guò)程中的產(chǎn)物。如全靠政府部門(mén)來(lái)提供公共產(chǎn)品的產(chǎn)出會(huì)引發(fā)很多的問(wèn)題，造成市場(chǎng)的供求不平衡或壟斷局面。因此，通過(guò)市場(chǎng)上的公平競(jìng)爭(zhēng)能有效地彌補(bǔ)在公共產(chǎn)品供給上的不足或壟斷，來(lái)營(yíng)造一個(gè)良好的公共產(chǎn)品供給市場(chǎng)。在農(nóng)村公共產(chǎn)品上的提供上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了壟斷形式，長(zhǎng)此以往會(huì)導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。例如：社會(huì)保障正處于徘徊的局面，社會(huì)保障的覆蓋面低，許多農(nóng)民群眾缺乏社會(huì)保障意識(shí)，有些企業(yè)偷稅漏稅不為農(nóng)民群眾繳納保障金；存在地域兩極分化，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村貧富差距大，理論上說(shuō)，社會(huì)保障本應(yīng)公平到社會(huì)的每個(gè)成員，不應(yīng)有城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村之別，但事實(shí)遠(yuǎn)非如此，比如社保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保差異很大；社會(huì)保障制度和法規(guī)不健全，社會(huì)保障立法還相對(duì)滯后，對(duì)于出現(xiàn)的一系列問(wèn)題也不能通過(guò)有效的手段來(lái)維護(hù)自身合法的利益。還譬如偏遠(yuǎn)地區(qū)及交通不便的山區(qū)教育設(shè)施、教師資源、特殊兒童的教育不容樂(lè)觀，雖然在農(nóng)村貧困地區(qū)有義務(wù)教育階段，部分費(fèi)用相對(duì)減輕，但目前基礎(chǔ)教育費(fèi)用較高，對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)不景氣，全年收入基數(shù)低的農(nóng)民家庭無(wú)法接受；農(nóng)村的骨干教師無(wú)法進(jìn)入國(guó)家編制，無(wú)法得到國(guó)家的補(bǔ)貼，甚至住房上還有一定的困難，導(dǎo)致了師資隊(duì)伍難以保證，教育質(zhì)量下降。有些地方的道路修建后很少維護(hù)保養(yǎng)，使得道路質(zhì)量嚴(yán)重下降，導(dǎo)致建養(yǎng)關(guān)系不協(xié)調(diào)，甚至有的地方出現(xiàn)只建不養(yǎng)的現(xiàn)象；無(wú)法滿足農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)需求是由于管理資金嚴(yán)重缺乏或者偏遠(yuǎn)地區(qū)交通的不便捷；農(nóng)村公路大量缺乏管理是由于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制不健全，只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民組織維護(hù)一個(gè)簡(jiǎn)單的季節(jié)性或臨時(shí)性保護(hù)。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的新思路

3.1健全政府職責(zé)體系，轉(zhuǎn)變政府職能

眾所周知，政府的合法性基于的條件是：一是政府決策必須反映的是多數(shù)的意志；二是人民對(duì)政治權(quán)威的服從。了解政府的合法性，正確對(duì)待公共權(quán)力的權(quán)威，明確其與社會(huì)的關(guān)系，這勢(shì)必有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在現(xiàn)階段所處的社會(huì)環(huán)境，有利于我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到控制管理模式，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，適應(yīng)服務(wù)管理模式。由原有全能型管理模式，轉(zhuǎn)變到針對(duì)滿足社會(huì)公共需要的公共管理模式，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，建立現(xiàn)代公共管理的思維模式和管理模式，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中要更好地發(fā)揮政府作用，就應(yīng)該讓政府把自己該做的事情做好，真正解決在某些領(lǐng)域存在的政府錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象，從而最大限度地追求社會(huì)公共利益。

