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【摘要】我國(guó)否定地方政府發(fā)債權(quán)的做法與分稅分級(jí)財(cái)政的內(nèi)在邏輯不相符合。同時(shí)，也造成了諸多問(wèn)題：地方政府資金緊缺，管理職能缺位；中央政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，債務(wù)依存率超過(guò)警戒線；地方政府通過(guò)非正常融資渠道規(guī)避法律，使得監(jiān)管困難等等。因此，允許發(fā)行地方公債已成為必然。再加上中央政府擁有多年的國(guó)債管理經(jīng)驗(yàn)和居民閑置存款充足等原因，，我國(guó)也已具備了允許發(fā)行地方債券的現(xiàn)實(shí)可行性。然而，除了發(fā)或不發(fā)，地方公債問(wèn)題重點(diǎn)還在于如何監(jiān)管，本文在末尾部分對(duì)監(jiān)管主體、內(nèi)容等進(jìn)行了闡述。

【關(guān)鍵詞】地方公債監(jiān)管財(cái)政穩(wěn)健主義

【正文】

發(fā)行地方公債的必要性、可行性與規(guī)制

人類對(duì)公債的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了這樣的階段:資本主義早期要求財(cái)政平衡,不得在財(cái)政中列赤字。國(guó)家的財(cái)政開(kāi)支只能以稅收、費(fèi)用等非稅收入作為來(lái)源，公債的合法性被完全否定。[1]進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，國(guó)家開(kāi)始大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)，尤其是新增了許多任務(wù)，如保障充分就業(yè)和景氣政策、給付社會(huì)福利、提供公共建設(shè)等等。為兌現(xiàn)政府對(duì)納稅人的承諾，國(guó)家便只有大規(guī)模舉債。但隨著“稅收國(guó)家”成為“債務(wù)國(guó)家”，新的問(wèn)題又源源而來(lái)，“財(cái)政穩(wěn)健主義”有了新的要求。

中國(guó)的國(guó)債發(fā)行歷史也有著類似的軌道：建國(guó)初期以“既無(wú)內(nèi)債，又無(wú)外債”為榮，后逐漸將發(fā)行國(guó)債作為財(cái)政融資的重要手段。直至98年，中央政府為擴(kuò)大內(nèi)需而實(shí)施積極的財(cái)政政策，大規(guī)模增發(fā)國(guó)債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在發(fā)達(dá)國(guó)家，地方債券是公債體系中的重要組成部分，也就是說(shuō)，地方政府也可以在經(jīng)常性財(cái)政資金不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公益發(fā)展的需要，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定向社會(huì)發(fā)債融資。然而，不同的是，在我國(guó)，人們雖已不“談債色變”，但仍然視地方公債為洪水猛獸。《預(yù)算法》規(guī)定：地方各級(jí)政府要按照量入為出的原則編制預(yù)算，不列赤字；除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

事實(shí)上，在分稅制財(cái)政體制的國(guó)家中，舉債權(quán)應(yīng)是各級(jí)政府都擁有的財(cái)權(quán)。而我國(guó)將逐步允許地方債券的發(fā)行也成為必然，關(guān)鍵問(wèn)題在于怎么發(fā)、發(fā)多少。以下就從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理、現(xiàn)實(shí)中的困境、條件等角度分析地方公債的必要性、可能性，以及最至關(guān)重要的對(duì)地方債的監(jiān)管問(wèn)題。

一、經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看地方公債發(fā)行必要性

根據(jù)提布特模型，如果每個(gè)地方政府分別提供不同的公共產(chǎn)品，那居民就可以根據(jù)自己的需求偏好來(lái)選擇去哪個(gè)地方居住。這種居民“以足投票”的情況一方面刺激了地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產(chǎn)品，另一方面也使政府難以通過(guò)稅收對(duì)流動(dòng)性要素進(jìn)行征稅，從而削弱了地方資源的可征稅性和地方政府的可征稅能力。在地方政府提供公共產(chǎn)品時(shí)，如果通過(guò)稅收籌資，就使得受益和負(fù)擔(dān)成本分離，使現(xiàn)在的居民承擔(dān)了以后居民的成本，他們會(huì)通過(guò)地區(qū)間的流動(dòng)表達(dá)不滿，這樣政府提供公共產(chǎn)品的有效性就得不到滿足，因此，地方政府就必須通過(guò)舉債來(lái)避免這種副作用。[2]

另一方面，從資源配置的角度，由于地方公債主要用于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育等公共產(chǎn)品以及一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品，就會(huì)間接地增強(qiáng)薄弱的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門(mén)，壓縮一般生產(chǎn)性部門(mén)。簡(jiǎn)言之，地方公債的發(fā)行會(huì)產(chǎn)生改變社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效應(yīng)。

二、現(xiàn)實(shí)中禁止地方發(fā)債權(quán)所帶來(lái)的困境

（一）地方政府資金缺乏財(cái)政職能缺位

這首先表現(xiàn)為造成了城市地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入資金短缺。我國(guó)多年來(lái)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府投資絕大部分投向生產(chǎn)性領(lǐng)域，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)薄弱?；A(chǔ)設(shè)施一方面為提高地方綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面還可以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大消費(fèi)內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，中央政府只負(fù)責(zé)那些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如鐵路、國(guó)道等，而大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)都要按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)收益”的原則由各級(jí)地方政府自籌資金解決。

除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府還比中央政府更直接地對(duì)本地居民的社會(huì)福利負(fù)責(zé)，例如教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等等。公益事業(yè)上不斷擴(kuò)大的支出，也使得地方政府在財(cái)源上陷入了更大的困境。

因此，給予地方政府舉債權(quán)可以有效緩解其在財(cái)政上的困境，解決公用事業(yè)的資金來(lái)源問(wèn)題，使得地方政府真正地把“該管的事起來(lái)”。[3]

（二）中央政府負(fù)擔(dān)過(guò)重債務(wù)依存率超過(guò)警戒線

我國(guó)債務(wù)負(fù)擔(dān)率尚處于較低水平,但由于發(fā)行的都是中央政府債務(wù),就使得中央政府的債務(wù)依存率過(guò)高,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際警戒線。從宏觀上說(shuō)，這是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)中央權(quán)力過(guò)于集中的體制所造成的。法律雖不允許地方政府通過(guò)舉債融資，但地方建設(shè)必須進(jìn)行，因此，中央政府就只有采取增發(fā)國(guó)債，而又部分轉(zhuǎn)借地方政府的措施，例如，1998年發(fā)行1000億元特殊公債就有500億轉(zhuǎn)借地方政府。[4]這實(shí)際只屬無(wú)奈之舉，并非長(zhǎng)久之計(jì)。

分稅制下是“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”，各級(jí)政府要有相應(yīng)的融資能力才能夠順利完成本身的財(cái)政職能。在不可能大幅度提稅的情況下，只有通過(guò)法律明確規(guī)定地方財(cái)政的發(fā)債資格，才能使中央在地方事務(wù)上的權(quán)力過(guò)度膨脹的局面得以緩解，也才能使地方政府“自己的事自己做”。

（三）地方政府非正常渠道融資中央監(jiān)管困難

事實(shí)上，只要地方政府需要就完全可以規(guī)避法律的禁止和中央政府的管制，通過(guò)非正常渠道融資，變相發(fā)債，例如以各類公司、基金的名義“合法”融資，或以各種集資、攤派等手段“合法”借錢(qián)。如果說(shuō)地方稅收收入、預(yù)算內(nèi)的非稅收收入中央政府還容易管制的話，那對(duì)于這些預(yù)算外收入和制度外收入，中央政府的調(diào)控便收效甚微了。

因此，既然無(wú)法避免地方政府走“歪門(mén)邪道”，那就應(yīng)該允許其“正大光明”地舉債。這樣就能通過(guò)法律——一種包含完整、明確的實(shí)體和程序性權(quán)利、義務(wù)配置規(guī)則的規(guī)制形式，對(duì)地方政府的融資進(jìn)行規(guī)范，促使其取消不合理收費(fèi)，減少預(yù)算外和制度外資金，從而也加強(qiáng)了中央政府的調(diào)控能力。