3.2深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，完善行政管理體制

按照黨的第十六次全國(guó)代表大會(huì)提出了“規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)力，正確處理中央和地方政府之間的關(guān)系”的政策，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)的體制改革。需要各個(gè)部門(mén)大力配合整合問(wèn)題，提出意見(jiàn)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。大力倡導(dǎo)農(nóng)民成立農(nóng)民協(xié)會(huì)和專業(yè)協(xié)會(huì)，從而保障農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，按市場(chǎng)規(guī)律調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，解除對(duì)土地使用、農(nóng)用生產(chǎn)資料、金融服務(wù)等不合理管制，徹底實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時(shí)精簡(jiǎn)和整合管理部門(mén)，使其成為良好環(huán)境的部門(mén)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)按規(guī)定設(shè)置；整合和強(qiáng)化服務(wù)機(jī)構(gòu)“窗口”建設(shè)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦事章程；深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，依法給予工商管理、城市規(guī)劃、社會(huì)保障等方面的行政權(quán)力。

3.3完善行政法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督

通過(guò)精簡(jiǎn)行政組織機(jī)構(gòu)，做到真正的優(yōu)化結(jié)構(gòu)，從嚴(yán)治政，執(zhí)法監(jiān)督。通過(guò)改變行政管理的模式，來(lái)加快政府的運(yùn)轉(zhuǎn)速度，提高辦事效率，降低行政成本?！稇椃ā芬?guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最基層的一級(jí)政權(quán)，但《行政處罰法》等法規(guī)卻沒(méi)有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法資格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法律規(guī)定方面職權(quán)殘缺，存在著“責(zé)任大、權(quán)力小”和“任務(wù)多、要素少”的現(xiàn)象。如禁止農(nóng)用車(chē)載客、安全生產(chǎn)、農(nóng)村環(huán)保等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有執(zhí)法管理權(quán)，但工作還得干，只有“違法行政”。因此要完善行政法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，實(shí)行行政事務(wù)公開(kāi)，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)自身意識(shí)，杜絕腐敗現(xiàn)象。避免陷入干部無(wú)能、政府無(wú)用的信譽(yù)危機(jī)。

3.4加快職能轉(zhuǎn)變步伐，促進(jìn)強(qiáng)化公共服務(wù)

作為為廣大農(nóng)民群眾服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該是要更加注重政府公共服務(wù)形象。首先要建立健全社會(huì)保障管理體制，覆蓋到全國(guó)廣大人民群眾中去，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系統(tǒng)籌發(fā)展，做到人人平等，沒(méi)有城鄉(xiāng)貧富之區(qū)別，做到不再區(qū)分城市戶口與農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一待遇。加強(qiáng)對(duì)于企業(yè)偷減繳納社會(huì)保障的執(zhí)法力度及處罰度，對(duì)于偷稅漏稅的企業(yè)列入誠(chéng)信名單，加強(qiáng)審查力度；其次強(qiáng)化各級(jí)政府教育發(fā)展和管理職責(zé)，對(duì)于貧困地區(qū)的教學(xué)設(shè)施設(shè)備及教師給予一定補(bǔ)助，城鄉(xiāng)及偏遠(yuǎn)地區(qū)基本公共教育服務(wù)均等化，避免地方差異造成的教育水平落差；對(duì)于新農(nóng)村道路的建設(shè)，要以安全第一、質(zhì)量為本為宗旨，及時(shí)給予人力、物力以及財(cái)力的大力支持，不必要的或過(guò)度的資源浪費(fèi)造成的維修，并在以后的道路上進(jìn)行必要的維護(hù)工作，提高了道路的使用壽命，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；限制砍伐數(shù)量，減少資源浪費(fèi)，平衡森林生態(tài)系統(tǒng)。合理的開(kāi)發(fā)利用不但有利于人類(lèi)還有利于森林生態(tài)系統(tǒng)的代謝更新，為防止水土流失，引發(fā)了大量的泥石流、洪水、土地荒漠化和其他必要的時(shí)候，可以歸農(nóng)為林。

作者:王琍 單位:上海大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院

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