三、我國(guó)發(fā)行地方債的可行性

我國(guó)已具備了一定的發(fā)行地方公債的條件，然而，應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，這種發(fā)行仍然是有限度、有選擇的發(fā)行。地方債發(fā)行具備可行性的原因有二：

（一）中央政府多年發(fā)債經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)大的宏觀調(diào)空機(jī)制

中央政府已有多年發(fā)行國(guó)債、管理國(guó)債的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論在債券種類還是發(fā)行機(jī)構(gòu)上都已經(jīng)形成了系統(tǒng)。特別是東南亞國(guó)家金融危機(jī)以來(lái)，政府又進(jìn)一步加強(qiáng)了國(guó)債的管理，尤其是強(qiáng)化了財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一管理職能，這就為地方政府發(fā)行公債以及隨之而來(lái)的監(jiān)控打下了基礎(chǔ)。[5]

（二）居民銀行存款充足具有投資積極性

巨大的儲(chǔ)蓄存款數(shù)額為地方公債發(fā)行提供了廣闊的市場(chǎng)空間，這也符合國(guó)家刺激消費(fèi)需求和投資，解決市場(chǎng)疲軟、有效需求不足的財(cái)政政策。但要吸引居民將手中閑錢(qián)從銀行中拿出轉(zhuǎn)而投資地方公債，就有兩個(gè)問(wèn)題要解決：一是地方公債資信度應(yīng)得到保證，這就與下文將要闡述的監(jiān)管之成敗密不可分，一般而言，地方債券的信用值應(yīng)在中央國(guó)債和企業(yè)債券之間。二是地方公債的利率問(wèn)題，應(yīng)比銀行利率和中央債券利率均略高，才能對(duì)投資者產(chǎn)生利益驅(qū)動(dòng)力。

同時(shí)，地方公債所籌集到的資金大多是和當(dāng)?shù)鼐用裆蠲芮邢嚓P(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，這樣就進(jìn)一步保證了投資地方公債的積極性。

四、地方公債的監(jiān)管

國(guó)債與稅收最大異同在于其“有償性”，若政府借債劇增、債務(wù)管理失控，“有借無(wú)還”，就會(huì)引起國(guó)家財(cái)政危機(jī)，因此，無(wú)論對(duì)中央債券還是地方債券，各國(guó)都實(shí)施嚴(yán)格的法律與行政監(jiān)管。地方債券以地方財(cái)政、信用作為擔(dān)保，地方政府的債務(wù)危機(jī)不僅會(huì)使得地方財(cái)政遭受巨大撞擊，整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體系也會(huì)受到直接影響。

因此，雖然對(duì)于“發(fā)不發(fā)”地方債券的答案必然是肯定的，但“怎么發(fā)”才是關(guān)鍵。至少應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的控制：[6]

（一）監(jiān)管主體

一方面是中央政府的監(jiān)管，地方債發(fā)行必須上報(bào)中央政府審批。財(cái)政部應(yīng)該會(huì)同國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，根據(jù)地方償債能力、國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、宏觀調(diào)控等諸多因素，對(duì)地方政府上報(bào)的發(fā)債規(guī)模進(jìn)行審查、批準(zhǔn)，這是“事前監(jiān)督”。同時(shí)，在債券發(fā)行過(guò)程，還要對(duì)發(fā)行機(jī)構(gòu)資格、發(fā)行過(guò)程等進(jìn)行控制，這是“事中監(jiān)督”。除此，還應(yīng)進(jìn)行“事后監(jiān)督”，使所籌資金能真正運(yùn)用到預(yù)先擬訂的項(xiàng)目，完成地方公債促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)有效用；也要對(duì)地方債券的信用等級(jí)進(jìn)行評(píng)估，并公布。

另一方面是地方人大的監(jiān)督。地方政府指定的具體債務(wù)計(jì)劃，必須連同當(dāng)年地方預(yù)算草案一起提交地方人大，審查批準(zhǔn)后方可上報(bào)中央。同時(shí)，從法理上說(shuō)，加強(qiáng)人大在國(guó)債發(fā)行、運(yùn)用、償還等環(huán)節(jié)上的決定、審議、批準(zhǔn)權(quán)，也是“財(cái)政民主主義”的基本要求。

三、監(jiān)管內(nèi)容

監(jiān)管應(yīng)是貫穿地方公債申請(qǐng)、計(jì)劃、發(fā)行、管理以及還本付息的全過(guò)程的。其中，償債能力應(yīng)是規(guī)制重點(diǎn)。有關(guān)學(xué)者認(rèn)為，地方財(cái)政應(yīng)建立專門(mén)的償債基金，除融資項(xiàng)目所得收益外，應(yīng)從預(yù)算中單列出一定比例的資金直接撥入該基金，用于還本付息，且禁止發(fā)行新債以償還舊債。中央政府也應(yīng)該建立地方債務(wù)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)具體的監(jiān)管職責(zé)。

四、先立法后發(fā)債

首先是要以法律形式確定地方政府的發(fā)債權(quán)。

其次，在宏觀上確立諸如“保證中央國(guó)債優(yōu)先，給予地方公債必要扶植”等地方公債的發(fā)行原則。

再次，在法律規(guī)則上，對(duì)發(fā)債主體資格，發(fā)債申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)，發(fā)債方式，地方債適用范圍和償債機(jī)制上都應(yīng)做出嚴(yán)格規(guī)定。例如發(fā)債主體，有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)債主體應(yīng)首先限定為中央直轄市、計(jì)劃單列市、省級(jí)直轄市、沿海、沿江開(kāi)放城市，著名旅游城市等一些具有一定規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的城市，然后在逐步放開(kāi)。

以法律形式規(guī)范地方公債是基于“財(cái)政法定主義”和“財(cái)政穩(wěn)健主義”的要求，當(dāng)然也并不排除在立法之前先在某些地區(qū)、甚至某些具體項(xiàng)目上進(jìn)行試點(diǎn)。

總之，地方有權(quán)發(fā)行公債是分稅分級(jí)財(cái)政的內(nèi)在邏輯所必然要求的，也和國(guó)家加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極財(cái)政政策所符合，能有效地促使地方政府以正常的法律途徑解決財(cái)政融資困難的問(wèn)題。但同時(shí)，地方舉債權(quán)的實(shí)施又應(yīng)該受到全面、嚴(yán)格的監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容、方式應(yīng)以法律確定，而中央政府在其中的作用至關(guān)重要。

【注釋】

1參看劉劍文主編：《財(cái)稅法》，高等教育出版社2004年出版，第44頁(yè)。

2參看陳鋒：中國(guó)發(fā)行地方公債的理論依據(jù)和可行性研究，《財(cái)政與稅務(wù)》2003年第7期第57頁(yè)。

3參看賈康等：適時(shí)建立城市公債制度，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2002年6月5日

4引自王朝才等：建立地方公債制度的探討，《財(cái)政與稅務(wù)》2001年第7期P44

5同本文注釋4，第45頁(yè)。

6參看本文注釋4，第46頁(yè)。

【參考資料】

1、賈康等：適時(shí)建立城市公債制度，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2002年6月5日

2、王朝才等：建立地方公債制度的探討，《財(cái)政與稅務(wù)》2001年第7期

3、陳鋒：中國(guó)發(fā)行地方公債的理論依據(jù)和可行性研究，《財(cái)政與稅務(wù)》2003年第7期

4、《地方公債與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展》課題組：發(fā)行省級(jí)地方公債若干問(wèn)題的思考，《財(cái)政研究》1999年11月

5、王朝才主持：關(guān)于建立地方公債問(wèn)題的討論，《財(cái)政與稅務(wù)》2001年第10期

6、劉劍文主編：《財(cái)稅法》，高等教育出版